La migración internacional comprende diferentes tipos de movimientos transfronterizos. Los principales incluyen los de personas que huyen de la opresión, la guerra y el hambre; la migración por motivos de reunificación familiar; los trabajadores que prestan sus servicios a corto plazo, para desempeñar tareas determinadas; los trabajadores admitidos por periodos limitados en sectores específicos, tales como el trabajo en granjas o en obras de construcción; los trabajadores altamente calificados contratados por empresas multinacionales o admitidos en el marco de contingentes nacionales, para hacer frente a la falta de personal calificado: hombres y mujeres corrientes que simplemente buscan mejorar sus oportunidades económicas, tal como ha ocurrido durante siglos.

El deseo desesperado de salir de la pobreza de un gran número de hombres, mujeres, niños y familias enteras ha generado que emigren de países pobres hacia países ricos en la búsqueda de un trabajo en la economía mundial. En América del Norte este fenómeno toma gran fuerza, ya que Estados Unidos ha absorbido a decenas de millones de migrantes potenciales. En el caso de México, el principal destino al que se emigra por su cercanía geográfica y aspectos históricos es a Estados Unidos.

La falta de oportunidades laborales en su lugar de origen genera este fenómeno global.

Sin duda, las mujeres enfrentan barreras sociales respecto del género, como son el machismo y otras características culturales, como problemas de conciliación de diferentes roles, desconfianza, dificultad para el ejercicio de la autoridad y liderazgo, ausencia de redes de apoyo, exclusión de círculos empresariales predominantemente masculinos y otras formas de discriminación.

Esas barreras sociales parecen incrementarse cuando la mujer tiene necesidad de emigrar hacia otro país en búsqueda de mejores oportunidades de trabajo, debido a que en su lugar de origen ha sido excluida. Entonces, observamos como la fémina se ve en la necesidad de emplearse en trabajos de baja renumeración; porque pertenece a dos grupos vulnerables es mujer y además migrante. Sin embargo, a través de la cultura del esfuerzo logran triunfar y crear redes de apoyo para otras mujeres, en ambientes laborales, a veces, difíciles.

La migración transfronteriza se ha convertido en una de las cuestiones de debate más importantes en la agenda internacional, incluida la de la reunión de 2004 de la Conferencia Internacional del Trabajo (2). Todos los países tienen una legislación aplicable a la admisión de extranjeros y el control de la entrada a su territorio sigue siendo una característica distintiva del Estado-nación. Si bien, los trabajadores están interesados en atraer a trabajadores extranjeros es probable que los gobiernos nacionales se reserven el control final del número de personas que pueden entrar a un territorio para trabajar y residir en él. Sin embargo, el creciente número de problemas relacionados con los movimientos transfronterizos de personas y en particular las migraciones irregulares indica que no existen las condicione, para administrar las migraciones de manera equitativa.

La intensificación de la globalización ha facilitado aún más la migración internacional, gracias a la posibilidad de viajar más rápido y a la reducción de los costos de transporte. A la disponibilidad de más informaciones sobre las oportunidades de empleo y a la elevación de los niveles de vida de los países ricos y, en términos más generales gracias a los contactos con amigos y familiares migrantes. Es decir, los llamados lazos sociales o fraternales juegan un papel relevante en la colocación laboral de los migrantes en su llegada al país receptor.

La migración femenina, que analizamos en este trabajo, también opera bajo esta lógica y las familias, como los amigos forman parte de la red de apoyo al buscar empleo. La migración femenina de México hacia Estados Unidos es un asunto cotidiano, ya que tiene lugar día tras día. Sin embargo, este fenómeno, no se trata exclusivamente de una cuestión de países del Norte y los países del sur, a pesar de que gran parte de la atención internacional se ha centrado en este aspecto. Cabe mencionar que Europa Occidental, América del Norte, Japón y Australia han absorbido a decenas de millones de migrantes potenciales, pero también otras regiones en desarrollo acogen a millones de migrantes regulares e irregulares, de acuerdo al informe de seguridad humana de la OIT.

