INTRODUCCIÓN

En años recientes, el papel de las instituciones en el desarrollo económico recibe una gran atención por parte de los investigadores, hacedores de política y de practicantes en el desarrollo. Existen diferentes formas de definir las instituciones, tenemos el caso de North, (1990) que precisa a las instituciones como: “… las reglas de juego de una sociedad, o de manera más precisa y formal, las restricciones humanamente concebidas que dan forma a la interacción humana.”, Sin embargo, esta definición no ha sido aceptada universalmente. Otros investigadores de la materia, incluyen en su definición de instituciones como: entidades organizadas, procesos decisivos y estructuras reguladoras. (Williamson, 2000). En varios artículos publicados recientemente, las instituciones son definidas en un sentido más amplio, vinculándolas a diferentes medidas de calidad institucional para el desempeño económico desde diversos ángulos y disciplinas. Por ejemplo, Díaz (2003) establece que las instituciones no sólo deben ser analizadas en su calidad formal sino también en su calidad informal y finalmente, el crecimiento económico debe estar ligado a las instituciones ya que ellas determinan “los derechos de propiedad, las estructuras regulatorias apropiadas, la calidad y la independencia del poder judicial y al mismo tiempo la capacidad burocrática para iniciar y sostener los procesos de crecimiento económico”.

Ayala (2003) basado en la definición de North (1990) establece que las instituciones pueden ser vistas y analizadas como “estructuras de incentivos que permiten construir organizaciones, para a su vez cumplir las reglas y guiar el intercambio a menores costos de transacción”. A partir de este sentido, las instituciones son las “reglas del juego” y a su vez reguladoras de las mismas reglas.

Para entender mejor el funcionamiento de las instituciones, es importante clasificarlas, asu vez, cómo éstas pueden ser corrompidas y cómo se puede luchar para eliminar esta corrupción. Finalmente es bueno observar cual ha sido el avance de las instituciones mexicanas a través del Índice Nacional de Corrupción y de Buen Gobierno.

Clasificación de las Instituciones

Las instituciones pueden ser reagrupadas en tres aproximaciones (Jütting, 2003):

- El grado de formalidad

- Los diferentes niveles de jerarquía

- El área de análisis

El grado de formalidad

Siguiendo a North (1990), las reglas del juego incluyen qué tanto los individuos están restringidos a ciertas acciones y en algunos casos, bajo qué condiciones los individuos pueden realizar ciertas actividades. En otras palabras, son la estructura en la cual las interacciones entre las personas toman lugar. Las instituciones consisten en reglas escritas desde una perspectiva formal y estas pueden ser:

- Constituciones

- Leyes

- Derechos de propiedad, contratos, estatutos, leyes.

Aunque se puede dar el caso de que existan Instituciones regidas por reglas no escritas, es decir de manera informal. Las reglas informales son:

- Elaboración, modificación y extensiones de reglas formales

- Normas de comportamiento sancionadas a través de la sociedad (tradiciones, creencias)

- Estándares de conducta que se dan interiormente en una sociedad

Lo más interesante de lo anterior, es que tanto los países de ingresos altos como de ingresos bajos recaen, principalmente, en instituciones informales, esto se debe prácticamente, para facilitar las transacciones; sin embargo, estas instituciones son relativamente más importantes en países pobres donde las instituciones formales son menos desarrolladas. Además, las personas pobres en los países desarrollados están frecuentemente limitadas de la disponibilidad de las instituciones formales.

Los diferentes niveles de jerarquía

Una alternativa para la clasificación a lo largo de la formalidad de las instituciones es ofrecida por Williamson (2000). Propone una clasificación basada en diferentes niveles hereditarios. Los diferentes niveles de instituciones son presentados en la tabla 1 y más que exclusivos están interconectados. Los niveles más elevados imponen restricciones sobre los niveles más bajos y existe una retroalimentación de los niveles más bajos a los más altos.

Tabla 1. Clasificación de las instituciones según jerarquías

FUENTE: Jütting basado en Williamson, (2000)

Las instituciones del nivel 1 son localizadas como inherentes en la sociedad. Las normas sociales, tradiciones, etc., son algunos ejemplos. Estas instituciones tradicionalistas se observan de muchos siglos atrás, son generalmente informales. Este nivel es de los más importantes para las personas que viven en países en desarrollo, porque en los otros niveles se establecen parcialmente o no funcionan adecuadamente. Las instituciones nunca son estáticas y éstas pueden cambiar en respuesta a las nuevas oportunidades económicas o a las crisis económicas, pero dado que están en el nivel uno, el sendero a este cambio es demasiado lento o nulo. Este tipo de instituciones propone definir la forma en que se relacionan las sociedades. Muchas de las transacciones realizadas son reguladas por las expectativas, las cuales son basadas en creencias e identidades, pero los mecanismos de enlace no formales toman el lugar de las instituciones no formales.

