Si bien la Constitución Política Mexicana garantiza los derechos sociales elementales a los que la población tiene acceso y que el Estado está obligado a proporcionar, no existía un mecanismo jurídico que diera certeza en la forma de implementarlos por medio de los funcionarios públicos ni de exigirlos por parte de la población. La consecución de dichos objetivos se alcanzó por medio del decreto que crea la Ley General de Desarrollo Social en el mes de enero de 2004 y que establece los principios de la política social, los derechos sociales, las características, prioridades y candados del gasto social.

Para la Ley General de Desarrollo Social, la política nacional en materia de desarrollo social, debe incluir cuando menos las siguientes vertientes (SEDESOL, 2004): i) superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación; ii) seguridad social y programas asistenciales; iii) desarrollo regional; iv) infraestructura social básica y v) fomento del sector social de la economía.

Para cumplir con su función la SEDESOL presenta cada seis años al inicio del periodo presidencial el Programa de Desarrollo Social, donde establece los distintos objetivos y estrategias que implementará el Estado durante los próximos años en materia de política social, los cuales deben de estar en concordancia con el Programa Nacional de Desarrollo.

En el año 2007, la SEDESOL presenta el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007- 2012 donde establece los objetivos y las estrategias nacionales en materia de desarrollo social, para lo que se requiere de una nueva etapa de la política social donde el énfasis se centre en promover la igualdad de oportunidades, para reducir la brecha entre quienes mas tienen y quienes más necesitan. Se quiere dotar de capacidades básicas a la población para que pueda acceder a mejores opciones de ingreso (SEDESOL, 2007b).

Para la ejecución de la política social en México y alcanzar los objetivos planteados en el Programa Sectorial de Desarrollo Social, la SEDESOL coordina un conjunto de programas, los cuales van dirigidos a cubrir las distintas necesidades de los diferentes sectores de la población en México, las cuales tienen la característica de ser focalizados para una mayor efectividad así como para un mejor uso y manejo de los recursos públicos.

Uno de los ejes de acción dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2012 esta relacionado con la igualdad de oportunidades. En este sentido, el Plan propone reducir la pobreza extrema, asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades para que todos los mexicanos mejores significativamente su calidad de vida y tengan garantizados alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo (SEDESOL, 2007c:2).

Si bien la pobreza se ha convertido en una característica para identificar a los distintos beneficiarios de los programas de la política social, en la actualidad el Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES es el más importante mecanismo de combate a la pobreza en México. OPORTUNIDADES es un instrumento del Gobierno Federal que desarrolla acciones intersectoriales para la educación, la salud, la alimentación así como aquellas acciones que promueven el bienestar general de las familias que viven en condiciones de pobreza extrema (SEDESOL, 2007c:2).

En los últimos años en materia de combate a la pobreza dos eventos han sido de suma importancia, primero la creación en julio del 2001 del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México y segundo la promulgación en diciembre del 2003 de la Ley General de Desarrollo Social y de la cual se origina el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), esto como reconocimiento a la necesidad de cuantificar el fenómeno de la pobreza, así como evaluar los programas implementados para su combate.

Por lo que respecta al Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México esta compuesto por siete destacados académicos nacionales expertos en los aspectos metodológicos de la medición de la pobreza, cuyo objetivo fue proveer al gobierno federal de una metodología para la medición de la pobreza en México, ante la dispersión existe de criterios para medir la pobreza, así como para evaluar y dar seguimiento a los programas para reducirla. Esta metodología fue aprobada en agosto del 2002 y adoptada por el gobierno federal y en particular por la Secretaría de Desarrollo Social como el instrumento oficial para cuantificar la pobreza.

Por su parte el CONEVAL tiene como propósito fundamental revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, por medio de dos elementos: i) normar y coordinar la evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social y las políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas y ii) establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico.

Cabe resaltar que en noviembre del 2006 el CONEVAL dio a conocer los criterios de resultados para la determinación de las zonas de atención prioritarias, junto con indicadores de pobreza a nivel estatal, municipal y de localidad. Estos estudios elaborados por el CONEVAL deberán hacerse por ley con una periodicidad mínima de dos años para cada entidad federativa y con información desagregada a nivel municipal cada cinco años.

Estrategias de Combate a la Pobreza en México

La política social es el principal instrumento para el combate a la pobreza. Sin embargo, no es hasta la última década del siglo pasado que la política social en su vertiente de combate a la pobreza, adquiere configuración propia dentro de las políticas públicas, principalmente a través de la canalización de recursos crecientes a programas sociales específicos (Cabrera, 2007:70).