En suma, el movimiento transfronterizo de personas es una realidad mundial, el cual en América del Norte se refleja, preponderantemente, en la región de México, Estados Unidos y Canadá. Sin embargo, aún se carece de una política pública migratoria clara y benéfica que permita el flujo legal de trabajadores entre los tres países. No obstante, que se han dado casos exitosos como el del programa de trabajadores agrícolas temporales México-Canadá, que analizamos en esta ponencia.

De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la comunidad internacional ha emprendido varias iniciativas de políticas, para abordar las cuestiones que plantea la migración transfronteriza en el plano mundial, entre las que destacan:

• La adopción de una Convención (1951) y un protocolo (1967) sobre el Estatuto de los Refugiados.

• Los dos convenios de la OIT sobre los trabajadores migrantes (97 y 143).

• Las Convención Internacional de las Naciones Unidos sobre la protección de todos los derechos migratorios de los trabajadores y sus familiares (2003)

• Protocolo de las Naciones Unidas, para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente de mujeres y niños (2000).

Estos instrumentos han sido complementados con numerosos acuerdos bilaterales y regionales sobre migración de distinto alcance y temática, firmados por países de todo el mundo. La Unión Europea y los Estados Unidos han tenido una participación, particularmente activa en la elaboración de acuerdos bilaterales y regionales en lo relativo a acuerdos laborales a menudo como parte de programas comerciales y económicos de integración regional. Sin embargo, entre México y Estados Unidos la concreción de estos acuerdos sigue siendo la gran asignatura pendiente. En el caso de México y Canadá tenemos como un gran logro el Acuerdo de Trabajadores Agrícolas Temporales México-Canadá, el cual es analizado en este trabajo.

1. Referentes teóricos de la evaluación de políticas públicas

El tema de la evaluación de proyectos y programas públicos no es nuevo, la preocupación actual por la evaluación de la gestión pública se enmarca dentro de la agenda más amplia de la reforma del Estado y la modernización de sus instituciones. En realidad, se puede hablar de un movimiento que propone un cambio de paradigma en la administración pública, cuyas manifestaciones concretas varían considerablemente de país a país, pero también cuyas bases filosóficas y conceptuales tienen visos comunes (Cabrero M., 1995; Ospina, 1999b). La difusión de este movimiento, que se inicia en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, y luego se desarrolla con matices diferentes en los Estados Unidos, también ha influenciado las prácticas de gestión de países de otras áreas geográficas y con otros niveles de desarrollo, como Malasia y Singapur en el Asia, y el Brasil en América Latina (Banco Mundial, 1997; Caiden y Caiden, 1997).

En la base de las nuevas ideas se encuentra una preocupación generalizada por los retos impuestos por un entorno cada vez más turbulento frente a la necesidad imperiosa de reevaluar el papel del Estado y de mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos. En parte, el mejoramiento de la administración pública es prerrequisito para recuperar la legitimidad del Estado, en su papel, ahora más reducido pero igualmente crítico, como coactor en la resolución de los problemas colectivos en la sociedad de cambio de siglo.

Como resultado de esta macro-preocupación, aparece una micro-preocupación por el desempeño de los empleados y las organizaciones públicas. Entre las características comunes del nuevo tipo de gestión deseado para administrarlas, podemos mencionar:

un mayor énfasis en los resultados producidos por las organizaciones más que en los insumos o en el proceso para conseguirlos (y por tanto, un mayor énfasis en la efectividad e impactos de la gestión);

una mayor atención al punto de vista de los clientes/consumidores de los servicios producidos más que a los empleados o productores del servicio (y por tanto, un mayor énfasis en la calidad de los servicios).