Las instituciones del nivel 2 están relacionadas a las reglas del juego. Su principal propuesta es definir y ejercer los derechos de propiedad. Muchas de ellas, son instituciones formales semejantes a convenios o leyes. En contraste a las instituciones descritas en el nivel 1 donde el tiempo horizontal es de 1000 años, las del nivel 2 se dan en un tiempo mucho más corto, de 10 a 100 años.

Las instituciones relacionadas al gobierno se encuentran en el nivel 3. Estas instituciones construyen los procesos y reforman los incentivos, de esta manera, construyendo la estructura gubernamental de una sociedad y llevando a la cimentación de organismos específicos tales como gobiernos locales, estatales, nacionales organizaciones no gubernamentales, etc. El tiempo de estructurar la reorganización y el cambio en las transacciones entre las estructuras gubernamentales está estimado en un rango de 1 a 10 años. Aunque este nivel esta influenciado por los niveles 1 y 2, varios canales de retroalimentación y vinculación aún no están bien definidos. Finalmente, las instituciones del nivel 4 definen la amplitud de ajuste, la cual ocurre a través de precios o cantidades y determina el mecanismo de asignación de recursos. Ejemplo de este tipo de instituciones son: las reglas simples de manipular y que tienen un impacto sobre la asignación de recursos, empleo, seguridad social, entre otros. Este sistema de clasificación ayuda a mejorar el entendimiento de cambio institucional y el impacto de las instituciones sobre el desarrollo económico.

Área de análisis

Por último, una tercera alternativa usada en la literatura para clasificar a las instituciones es diferenciar entre varias áreas de análisis. Las 4 categorías más usadas en la literatura son:

- Instituciones económicas

- Instituciones políticas

- Instituciones legales

- Instituciones sociales

Sobre instituciones económicas, los autores, normalmente dan lugar a las reglas que definen la producción, la asignación y distribución de los bienes y servicios, incluyendo los mercados, (Bowles, 1998). Los estudios de instituciones políticas emplean, usualmente, variables que den detalles sobre elecciones, reglas electorales, tipos de sistema político, composición de los partidos de oposición y de gobierno, medidas de control y equilibrio, y estabilidad política (Beck et al, 2002). Los estudios relacionados a leyes e instituciones remiten al tipo de sistemas legales, la definición y aplicación de derechos de propiedad y herencias. Finalmente, los estudios sobre instituciones sociales son enfocados a: acceso a la salud y educación y acuerdos a la seguridad social, y éstos tienen un impacto sobre la igualdad de géneros y de cómo gobernar, de manera más general, las relaciones entre los agentes económicos.

Cómo puede corromperse una institución

Las instituciones se definen como las “reglas del juego” y al mismo tiempo éstas regulan las reglas del juego, es decir llegan a ser los árbitros. Dentro de las instituciones las que más se corrompen son las gubernamentales o políticas, la corrupción se puede definir como “el abuso del poder público para el beneficio privado” (Tanzi, 1998 en Díaz, 2003), es decir, cuando estas reglas son corrompidas por los propios árbitros. Existe otra definición de corrupción como: la venta de propiedades del Estado o Gobierno para el beneficio personal de los oficiales (Shleifer y Vishny, 1993). Una vez que estas instituciones se corrompen, se vuelven débiles y frenan el desarrollo económico o el crecimiento. Pero ¿cuál es la razón por la que las instituciones gubernamentales se debilitan? Existen varios argumentos, Van Der Berg (2001) establece algunos de ellos:

• Regulación: Muchos gobiernos, de acuerdo a algunas justificaciones, regulan ciertas actividades económicas que impiden llegar a un punto de equilibrio, por ejemplo: precios tope, precios de piso, número de horas trabajadas a la semana, la cantidad de importaciones permitidas, descripciones en los productos, especificación en la contratación de trabajadores.

• Autorizaciones y permisos: En la gran mayoría de los países, el Estado tiene el poder para autorizar o rechazar, a los ciudadanos, el derecho a elaborar determinadas acciones. Por ejemplo: las licencias de licores son necesarias para los restaurantes para servir bebidas alcohólicas a sus clientes. Los permisos de construcción para hacer una casa, entre otros. Por ejemplo, para tramitar un permiso de conducir existen personas que son gente de confianza dentro del gobierno llamados “coyotes” que hacen todo el trámite por una módica cantidad de dinero más el pago del trámite sin que la persona tenga que hacer fila u otro proceso burocrático.

• Transferencias y subsidios: Cuando los gobiernos tienen la facilidad de hacer transferencias de bienes o ingresos, es muy común caer en la corrupción. Por ejemplo, en México, el Ramo 33 es un mecanismo de transferencia del gobierno federal hacia los municipios. Con esta aportación federal se busca erradicar la pobreza, es decir, destinar más recursos a los municipios más pobres, desafortunadamente, dado que estos recursos llegan primero al Estado, esta transferencia ya no es tan justa como parece, ya que en muchas ocasiones la asignación se basa más en partidos políticos, amistades entre gobernador y presidente municipal, u otros.

