Es bien sabido que unas de las características del régimen político mexicano durante todo el siglo XX fue generar y fomentar relaciones patrimonialistas, clientelares y corruptas, especial atención se da a los regímenes de Miguel Alemán Valdés (1946-1952), José López Portillo (1976-1982) y Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), en cuyos gobiernos, la corrupción tomó dimensiones epidémicas.

Es necesario puntualizar aquí que la corrupción no nos interesa por si misma, sino por sus consecuencias a largo plazo, intencionadas o no, y por sus efectos perversos sobre los procesos de cambio político y socioeconómico (Ramírez, 2000:145).

Ante la transición política en el año 2000, uno de los principales reclamos de la población era que el Estado se comprometiera de manera contundente a emprender una política anti-corrupción que enfrentara efectivamente el problema.

Fue por eso que a cuatro días de iniciado el gobierno de Vicente Fox, como una de las primeras decisiones de política pública del nuevo gobierno, se creó la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción (CITCC), como una estructura desconcentrada de la Administración Pública Federal, coordinada por la Secretaría de la Función Pública.

La misión de la comisión, que continua operando en el actual sexenio de Felipe Calderón, es “prevenir y combatir la corrupción y fomentar la transparencia”, su visión es “que la sociedad perciba a la Administración Pública Federal como honesta, transparente y confiable” y sus objetivos son cinco: “Prevenir y abatir prácticas de corrupción e impunidad e impulsar la mejora en la calidad en la gestión pública; Controlar y detectar prácticas de corrupción; Sancionar las prácticas de corrupción e impunidad; Dar transparencia a la gestión pública y lograr la participación de la sociedad y Administrar con pertinencia y calidad el patrimonio inmobiliario federal” (1).

A seis años de la puesta en marcha de la política anti-corrupción del gobierno federal foxista, este trabajo pretende hacer una evaluación del diseño de la política pública, en el marco de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, analizando la coherencia interna (legal, institucional y presupuestal) de esta política, la perspectiva desde la que aborda el problema, la implementación que ha tenido en diversas áreas de la Administración Pública Federal y los resultados que ha arrojado.

Proponiendo, en cada uno de los pasos del análisis, posibles mejoras o nuevas líneas de acción que fortalezcan esta política pública tan importante para el progreso democrático de México.

El trabajo pretende resolver las siguientes interrogantes: ¿Cuál es el concepto de corrupción que hay detrás de la política anti-corrupción del gobierno federal foxista?, ¿Cuáles fueron los pasos a seguir para el diseño de esta política?, ¿Cuáles son los ámbitos y líneas de acción de la política anti-corrupción del gobierno federal?, ¿Cuál es el papel de organismos de la sociedad civil como FUNDAR o Transparencia Mexicana en el marco de la política anti-corrupción? y ¿Qué posibles mejoras, adecuaciones o líneas de acción pueden sugerirse para mejorar en el corto plazo la política anti-corrupción en México?

Para lo cual, en un primer apartado discutiremos el concepto de corrupción, y la construcción teórica al respecto, que se encuentra detrás del diseño de la política anti-corrupción del gobierno federal.

En un segundo momento evaluaremos, por medio de la metodología de análisis del diseño de políticas públicas de Eugene Bardach (2), los pasos seguidos en la construcción de la política anti-corrupción del gobierno federal, conociendo los ámbitos y las líneas de acción en las que se ha implementado la política anti-corrupción, analizando las posibles mejoras, adecuaciones y/o líneas de acción a futuro para la política anti-corrupción en México.

Por último, presentaremos un apartado de consideraciones finales, donde se plasmarán las conclusiones tanto del análisis del concepto de corrupción como de la evaluación del diseño de la política federal anti-corrupción, sus alcances y limitaciones.

Breve discusión en torno al concepto de corrupción

El primer problema al que nos enfrentamos es el de la definición de la corrupción, en la ciencia política, por ejemplo, este fenómeno es entendido como los actos mediante los cuales un funcionario público es impulsado a actuar en modo distinto a los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa, en la economía se entiende por corrupción a todas aquellas distorsiones en el mercado de los bienes y servicios públicos que generalmente provocan incremento de precios (el precio legal más el soborno) y son consideradas externalidades negativas que afectan directamente a los consumidores o usuarios finales de dichos bienes y servicios.

Según Valdés Ugalde, se pueden distinguir cuatro tipos de actos corruptos: el cohecho, el peculado, el nepotismo y la extorsión. El primero es una recompensa al funcionario por cambiar su juicio y decisiones en favor de particulares; el segundo consiste en la asignación de fondos públicos para uso privado; el tercero en la concesión de empleos o contratos públicos sobre la base de relaciones de parentesco y no de mérito, y el cuarto es el despojo o la usurpación, incluso por la violencia, de los bienes o derechos de un individuo o grupo (Valdés, 2000:197).