Aunado a esto, la política social busca crear condiciones para que la población se incorpore de forma exitosa a los mercados laborales y que comiencen a detonar círculos virtuosos de mayor capacitación, mayores ingresos y por supuesto superación de la pobreza.

México ha sido durante las últimas décadas un laboratorio de experimentación de los programas de ajuste estructural impuestos por los organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, tanto en materia económica como social. Sin embargo, la historia ha demostrado que el resultado ha sido desastroso. Esto ha traído como consecuencia que los niveles de pobreza en México se encuentren en niveles superiores a los de los años ochenta (Damián, 2004:150)

Es importante señalar, que estos mecanismos de combate a la pobreza responden a las recomendaciones de algunos organismos internacionales, esto debido a que para finales de los años ochenta, la problemática de la pobreza cobra una relevancia inusitada, impulsada sobre todo por la importancia que le concede las Naciones Unidas, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, y el Fondo Monetario Internacional, entre otros. Dichos organismo plantean que la reducción de la pobreza se logra en torno a un crecimiento económico propiciado por la apertura económica del mercado que redundaría en un mayor bienestar de la población a través de una reducción de la pobreza y la mejora en la distribución de ingreso, casi de manera automática.

Towsend y Gordon (2000), señalan que desde los años cuarenta, las instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otros organismos de las Naciones Unidas, han estado proponiéndose como objetivo lo que básicamente constituye el mismo conjunto de políticas para combatir la pobreza, que se conforma de tres elementos indispensables: i) crecimiento económico de base amplia; ii) desarrollo de capital humano y iii) redes mínimas de protección social para los pobres.

Sin embargo, a pesar de la aplicación de estas políticas, la pobreza en el mundo ha ido en aumento y, en particular, los resultados obtenidos han tenido efectos terribles en algunas regiones del mundo como África Subsahariana, América del Sur y en los países de la ex Unión Soviética. Dicho fracaso, esta relacionado en parte, por su fuerte relación a la ortodoxia del modelo económico neoliberal (Gordon, 2004:46). Todo esto nos indica que la famosa teoría del goteo no ha funcionado.

Otro gran debate dentro del campo del combate a la pobreza es la implementación de las políticas que se deben de poner en práctica para lograr un avance importante, las cuales a su vez, están relacionadas con el modelo del Estado de bienestar implementadota que en la actualidad y bajo en esquema neoliberal, los programas de combate a la pobreza desde la perspectiva de la focalización han cobrado fuerza internacional, en el cual, solo reciben apoyo del Estado aquellos que comprueben no contar con los medios para resolver sus necesidades elementales, con el propósito de maximizar los recursos utilizados.

Tal parece que estos programas fueron ideados por agencias internacionales representantes de la estrategia neoliberal, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y los gobiernos los aplican tratando de rectificar los errores de las políticas sociales anteriores. En estos programas se pone de manifiesto una tentativa de adaptarse a los requerimientos de la nueva época, que se caracteriza por la globalización (Lerner, 1996:94).

Bajo este enfoque los apoyos se dirigen a los más pobres, y buscan corresponsabilizarlos en el combate a la pobreza. Así mismo, dichos programas surgen como un mecanismo para compensar los costos del ajuste que la implementación del modelo neoliberal propicio. Estos programas focalizados ganan legitimidad en tanto que su población objetivo son los más pobres y les hacen participar en el combate a la pobreza y se ejecutan en base a una relación más estrecha entre gobernados y gobernantes. Es normal que aquellas políticas que se orienten a los pobres tengan mayor grado de legitimidad y aceptación. Estas características se presentan como las ventajas de implementar este tipo de programas de combate a la pobreza.

Por su parte, dentro de las desventajas que acarrean los programas focalizados podemos encontrar que tales programas se convierten en mecanismos de manipulación política de los más pobres, como medios para mantener clientelas políticas o prácticas de cacicazgo (Dresser, 1997), y alentar por medio de los encargados de la implementación de los programas mecanismo de corrupción.

