Introducción

Uno de los retos que enfrenta el Municipio actualmente es la inequidad, en cuanto a la asignación que hace la Federación y las Legislaturas de los Estados de los recursos que legalmente le corresponden. Dicho escenario impacta en mayor medida en las comunidades de mayor marginación, ya que el financiamiento anual que percibe se considera insuficiente y provoca escenarios futuros adversos que tarde o temprano tendrá que enfrentar la administración municipal. En suma, la asignación presupuestaria que hace la Federación a los municipios no corresponde con lo señalado por la ley. Por ello, la necesidad de una planeación y gestión de ingresos y egresos eficiente en tiempo y forma.

Características del municipio
El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reconoce al Municipio como un nivel de gobierno, superando con ello el concepto reduccionista de tratarlo exclusivamente como un administrador; a partir de este carácter de gobierno en términos constitucionales, su ámbito de competencia y por consecuencia su atribuciones, se amplían para permitirle no solamente reglamentar algunos aspectos y espacios de la vida pública, sino que como eslabón fundamental del sistema federal, participa, coordina, decide, ejecuta y evalúa, acciones y programas de gobierno afectando con ello a su población, a su territorio y a su orden jurídico mismo.
En esencia, el Municipio constituye la base de la organización política y administrativa tanto de los Estados como de la Federación, es de igual manera la esencia del equilibrio de toda relación entre gobiernos.
Otra característica desde la cual se analiza la vida municipal es su autonomía administrativa y financiera, y que no admite interlocución entre los niveles de gobierno, goza de personalidad jurídica propia y distingue las atribuciones, facultades y competencias de los integrantes del Ayuntamiento. Está territorialmente organizado, elige sus autoridades, agrupa poblaciones, reconoce y legitima nuevas organizaciones, debe procurar el respeto a la manifestación popular así como a las garantías constitucionales de audiencia y legalidad.
Marco jurídico de la hacienda municipal
El sustento jurídico que expone la vida económica municipal aunque existente, en la práctica es inconsistente; las facultades conferidas para aprobar bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas necesarias para organizar la hacienda municipal no han sido suficientes. De ahí que la Ley de Coordinación Fiscal, en su artículo 6º, estipula que:

Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las legislaturas locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.
La Federación entregará las participaciones a los municipios por conducto de los Estados; dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Los municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta Ley.
Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9 de esta Ley.

A su vez, en su artículo 9º la Ley citada acuerda que:
Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.
Las Entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.
No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las Entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las Entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice. El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán celebrar convenios de coordinación en materia contable y de información de finanzas públicas.
En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de Entidades y Municipios.