Para el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (3), la corrupción es el uso indebido de la autoridad, entidad o poder público, para el beneficio privado por medio de soborno, extorsión, venta de influencia, nepotismo, fraude, cohecho o malversación.

John Ackerman, investigador de la Universidad Nacional considera que existen tres amenazas fundamentales a la construcción de un buen gobierno en la región latinoamericana: la corrupción, el clientelismo y la captura o acaparamiento (Ackerman, 2004:3 y 2006-1:3).

Estos tres fenómenos tienen que ver con la utilización de cargos públicos para el beneficio privado, cuyo impacto va mucho más allá de la simple desviación de fondos.

La corrupción no sólo enriquece directamente a ciertos funcionarios públicos en el orden personal, sino que distorsiona los mercados y obstaculiza la prestación de servicios (Rose-Ackerman, 1999). El clientelismo, además de canalizar los recursos públicos de manera injusta hacia grupos específicos de clientes, altera la dinámica de la competencia política y ocasiona una prestación ineficaz de los servicios públicos (Fox, 1994). El acaparamiento, por su parte, genera rentas extraordinarias a determinados actores económicos y altera considerablemente la situación de los consumidores, trabajadores y el medio ambiente en comparación con las empresas (Stigler, 1971).

Ahora bien, etimológicamente la palabra corrupción proviene del latín corrompere, que significa “romper juntos”. Se trata de una idea que tiene una historia milenaria, desde luego antecede a la invención de los Estados nacionales modernos, con su división característica entre lo público y lo privado; la noción de corrupción implica complicidad, discreción o secreto. Por ello, la corrupción es vista como un enemigo interno de la sociedad y de las buenas prácticas gubernamentales.

Según Lomnitz, la corrupción puede servir para:

1.- Mediación entre los atributos formales del poder estatal y las necesidades reales del control social.

2.- Mediación entre el poder real social y el poder político formal.

3.- Mediación entre las dinámicas del mercado y los reglamentos jurídicos.

4.- Mediación entre los recursos administrativos de una institución burocrática y la demanda social para sus servicios.

5.- Mediación de la tensión provocada por la relación entre impunidad de facto de ciertos personajes y las responsabilidades de los servidores públicos (Lomnitz, 2000:26).

Es decir, ante un sistema estatal con reglas más o menos rígidas, la corrupción en muchos de los casos es entendida como un instrumento de flexibilización del aparato estatal, lo grave del asunto es que esta flexibilización va desde una simple “mordida” a un agente de tránsito por haberse cruzado un semáforo en rojo hasta la consecución de un contrato millonario de obra pública o la “compra” de una plaza como docente en una universidad pública o la obtención de privilegios dentro de las cárceles para determinado reo.

Así, tal y como lo plantea Guillermo De la peña, el panorama se antoja paradójico y contradictorio: el aparato gubernamental crea una serie de disposiciones normativas y nombra funcionarios encargados de su cumplimiento; al mismo tiempo, esos funcionarios se dedican a facilitar el que las reglas no se cumplan (De la peña, 2000:120).

El reto de diseñar una política anti-corrupción es enorme, en gran medida por el gran espectro de conductas que pueden considerarse como corruptas, por que la corrupción está muy arraigada en el aparato estatal a todos los niveles y por la percepción de la población (muy difícil de cambiar) de que todos los funcionarios públicos son por lo menos medianamente corruptos o proclives a corromperse.

A este respecto, Daniel Nugent considera que el punto principal no es calificar, de manera liberal y racista a todos los políticos mexicanos como “corruptos por naturaleza”; más bien se trata de demostrar que las relaciones sociales –como las que se dan entre gobernante y gobernado- que se generan al interior mismo del sistema de “subyugación políticamente organizada” que es el Estado burgués, son en sí la raíz del problema (Nugent, 2000:142).

Estamos de acuerdo con Luis Alfonso Ramírez cuando plantea que la corrupción es un problema de organización administrativa del Estado, pero lo que es más importante para poder comprenderla es que también es un problema de la cultura política de toda una sociedad (Ramírez, 2000:162).

Ackerman, a su vez, considera que no se puede abordar el fenómeno de la corrupción desde un enfoque exclusivamente contable, como si fuera únicamente una cuestión de sumas y restas de dinero perdido y recuperado. Es un cáncer que desvirtúa integralmente al Estado, al mercado y a la sociedad. Su combate entonces implica el desarrollo de una estrategia integral que plantearía una redefinición y consolidación de los tres ámbitos (Estado, Mercado y Sociedad) así como una rearticulación de las relaciones entre cada uno (Ackerman, 2006-1:6).

Así como habría que medir el impacto de la corrupción desde un enfoque integral, también es necesario entender las raíces de la corrupción desde un enfoque multidisciplinario, cómo lo ha señalado la Dra. Irma Sandoval, del Laboratorio de documentación y análisis de la corrupción y la transparencia de la UNAM, habría que conceptualizar a la corrupción como una red de relaciones, como un sistema de complicidades que interrumpe o retarda el proceso de rendición de cuentas (4).

