En este mismo año, se estableció que fueran los gobiernos de los estados y la Secretaría de Desarrollo Social los que determinaran indicadores sociales y demográficos para dirigir hacia los municipios el 50% de los recursos descentralizados para enfrentar el impacto de los procesos de ajuste y modernización neoliberal (Labra, op. cit).

Para los siguientes años, 1996 y 1997 el gobierno federal modificó en parte el método y distribuyó a los estados los recursos del ramo 26 mediante una fórmula matemática que ponderó indicadores demográficos y de marginación para medir la pobreza, buscando conciliar la insuficiencia de ingresos de los hogares con algunas necesidades básicas.

Con la creación del ramo 33, dos de sus cinco fondos que lo componían en ese entonces estaban destinados expresamente a combatir el rezago social y la pobreza extrema. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social en su vertiente municipal y el Fondo para el Fortalecimiento de los municipios y el Distrito Federal, siendo el primero el único que se distribuye tomando en cuenta una medida de pobreza.

Por tal motivo el objetivo de la presente investigación es analizar la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social en los municipios rurales del Estado de Oaxaca en comparación con los urbanos.

En primera instancia definiremos el concepto de la descentralización y sus implicaciones. Posteriormente centraremos nuestra atención en los antecedentes y en el ramo 33 en especial en el Fondo ya mencionado. Continuaremos con la clasificación utilizada para diferenciar a los municipios rurales de los urbanos y como se asignaron los recursos en estos dos agregados. Finalizaremos con el análisis de los resultados y conclusiones.

DESCENTRALIZACIÓN

Una definición convencional sobre la descentralización menciona que es la transferencia o delegación de autoridad legal y política para planear, tomar decisiones y administrar funciones públicas de agencias centrales de gobierno a organizaciones de base, unidades subalternas de gobierno, corporaciones descentralizadas, autoridades regionales, autoridades funcionales, gobiernos autónomos y locales y organizaciones no gubernamentales (Rondinelli, 1981). Sin embargo, lo que sobresale como problema principal es el del poder que se transfiere, así como también el carácter del otorgante (en nuestro caso el gobierno federal) y el receptor del poder (los gobiernos locales).

A pesar de esto, no existe un acuerdo general sobre el proceso y la normatividad de una política de descentralización y sin embargo, siempre se recomienda apostar a ella. Tal vez en esto es donde debe colocarse la discusión de a quién le corresponde atender los graves rezagos de pobreza en México: a la nación, a los estados o a los municipios.

En la realidad mexicana en donde defensores y críticos de la descentralización se posicionan de manera polarizada, resulta importante distinguir diferentes grados de descentralización, tales como (Martínez y Ziccardi, 1998):

• Desconcentración: consiste en el cambio de autoridad de la línea administrativa central en los niveles más bajos de la estructura administrativa. En algunos casos se trata de la desconcentración geográfica de oficinas centrales a otras oficinas en áreas, pero subsisten ligas, como financiamiento. La diferencia básica entre la desconcentración geográfica y la descentralización es que la primera puede ocurrir sin una redistribución de poder y la última puede ocurrir sin una dispersión geográfica.

• Delegación: es una transferencia de autoridad y de cierta capacidad de decisión del centro a los niveles inferiores del aparato estatal, lo cual supone una mayor redistribución de poder que en el caso de la desconcentración, dado que las instancias gubernamentales receptoras de una mayor cuota de autoridad pueden planear e instrumentar decisiones concernientes a sus actividades.

• Devolución: transferencia del poder central a niveles inferiores del gobierno en el que el receptor adquiere un sustancial nivel de autonomía con respecto al centro, no obstante que las instituciones centrales mantienen un papel supervisor, especialmente en el nivel financiero.

En todos los casos la descentralización subyace en la intención de transparentar recursos y funciones del gobierno central a los gobiernos locales, y a veces en un mismo movimiento a la sociedad local.

ANTECEDENTES

Entre los compromisos de campaña, y durante el primer año de gobierno del Lic. Ernesto Zedillo se encontraba el interés de avanzar hacia la creación de nuevas relaciones entre el gobierno federal, los estados y los municipios. Ante eso, tal vez el paso más importante que dio inicio al proceso de descentralización fue transformar el ramo 26 del presupuesto federal de Superación de la Pobreza según los principios de distribuir los recursos con transparencia, garantizar la equidad y la justicia en la asignación de los estados y municipios, evitar la discrecionalidad y asegurar que el presupuesto se destine a acciones para superar la pobreza (Martínez y Ziccardi, op. cit).