El artículo 9-A, también cita:
La Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los estados y municipios en donde existan puentes de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos cuyos recursos se destinen a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en aquellos municipios donde se ubiquen dichos puentes o, en su caso, a la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, de impacto regional directamente en la zona donde se encuentre el cobro del peaje, sin que en ningún caso tales recursos se destinen al gasto corriente. La aportación a los fondos mencionados se hará por el estado, por el municipio o, cuando así lo acordaren, por ambos, en un 20% del monto que aporte la Federación, sin que la aportación de ésta exceda de un 25% del monto total de los ingresos brutos que obtenga por la operación del puente de peaje de que se trate. La aportación federal se distribuirá como sigue: municipios 50% y estados 50%.
Para que un municipio donde exista un puente o varios pueda ser sujeto de participación de estos fondos, deberá acreditar un nivel recaudatorio de al menos un 50% más uno de la recaudación potencial de su impuesto predial en el año inmediato anterior a la firma del convenio; en su defecto, podrá convenir un acuerdo de mejora recaudatoria de la Hacienda Pública local con la Federación, para poder aplicar a la creación de estos fondos en el ejercicio fiscal siguiente, siempre y cuando cumpla con el requisito de recaudación señalado con anterioridad. En el caso de que el nivel recaudatorio, una vez firmado el convenio, se encuentre por debajo del 50%, la cantidad de recursos se verá reducida de manera proporcional a la disminución porcentual del nivel recaudatorio. Si en el momento de firmar nuevamente el convenio, el municipio se encuentra en este supuesto, no será sujeto de refrendo el convenio citado hasta no cumplir nuevamente con el nivel recaudatorio exigido y hasta el próximo ejercicio fiscal.
Organización administrativa y financiera del Municipio
Realmente la vida del Municipio ha transitado por un camino difícil, sin embargo, desde el gobierno del entonces Presidente de México, Miguel de la Madrid Hurtado, que promueve una reforma municipal, tal vez de las más trascendentes acciones de su gestión, éste cobró mayor importancia. La renovación consistió no sólo en una estrategia reglamentaria, sino atendiendo el mandato constitucional para que la norma jurídica sirviera de cimiento a las unidades socio-políticas municipales y su desarrollo se transformara en desenvolvimiento regional y, sucesivamente representara el factor de una mayor y mejor distribución de la riqueza nacional.
La reforma más importante se orientó a la reestructuración de la economía municipal, mientras que se afirma que no habrá plena libertad política en los municipios, mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. De ahí la libre administración de su hacienda que le faculta al municipio el producto de impuestos y contribuciones y se eleva a rango constitucional el derecho que le asiste a los municipios a recibir las percepciones federales que les correspondan.
Se les autoriza de igual forma a intervenir en la zonificación y en la planeación de su desarrollo urbano, la administración de sus reservas territoriales; en el control y vigilancia del uso del suelo y regularización de la tenencia de la tierra y en la intervención, otorgamiento de licencias para construcciones, así como para la creación y administración de reservas ecológicas.
A su vez, interviene, junto con la Federación y los Estados, para celebrar convenios para el ejercicio de funciones, ejecución y ubicación de obras, prestación de servicios públicos cuando las necesidades de desarrollo económico y social lo ameriten (Madero, s/f).  
En las décadas siguientes, las transferencias de recursos federales continuaron a través de los Ramos 26 y 33.  Además, las administraciones municipales continuaron haciendo válidas sus nuevas facultades para generar ingresos propios, principalmente con el cobro de impuestos –menores- y tarifas.
No obstante la recaudación municipal no ha sido lo suficientemente eficaz para detentar una verdadera autonomía financiera y política.
Así, es posible concluir que los problemas que han abatido al municipio se pueden considerar eminentemente de carácter financiero.
La fuente de financiamiento de los municipios en México proviene de:

• asignación presupuestal de la Federación (participaciones y aportaciones), que recibe a través del Estado;
• Convenios de Coordinación Fiscal y Colaboración Administrativa;
• Ingresos propios provenientes de las contribuciones de los habitantes, señaladas previamente por el Congreso Local;
• explotación de sus bienes patrimoniales; y
• los derivados de la prestación de servicios públicos.

A su vez, el artículo 115 constitucional le otorga la facultad a los ayuntamientos para administrar los recursos que percibe por conceptos relativos como: servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques, jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y tránsito, entre otros, que las Legislaturas locales les asignen.
La presumible autonomía de la que goza el municipio mexicano, le concede libertad de actuar pero desde un margen financiero restringido. El municipio demanda recursos económicos suficientes que le permitan hacer frente a las múltiples necesidades; sin embargo, legalmente el ayuntamiento carece de facultades tributarias, ya que las Legislatura locales determinan las contribuciones que los habitantes deberán cubrir a la hacienda municipal.
En síntesis, el compromiso que gradualmente asume el Municipio para mejorar su desempeño se remite a ser estrictamente financiero, ya que sus problemas se sintetizan en:

• Debilidad institucional;
• Carencia de un ordenamiento financiero;
• Fragilidad de su estructura administrativa; y
• d) Servicio Civil de  carrera inexistente.