Es necesario puntualizar que el problema afecta tanto a países desarrollados como sub-desarrollados, en los países más desarrollados la corrupción parece ser un problema de élites, a nivel de las grandes corporaciones multinacionales, la banca y los hombres del Estado, la corrupción se desarrolla con más fuerza entre los que toman las decisiones más importantes y manejan los mayores recursos.

Las formas de la corrupción en las élites son muy diversas y requieren atención urgente, no sólo periodística, sino académica. Robo, cohecho, peculado, extorsión, mordida, tráfico de influencias, manejo de información privilegiada, otorgamiento de contratos y concesiones, negocios conjuntos entre políticos y empresarios, asignación irregular de contratos de obra, clientelismo, acuerdos para la asignación exclusiva de contratos, ausencia de legislación, contradicciones y vacíos legislativos (Valdés, 2000:219).

A su vez, muchos autores (5) consideran a la corrupción como una característica inherente a los aparatos del Estado de todos los países sub-desarrollados como México, donde la corrupción es un elemento interconstruido en el sistema político mexicano y no un factor ocasional, casual o residual del mismo. Las características de dicho sistema que dan lugar a la corrupción han sido: el presidencialismo (y la consolidación del partido de Estado) y los efectos que éste tuvo en la generación de un marco jurídico y judicial sumamente deficiente, y en la desorganización administrativa (Valdés, 2000: 216).

Entre 1940 y 1982 la corrupción en México no fue un factor de conflicto en la relación Estado-sociedad, mientras que de esta última fecha a la actualidad se ha convertido en un factor de inestabilidad institucional importante, en gran parte por la democratización de la sociedad mexicana y por el hartazgo de la población hacia los gobiernos corruptos.

El presidencialismo y el “estatismo nacionalista” (Knight, 1986, pp. 498-516) configuraron un sistema en el que la discrecionalidad de los funcionarios gubernamentales fue una de sus notas características, la relación Sociedad-Estado tenía como intermediario indiscutible al partido de Estado (PRI) y el control corporativo y clientelar formaba una sólida red de complicidades, donde la lealtad era lo más importante.

Sin embargo, a partir de 1982, el debilitamiento del partido en el poder, el avance de la oposición (sobre todo a nivel municipal), el reclamo popular por mejores prácticas gubernamentales y el hartazgo de grandes sectores de la sociedad que no se habían beneficiado del binomio PRI-Gobierno Federal, desquebrajaron lenta pero consistentemente el sistema priista, impulsando formas más democráticas de ejercicio del poder, de relación Sociedad-Estado y de lucha frontal contra las prácticas corruptas.

La lucha no ha sido fácil, la transición a la democracia tiene como condición sine qua non la implantación de un régimen de derecho y, en consecuencia, de fiscalización de los funcionarios. Pero la realidad no permite demasiado optimismo a este respecto, pues el “sacrificio” que supone para los agentes que se han beneficiado de la corrupción, en términos de los recursos a los que ya no tendrían acceso, hace pensar que el costo del cambio puede ser impagable; que los grupos que se han beneficiado del caduco sistema político no acepten su transformación y estén dispuestos a pelear por ello (Valdés, 2000:218).

Aunque prácticamente todos los presidentes de la era moderna se ha subido al vehículo político de la “campaña contra la corrupción”, principalmente durante los primeros años de su sexenio (Morris, 2000:224), el reto del gobierno de Vicente Fox, en el año 2000 era muy grande, por las expectativas que se generaron durante la campaña del panista, por que el ataque frontal a las prácticas corruptas ha sido bandera histórica del Partido Acción Nacional en los niveles estatal y municipal y por que la población votó fundamentalmente contra el PRI, que representaba malas prácticas gubernamentales, corporativismo, actos corruptos, y a favor del PAN que debía posicionarse como la antítesis del viejo régimen, sobre todo en este tema tan sensible socialmente.

El problema en México a principios del siglo XXI no es que no se hayan llevado a cabo campañas anti-corrupción, sino que tradicionalmente estos programas solían partir de dos supuestos equivocados. Por un lado, suponer que la corrupción es fundamentalmente lo mismo donde sea que se encuentre, que es un fenómeno relativamente homogéneo que se puede combatir por medio de estrategias únicas y generales. Por otro lado, poner la mayor parte de su atención hacia los elementos menos agresivos o dañinos de la corrupción, por ejemplo los sobornos o mordidas característicos de la pequeña corrupción (Ackerman, 2006-2:9).

Así, está claro que un plan integral de combate a la corrupción debía partir de una diferenciación fina entre las diferentes dimensiones y formas de la corrupción, diseñando estrategias específicas para cada tipo y forma de malversación.

Ante este importante reto, la primera acción del gobierno de Fox en términos de ataque a la corrupción, fue la creación de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el combate a la Corrupción, el 4 de diciembre del año 2000 (6).