A su vez, el nuevo paradigma genera las siguientes tendencias en la práctica de la gestión:

necesidad de clarificar y definir las expectativas en relación con el desempeño de las organizaciones, y las políticas y programas que sus gerentes administran;

necesidad de dar más flexibilidad y autonomía al gerente público, pero también pedir más responsabilidad y un claro rendimiento de cuentas frente al desempeño de su organización;

reducción del tamaño del Estado y su participación directa en la producción de servicios, reemplazando ésta por mecanismos tales como la privatización y los contratos con otros proveedores;

tratamiento de las agencias públicas como repositarias de “contratos” o “acuerdos” con los ministerios u otras jurisdicciones bajo cuya jurisdicción funcionan.

El estado del arte de la evaluación de la gestión pública sugiere que la evaluación debe orientarse principalmente a determinar si los resultados que se esperaban se han cumplido (Banco Mundial, 1996; Kettl, 2000). Esta orientación contrasta con otras que enfatizan, por ejemplo, la lógica de los procesos o de las teorías implícitas sobre intervención social.

Por lo general, el objeto de la evaluación a nivel organizacional incluye medidas del desempeño en términos de por lo menos cuatro dimensiones de la gestión: economía (capacidad para movilizar recursos y costo/beneficio), eficiencia (costos considerando los productos), eficacia (cumplimiento de los objetivos) y calidad (la experiencia del servicio por parte del usuario).

La existencia de un sistema -bien sea de medición o de evaluación - por sí solo no garantiza el mejoramiento de la gestión pública, ni mucho menos su contribución para fortalecer la democracia. La viabilidad del sistema para promover una cultura orientada a resultados y para ayudar a fortalecer las instituciones públicas depende en gran parte del uso que se le dé a la información generada.

Expertos en evaluación de programas públicos hacen una distinción entre los términos “medición del desempeño” y “gestión del desempeño” (Rist, 1990; Smith and Barnes, 1998). El primer concepto se refiere a la creación de un sistema de indicadores y herramientas que permiten medir el rendimiento de un individuo, organización o programa. El segundo se refiere al uso de la información generada por este sistema de indicadores para aprender y tomar decisiones a un nivel más estratégico. La gestión del desempeño está directamente relacionada con la idea de la misión organizacional y ayuda a determinar qué áreas necesitan mejorar para su cumplimiento; mientras que la medición del desempeño es el instrumento técnico para lograr ese objetivo.

La diferencia entre medición y gestión del desempeño radica en el aprendizaje generado cuando los indicadores del desempeño se utilizan de una manera coherente y sistemática para tomar decisiones con respecto al individuo, organización o programa del cual se ha obtenido la información. Aunque existen muchos sistemas de medición, pocos se convierten en herramientas de gestión, porque la medición no produce automáticamente mejores resultados (Smith y Barnes, 1998).

Por ejemplo, a pesar de que la metodología para crear indicadores de gestión lleva ya más de cincuenta años de experimentación en los Estados Unidos, el uso de la información sigue siendo el punto débil de esta tecnología gerencial. En efecto, cuatro años después de implementar la legislación que en 1993 exigió a las agencias federales producir un plan estratégico, metas anuales de desempeño e indicadores para demostrar progreso, la Oficina de Evaluación de este gobierno concluye en 1997 que la información no es usada para tomar decisiones en los programas pertinentes. Situaciones similares se han documentado a nivel de varios estados y municipalidades estadounidenses (Caiden y Caiden, 1997).

2. Programa de trabajadores agrícolas temporales México-Canadá (PTAT)

De acuerdo con la expresión del Gobierno Canadiense de “Gobernar es Poblar” se ha mantenido una política pública migratoria incluyente, en donde han sido bienvenido a sus territorios las personas de distintas razas y credos. El Gobierno Canadiense mantiene la política del multiculturalismo, lo cual significa un respeto a las distintas visiones del mundo. La migración que se realiza es de tres clases:

• Refugiados

• Particulares

• Trabajadores capacitados y empresarios.