Boltvinik (2004:320-321), señala que todos lo programas dirigidos a los pobres cometen dos errores inevitables, conocidos como tipo I y tipo II. El error del tipo I o error de exclusión, consiste en descartar de los beneficios a individuos realmente pobres. En el error tipo II, o de inclusión, se admiten no pobres dentro de los beneficiarios. En los programas de focalización se busca prevenir el error de tipo II o de inclusión y como consecuencia se termina cayendo en el error de tipo I. Por lo que al evitar el mal uso de los recursos en beneficiar a quienes no lo necesitan, se afecta en realidad a muchos que sí se encuentran en situación de pobreza, dejándolos sin apoyos.

Sin embargo, a más de dos décadas del estallido de la crisis económica de los ochenta del siglo pasado y la puesta en marcha del modelo económico neoliberal, ni en México ni en América Latina se ha logrado recuperar y muchos menos sostener el ritmo de crecimiento que se asocia con disminuciones significativas de la pobreza. El goteo hacia abajo no ha funcionado (Boltvinik y Damián, 2004:11).

Antecedentes

Los primeros esfuerzos del gobierno mexicano para atender las necesidades de las poblaciones mas vulnerables se llevaron a cabo durante la década de los años setentas del siglo pasado, a través de diversos programas como el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM).

No obstante que estos programas se consideran los precursores de los programas de combate a la pobreza, fueron programas aislados que no alcanzaron la importancia e interés que sus programas sucesores, debido a que la población objetivo a los que iban destinados no eran los grupos prioritarios en la agenda gubernamental de la época, ya que el combate a la pobreza se vuelve prioritario e inaplazable en la agenda gubernamental hasta finales de los años ochentas, cuando la pauperización alcanza niveles verdaderamente alarmantes y comienzan a buscarse estrategias que subsanaran los costos sociales y los efectos negativos en la calidad de vida de la mayor parte de la población mexicana que habían dejado el ajuste y las reformas estructurales implementadas a principios de la década de los ochenta (Palacios, 2007:146).

Si bien el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) a partir de 1989, inicia la época de los programas específicos de combate a la pobreza y marca la pauta en la lucha contra la pobreza, fue creado más bien, para compensar los efectos del ajuste estructural que se venían aplicando desde mediados de los años ochentas y basado en la participación popular, por lo que presentó una fuerte discrecionalidad y politización,

PIDER

En 1973 y hasta 1983 estuvo en operaciones el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER). Su orientación era resolver rezagos sociales y productivos en regiones específicas vía la inversión coordinada de diversos sectores y niveles de gobierno, ya que esta se había caracterizado por la duplicidad de recursos y esfuerzos. El objetivo fundamental del PIDER era lograr un desarrollo rural integral que permitiera el aprovechamiento racional de recursos naturales y el arraigo de la población en sus lugares de origen. Dependía de la Presidencia de la República y contó con apoyo de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Dicho objetivo tenía que ser alcanzado a través del incremento en la producción agropecuaria, la diversificación de fuentes de empleo y la construcción de infraestructura social.

El mayor mérito del PIDER fue la implantación de formas eficaces de coordinación entre el Gobierno Federal y los estados, es por esto, que el PIDER tenía que coordinarse con los gobiernos de los distintos estados a través de sus delegaciones regionales llamados Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico (COPRADES), los cuales a partir de 1981 se transformarían en los Comités de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADES). Al mismo tiempo hubo coordinación con diversas secretarías de estado como la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de Asentamientos Humanos y Obras Públicas y de la Reforma Agraria, y con la Comisión Federal de Electricidad y del Banco Nacional de Crédito rural.

En un primer momento se instrumentaron programas que impulsaran el sector productivo ya que la economía se basaba en el dinamismo del mercado interno, ya que en México el modelo de desarrollo se enfocaba a incentivar la producción interna, sin embargo, lo social quedaba para una segunda etapa. La idea fue que primero era necesario crear la riqueza para después distribuirla. Dicho en otras palabras, el modelo implicaba primero producir y acumular para después distribuir (Rodríguez, 2007:109-110).

En 1976, el PIDER entendió el desarrollo rural como un proceso dinámico e integral, de ahí la importancia de la descentralización de recursos hacia los estados del país, ya que el programa contemplaba desde aspectos económicos, sociales y políticos, hasta culturales y formas de vida de las diversas poblaciones. Para 1980 el objetivo primordial del PIDER era lograr que la población alcanzara niveles mínimos de bienestar en alimentación, salud, educación y vivienda.

De lo más respetable de este programa fue el avance en materia de planeación regional y coordinación, además favoreció el proceso de descentralización de la administración pública al incorporarse al Convenio Unico de Coordinación (CUC) el cual era un instrumento de planeación, programación, presupuestación y ejecución de los diferentes programas sociales entre la federación y los estados.