La instalación oficial de la Comisión y la presentación del Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia se llevó a cabo el 30 de enero de 2001 en la residencia oficial de Los Pinos, con la participación del Presidente de la República, los dieciocho Secretarios de Estado, el Procurador General de la República y los titulares de las entidades del sector paraestatal.

Una vez instalada la Comisión y presentado el Programa se firmó el Acuerdo Nacional para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, el 26 de febrero de 2001, con la participación del Gobierno Federal y 83 organizaciones sociales del sector empresarial, sindical, académico, agropecuario, colegios y asociaciones, partidos políticos y organizaciones no gubernamentales.

Las diez líneas estratégicas del Programa Nacional de Combate a la Corrupción son:

1.- Establecer el marco jurídico, institucional y operativo que permita la debida actuación de la Secretaría de la Función Pública.

2.- Mejorar los procesos y servicios públicos en la Administración Pública Federal.

3.- Desarrollar los recursos humanos de la Administración Pública Federal.

4.- Implantar controles en la Administración Pública Federal.

5.- Investigar e integrar información básica sobre la actuación de las instituciones para fundamentar acciones que mejoren su desempeño.

6.- Aplicar las sanciones que correspondan a las conductas indebidas.

7.- Dar calidad y transparencia a la gestión pública.

8.- Generar acuerdos con la sociedad.

9.- Crear una nueva cultura social de combate a la corrupción.

10.- Administrar con pertinencia y calidad los bienes muebles e inmuebles de la Administración Pública Federal.

Los responsables de implementar este programa fueron todos los secretarios de Estado y los titulares de los organismos paraestatales, cada cual en su ámbito de acción, el responsable de la coordinación de la Comisión Intersecretarial es el Secretario de la Función Pública Federal, con la participación del Auditor Superior de la Federación.

El concepto de corrupción que se manejó en el diseño de la política anti-corrupción del gobierno foxista fue novedoso, en el sentido de que asumía el problema como responsabilidad del gobierno federal, comprometía por primera vez a todas las dependencias federales en la lucha contra la corrupción, estipulaba el liderazgo de la Secretaría de la Función Pública como “cabeza de sector” en el combate a la corrupción y buscaba la integración de los sectores sociales a esta iniciativa del ejecutivo federal.

En la visión de la comisión se habla de percepción, por lo que el gobierno de México tuvo desde ese momento la idea de que la brecha entre percepción y realidad puede ser mucho mayor de lo que imaginamos en México y una de las metas es justamente lograr que la sociedad deje de percibir la función pública como símil de corrupción.

El gobierno federal considera que la corrupción socava el desarrollo democrático, dificultando el desempeño de instituciones públicas y el uso óptimo de los recursos, por lo que su concepto es más bien de tipo económico y mercadológico.

En este sentido, el gobierno federal de México instituyó una campaña que incluye anuncios (en televisión y cine) en donde se muestra imágenes de las causas y consecuencias del soborno y la corrupción conocida como cineminutos, generó también carteles con el eslogan de la campaña anti-corrupción “no mas mordidas”, pugnó por una política agresiva de regulación e inspección de gasolineras y gaseras (asociadas tradicionalmente a actos corruptos) a través de PROFECO, promovió mecanismos de participación ciudadana en la rendición de cuentas, principalmente vía mecanismos de contraloría social e impulsó diplomados y estudios de posgrado como el de corrupción del CIDE, el de Administración Pública en el Instituto Mora o el de Contraloría Social del CIESAS-UV, buscando vincular al sector académico en la generación de estudios, encuestas, análisis y disertaciones en torno al tema de combate a la corrupción y transparencia gubernamental.

Finalmente, como parte de la fuerte campaña de difusión de la política anti-corrupción, característica de la mediocracia foxista, se apoyó a organizaciones como FUNDAR y Transparencia Mexicana (Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno) para que elaboraran encuestas de percepción ciudadana sobre la corrupción, se generó el portal anti-corrupción: http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/, dependiente de la Secretaría de la Función Pública y se editó la revista de análisis sobre la corrupción, a cargo de la misma Secretaría.

Evaluación de la política pública

Analizaremos ahora el diseño del programa anti-corrupción siguiendo “el camino de los ocho pasos” de Eugene Bardach, la función principal de esta técnica es recordar aspectos y opciones importantes, que de otra manera podrían olvidarse; su principal defecto es que, tomada por sí sola, corre el riesgo de ser un formulario mecanicista, además, antes de iniciar es necesario tener claro que la secuencia de estos pasos puede variar y no todos los pasos son necesariamente pertinentes en una situación particular (Bardach, 2001: 14).

1.- Definición del problema.

La pregunta central en este punto es, siguiendo a Bardach, ¿Qué tipo de problemas privados merecen ser tratados como asuntos públicos y por lo tanto tratar de resolverlos a través de fondos públicos? (Bardach, 2001: 19).