Precisamente, el tercer tipo de migración es la que analizaremos en esta ponencia y que inicia desde hace casi 35 años y que ha beneficiado en ese lapso a 17 mil mexicanos que han trabajado en las provincias agrícolas.

De acuerdo al representante de la Embajada de Canadá, Guillermo Rich en el marco de la Alianza México-Canadá se analizan aspectos fundamentales de la migración internacional, en donde se toma como referente al programa de trabajadores agrícolas temporales México-Canadá

En entrevista, explicó que este programa inicia con México en 1974 y está formalizado a través de un memorando de entendimiento con directrices normativas y operativas, incluido el contrato de empleo entre el trabajador, el patrón y los gobiernos de cada país y de Canadá.

En 1974 los gobiernos de México y Canadá firmaron un Memorándum de Entendimiento mediante el cual Canadá se comprometió a proveer de trabajadores del campo a los pequeños y medianos granjeros, por las carencias de mano de obra que venía padeciendo este sector canadiense.

El Programa inició con el envío de 203 trabajadores en 1974, cuya cantidad fue ascendiendo año con año hasta alcanzar durante la temporada 2005 a 11,720, haciendo un total de 134,518 trabajadores enviados durante dicho periodo. Actualmente, 9 las Provincias canadienses que participan en el Programa: Alberta, Columbia Británica, Isla Principe Eduardo, Manitota, New Brunswuick, Nueva Escocia, Ontario, Québec y Saskatchewa.

Canadá cuenta aproximadamente con 70 millones de hectáreas para el cultivo y durante siglos la industria agropecuaria ha sido una fuerza vital en la economía canadiense (Vanegas, 2003). Los principales cultivos que producen son frutas, hortalizas y forrajes. En tanto, Notario y Québec se orientan más a la producción de maíz, hortalizas y a la ganadería (Agricultural Statistics for Canada, 2003).También han logrado una producción muy importante de tomate, mediante la producción de invernadero.

Los trabajadores que participan en el PTAT son una mano de obra importante para participar en esas labores agrícolas. Los trabajadores firman un contrato para laborar con un patrón determinado por un mínimo de seis semanas y un máximo de ocho meses. Realizan tareas en diferentes cultivos, invernaderos (como pepino, jitomate, flores), empacadoras, tabaco, verdura, etc. y pueden ser nominados para la siguiente temporada. Ellos perciben un salario de 8.90 dólares la hora de trabajo y cubren el 50 % de su traslado.

Las reglas del programa estipulan que sólo hombres casados y con familia son candidatos a participar en el programa. En el caso de las mujeres el requisito principal es que sean solteras o viudas (sin pareja). Se aceptan solteros, pero con dependientes económicos. Además, deben cumplir con los siguientes requisitos:

• Personas de nacionalidad mexicana

• Tener de 22 a 45 años de edad.

• Gozar de buena salud física

• Tener de ocupación campesinos o personas, relacionadas

Con la agricultura.

• Escolaridad: Mínima tercero de primaria y máxima de

Tercero secundaria.

En cuanto al impacto del programa para el año de 2005 participaron 11, 720 trabajadores. Desde 1974 a 2005 se han enviado 134, 518 trabajadores agrícolas.

El envío de trabajadoras "mujeres" comenzó en 1989 y de esa fecha hasta el 2005 se han enviado un total de 2,782. En 2005 fueron un total de 357.

Oaxaca y Tlaxcala ocupan en estadística por entidad, los primeros lugares en el envío de trabajadores. Con una participación en el 2005 de 1,830 trabajadores que representa el 15.78% de porcentaje de participación. La primera entidad en el envío de trabajadores es el Estado de México con 2,771 trabajadores en 2005 y fue el estado que más envío. Los estados que participan actualmente en el programa son: San Luis Potosí, México, Distrito Federal, Jalisco, Tlaxcala, Puebla, Yucatán, Oaxaca y Sinaloa (Styps, 2008).