La política social implementada durante este periodo se caracterizó por una gran parte de asistencia y subsidios generalizados y que al final se salpicaba de manera incipiente de participación y corresponsabilidad, lo cual nos dice que no hay recursos suficientes ni jornada que alcance para atender el gran reto que representaba la pobreza (Rodríguez, 2007:111).

COPLAMAR

COPLAMAR se crea en enero de 1977 con el propósito de llevar a cabo acciones que permitieran que las zonas rurales marginadas contaran con elementos materiales y de organización suficientes para lograr una participación más equitativa de la riqueza nacional, además de que los grupos en condiciones de desventaja alcanzaran una situación de mayor equilibrio (Del Val, 1997).

Los objetivos específicos de este programa fueron (Cordera y Lomelí, 2005:3-4): i) aprovechar adecuadamente la potencialidad productiva de los grupos marginados y de las zonas donde se hallaban asentados que asegurará una oferta más abundante de bienes fundamentalmente de alimentos y servicios; ii) promover el establecimiento de fuentes de trabajo y su diversificación en las zonas marginadas mediante la canalización de recursos públicos y privados y la capacitación de los núcleos de población; iii) lograr una remuneración justa por el trabajo y los productos generados por los grupos marginados y promover una mayor aplicación de recursos que beneficien a los estratos más pobres en materia de alimentación, salud, educación y vivienda para propiciar un desarrollo regional más equilibrado y iv) fomentar el respeto a las formas de organización de los grupos rurales marginados.

En el periodo de ejecución de este programa imperaba la tesis del Estado Benefactor que asistía a la población en condiciones de marginalidad mediante la asignación de apoyos generalizados, por lo que este programa no pretendía atacar a la pobreza como tal, solamente las condiciones de marginación en el medio rural (Palacios, 2007:152-153).

El esquema del COPLAMAR era similar al del PIDER, por lo que no existió un cambio en la concepción ni en la forma de hacer política social, la población que sufre de pobreza seguía acostumbrada a que el gobierno era quien tendría que brindarles todos los apoyos sin pedir nada a cambio; este modelo de intervención social tenía un acentuado perfil clientelar (Rodríguez, 2007:113).

Uno de los méritos más aplaudidos de la COPLAMAR fue el reunir información acerca de la satisfacción de las necesidades básicas en términos de vivienda, nutrición, salud y educación, construyendo la canasta de necesidades esenciales, en función de la cual se construyó la primera medición de la pobreza.

Durante este programa se efectuaron acciones en materia de salud, educación, abasto alimentario, dotación de agua potable, construcción de caminos, generación de empleos, electrificación rural, desarrollo agroindustrial y servicios de apoyo a la economía campesina. La base del éxito de este programa fue hacer convenios con instituciones públicas, contratándolas para realizar las obras que programaba.

De esta forma se crearon programas tanto por regiones como por sectores. Dentro de los programas por sectores se encontraban IMSS-COPLAMAR, dirigido al establecimiento de servicios de salud en el medio rural; CONASUPO-COPLAMAR, para el establecimiento de productos básicos a precios más baratos; STPS-SARH-COPLAMAR, de capacitación y empleo cooperativo para el fomento de recursos naturales; SAHOP-COPLAMAR, para el establecimiento de sistemas de agua potable y mejoramiento de caminos, y SEP-COPLAMAR para el establecimiento de casas-escuelas para niños de zonas marginadas.

Por medio de los distintos programas llevados a cabo por la COPLAMAR, se beneficio a diversos grupos marginados en materia de salud, caminos rurales, agua potable, electrificación, servicios básicos, educación, vivienda, alimentación a menores de edad e importantes tareas de reforestación. A pesar de los buenos resultados de este programa, una de sus limitaciones era la fuerte centralización de las decisiones. Así mismo, uno de los principales beneficios de este programa fue la aportación de sus investigaciones en materia de pobreza en las regiones del país y los niveles mínimos de bienestar.

SAM

El Sistema Alimentario Mexicano se da a conocer en marzo de 1980, ante la crisis agrícola suscitada en el país en la segunda mitad de la década de los setentas, crisis que tuvo como una de sus principales manifestaciones la pérdida de autosuficiencia alimentaria en alimentos básicos tanto del sector agropecuario como del pesquero y la pauperización de gran parte de la población rural.