Debido a esto en 1996, el ramo 26 se integró con dos fondos: desarrollo social municipal y de prioridades estatales y para la promoción del empleo y de la educación, Fue precisamente el primer fondo el principal mecanismo de descentralización ya que pasó a ser ejercido por los estados y municipios y se destina a regiones y localidades con mayores rezagos, servicios públicos, infraestructura municipal, apoyo a productores de alta siniestralidad y programas de apoyo a niños de educación básica. Por primera vez se aplicó una fórmula matemática para determinar los montos que incorporaban indicadores de rezago social y niveles de pobreza por insuficiencia de ingresos.

En 1997 se introdujeron nuevas modificaciones a la fórmula de asignación para ajustarla en función de las observaciones hechas por los distintos grupos parlamentarios del Congreso de la Unión y se propuso considerar a la pobreza extrema como un problema multidimensional, lo cual implicó considerar no solo la insuficiencia de los ingresos, sino la carencia de servicios básicos de la familia.

La Secretaría de Desarrollo Social asumía que la ruta de la descentralización era la estrategia fundamental para que los gobiernos de los estados y los municipios fueran los responsables de la orientación, destino y aplicación de recursos del ramo 26, junto con sus ayuntamientos y sus comunidades y que la participación social era el eje de dichas acciones.

Para el ejercicio fiscal del año de 1998, los partidos de oposición en México exigieron mayores recursos y más autonomía de gestión de los municipios. El resultado de esto fue la creación del ramo 33, formado con recursos del ramo 26 (combate a la pobreza), 25 (educación), 23 (partida del presidente), 29 (saneamiento financiero), 04 (seguridad pública) y 23 (coordinación hacendaria).

En sus inicios el ramo 33 apero a través de cinco fondos:

i) Fondo de aportaciones para la educación básica y normal.

ii) Fondo de aportaciones para los servicios de salud.

iii) Fondo de aportaciones para la infraestructura social, que se divide a su vez en estatal y municipal.

iv) Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y el Distrito Federal.

v) Fondo de aportaciones múltiples.

A los municipios les corresponde recibir y ejercer los fondos iii y iv .

FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL (FAIS).

Los objetivos del FAIS se desprenden de los programas que le antecedieron en el ramo 26 del presupuesto federal. Desde su creación en 1983, este ramo ha pasado por cinco nombres: Promoción regional (1983-1984), Desarrollo Regional (1984-1989), Solidaridad y Desarrollo Regional (1990-1995), Superación de la Pobreza (1996-1997), y finalmente, Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza (1998-2000), hasta desaparecer y fusionarse con el ramo 20 (Desarrollo Social).

Su peso presupuestal medido en puntos porcentuales del PIB ha fluctuado de 0.7 (1984) a 0.2 (1986-1988), para recuperarse con el 0.6 (1992-1994) y luego tener una caída constante (Scott, 1998). A partir de 1998 la parte mayoritaria de los recursos del ramo 26 conformado principalmente por el Fondo de Desarrollo Municipal, integraron el FAIS, en el ramo 33.

Actualmente, el FAIS se destina a proyectos de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural y desarrollo institucional.

Desde el año de 1996 se aplicaron por primera vez fórmulas explícitas definidas en función de la pobreza en los estados, para asignar una parte importante del ramo 26: 69 por ciento del Fondo de Desarrollo Social Municipal (después el FAIS), que a su vez abarcó el 60 por ciento del FDSM / FAIS. El otro 31 por ciento se asigno según un criterio de equidad que aseguro a todos los estados el 1 por ciento independientemente de su masa poblacional y nivel de pobreza.

La primera fórmula para asignar el FDSM, que se aplicó en 1996, estaban compuesta entonces de dos indicadores independiente de pobreza monetaria y de necesidades insatisfechas, fue mejorada considerablemente en 1997 y 1998 cuando se integraron los tipos de variables en un solo Indice Global de Pobreza.

