Hábitat es un programa de la Secretaría de Desarrollo Social que busca hacer frente a las condiciones de pobreza de la población que reside en barrios o zonas urbano-marginadas, de las ciudades del país, entró en operación en el ejercicio fiscal 2003. Este programa, además de impulsar acciones para mejorar y ampliar la infraestructura y el equipamiento urbano de las colonias y los barrios donde existen las mayores carencias y rezagos sociales, promueve actividades para el desarrollo comunitario. Con el apoyo del programa, los vecinos de estos barrios y colonias se organizan y aprovechan los recursos disponibles para resolver las necesidades más urgentes de su comunidad.

Paralelo a este programa existen otros, como Oportunidades o Microregiones, que también buscan atacar las condiciones de pobreza de determinados segmentos de la población en México, ante esto, surge una primera pregunta que es ¿Cómo se llevó a cabo el diseño del programa Hábitat?, para posteriormente considerar ¿Cómo se articula Hábitat con los otros programas de desarrollo social y urbano?, finalmente concluiremos con una reflexión en torno a las fortalezas y los retos del programa a futuro.

Para esto, consideraremos en primer término la noción de diseño de políticas públicas, de Eugene Bardach, buscando confrontar los ocho pasos para el análisis de políticas públicas que propone este autor con el diseño original del programa Hábitat, incluyendo las modificaciones que se han hecho al programa en 2004 y 2005; posteriormente, analizaremos la articulación del programa Hábitat con los otros programas de desarrollo social, legal y operativamente; por último, una vez que tengamos claro el diseño del programa, su pertinencia y su articulación con la estrategia general de desarrollo social y urbano del gobierno federal, reflexionaremos en torno a las fortalezas y los retos del programa en el contexto de la política de desarrollo social del gobierno federal.

1.- El diseño del programa Hábitat

La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) diseñó el Programa Hábitat con el propósito de articular los objetivos de la política social con los de las políticas de desarrollo territorial y urbano, y lo instrumenta desde 2003. Este hecho es una expresión del interés de avanzar hacia la superación de los rezagos y los profundos contrastes sociales en las ciudades y zonas metropolitanas, así como de contribuir a transformarlas en espacios seguros, ordenados y habitables (SEDESOL, 2005).

Analizaremos el diseño del programa Hábitat siguiendo “el camino de los ocho pasos” de Eugene Bardach, la función principal de esta técnica es recordar aspectos y opciones importantes, que de otra manera podrían olvidarse; su principal defecto es que, tomada por sí sola, corre el riesgo de ser un formulario mecanicista, además, antes de iniciar es necesario tener claro que la secuencia de estos pasos puede variar y no todos los pasos son necesariamente pertinentes en una situación particular (Bardach, 2001: 14).

1.1 Definición del problema

La pregunta central en este punto es, siguiendo a Bardach, ¿Qué tipo de problemas privados merecen ser tratados como asuntos públicos y por lo tanto tratar de resolverlos a través de fondos públicos? (Bardach, 2001: 19).

En este sentido, la Pobreza patrimonial en las áreas urbanas, que se refiere a todos aquellos hogares cuyo ingreso (menos de 53.8 pesos diarios del 2005 por persona) es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público, es considerado como el problema privado a ser atendido por el Estado, en el contexto de la política social del gobierno federal (Criterio de SEDESOL, 2005).

La existencia de grandes zonas de pobreza, que contrastan con la de zonas residenciales exclusivas, crea las llamadas ciudades “divididas”; es decir, ciudades habitadas por ciudadanos con derechos plenos, asentados en zonas que cuentan con una adecuada infraestructura, equipamiento y servicios, y por personas en situación de pobreza patrimonial, quienes se encuentran segregadas espacial, social y económicamente, en barrios y colonias con instalaciones precarias y de escaso valor en el mercado urbano.

Así, buscando revertir esta problemática, el objetivo central del programa Hábitat es contribuir a la superación de la pobreza urbana y al mejoramiento del hábitat popular con barrios ordenados, seguros y limpios.

El objetivo se propone romper con el círculo de la pobreza patrimonial mediante la continuación e iniciación de programas que transfieran recursos y sean canalizados para la mejora de servicios e infraestructura que propicien y agilicen la incorporación de los grupos sociales marginados a la dinámica general del país.