En este sentido, la corrupción, vista caso por caso puede ser un problema entre un individuo que soborna y otro que acepta el soborno, por lo que podría considerársele como un problema privado, sin embargo, las consecuencias que miles de actos de corrupción a pequeña, mediana y gran escala tienen sobre el conjunto de la sociedad y sobre la relación Sociedad-Estado nos hace pensar que el problema es público y que merece ser tratado con recursos públicos.

Así, buscando revertir esta problemática, el objetivo central del programa anti-corrupción del gobierno federal es reducir de manera significativa la corrupción y la impunidad.

El objetivo se propone romper con el círculo de la corrupción mediante la continuación e iniciación de programas que fiscalicen más eficientemente los recursos públicos, que capaciten a los funcionarios públicos en valores, que generen la conciencia social del daño que genera la corrupción a todos los mexicanos y que castiguen efectivamente cualquier tipo de práctica corrupta en la Administración Pública Federal.

Los objetivos específicos con los que el programa anti-corrupción articula la consecución de su objetivo central son:

1.- Prevenir y abatir prácticas de corrupción e impunidad e impulsar la mejora en la calidad en la gestión pública.

2.- Controlar y detectar prácticas de corrupción.

3.- Sancionar las prácticas de corrupción e impunidad.

4.- Dar transparencia a la gestión pública y lograr la participación de la sociedad.

5.- Administrar con pertinencia y calidad el patrimonio inmobiliario federal.

Las acciones específicas que se desprenden del Programa se dividen de acuerdo a los objetivos específicos señalados líneas arriba. Así, el objetivo de Prevención y Abatimiento de prácticas de corrupción e impunidad e impulso a la mejora en la calidad en la gestión pública es apoyado mediante las siguientes acciones:

-Establecer el marco jurídico, institucional y operativo que permita la debida actuación de la Secretaría de la Función Pública.

-Mejorar los procesos y servicios públicos en la Administración Pública Federal.

-Desarrollar los recursos humanos de la Administración Pública Federal.

Por lo que toca al objetivo de Controlar y detectar prácticas de corrupción, éste se orienta a:

-Implantar controles en la Administración Pública Federal.

-Investigar e integrar información básica sobre la actuación de las instituciones para fundamentar acciones que mejoren su desempeño.

El objetivo de Sancionar las prácticas de corrupción e impunidad se apoya en la línea de acción:

- Aplicar las sanciones que correspondan a las conductas indebidas.

Las acciones para Dar transparencia a la gestión pública y lograr la participación de la sociedad en la instrumentación del Programa se orientan a:

-Dar calidad y transparencia a la gestión pública.

-Generar acuerdos con la sociedad.

-Crear una nueva cultura social de combate a la corrupción.

Finalmente, para impulsar la Administración con pertinencia y calidad el patrimonio inmobiliario del gobierno federal se plantea:

-Administrar con pertinencia y calidad los bienes muebles e inmuebles de la Administración Pública Federal.

2.- Obtención de la información.

El Programa anti-corrupción inició su operación durante el ejercicio fiscal 2001 en todas las dependencias del gobierno federal, incluyendo órganos autónomos, institutos, organismos paraestatales y delegaciones estatales.

A partir de 2002, con el cambio de nombre de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) por el de Secretaría de la Función Pública (SFP) se reformaron tanto el acuerdo anti-corrupción como el Programa Nacional de Combate a la Corrupción, concentrando la responsabilidad de este programa y del accionar de la Comisión Intersecretarial contra la corrupción a la Secretaría de la Función Pública.

La información para el diseño del programa se tomó del XII Censo de Población y Vivienda 2000, de reportes de la Secretaría de la Contraloría, de las contralorías internas de las dependencias del gobierno federal, así como de la encuesta de percepción sobre la corrupción de Transparencia Internacional para el período 1995-2000.

3.- Construcción de alternativas.

Al ser este un programa con objetivos tanto de prevención como de sanción, se consideraron alternativas que abarquen las dos vertientes de acción, quedando, después de un proceso de descarte, combinación y reorganización las siguientes acciones concretas:

• Creación de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción: Dirigida a identificar las causas y los efectos de la corrupción y estar en posibilidad de iniciar una lucha frontal sin prejuicios contra el fenómeno de la corrupción (SECODAM, 2002:26).

• Reforma del marco jurídico relativo a las atribuciones y competencias de la Secretaría de la Función Pública: orientado a promover nuevos ordenamientos y la reforma de los actuales para combatir cabalmente la corrupción y la impunidad, así como impulsar la transparencia en la gestión pública y el desempeño honesto, eficaz y eficiente de los servidores públicos (SECODAM, 2002:28).