El elemento metodológico más atractivo de esta fórmula es que nos ofrece una medida agregada de carencias multidimensionales construida a partir de los diferenciales entre las necesidades de los hogares. Desafortunadamente no se han desarrollado aún en la literatura teórica de medición de pobreza fórmulas que generalicen la transparencia normativa de las fórmulas unidimensionales a espacios multidimensionales. El defecto más serio del Indice Global de Pobreza es que su aplicación requiere información para todos los hogares, por lo que no puede estimarse en forma estadísticamente significativa a partir de muestras censales que no sean representativas en el nivel municipal.

Hasta el 2002 el ramo 33 con relación a su primer año de arranque a presentados algunos cambios. Actualmente consta de siete fondos en vez de los cinco iniciales:

i) Fondo de aportaciones para la educación básica y normal.

ii) Fondos de aportaciones para los servicios de salud.

iii) Fondo de aportaciones para la infraestructura social, estatal y municipal.

iv) Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

v) Fondo de aportaciones múltiples.

vi) Fondo de aportaciones para la educación tecnológica y de adultos

vii) Fondo de aportaciones para la seguridad pública de los estados y el Distrito Federal.

Si bien, el objetivo de esta investigación no es analizar la forma de asignación de los recursos, por lo cual solo mencionaremos cuales son los criterios a considerar para la distribución de los recursos del Fondo de aportaciones para la infraestructura social en su vertiente municipal.

El FAISM se determina a partir del 2.197% de la recaudación federal participable. Se distribuye a partir del Indice de Pobreza Global que surge de una fórmula que toma en cuenta:

i) Ingreso per capita.

ii) Nivel educativo.

iii) Disponibilidad de espacio en la vivienda.

iv) Disponibilidad de drenaje.

v) Disponibilidad de electricidad y combustible para cocinar.

Cuando dichos datos no se encuentran disponibles, se toman en cuenta los siguientes criterios:

i) Población municipal que recibe menos de dos salarios mínimos.

ii) Población ocupada mayor de 15 años que no sepan leer o escribir.

iii) Población municipal que habite en viviendas particulares sin drenaje.

iv) Población municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad.

De acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal estos recursos se destinan a agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básicas de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de viviendas, caminos rurales e infraestructura productiva rural (Barceinas y Monroy, 2002.)

MUNICIPIOS URBANOS Y RURALES

Como una necesidad técnica para la realización de la presente investigación, es importante precisar la diferencia entre lo urbano y lo rural, para obtener una clasificación de municipios rurales y urbanos en el estado de Oaxaca.

El término rural tiene dos características principales (International Found for Agricultural Development, 2001). En primer lugar la población suele vivir en una explotación agrícola o en grupos de casas en las que se agrupan de 5,000 a 10,000 personas separadas por tierras de cultivo, pastizales, árboles o arbustos. En segundo término, la mayor parte de la población rural pasa en las granjas (campo) casi toda su jornada laboral.

La clasificación que utilizan algunos países entre lo urbano y lo rural es dispar, y sobre todo arbitraria. La frontera más común entre ambos es la de 5,000 personas, a menudo se sitúa en 2,500 personas como en México. Otros países no especifican un número de habitantes determinados, sino que recurren a distintas características, desde los servicios metropolitanos típicos a la condición jurídica o política.

Cuanto más bajo es el límite que separa a los núcleos rurales y urbanos menos son las personas clasificadas como rurales. Todo esto exige una actitud de cautela al interpretar, evaluar y comparar hechos a cerca de la población rural y las políticas que les afectan.

Raramente se modifica la frontera entre lo rural y lo urbano en un país. Es más fiable comparar la proporción rural y urbana de la población y de los pobres, así como las disparidades entre ellos (ingresos, educación, salud, etc.) en el mismo país a lo largo del tiempo que hacer comparaciones entre diferentes países.

Los problemas de fijación de límites entre lo rural y lo urbano llevan a sobrestimar notablemente la población y pobres urbanos. Se estima con frecuencia que la urbanización de la población y de la pobreza le resta importancia a la pobreza rural. Estos problemas de medición implican que la proporción de la población pobre que vive en lugares con características verdaderamente rurales es aun mayor y disminuye muy despacio.

En la actualidad en México, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática clasifica a la población rural como aquella que vive en localidades de menos de 2,500 habitantes, sin embargo no existe una definición sobre lo que es un municipio rural y/o urbano.