El SAM se originó como una estrategia para lograr la autosuficiencia en granos básicos y alcanzar mínimos nutricionales para la población más necesitada, aunque se caracterizó por ser un programa principalmente enfocado al ámbito productivo. Las características principales de este programa eran el incremento de créditos, semillas mejoradas, fertilizantes, equipo y maquinaria, asistencia técnica y mayor cobertura en el combate de plagas y enfermedades.

Con el inicio del SAM se obtuvieron las cosechas más altas del país e incrementos en el ramo ganadero y pesca. Sin embargo, a pesar de estos resultados favorables, el programa tuvo escaso impacto redistributivo, y a su vez, la desarticulación de los programas y la escasa protección del medio ambiente originaron un grave deterioro ambiental.

Por su parte, la aplicación del Programa de Nutrición y Salud fue de los más importantes en el combate a la pobreza extrema y tenía como característica principal mejorar el estado de nutrición y salud de las familias marginadas del país.

Para la aplicación de este programa participaron diversas instituciones como el gobierno federal, los gobiernos de los estados y los gobiernos municipales, así como también, la Secretaría de Salubridad y Asistencia, el IMSS-COPLAMAR, la CONASUPO, LICONSA, el INN, el INI, el DIF y el recién creado Programa Nacional de Solidaridad.

PRONASOL

En 1988 se puso en marcha el Programa Nacional de Solidaridad cuyo objetivo era el abatimiento de la pobreza de las zonas indígenas y rurales y de la población de las zonas áridas y urbanas, a través de la ejecución de acciones en seis componentes básicos, como son la alimentación, salud, educación, vivienda, proyectos productivos y empleo.

El PRONASOL surgió en el contexto de la crisis económica y del proceso de ajuste estructural de la década de los ochenta, caracterizado por el saneamiento de las finanzas públicas, la estabilización macroeconómica, transformaciones estructurales de la economía y una demanda social creciente que rebasaba la capacidad de respuesta de las instituciones (Palacios, 2007:155).

La operación del PRONASOL de basaba en cuatro principios fundamentales (CONSEJO CONSULTIVO DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD, 1994:58): i) respecto a la voluntad, a las iniciativas y a las formas de organización de los individuos y las comunidades; ii) participación plena, efectiva y organizada de las comunidades en todas las acciones del programa; iii) corresponsabilidad entre la sociedad organizada y en movimiento con el Estado para afrontar las tareas de política social; y iv) honestidad y transparencia en el manejo de los recursos.

Todos lo programas llevados a cabo por el PRONASOL se clasifican dentro de tres vertientes: i) solidaridad para el bienestar social, dirigido a mejorar los niveles de vida de las poblaciones más necesitadas satisfaciendo sus necesidades básicas de servicios; ii) solidaridad para la producción, creando oportunidades de empleo y capacitación apoyándose en actividades agropecuarias, forestales, extractivas y microindustriales; iii) solidaridad para el desarrollo regional, orientado en la construcción de infraestructura básica de impacto regional, así como la realización de programas en regiones específicas del país, promoviendo el fortalecimiento del municipio y la descentralización de los programas.

Una de las características más importantes de este programa fue la creación de un método de trabajo comunitario y que fue el componente central de los denominados comités de solidaridad y que dieron origen a un nuevo tipo de organización social institucionalizada, el cual era un requisito para canalizar las demandas y otorgar créditos. Con esto se pretendía eliminar el burocratismo y el intermediarismo que había caracterizado a la política social anterior (Palacios, 2007:156).

A pesar de lo anterior, el problema principal al que se enfrento el PRONASOL fue que nunca dejó de ser un programa presidencial, y al no haber estado acompañado de una institucionalización que garantizará su permanencia, corrió la misma suerte que el presidente que lo impulso. Sin embargo, a pesar de sus limitaciones, de su dispersión y de la polémica que generó su supuesta politización, el PRONASOL fue un instrumento innovador de política social al haber recurrido a la movilización y la generación de capital social como mecanismos para potenciar los recursos públicos de combate a la pobreza (Cordera y Lomelí, 2005:16).

Durante la aplicación de este programa se inicia la tendencia a reducir los subsidios generalizados por medio de la focalización, a través de un esquema sustentado en mecanismos de corresponsabilidad, por lo que al programa se le considera como compensatorio, ya que las constantes crisis impactaron con mayor fuerza en la población que vive en condiciones de pobreza (Rodríguez, 2007:116).