• Gastos de gobierno: Los gobiernos gastan demasiado en la construcción de infraestructura y esto conlleva a que en algunas ocasiones exista la reconstrucción, lo que puede llegar a suponer que cuando los gobiernos vuelven a reconstruir obras, la mayor parte de las veces están incurriendo en corrupción. Por ejemplo, en la pavimentación de calles, por qué no aplicar cemento hidráulico en lugar de gastar más dinero en carpetas asfálticas.

• Privatización de activos gubernamentales: En este caso, los gobiernos poseen demasiadas propiedades, pero que son vendidos a precios bajos, lo que puede deberse, principalmente, a cuestiones de costos políticos (como se le conoce vulgarmente, a pagar favores electorales)

• Represión financiera: No existe un castigo o represión a grupos que tienen preferencias al acceso a la información limitada o bien, grandes empresas que especulan con los tipos de cambio y no existen sanciones para ellos.

Pero ¿cómo se puede reducir la corrupción? Tanzi, un investigador que ha estudiado extensamente el problema de corrupción, determina las siguientes variables para disminuirla:

a) Alta calidad en oficiales gubernamentales y burócratas

b) Salarios competitivos en el sector público

c) Penalidades por corrupción

d) Controles institucionales

e) Ejemplos de buenos líderes

f) Reglas, leyes y procesos burocráticos sin tanta ambigüedad.

La gran mayoría de los puntos son explicados por sí mismos, pero ¿cómo un país puede mejorar las instituciones? Tanzi establece que lo mejor es que el gobierno establezca objetivos-metas. Por ejemplo, darles menos poder a los burócratas.

Transparencia y buen gobierno en México

¿Cómo podemos medir la corrupción en México? Para el análisis de la corrupción existe un organismo llamado Transparencia Mexicana que crea un indicador llamado Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG), éste permite medir la corrupción de servicios gubernamentales tanto por entidades federativas como a nivel nacional. El indicador surgió en el año 2001 y se ha publicado cada dos años hasta el 2007. Toma un valor de 0 a 100, donde 0 es no corrupción y 100 es total corrupción. Mide un total de 35 servicios públicos.

Los resultados son muy interesantes, en el 2007 hubo un total de 197 millones de actos de corrupción en nivel municipal, estatal y federal, así como de particulares. En el 2005 existieron 115 millones, mientras que en ese mismo año, se pagaron 19 millones de pesos en “mordidas” pero en el 2007 aumentó a 27 millones de pesos. Es decir, el 8% del ingreso de los hogares en México lo destinaron a este pago. El INCBG se redujo del 2005 al 2007 de 10.1 a 10.0, respectivamente, es decir no tuvo una variación significativa. En cuanto a los 35 trámites evaluados, 20 mejoraron su incidencia, mientras que 12 la empeoraron. A continuación se muestra una tabla de los 5 servicios con menor nivel de corrupción y los 5 con mayores niveles de corrupción en el año 2007.

Fuente: INCBG, www.transparencia.org

Los estados con menor niveles de corrupción fueron Colima, Aguascalientes, Guanajuato, Nayarit y Michoacán con un índice de 3.1, 4.7, 5.1, 5.2, y 5.7, respectivamente. Mientras los estados con mayor índice llegaron a ser: Morelos, 9.8, Puebla, 11.0, Tlaxcala, 11.7, Distrito Federal, 12.7 y Estado de México, 18.8. Cabe destacar que el estado de Chihuahua se encuentra en la posición 21 con un índice de 8.7.

De acuerdo al informe de Transparencia y buen gobierno, las conclusiones más importantes fueron:

• Debe haber necesariamente una caída de la corrupción para que exista una mejoría en la capacidad de gasto de los hogares.

• Las políticas públicas han funcionado para controlar la corrupción.

• Los gobiernos deben hacer un mayor esfuerzo.

Conclusiones

Las instituciones juegan un rol importante dentro del desempeño económico de los países, ya que ellas son y establecen las reglas del juego, esto es, cuando en un encuentro existen muy buenos jugadores (empresas, consumidores, agentes, etc) y los árbitros no rompen las reglas que ellos mismos establecieron, esto puede conducir a fortalecer la institución. Pero una de las maneras de debilitarlas es a través de la corrupción, es decir, el arbitro corrompe sus propias reglas.

La corrupción es un fenómeno que aparece dentro de las instituciones tanto formales como informales y que se penetra en ellas por diversos factores que no son bien establecidos o reglamentados.

La organización Transparencia Mexicana ha creado un indicador que mide la corrupción por entidad federativa, éste permite observar la evolución de 35 servicios y su mejoramiento o empeoramiento y a su vez la posición que tiene cada estado por su nivel de corrupción.

Así, las instituciones mexicanas requieren de una transformación en ciertos sectores que permita aplicar de forma más eficiente las políticas públicas y se permita de cierta forma que las instituciones sean vitales para el desarrollo económico del país.

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