Los objetivos específicos con los que Hábitat articula la consecución de su objetivo central son:

• Brindar opciones a los hogares en situación de pobreza patrimonial para contribuir a que superen esa condición.

• Promover la ampliación de las capacidades y oportunidades de las mujeres en situación de pobreza patrimonial.

• Contribuir a prevenir la violencia en todas sus formas, así como apoyar tanto a las víctimas como a los grupos y asentamientos en situación de riesgo o vulnerabilidad por esta causa.

• Mejorar el hábitat de las zonas urbano marginadas y asentamientos precarios de las ciudades, así como contribuir a resolver, con la participación organizada de las comunidades, los problemas ocasionados por la segregación socio-espacial y por otros tipos de exclusión fundados, entre otros, en la condición de género, la discapacidad y el ciclo vital.

• Alentar los esfuerzos tanto de mejoramiento ambiental como de ordenamiento territorial en el ámbito municipal, incluida la prevención de desastres y la mitigación de riesgos en zonas y polígonos urbanos seleccionados.

• Fortalecer las capacidades institucionales en el ámbito local en materia de planeación y gestión urbana y territorial, desarrollo local y asociación intermunicipal.

• Contribuir a ordenar el desarrollo urbano, abrir opciones de suelo para el asentamiento de las familias en situación de pobreza patrimonial y alentar la regularización de la propiedad y la titulación y registro de los activos inmobiliarios de los hogares en esa condición.

• Propiciar el fortalecimiento de la identidad, el arraigo y la autoestima de la población residente en las ciudades y zonas metropolitanas (SEDESOL, 2005).

Las acciones específicas que se desprenden del Programa se dividen de acuerdo a los objetivos específicos señalados líneas arriba. Así, el objetivo de superación de la pobreza urbana es apoyado mediante las siguientes acciones:

- Organización y desarrollo comunitario.

- Educación, formación y capacitación del trabajo.

- Apoyo nutricional a población en vulnerabilidad.

- Aprovechar el conocimiento, habilidades y vocación de personas adultas mayores.

- Ampliar capacidades de adolescentes y jóvenes.

Por lo que toca al apoyo mujeres jefas de familia, éstos se orientan a:

- Ampliar capacidades de mujeres, como salud reproductiva.

- Acciones para que las mujeres tomen conciencia de su condición de género.

- Instalación y equipamiento de Casas de atención Infantil.

El objetivo de mejoramiento de barrios se apoya en las siguientes líneas de acción:

- Introducción o mejoramiento de redes de infraestructura urbana básica.

- Pavimentación o recubrimiento de calles.

- Equipamiento urbano y comunitario, Centros de Desarrollo Comunitario.

- Conservación ambiental, rescate de cauces, reforestación.

- Imagen urbana.

Las acciones para establecer una estrategia de reserva de suelo se concentran en apoyar a los gobiernos estatales y municipales en adquisición de reservas territoriales.

Las acciones para el ordenamiento del territorio en la instrumentación del Programa se orientan a:

- Ordenar el uso del suelo y elaborar mapas de riesgo.

- Educar población para situaciones de riesgo y desastre.

- Construir obras de mitigación ante fenómenos naturales.

- Reubicación para evitar amenazas de origen natural.

Finalmente, las acciones para impulsar las Agencias de desarrollo Hábitat se organizan de la siguiente forma:

- Impulsar estrategias de desarrollo urbano y social consensuados al nivel local.

- Elaboración de diagnóstico, guías y planes de superación de pobreza.

- Apoyar la asociación público-privado y social para instrumentar proyectos.

- Creación de agencias de Hábitat, para alentar el desarrollo social y urbano local (SEDESOL, 2005).

1.2 Obtención de la información

El Programa Hábitat inició su operación durante el ejercicio fiscal 2003 en 32 ciudades seleccionadas mayores de 100 mil habitantes: Aguascalientes, Tijuana, La Paz, Ciudad del Carmen, Ciudad Acuña, Colima, San Cristóbal de las Casas, Ciudad Juárez, Distrito Federal, Durango, León, Acapulco, Pachuca, Puerto Vallarta, Toluca, Uruapan, Cuernavaca, Tepic, Monterrey, Oaxaca, Tehuacán, Querétaro, Cancún, Ciudad Valles, Culiacán, Nogales, Villahermosa, Ciudad Victoria, Tlaxcala, Coatzacoalcos, Mérida y Zacatecas, considerando una ciudad por cada entidad federativa (SEDESOL, 2003).