Respecto a la evaluación del programa a nivel nacional desde la perspectiva de desempeño organizacional, podemos establecer lo siguiente:

1. Economía: La multimillonaria industria agrícola de Canadá se ha beneficiado con más de 134 mil trabajadores en los 34 años de existencia del programa. Se ha beneficiado a más de 30 mil agricultores que cultivan frutas, hortalizas y forrajes en 9 provincias agrícolas. Los trabajadores mexicanos reciben un salario de 8.90 dólares canadienses la hora.

2. Eficiencia: Los trámites han sido eficientes y realizados, mediante el Servicio Estatal del Empleo, dependiente de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en los estados mexicanos que envían la mano de obra. Se ha cumplido con el reembolso al empleador del costo del trámite migratorio de 150 dólares. Han trabajado de manera coordinada con la Embajada de México en Canadá y con el Ministerio de Ciudadanía e Inmigración del Gobierno de Canadá.

3. Eficacia: El PTAT es positivo, pero presenta algunas distorsiones. Han surgido incontables historias acerca de la falta de supervisión y abusos que tienen lugar en las granjas: desde envenenamiento por agroquímicos, condiciones de trabajo poco seguras, pobres condiciones de vivienda hasta capataces abusivos. Además, tienen que pagar por seguro al desempleo y prestaciones de las que no gozan una vez que termina su relación temporal. Por su estatus migratorio no pueden pedir la deducción de impuestos o seguro al desempleo.

4. Calidad (impacto) En cuanto al impacto del programa para el año de 2005 participaron 11, 720 trabajadores. Desde 1974 a 2005 se han enviado 134, 518 trabajadores agrícolas.

El envío de trabajadoras "mujeres" comenzó en 1989 y de esa fecha hasta el 2005 se han enviado un total de 2,782. En 2005 fueron un total de 357.

Oaxaca y Tlaxcala ocupan en estadística por entidad, los primeros lugares en el envío de trabajadores. Con una participación en el 2005 de 1,830 trabajadores que representa el 15.78% de porcentaje de participación. La primera entidad en el envío de trabajadores es el Estado de México con 2,771 trabajadores en 2005 y fue el estado que más envío. Los estados que participan actualmente en el programa son: San Luis Potosí, México, Distrito Federal, Jalisco, Tlaxcala, Puebla, Yucatán, Oaxaca y Sinaloa (Styps, 2008)

3. Caso Sinaloa

En Sinaloa el PTAT inicia en 2006 y opera a través del Servicio Estatal del Empleo, dependiente de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. De acuerdo a la revisión de documentos realizada en esa dependencia y a las entrevistas semiestructuradas con funcionarios de ésta, en Sinaloa los resultados son positivos. En 2006 fueron enviados a las provincias canadienses 48 jornaleros agrícolas; 2007, 42 jornaleros, de los cuales 17 son mujeres. Ellas son originarias de las comunidades de Villa Juárez (Navolato), Elota y Guasave, para las actividades de cultivo de flor y frutas en las provincias de Ontario y Columbia Británica con contratos que van desde 3 hasta 5 meses.

Los trabajadores de Sinaloa lograron colocarse de manera positiva en el mercado de trabajo canadiense por la experiencia previa que tenían, en su mayoría, como jornaleros agrícolas en los valles del norte y centro del estado.

Para efectos de este trabajo se realizaron seis entrevistas semi-estructuradas a igual número de trabajadores, quienes explicaron que su experiencia en los campos agrícolas de Villa Juárez en la plantación de tomate, chile, pepino y berenjena les dieron las herramientas para efectuar el trabajo.