Programas de Combate a la Pobreza en México

A pesar de los esfuerzos realizados para mejorar o en su caso recuperar las condiciones de vida de la población más necesitada que existían hasta antes de la crisis de la deuda, se reconoce en 1995 que estos no habían sido suficientes para combatir las causas estructurales de la pobreza. Aunado a esto, la crisis financiera que cimbró al país en este mismo año eliminó por completo cualquier resultado positivo en materia de disminución de la pobreza que se pudo haber obtenido.

Por otra parte, los nuevos programas de combate a la pobreza, nacen en un contexto institucional complejo, ya que la opinión pública coincidía con la idea de que el programa de lucha contra la pobreza aplicado el sexenio anterior, había estado cargado de manejos poco transparentes y había tenido fines electorales (Palacios, 2007:175).

A partir de este año se dio un cambio importante en la política social para la superación de la pobreza, por lo cual fue diseñado un esquema de operaciones en dos vertientes, por un lado, la ejecución de acciones amplias dirigidas a la población en general en materia de seguridad y asistencia social, salud, educación, capacitación laboral y vivienda, con lo que se buscó asegurar a la población el disfrute de los derechos sociales consagrados en la Constitución, y por otro, acciones focalizadas dirigidas a la población en pobreza extrema orientadas al desarrollo de capacidades de las personas y familias mediante acciones conjuntas de alimentación, salud y educación, construcción de infraestructura social básica y creación de oportunidades de empleo e ingreso

Bajo este nuevo esquema de focalización y con el propósito de aumentar las capacidades de la población, en 1997 se pone en marcha el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), donde se conjugan los subsidios alimentarios y las acciones de salud y educación para asegurar la entrega de un paquete básico, poniendo énfasis en las mujeres y niños en condiciones de pobreza extrema

Asimismo, con PROGRESA se buscaba sustituir al PRONASOL, asegurar más eficiencia en el gasto y mas transparencia en su asignación. Para el año 2002 PROGRESA se transforma en el Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES, continuando con la estrategia empleada, conservando sus principales características e integrando nuevas acciones con el fin de ampliar el acceso de las familias que viven en condiciones de pobreza.

PROGRESA

El Programa de Educación, Salud y Alimentación, fue un programa del ejecutivo Federal que insertó en la vertiente del desarrollo de capital humano, que promueve, en el marco de una política social integral, acciones intersectoriales para la educación, la salud y la alimentación de aquellas familias que viven en situación de pobreza extrema, con el fin de impulsar y fortalecer sus capacidades y potencialidades, elevar su nivel de vida y propiciar su incorporación al desarrollo nacional (CONPROGRESA, 2000:6).

La operación del PROGRESA se basó en tres campos de acción: i) educación: con el fin de asegurar la asistencia de los niños a las escuelas, otorgando becas con la finalidad de que estos no abandonen sus estudios; ii) salud: el programa se centra en atender a los niños menores de cinco años, mujeres embarazadas y en lactancia, para disminuir las enfermedades y la mortalidad de os miembros de la familia y iii) alimentación: trata de apoyar monetariamente a las familias beneficiarias con la finalidad de contribuir a la mejoría en calidad y estado nutricional.

Las acciones de PROGRESA se sustentaron en cinco objetivos fundamentales (CONPROGRESA, 1999): i) mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias pobres, particularmente de la población más vulnerable; ii) integrar las acciones de educación y salud para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por enfermedades o desnutrición de los niños y jóvenes; iii) procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos suficientes para que sus hijos completen la educación básica; iv) inducir la responsabilidad y participación activa de los padres y de todos los miembros de las familias a favor del beneficio que significa para los niños y los jóvenes mejorar su educación, salud y alimentación y v) promover la participación y el respaldo comunitario en las acciones de PROGRESA para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias de las localidades en donde opera.

La Secretaría de Desarrollo Social fue la responsable de la coordinación general del programa a través de la Coordinación Nacional de PROGRESA (CONPROGRESA), órgano creado con el objeto de formular, coordinar y evaluar la ejecución del programa. En la operación participaron, a nivel federal, las secretearías de Desarrollo Social, de Educación Pública y de Salud, así como el Instituto Mexicano del Seguro Social. A nivel estatal, los gobiernos de las entidades federativas eran los responsables de los servicios de educación básica y de la atención a la salud de la población abierta.