• Mejora regulatoria interna de la Administración Pública Federal: Busca desarrollar o mejorar la simplificación normativa, la mejora de los procesos y la eficiencia administrativa, este proyecto busca contribuir al logrote una base regulatoria y normativa que mejore la gestión pública y facilite la dirección de ésta a resultados e impulsar el proceso de cambio de las instituciones, dirigido a lograr su mejora, transparencia y a elevar los estándares de su desempeño (SECODAM, 2002:31).

• Investigación de mejores prácticas anticorrupción: Busca generar un sistema de información sobre las prácticas anticorrupción más exitosas en México y el mundo, así como sobre las que no han funcionado, a fin de seleccionar y estudiar aquellas que sea posible y conveniente incorporar al programa y evitar destinar recursos a la instrumentación de acciones que no han sido exitosas en otros lugares (SECODAM, 2002:33).

• Fortalecimiento de sistemas de control interno en la Administración Pública Federal: Tiene el propósito de impulsar el desarrollo de una cultura de control en la Administración Pública Federal, definiendo acciones concretas que permitan comparar resultados planeados con los realmente obtenidos a fin de evaluar la gestión de las dependencias y entidades, además de establecer instrumentos y mecanismos de control preventivo para evitar actos de corrupción, con prioridad en aquellas áreas críticas susceptibles de mejora (SECODAM, 2002:34).

• Nuevo enfoque de los organismos internos de control: Modificar sustancialmente el enfoque de los órganos internos de control, privilegiando su función preventiva para fomentar las condiciones de transparencia, eficiencia, eficacia y rendición de cuentas que acrediten la confianza de la sociedad mediante acuerdos de mejora con las dependencias y entidades, a fin de aportarles un valor agregado, a la par de combatir la corrupción sancionando conductas y hechos indebidos, en un marco de estricto rigor legal (SECODAM, 2002:35).

• Estudio de sueldos y salarios de las áreas críticas de la Administración Pública Federal: Se evaluarán y presentarán recomendaciones a la SHCP para que revise la política de sueldos y salarios en los puestos de la administración pública más vulnerables para cometer actos de corrupción, buscando que la remuneración sea justa y equitativamente valorada (SECODAM, 2002:39).

• Formación y Capacitación de los servidores públicos: Capacitar a los servidores públicos en materia de mejora de procesos, en las dependencias y entidades de la administración pública con procesos y servicios de alto impacto, que incidan en beneficios directos a la sociedad, que contribuyan a combatir la corrupción y que permitan eliminar duplicidades (SECODAM, 2002:39).

• Servicio profesional de carrera en la Administración Pública Federal: Coadyuvar a la búsqueda de mecanismos para asegurar que las funciones públicas se desarrollen por los servidores públicos más capacitados y con mejores habilidades, aptitudes y experiencia (SECODAM, 2002:40).

• Programas operativos para la transparencia y el combate a la corrupción en áreas críticas: Obtener mejores niveles de calidad en los procesos y servicios de áreas críticas de corrupción para lograr su eficacia y la honesta atención de los servidores públicos (SECODAM, 2002:42).

• Programa de usuario simulado: Para mejorar la calidad y transparencia de los servicios públicos y para prevenir, detectar y combatir prácticas de corrupción, proporcionando información estratégica a los responsables de las oficinas de atención al público para la aplicación de acciones preventivas y correctivas (SECODAM, 2002:47).

• Ley de acceso a la información gubernamental: Como las decisiones gubernamentales deben estar abiertas al escrutinio de la sociedad es necesario impulsar y garantizar la utilización de la Ley de acceso a la información gubernamental por parte de la ciudadanía (SECODAM, 2002:50).

• Uso de la tecnología para la transparencia en el gobierno: Creación de las páginas web COMPRANET, TRAMITANET, DECLARANET y NORMATIVANET, para acercar trámites y procesos susceptibles a la corrupción al ciudadano, buscando transparentar la acción de gobierno en estos rubros (SECODAM, 2002:55).

• Contraloría Social: Lograr, a través de la promoción y concertación de programas de trabajo, que las dependencias y entidades de la administración pública de los tres órdenes de gobierno adopten o mejoren su sistema integral de contraloría social, a fin de incorporar a la ciudadanía en las acciones de control, vigilancia y evaluación de sus programas, contribuyendo asi al fortalecimiento del Sistema Nacional de Control y Evaluación de la Gestión Pública, además de transparentar la gestión gubernamental, combatir la corrupción y elevar la confianza de la población en los gobiernos federal, estatal y municipal (SECODAM, 2002:60).

Las alternativas, para el programa anticorrupción, no se entienden como opciones de política excluyentes entre ellas, sino como diversas acciones de política que pueden ayudar a resolver o mitigar el problema, en conjunción con otras acciones (Bardach, 2001: 36).

4.- Selección de criterios.

El criterio central en el diseño del programa anticorrupción es el de equidad vertical, porque parte de la aceptación del gobierno federal de que en el país hay diferencias notorias entre empresas que reciben los beneficios de prácticas corruptas y las que no, y entre personas que gracias a prácticas clientelares y corruptas se ven favorecidas con empleos, contratos o donaciones del gobierno federal y las que no.