En Oaxaca, según el Censo General de Población y Vivienda del año 2000 (INEGI, 2000), existían 10,511 localidades, de las cuales el 98% tienen menos de 2,500 habitantes y en esta habitan el 55% de la población del estado. Si nos basamos en la definición del INEGI sobre la población rural, optemos que este 55% esta considerada como población rural. Sin embargo, no podemos detectar a los municipios rurales.

Como lo planteamos en un principio el objetivo de esta investigación es conocer como se distribuyen los recursos del FAISM en los municipios urbanos y rurales, ya que estos no se entregan a las "localidades" por que no existen como una forma de administración política.

Por tal motivo, para el propósito de este trabajo, consideraremos a los municipios rurales como aquellos en los que más del 50% de su población ocupada se dedica a actividades del sector primario, tales como agricultura, ganadería, pesca y silvicultura.

Bajo esta clasificación tenemos que en Oaxaca existen 396 municipios rurales, los cuales concentran el 48% de la población total del estado (Cuadro 1.). Por su parte tenemos 174 municipios urbanos con un 52% de la población total (Cuadro 2.).

ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FAISM 1998-2002

El gobierno federal dentro del marco del impulso a la política integral de desarrollo y acorde con los propósitos del nuevo federalismo, sigue con el proceso de transferir recursos y responsabilidades a los gobiernos de los estados y municipios en materia de fortalecimiento a la infraestructura social, acompañadas por un proceso de desconcentración y de apoyo de los instrumentos de coordinación entre niveles de gobierno (Periodo oficial, 30 de enero del 2001).

Mediante el proceso de descentralización de recursos los municipios deberán fortalecer para que funcionalmente se conviertan en una sociedad necesaria, orgánica y encaminada a la realización de los fines públicos para combatir la pobreza (Periódico Oficial, op. cit.).

Dentro del periodo de años de 1998 a el 2002, en los 570 municipios que conforman el Estado de Oaxaca se distribuyeron recursos acumulados por un total de $5,828,763,572 (cinco mil ochocientos veinte y ocho millones setecientos sesenta y tres mil quinientos setenta y dos 00/100 M.M.), de los cuales el 65% del total se distribuyó en municipios con características rurales y el resto 35% en municipios urbanos (Gráfica 1).

Durante este mismo periodo, en México se asignaron recursos por más de 71 mil millones, de los cuales Oaxaca concentro aproximadamente un 8% del total, el cual distribuye como ya lo mencionamos, entre los municipios del estado, solo atrás de Veracruz y Chiapas.

MUNICIPIOS URBANO

Oaxaca esta integrada por 174 municipios urbanos y según el INEGI en el año 2000, estos absorben a 1,776,923 habitantes. En promedio, en estos municipios la actividad económica primordial es el sector servicios que absorbe un 54% de la población ocupada, continúa el sector industrial con un 25% y en último lugar el sector agropecuario con un 18%.

El municipio más importante es el de Oaxaca de Juárez que concentra el 14% de la población urbana, le sigue San Juan Bautista Tuxtepex con un 8% y Juchitán de Zaragoza con un 4%. Por su parte los municipios con menos población urbana son Santiago Tepetlapa con 140 habitantes, San Pedro Yucunama con 246 y Santa María Tataltepec con 272.

Con relación a las distribución de los recursos del FAISM entre los años de 1998 y el 2002, tenemos que estos fueron por un total de $2,062,292,583, de los cuales el 9% correspondieron al municipios de Oaxaca de Juárez, el 8% a San Juan Bautista Tuxtepec y Salina Cruz se llevó el 4% del total. El municipio de San Miguel del Río recibió solamente $339,350, siendo el último lugar seguido por Guelatao de Juárez con $352,061 y Santiago Tepetlapa con $358,929.

Tomando en consideración la asignación de recursos por habitante tenemos los siguientes resultados. El municipio de San Miguel Huautla ubicado en la región Mixteca tiene un promedio por habitante de $3,141 seguido el primer lugar seguido por San Cristóbal Amoltepec con %2,999 y San Antonio Sinicahua con $2,800, estos dos últimos también pertenecientes a la región Mixteca.

MUNICIPIOS RURALES

Por lo que respecta a los municipios rurales, en Oaxaca existen un total de 396 con una población total de 1,661,842 habitantes. Como era de esperarse las actividades económicas primarias son la más importante ya que ocupan el 71% de la población, como segunda actividad se encuentran los servicios con un 16% y el sector industrial con un 12%.