Los lineamientos de PROGRESA se basaban en los siguientes principios estratégicos (CONPROGRESA, 1999:9-14): i) focalización; ii) transparencia; iii) la familia como ámbito y unidad de acción; iv) enfoque de género; v) corresponsabilidad; vi) ayuda estructural, más que asistencial; vii) apoyo comunitario y de autoridades locales; viii) enfoque integral; ix) complementariedad con otros programas; x) coordinación y xi) seguimiento y evaluación.

Para PROGRESA la población objetivo era aquella que se encontraba en condiciones de pobreza extrema, medida en términos multidimensionales, la cual principalmente se encontraba en las zonas rurales. Para seleccionar a las familias beneficiarias se aplicaron dos métodos de focalización en forma consecutiva, primero para seleccionar localidades marginadas y segunda para identificar a los hogares pobres dentro de esas localidades.

Para la selección y orden de incorporación de las localidades beneficiarias, el principal criterio era el ordenamiento de estas por medio de un indicador de marginación. Una vez identificadas las localidades prioritarias por su grado de marginación, se consideran seleccionables únicamente aquellas que tienen acceso a servicios de educación y salud, definido según criterios de distancia precisos (CONPROGRESA, 1999:17-18)

OPORTUNIDADES

A partir del año 2002 PROGRESA se transforma en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, continuando con la estrategia empleada, conservando sus principales características e integrando nuevas acciones con el fin de ampliar el acceso de las familias que viven en condiciones de pobreza, por medio de una transferencia monetaria y suplementos alimenticios condicionados a la asistencia de los niños a la escuela y a la supervisión de sus niveles de salud. Para el año 2007 Oportunidades beneficiaba a 5 millones de familias en 2,444 municipios y 92,961 localidades y donde aproximadamente el 30% de las familias beneficiadas se encontraban en los estados de Veracruz, Chiapas y Oaxaca (SEDESOL, 2008).

OPORTUNIDADES contribuye al logro de cuatro objetivos trazados en el Programa Nacional de Desarrollo Social: i) reducir la pobreza extrema; ii) generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables; iii) apoyar el desarrollo de capacidades de las personas en condiciones de pobreza y iv) fortalecer el tejido social fomentando la participación y el desarrollo comunitario (SEDESOL, 2003: 15).

Desde la perspectiva del Programa Nacional de Educación, el Programa se enmarca en los objetivos de: i) avanzar hacia la equidad en educación; ii) proporcionar una educación de calidad adecuada a las necesidades de todos los mexicanos; iii) impulsar la participación social en la educación. En el marco del Programa Nacional de Salud, Oportunidades contribuye a los siguientes objetivos: i) abatir la desigualdad en salud; ii) mejorar las condiciones de salud de los mexicanos y iii) asegurar la justicia en el financiamiento en materia de salud.

En el diseño del programa OPORTUNIDADES se partió del diagnóstico según el cual, el círculo vicioso de la pobreza se convierte en una red compleja de factores que atrapa a los individuos impidiéndoles mejorar sus capacidades o acceder a la estructura de oportunidades en igualdad de condiciones respecto al resto de la población. Dicho círculo vicioso esta determinado por la interacción perversa entre bajos niveles educativos y bajos ingresos (SEDESOL, 2003:17).

El programa Oportunidades representa un cambio de visión en la política de superación de la pobreza que se inicio en primera instancia con el PRONASOL y continuó con el PROGRESA, para transitar de acciones asistencialistas en su mayoría que solo transferían ingreso a través de distintos medios, hacia programas más completos que al mismo tiempo transfieren ingresos fomentan la inversión en el desarrollo de capacidades ampliando las oportunidades de las familias en pobreza para salir adelante con su propio esfuerzo, sobre cinco ejes rectores como son la equidad, integralidad, transparencia, cohesión social y corresponsabilidad.

La población objetivo de OPORTUNIDADES son todos los hogares que se encuentran por debajo de la línea de pobreza de capacidades para focalizar sus apoyos y coordinar acciones adecuadas a las necesidades de esta población. El programa cuenta con una Coordinación Nacional donde convergen los esfuerzos de las Secretarías de Desarrollo Social, de Salud, de Educación Pública y el Instituto Mexicano del Seguro Social.