A partir de 2004, la cobertura espacial del programa se organizó bajo criterios de corte regional y con un sentido estratégico, quedando enmarcadas las acciones dentro de tres vertientes espaciales: ciudades fronterizas –que incluye las dos fronteras-, general y centros históricos.

En 2005 se incluyeron a la clasificación de 2004 las ciudades turísticas, las petroleras y se separó de la vertiente general a las zonas metropolitanas de otras ciudades que no están en proceso de metropolitanización.

La información para el diseño del programa se tomó del XII Censo de Población y Vivienda 2000 y del índice de marginación 2000 del Consejo Nacional de Población (CONAPO), además, fue necesario utilizar la cartografía digital de INEGI, obtenida en 2002 para delimitar las zonas objetivo por manzanas, buscando focalizar, con el cruce de los datos de población y marginación, las manzanas que se priorizan para la implementación del programa en todo el país, de acuerdo con la clasificación estratégica de ciudades.

1.3 Construcción de alternativas

Al ser este un programa con objetivos tanto de desarrollo social como de ordenamiento territorial, se consideraron alternativas que abarquen las dos vertientes de acción, quedando, después de un proceso de descarte, combinación y reorganización las siguientes modalidades:

• Superación de la Pobreza Urbana: Dirigido a ampliar las capacidades y oportunidades de los integrantes de los hogares en situación de pobreza patrimonial residente en barrios y zonas urbano-marginadas seleccionadas.

• Mujeres Jefas de Familia: orientado a apoyar a las mujeres (o grupos de mujeres) integrantes de los hogares en situación de pobreza patrimonial, residentes en barrios y zonas urbano-marginadas seleccionadas, mediante acciones que promueven el desarrollo de sus capacidades, faciliten su desempeño laboral o su incorporación a la actividad productiva.

• Mejoramiento de Barrios: Busca desarrollar o mejorar la infraestructura y el equipamiento de las zonas urbano-marginadas para integrarlas a la ciudad.

• Reserva de Suelo: Apoya a las ciudades y zonas metropolitanas elegibles en la adquisición de suelo para el asentamiento de los hogares que se encuentren en situación de pobreza patrimonial.

• Ordenamiento del Territorio: Contribuye a reducir la vulnerabilidad de la población residente en barrios y zonas urbano-marginadas seleccionadas frente a las amenazas de origen natural o socio-natural.

• Agencias de Desarrollo Hábitat: Promueve la formación de instancias donde concurran los agentes relevantes del desarrollo urbano y social para impulsar prácticas de desarrollo local y promover la ejecución de proyectos estratégicos en la ciudad y sus barrios.

Incluyéndose en 2004 la modalidad de:

• Equipamiento urbano e imagen de ciudad: Orientado al mejoramiento de la imagen de los centros históricos o de las zonas turísticas a través del equipamiento urbano y diversas obras públicas (SEDESOL, 2004).

Las alternativas, para el programa Hábitat, no se entienden como opciones de política excluyentes entre ellas, sino como diversas acciones de política que pueden ayudar a resolver o mitigar el problema, en conjunción con otras acciones (Bardach, 2001: 36).

1.4 Selección de criterios

El criterio central en el diseño del programa Hábitat es el de equidad, vertical, porque parte de la aceptación del gobierno federal de que en las ciudades mexicanas hay diferencias notorias en el entorno urbano que segregan a la población residente en ciertas áreas, donde no se cuenta con los servicios básicos, impidiéndoles tener un nivel de vida cercano al de otra parte de la población que vive en zonas residenciales y horizontal, porque permite la distribución de recursos con relación a la pobreza relativa de las regiones involucradas.

Los mecanismos más utilizados para asignar recursos con criterios de equidad y movilización local son: la asignación por fórmula y la asignación por concurso. En el caso del Programa Hábitat ambos mecanismos de focalización son utilizados para asignar los recursos tanto al nivel estatal como al nivel local.

Por otra parte, la especialidad de las ciudades (turísticas, petroleras, fronterizas) ha sido un criterio que se ha destacado para la organización por vertientes espaciales, a partir de 2004.