Al combatir la corrupción, el gobierno federal asume un compromiso con la igualdad de oportunidades y con la no-distorsión de los mercados, que a fin de cuentas nos favorece a todos los que habitamos este país.

Otro punto importante a tratar en este apartado es el de los principios, que junto con los criterios, inciden en la aplicación del programa, así, los principios bajo los que se rige el programa anticorrupción son:

Transparencia: Contempla mecanismos que garantizan la asignación de recursos con criterios de elegibilidad y prioridad claramente establecidos.

Corresponsabilidad: En las acciones sustantivas intervienen todas las dependencias del gobierno federal, las organizaciones de la sociedad civil que deseen sumarse y los centros académicos tanto públicos como privados.

Sustentabilidad: Promueve el fortalecimiento de los fundamentos económicos del mercado, la conservación del medio ambiente, la cohesión de las comunidades y el reforzamiento del tejido social basado en lazos de confianza.

5.- Proyección de resultados.

Según Bardach, este es el paso más difícil del proceso de los ocho pasos, sobre todo porque la política tiene que ver con el futuro, no con el pasado o el presente; pero nunca podremos estar realmente seguros acerca de cómo será el futuro, ni siquiera si lo hacemos con la mejor de las intenciones y el diseño de políticas más estructurado (Bardach, 2001: 49).

Los diseñadores del programa tienen medianamente claro el problema, las dimensiones de éste y la meta es la erradicación total de la problemática detectada, pero no dan cifras de las metas a cumplir por ejercicio fiscal ni de la duración tentativa que debe tener el programa para erradicar el problema; en cierto sentido son realistas al no proyectar resultados en el tiempo, pues no cuentan con los elementos para hacerlo, y sólo evalúan el avance parcial año con año.

6.- Confrontación de costos.

Como mencionamos anteriormente, el criterio fundamental para la aplicación del programa es el de equidad, sin embargo, una vez que se tienen todos los proyectos a realizar por parte de la Secretaría de la Función Pública, cuando es necesario discriminar entre diversos proyectos, se considera el criterio de costo-beneficio social, entendido este como el costo por número de personas beneficiadas por la aplicación de determinado proyecto.

Además de que, con base en el principio de corresponsabilidad, los recursos de la Secretaría de la Función Pública no son los únicos recursos económicos destinados al programa, hace falta sumar la participación de las demás instancias federales, de los órganos de fiscalización internos y de la Auditoría Superior de la Federación.

7.- ¡Decida!

Es necesario separar en este punto la decisión del gobierno federal entre aplicar o no el programa y por otro lado, la decisión de implementar o no determinado proyecto, una vez que el programa entró en operación.

En cuanto al gobierno federal, que anteriormente tenía desarticulados los programas de lucha contra la corrupción y que no contaba con un programa específico para la atención integral de la problemática, el diseño del programa anticorrupción, que es una iniciativa del ejecutivo federal, obedece a una decisión estratégica, porque a través del programa anticorrupción se logró articular las políticas de lucha contra la corrupción y fomento a la transparencia en un solo programa que, a muestro parecer, es medianamente consistente en sus objetivos y en los mecanismos para su implementación, por lo que la decisión de aplicarlo sólo dependía de la adecuada adaptación del programa a la realidad mexicana, del visto bueno del Congreso de la Unión (factibilidad política) y de la asignación de montos suficientes para su operación (viabilidad económica).

El gobierno federal inició desde 2000 los estudios previos a la aplicación del programa, en 2001 se planteó la posibilidad de aplicarlo en el Congreso y a partir de 2002 se ha aplicado de manera incremental en todas las dependencias de la Administración Pública Federal.

Ahora bien, en cuanto a la decisión de implementar o no determinado proyecto, un aspecto muy importante de este programa es que la decisión depende de los dieciocho miembros del gabinete federal representados en la Comisión Intersecretarial, ya que ellos deben impulsar la propuesta, ponerse de acuerdo en cuanto a las acciones prioritarias, aportar una parte de los recursos para la realización de los proyectos, vigilar la adecuada ejecución de los recursos y retroalimentar a la Secretaría de la Función Pública para que mejore su gestión en proyectos subsecuentes.

Además, el programa anticorrupción busca involucrar a la población y motivarla, para que, como respuesta a la demanda ciudadana recogida durante la campaña de Vicente Fox, apoye los esfuerzos del gobierno federal, valore las buenas prácticas, denuncie las nocivas y sea parte activa del programa, en un ambiente de participación, cooperación y transparencia.

8.- Cuente su historia.

Siguiendo a Bardach, el funcionamiento de una política pública debe poder explicarse a cualquiera en términos lo suficientemente sencillos y realistas como para que ese “cualquiera” comprenda perfectamente de lo que se trata (Bardach, 2001: 70).