Oportunidades se basa en dos objetivos fundamentales: i) incrementar las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza mediante una triada estratégica de acciones integrales en educación, salud y alimentación, con estrecha colaboración entre las instituciones y sectores involucrados, y con la participación de los tres órdenes de gobierno y ii) ampliar el acceso de las familias en pobreza de capacidades a oportunidades de desarrollo, fomentando la seguridad y autosuficiencia de los individuos, así como fortaleciendo su patrimonio, mediante la articulación y la concertación de esfuerzos de otras acciones y programas de desarrollo social (SEDESOL, 2003:51-52).

Para alcanzar los objetivos del programa se diseñaron las siguientes estrategias (SEDESOL, 2003:63): i) impulsar la educación de las niñas, niños y jóvenes; ii) mejorar la salud de la población; iii) mejorar la alimentación de la población; iv) apoyar a los jóvenes en la transición a la etapa productiva; v) promover la autosuficiencia de las familias; vi) fomentar la seguridad y el patrimonio de las familias y vii) mejorar la calidad de operación del programa.

OPORTUNIDADES presenta avances importantes en comparación con PROGRESA. Con OPORTUNIDADES la expansión de la cobertura geográfica se extiende hacia localidades semiurbanas y urbanas, los apoyos educativos se dirigen a jóvenes para que concluyan la educación media superior, así como también se les proporciona un apoyo en la transición a la etapa productiva. Por último, se utiliza una metodología oficial aplicada para la selección de las líneas de pobreza con el propósito de identificar a la población objetivo y focalizar de la manera más eficiente los apoyos del programa.

FAIS

El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), creado en 1998, si bien no es programa exclusivo para el combate a la pobreza, es uno de los ocho fondos que conforman el Ramo 33 y que tiene como objetivo el financiamiento de obras y acciones sociales básicas que beneficien directamente a los sectores de población en condiciones de rezago social y pobreza extrema.

Su antecedente más cercano fue la partida presupuestal nombrada Ramo 26 en el año de 1983 bajo el nombre de Promoción Regional, el cual tenía la finalidad de integrar bajo un solo mando los recursos de los programas como el PIDER y COPLAMAR, así como otros de alcance estatal y regional. Una de las justificaciones que da origen al Ramo 26 era el de hacer compatibles todas las acciones sectoriales con las necesidades regionales y con la colaboración de los tres ámbitos de gobierno para combatir los problemas económicos y sociales de las diversas regiones. Por otra parte, la falta de recursos fiscales debido al inicio de la crisis de la deuda de los años ochentas, fue otro elemento importante para concentrar estos programas en uno solo.

Este Ramo presentó varios cambios, tanto en el nombre como en su estructura y manejo, pero siempre mantuvo la orientación de combatir la pobreza en el país, y fue por medio de este que se financió el PRONASOL. Para el año 2000, el Ramo 26 se fusiona con el Ramo 20 correspondiente al Desarrollo Social, para de esta manera desaparecer.

A partir de 1996, el Ramo 26 se denominó Superación de la Pobreza y se convirtió en el instrumento para transferir recursos federales a estados y municipios. Este Ramo empleaba una fórmula única para asignar los recursos a los gobiernos estatales, basada en la participación de la entidad en la pobreza nacional, quienes a su vez distribuían a sus municipios, a través de una fórmula propia. El 65% de estos recursos era operado por los ayuntamientos, mediante el denominado Fondo de Desarrollo Social Municipal, y el porcentaje restante era ejecutado por las entidades federativas (SEDESOL, 2005:6).

En 1998 se incorpora en el Presupuesto de Egresos de la Federación el Ramo 33 denominado Fondo de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipales, el cual inició su operación por medio de cinco fondos, de los cuales el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social era uno de ellos y por medio del cual se descentralizaron los recursos del Ramo 26 que se ejercían a través del Fondo de Desarrollo Social Municipal hacia los estados y municipios.

A su vez, el FAIS se divide en el Fondo de Infraestructura Social Estatal y en el Fondo de Infraestructura Social Municipal, los cuales deben aplicarse exclusivamente en obras de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural.

La Secretaría de Desarrollo Social, conforme a la Ley de Coordinación Fiscal es la encargada de realizar el cálculo de la distribución de los recursos del FAIS entre los estado, con base a criterios de incidencia y profundidad de la pobreza, lo que permite que los recursos sean canalizados a aquellos lugares que presentan mayores niveles de concentración de pobreza y de carencia de infraestructura (SEDESOL, 2005:9).

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NOTA

* Actualmente cursa el Programa de Doctorado en Ciencias en Planificación de Empresas y Desarrollo Regional en el Instituto Tecnológico de Oaxaca.