Recapitulando, según el INEGI, para el año 2000, existen 121,676 empleados de base, 155,809 empleados de confianza y 59,550 empleados eventuales en el total de los municipios del país. De tal manera que, la inflación de la nómina (empleados de base, de confianza y trabajadores eventuales) que contratan los municipios, significa un gasto administrativo de más del 50% del total de recursos que perciben. Con este dato, se estima que cada año, debido a los periodos de gobierno, más de 60,000 funcionarios municipales (empleados de confianza) se ven afectados por los cambios de gobierno; significa también que por lo menos 40,000 de ellos continúan laborando para la administración en turno, peor aún, el personal que continua asalariado no recibe capacitación, por lo que el Servicio Civil de Carrera es prácticamente inexistente. En el estudio que lleva a cabo INEGI (2000), el 60% de las administraciones municipales no cuentan con un área de recursos humanos especializada, y tan sólo un 20% de los cabildos invierten en capacitación del personal.
  No es ningún secreto que la expansión masiva de la burocracia obedece tanto a cuestiones de desempleo, como a asuntos de carácter eminentemente político. Sin embargo, el gasto administrativo es tal, que supera todos los rubros de gasto de la hacienda.
Al respecto, es justo señalar que al iniciar la década de los noventa, los municipios del país carecían de una reglamentación de la administración municipal, aunque ésta se da gradualmente, infiriendo que para la primera década del siglo XXI, más del 80% está actualizado. En un estudio realizado por INEGI para el año de 1995, el 48% de los municipios de México cuenta con un Reglamento de Obras, y un 35% con un Reglamento de Administración, en suma, el 80% de la norma que regula al municipio se encuentra actualizada, lo que muestra el interés de los Presidentes Municipales por normalizar jurídicamente, una planeación adecuada de los recursos. De hecho, según la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Municipal INEGI (2000), más del 70% de los Ayuntamientos cuentan con un Plan de Desarrollo Municipal aprobado por el cabildo. El propósito de regularizar la normatividad municipal es para atender el rezago y la pobreza, seguridad pública, planeación eficiente, gestión y recaudación de recursos financieros.
  Empero lo anterior, INEGI (2000) reconoce en su estudio que, a pesar de una procuración en el diseño de leyes efectivas que regulen la hacienda municipal, lo cierto es que a causa de una problemática financiera, los proyectos de desarrollo no se logran en un 90% aproximadamente. En general, los reglamentos en los que más trabajan los ayuntamientos con la finalidad de lograr una mejor administración municipal son: Bando de Policía (78%), Reglamento Interior del Ayuntamiento (68%), Reglamento de Expendios de Bebidas Alcohólicas (55%), Reglamento de Obras (48%), Reglamento de Protección Civil (40%), Reglamento de Ecología y Protección al Ambiente (35%) Reglamento de Administración y Reglamento de Espectáculos y Diversiones (35%), Reglamento de Zonificación y Uso de Suelos (28%) (INDESOL-INEGI, 2000). A los reglamentos restantes, los ayuntamientos no les conceden la misma importancia; se presume que esto obedece a que se prioriza aquella normatividad que le permita la captación de recursos económicos. No está por demás mencionar que la normatividad municipal tiene una alta dependencia de los congresos locales, por lo que cabe la expresión, el Municipio propone y la Legislatura dispone.
  En cuanto al desarrollo institucional, los cabildos han mejorado buena parte de sus esquemas organizacionales, áreas de supervisión y planeación del ejercicio del gasto a fin de responder a las crecientes demandas de la población, no obstante, cabe preguntar, si dada la explicación previa, los Municipios viven un marco normativo actualizado, ¿Por qué su status financiero se halla en crisis?  
  Considerando el escenario expuesto y, para responder a la pregunta formulada,  las finanzas municipales deben analizarse desde diferentes escenarios principalmente a partir de dos aspectos fundamentales: a) marco jurídico que regula la relación Federación, Estados y Municipios; b) diagnóstico de la estructura cuantitativa de ingresos y de egresos municipales.
 En lo que se refiere al primer aspecto, el Artículo 6º de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) establece que las participaciones del ramo 28 -recursos transferidos que no tienen un destino especifico de gasto, por lo que pueden ser empleados para cualquier función de gobierno- a las que tienen derecho los municipios no serán inferiores a 20% de lo que reciban los estados; es decir, es la misma forma de reparto que la existente entre Federación y los Estados. No obstante que el planteamiento es, que los municipios deberán recibir no menos del 20%, estos no reciben más de ello, estableciéndose en los hechos como norma inamovible, de tal suerte que a pesar de ser el municipio la esfera de gobierno más cercana a la ciudadanía, recibe solamente el 4% de la recaudación participable; es decir, el 20% del 20% que le corresponde a los Estados.