En este sentido, debido a que el programa anticorrupción aborda varios aspectos importantes, tiene diversas áreas de acción y maneja criterios relativamente complicados, la Secretaría de la Función Pública ha realizado, desde 2001, una campaña de difusión basada en folletos, trípticos, cuadernillos animados, así como comerciales de televisión, cine y radio para que la población se involucre con el programa y sepa en que consiste y como se puede beneficiar del mismo.

Además, en 2006 se promovió la Primer Conferencia Internacional sobre Corrupción y Transparencia, con las primeras experiencias de la aplicación del programa en diversas áreas de la Administración Pública Federal y actualmente, la Secretaría de la Función Pública, junto con el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) están impulsando el diplomado en combate a la corrupción y la misma Secretaría promueve también el diplomado en Contraloría Social, junto con el Centro de Investigaciones en Antropología Social (CIESAS) y la Universidad Veracruzana (UV), eventos muy provechosos para la discusión de los temas públicos que nos competen a todos.

Consideraciones finales.

Como vimos líneas arriba, el concepto de corrupción adoptado por el gobierno foxista es bueno, ya que considera diversas aristas del problema, plantea estrategias de prevención y sanción, busca generar mucha difusión a nivel nacional sobre lo nocivo de las prácticas corruptas y trata de medir los avances mediante encuestas de percepción ciudadana.

Sin embargo, este concepto es incompleto, ya que como comenta Ackerman, se plantea el problema de la corrupción como un todo y las estrategias a seguir no son lo suficientemente minuciosas para atacar cada tipo de práctica corrupta y se magnifica el ataque a la “mordida”, dejando un poco de lado la corrupción de alto nivel (de élites) que también es parte importante del problema.

Los pasos a seguir para el diseño de la política pública fueron buenos, se elaboró un diagnóstico muy cercano a la realidad nacional, el programa quedó oficializado con su publicación en el Diario Oficial de la Federación, se incluyó a una parte de los sectores sociales en la firma del Acuerdo Nacional Contra la Corrupción, se designaron cabalmente a los responsables de la ejecución del programa y se destinaron los recursos tanto financieros como humanos necesarios para llevarlo a cabo.

El problema radica en el concepto utilizado, ya que a la hora de operativizar el programa y desglosarlo en diversas líneas de acción, todas estas son muy generales y no atacan eficazmente actos corruptos de gran magnitud, se abocan principalmente a prevenir y en su caso sancionar a los funcionarios públicos de nivel medio y bajo (la mayoría con ventanillas de atención directa al público).

Los ámbitos y líneas de acción que abarca el programa son adecuados, ya que van desde el diagnóstico de áreas problemáticas, pasan por mejorar las remuneraciones de funcionarios en puestos susceptibles de corrupción, realizar estudios para conocer prácticas anti-corrupción en otras partes del mundo, mejorar la legislación referente a los controles internos y aumentar las sanciones a los funcionarios corruptos.

En cuanto al papel de los organismos de la sociedad civil como FUNDAR o Transparencia Mexicana, el gobierno federal fomenta la generación de encuestas, índices y estudios, tanto para sustentar sus avances en materia de combate a la corrupción como para justificar la inclusión de organizaciones de la sociedad civil en el programa anti-corrupción, así que la función de este tipo de organizaciones es más bien instrumental.

Finalmente, en cuanto a las posibles mejoras al programa anti-corrupción del gobierno federal, es importante considerar la necesidad de atacar de manera más frontal la corrupción de alto nivel (llamada también de cuello blanco) y darle la importancia debida.

Además, es necesario que la percepción ciudadana no sea el aspecto más importante a considerar por parte del gobierno, es bueno que se tome en cuenta, pero debe verse el problema de manera mucho más integral que como se ha visto hasta ahora.

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NOTAS

1. Obtenido de la página web de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción: http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/ el día 20 de diciembre de 2006.

2. BARDACH, Eugene, 2001, Los ocho pasos para el análisis de las políticas públicas: un manual para la práctica, CIDE/Miguel Ángel Porrúa, México.

3. Programa para el Desarrollo, Naciones Unidas, La lucha contra la corrupción para mejorar la gobernabilidad, 1999.

4. Tomado de la página web del Laboratorio de documentación y análisis de la corrupción y la transparencia de la UNAM: http://www.corrupcion.unam.mx/

5. Cfr. O. F. Onuge. “Corruption in Development”, Conferencia Anual de la Asociación Antropológica y Sociológica de Nigeria, Universidad de Ahmadu Bello, Zaria, Nigeria, 1982. N. H. Leff, “Economic development through burocratic corruption”, en American Behavioural Scientist, núm. 1964, pp. 8-14 y R. Wraith y E. Simpkins, Corruption, in developing countries, Allen y Unwin, Londres, 1963.

6. Diario Oficial de la Federación, Acuerdo por el que se crea la Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal, como una Comisión Intersecretarial de carácter permanente, 4 de diciembre de 2000.