Acatlán de Pérez Figueroa es el municipio con mayor población rural con 44,579 habitantes seguido por Villa de Tututepec de Melchor Ocampo con 42,645 y San Miguel Soyaltepec con 36,036. Los menos habitados son San Mateo Tlapiltepec con 250 habitantes, Santo Domingo Tlatayapam con 160 y Santa Magdalena Jicotlán con 109 habitantes.

El municipio de San Agustín Loxicha recibió recursos acumulados de 1998 - 2002 por un total de $82,370,732, convirtiéndose en el municipio rural con la mayor asignación de recursos del FAISM, seguido por Huatla de Jiménez con $74,481,830 y Acatlán de Pérez Figueroa con $72,738,454. Los municipios que menos recibieron fueron Santa Magdalena Jicotlán con $184,658, seguido por Santo Domingo Tlapayapam con $356,686 y San Cristóbal Suchixtlahuaca con $431,789.

En términos per capita tenemos que en promedio cada habitante de Santiago Amoltepec recibió $4,954, de Santa Cruz Zenzontepec $4,206 y de Santa Cruz Tacahua $4,177, los dos primeros pertenecientes a la Sierra Sur y el último a la región de la Mixteca.

CONCLUSIONES

Podemos observar que los municipios rurales durante estos 5 años se han visto favorecidos el la asignación de los recursos del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social Municipal perteneciente al ramo 33 ya que recibieron en cada uno de los años de análisis entre el 64% y 65% (Gráfica 2.).

Otra manera de evaluar la importancia de estos recursos es por medio de la asignación per capita, tanto de los municipios rurales como de los urbanos. En relación a esto tenemos que en promedio durante los cinco años y tomando el total del FAISM y de la población para cada una de las dos clasificaciones de los municipios tenemos que en los urbanos la asignación per capita fue de $1,161 y en el rural fue de $2,266 (Gráfica 3.). Podemos observar entonces que estos último si han recibido mayores apoyos en comparación de los urbanos.

Para los municipios urbanos tenemos que el 28% municipios se encuentran por encima del promedio, mientras que el resto, 72%, por debajo de este. Dentro de los rurales existe un 35% por arriba del promedio y un 65% por debajo. Esto significa que dentro de los dos grupo existen alguna desigualdad entre los municipios que los componen, aunque esta es mayor en los municipios urbanos.

Dentro de los municipios urbanos la mayor asignación per capita es de $3,141 y la menor es de $352. Para los rurales encontramos que la mayor asignación per capita es de $4,954 y la menor es de $811, dichos valores son mayores que las asignaciones per capita urbanas (Gráfica 4.)

Sin embargo, es importante resaltar que dentro de cada una de las clasificaciones de los municipios no existe un patrón claro de comportamiento entre rurales y urbanos, es decir, que existen municipios rurales con mayores recursos que los urbanos y municipios urbanos que tienen mayores recursos que los rurales.

Si bien el alcance de este trabajo no es evaluar la utilización de estos recursos para determinar su verdadero impacto dentro de los municipios rurales y urbanos, si nos podemos dar una clara idea que según la clasificación que se hizo entre urbanos y rurales, estos últimos han sido mas beneficiados por la federación, pero es importante mencionar que esta asignación o distribución de los recursos hacia los municipios, no significa que los hayan ejercido.

Hay que aceptar que la metodología utilizada para la clasificación de los municipios es muy criticable, y que el resultado de la investigación se basa en eso, pero mientras no exista un consenso entre los académicos, investigadores, y sobre todo autoridades en sobre que es un municipio urbano y rural, seguirán existiendo distintas maneras de clasificarlos, incluyendo la que acá se utiliza.

Quedan entonces, como consecuencia de este trabajo y para futuras investigaciones, evaluar el ejercicio de estos recursos por cada uno de los municipio y entonces si poder determinar su impacto para combatir la pobreza.

Ya obtuvimos que los municipios rurales tienen una gran cantidad de recursos asignados, solo falta investigar como son utilizados y si estos, cuentan con la capacidad administrativa, técnica y moral para administrarlos, porque es aca en donde podríamos encontrar una de tantas respuestas del porque el Estado de Oaxaca se ve tan afectado por la pobreza.

BIBLIOGRAFÍA

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