De igual manera los recursos que ingresan al Municipio por ordenamiento de los artículos 25 a 46 de la LCF se ejercen con arreglo a programas específicos: salud, educación, desarrollo social, etc. (están etiquetados) y, se agrupan bajo el concepto global llamado ramo 33. Es decir, no son manejados de manera autónoma por el Municipio, sino que el destino de estos recursos esta determinado con anterioridad.
Esta forma de distribución de los recursos bajo el ramo 28 y 33, como se puede apreciar, determina en gran medida la estructura de los ingresos municipales e influye de manera determinante sobre las decisiones de gasto, lo que conlleva a un margen de maniobra municipal estrechamente limitado.
En cuanto al segundo aspecto, se resalta que de acuerdo al INEGI, en la década de 1989-2000, el gasto ejercido por los municipios se incrementó 7.8% real en promedio por año. Lo que implica que, en términos per cápita, el gasto ejercido por los municipios creció 6% por año. Aunque, este crecimiento no implica un aumento neto de gasto, éste, obedece a las transferencias que el Gobierno Federal ha realizado a los Estados y Municipios pero, acompañadas de las obligaciones correspondientes.
Los principales rubros del gasto municipal son: el gasto administrativo, el gasto en obra pública, fomento y las transferencias. Los tres primeros representan el 89% del total de gasto. Absorbiendo el gasto administrativo casi el 60% del total y solo poco más del 20% obras públicas y fomento (INEGI-2000). En la actualidad, el crecimiento excesivo de la plantilla de personal ha burocratizado las administraciones municipales ocasionando el uso irracional del gasto, privilegiando el gasto corriente en detrimento del gasto de inversión. Entre 1995 y el año 2000, se incrementó en 42% la plantilla de personal en los municipios del país (INEGI). Un dato no menos ilustrativo es el que recientemente da a conocer el ISSSTE en relación a que el número de trabajadores que prestan sus servicios en los municipios del país y que fueron incorporados al régimen de seguridad social de esta institución, tuvo un incremento de 23% de 2006 a la fecha. En consecuencia, se puede inferir que, a mayor gasto administrativo, menor inversión en infraestructura social.
Por otra parte, tres conceptos: participaciones, transferencias e impuestos, representan casi el 80% de los ingresos totales del municipio. De los cuales, las participaciones federales con aproximadamente el 50% del total, ocupan el primer lugar. Los ingresos propios solo representan poco más del 20% de los ingresos totales, registrando estos una trayectoria en caída libre, llegando a perder en la década de los noventa 17 puntos porcentuales de participación. En este mismo período, mientras los ingresos totales crecieron a una tasa promedio anual de 7.8%, los ingresos propios solamente lo hicieron a 1.5% en promedio por año (INEGI-2000).
Dos de los conceptos recaudatorios más importantes del municipio; el  impuesto predial, que representa en promedio el 85% de lo ingresos propios, y los derechos sobre consumo de agua que representa menos del 1% de los ingresos totales; ambas fuentes recaudatorias no obstante ser de aplicación municipal y no depender de la Federación o del Estado, tradicionalmente han registrado una baja eficiencia en su cobro. La realidad muestra que el Municipio no cuenta con mecanismos eficientes que le permitan captar con normalidad el pago del predial, así mismo el suministro de agua opera en condiciones poco satisfactorias, lo que representa un reto financiero para disminuir los rezagos prevalecientes y darle certidumbre de largo plazo.
Por lo anterior, se puede deducir que uno de los principales problemas financieros del Municipio sigue siendo la dificultad de generar recursos propios.
Es importante también resaltar que el Municipio de México presenta características particulares que lo diferencian entre sí: aproximadamente el 4% de los municipios del país concentran más de la mitad de la población; alrededor del 7% concentra más de un 60% de los ingresos municipales totales; por lo cual, el 7% de los municipios urbanos grandes tienen situaciones financieras más favorables que el 61% de los municipios rurales del país. De esta manera tenemos que el crecimiento de los ingresos municipales favorece en mayor medida a los municipios urbanos grandes que a los municipios rurales. Teniendo así que, en la década 1988-1998, los municipios urbanos grandes generaron casi el 50% de ingresos propios del total recibido; mientras que los municipios rurales generaron 20% en promedio para el mismo período.