Los entrevistados tienen entre 25 y 40 años de edad, en su mayoría son solteras o viudas con dependientes económicos y sobre su experiencia de vivir en Canadá señalan. Una de las entrevistadas, a quien denominaremos E1 establece:

“El salario es muy bueno ganamos 8.90 dólares canadienses por hora y nos tratan bien. Pero, como no…sí extrañamos mucho, sobre todo a la familia y los hijos. Nos vamos por necesidad y porque de allá venimos ricas en 5 meses, comparado con lo que ganariamos aquí con Leyson en dos años”

En tanto, E2 narra su experiencia de la siguiente manera:

“No crean sí se sufre. Se gana, se aprende y uno va pa´vivir mejor, pero la realidad es que le sufres desde que sales de la casa. Dejar los niños, la casa…”

Explican que les tocó trabajar en una granja, ubicada en Leamington, Notario en donde había en total 4 mil trabajadores agrícolas de distintos estados del país.

“Allá es muy bonita la agricultura. El paisaje es como un invernadero gigante, en donde se produce tomate”, comenta E5, mientras añora viajar de nuevo a Canadá, pero dice que ya no repetirá la experiencia, porque recientemente se caso.

Respecto a los ingresos, explican que reciben hospedaje gratuito, pero que deben cubrir ellos el 50 % de su boleto de avión y el resto las compañías. El impuesto al salario, las contribuciones al plan de pensiones canadienses y las primas al seguro de empleo son sustraídas al salario de los trabajadores, así como las primas mensuales del seguro de vida.

“No sabemos para que nos descontaban todo eso. De todos modos nosotros no tenemos derecho a quedarnos allá, ni al seguro del desempleo, cuando el contrato termina”, expresa E6.

“La verdad es que tampoco la pasamos mal. Tuvimos amigos y amigas de Tlaxcala, Estado de México, Puebla y Michoacán. Trabajábamos mucho y solo teníamos derecho a 10 minutos de descanso. Pero en el día libre agarrábamos la bicicleta y nos íbamos a bares exclusivos para mexicanos, a comer por ahí aunque sea comida chátarra o a jugar futbol. Los domingos íbamos a misa a la iglesia St. Michael con un curita irlandes, quien habla español y nos confesaba y nos daba la misa en español, porque el nos decía que paso mucho tiempo en El Salvador”.

En las seis entrevistas semi-estructuradas realizadas a los trabajadores que tuvieron la oportunidad de acudir a realizar su trabajo a Canadá explicaron que el programa es bueno, pero presenta distorsiones, pero ellos prefieren no quejarse por temor a que el patrón no les otorgue la carta de buena conducta, que necesitan para regresar al año siguiente, cuyo documento deben presentar ante la Secretaría del Trabajo.

Consideraciones finales

En suma, el Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales México-Canadá ha representado un programa de movilidad y una estrategia de ambos Gobiernos positiva y que permite resolver un problema de mano de obra a los agricultores canadienses. La Política Pública Migratoria canadienses es muy adecuada, porque permite tener mano de obra garantizada para la producción de flores y hortalizas de manera temporal. Sin embargo, el programa presenta algunas distorsiones que a 34 años de su implementación valdría la pena que fueran revisadas a fondo, sobre todo en lo referente a deducciones del salario de los jornaleros agrícolas mexicanos, así como a denuncias de derechos humanos, que valdría la pena investigar.

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Revisión de Documentos

Documentos de la Organización Internacional del Trabajo, consultados en línea: www.oit.com/Conferencia internacional de Ginebra sobre la migración

Fuentes Electrónicas

www.stps.gob.mx

www.embamexcan.com/CONSULAR/PATAT

NOTAS

1. Profesora-investigadora de la Facultad de Estudios Internacionales y Políticas Públicas. Con posdoctorado en Ciencias Sociales, doctorado en Estudios Organizacionales y Maestra en Estudios de Estados Unidos y Canadá; Licenciada en Ciencias de la Comunicación. Líder del CA de Gobierno y Políticas Públicas de la FEIPP. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel “1”.

2. Véase OIT: En búsqueda de un compromiso equitativo para los trabajadores migrantes en la economía globalizada, informe VI, Conferencia Internacional del Trabajo, 92ª. Reunión, Ginebra, 2004.