Reflexiones finales
En suma, podemos concluir que, la inequitativa e injusta distribución de los ingresos por parte de la Federación,  la pobre recaudación que lleva a cabo el Municipio en el ámbito local, la desproporcionada plantilla laboral en la administración municipal, así como las altas percepciones de los funcionarios de primer nivel y los cabildos, mantienen en constante agonía la viabilidad financiera de los municipios del país. 
Por todo lo expuesto, es imperativo inaplazable, que el Partido Revolucionario Institucional, se comprometa a:

• Impulsar una reforma integral que modifique el sistema fiscal federal para evitar el centralismo que aún prevalece en la distribución de recursos a Estados y Municipios del país. Baste señalar que no obstante que la Ley de Coordinación Fiscal, señale que de cada peso que recibe la federación, los estados y municipios recibirán cuando menos el 20% del total, y de esto, el municipio el 4%, en la práctica esta proporción se establece como norma, es decir, 16 centavos se distribuyen a estados y 4 centavos a municipios.
• Promover que se legisle para que la distribución de recursos a los municipios se haga en función de sus necesidades particulares y no como se ha hecho hasta ahora,  dando un mismo tratamiento al conjunto municipal nacional. Según el INEGI, los municipios urbanos grandes tienen más probabilidades de contar con haciendas sanas y manejar con mayor eficiencia los recursos, en cambio los municipios pequeños tienen enormes dificultades para el manejo hacendario, así como enormes carencias.
• Evitar que se mantenga como tendencia la expansión de los ingresos de los municipios urbanos, en detrimento de los municipios rurales, ya que de seguir así, los desequilibrios municipales serán mucho más graves en el mediano y largo plazo.
• Impulsar la normatividad que establezca para todos los municipios del país, la obligación legal de establecer las estructuras administrativas básicas -solo las necesarias para ordenar la labor que realiza el personal con que se cuenta y evitar que cada 3 años la plantilla se siga incrementando- para el cuidado y manejo racional de la hacienda municipal. En la actualidad casi el 60% del ingreso total de los municipios se destina al pago de nómina (INEGI).
• Incentivar la creación del Servicio Civil de Carrera en los municipios del país, para que en el ámbito de la Administración Municipal, continúe laborando el personal más capacitado, el de mayor experiencia, aptitudes e iniciativa, esto a fin de evitar la contratación de personal sin el perfil idóneo para el desempeño de las diversas tareas del ámbito municipal. Esto debe considerarse como una inversión económica que todo municipio contemple, misma que debe entenderse como tal, no como un gasto infructuoso.
• Promover una ley de salarios máximos para los municipios del país, que regule y evite que cada 3 años los salarios de funcionarios de confianza y cabildos se incrementen de forma escandalosa, afectando directamente las finanzas municipales.
• Promover que los municipios exploten con mayor eficacia su capacidad recaudatoria. El municipio debe diseñar, sin demora alguna, una estrategia que le permita el cobro del impuesto predial y los derechos sobre el uso de agua con mayor eficiencia para mejorar sus ingresos.
• Proponer que las Legislaturas Locales doten a los municipios de mayor potestad tributaria, a fin de que puedan incrementar sustancialmente sus ingresos propios. 

Es innegable pues, que la situación financiera del municipio mexicano presenta en la actualidad retos y realidades que demandan una responsabilidad compartida de los tres niveles de gobierno, y la suma de esfuerzos para fortalecer los ingresos municipales, eficientar el gasto administrativo e incrementar la inversión  social.
Referencias consultadas
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2011). México. Porrúa.

Ley de Coordinación Fiscal (2009) México. Diario Oficial de la Federación.
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31.pdf, consultado el 19 de septiembre de 2011.

Federación Nacional de Municipios de México (2003) Evolución de la Hacienda Municipal en México. Documento para Discusión.
http://www.indetec.gob.mx/cnh/Interes/DocsInt/Fenamm.pdf, consultado el 17 de septiembre de 2011.

INEGI (2011) Estadística de Finanzas Públicas  Estatales y Municipales.

Ley Orgánica del Municipio de Zacatecas. Legislatura del Estado de Zacatecas.

Madero González, Francisco, José (s/f). La política social y el municipio.
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/gac/cont/16/pr/pr47.pdf, consultado el 21 de septiembre de 2011.

Periódico Oficial (2010, enero) Programa Económico 2010, del Municipio de Zacatecas, Zac., Gobierno del Estado de Zacatecas.

Periódico Oficial del Gobierno del Estado. (2000, Octubre) Reglamento Interior del H. Ayuntamiento de Zacatecas.