En cuanto a los criterios de selección, estos son determinados con base en dos aspectos: la elegibilidad (más de 15, 000 habitantes) y las prioridades (grado de marginación alto y muy alto). Estos criterios son aplicados en diferentes niveles tanto para las autoridades estatales y municipales como para los barrios y zonas urbano-marginadas, los proyectos presentados, las personas y los hogares.

La focalización de los receptores del programa se realiza en varias etapas. En la primera, la asignación de dos terceras partes de los recursos a las ciudades se realiza mediante el uso de los conceptos de pobreza patrimonial y de déficit en materia de servicios básicos, y una tercera parte se asigna utilizando un indicador de desempeño (igual a 1 cuando es el primer año de ejecución del Programa en determinada ciudad).

Posteriormente, las condiciones de elegibilidad de los barrios y zonas urbano-marginadas se basan en “polígonos” que deben contar con al menos la mitad de hogares en pobreza patrimonial, que presentan déficit de infraestructura, y en los que al menos 80% de los lotes están ocupados y están localizados en un perímetro urbano o urbanizable, y que no están ubicados en zonas de preservación ecológica (SEDESOL, 2005).

Por su parte, los proyectos, que deben ser promovidos por la autoridad municipal o por comités vecinales, deberán contar con un convenio de coordinación, tener objetivos claros y evaluables, organizar a la población, estar validados por las instancias que aportan recursos, cumplir con reglamentación aplicable, y tener la documentación que detalla la viabilidad técnica económica y social.

El proceso de focalización del Programa está relacionado directamente con los indicadores sobre pobreza y marginación urbana. Por lo tanto, el indicador de pobreza patrimonial, los indicadores de desigualdad como el coeficiente de Gini y los de infraestructura como la falta de agua, drenaje, alcantarillado o luz eléctrica se erigen como determinantes de la asignación de recursos a los diferentes niveles de agregación regional.

Debido a que los recursos financieros no son suficientes para enfrentar las necesidades de urbanización de todos los estratos en pobreza patrimonial, la focalización se convierte también en un método de priorización. Así mismo, es importante destacar que el financiamiento de los programas de apoyo está distribuido en diferentes fuentes federales, estatales y municipales, que tienen diferentes prioridades.

En todo caso, los criterios son perfectibles y la necesidad de establecer una priorización requiere de la selección cada vez más minuciosa de la población sujeta a apoyos financieros, este proceso debe estar sustentado en un método de focalización que beneficie la asignación de recursos a las poblaciones de menores ingresos.

Otro punto importante a tratar en este apartado es el de los principios, que junto con los criterios, inciden en la aplicación del programa, así, los principios bajo los que se rige Hábitat son:

Transparencia: Contempla mecanismos que garantizan la asignación de recursos a la población que más lo necesita. Asimismo, la selección de los barrios y zonas urbano-marginadas responde a criterios de elegibilidad y prioridad claramente establecidos.

Corresponsabilidad: En las acciones sustantivas aportan recursos tanto los gobiernos federal, estatales y municipales, así como las comunidades beneficiarias, incluidas las organizaciones de la sociedad civil que deseen sumarse y apoyar estos esfuerzos.

Sustentabilidad: Promueve el fortalecimiento de los fundamentos económicos de las ciudades, el mejoramiento y la conservación del medio ambiente, la cohesión de las comunidades y el reforzamiento del tejido social.

Subsidiariedad: Ha sido diseñado por la Sedesol, que es también la instancia que lo coordina y supervisa. La responsabilidad de la ejecución de los proyectos específicos recae principalmente en los gobiernos estatales o municipales, según sea el caso (SEDESOL, 2006).

1.5 Proyección de resultados

Según Bardach, este es el paso más difícil del proceso de los ocho pasos, sobre todo porque la política tiene que ver con el futuro, no con el pasado o el presente; pero nunca podremos estar realmente seguros acerca de cómo será el futuro, ni siquiera si lo hacemos con la mejor de las intenciones y el diseño de políticas más estructurado (Bardach, 2001: 49).

Los diseñadores del programa tienen claro el problema, las dimensiones de éste y la meta es la erradicación total de la problemática detectada, pero no dan cifras de las metas a cumplir por ejercicio fiscal ni de la duración tentativa que debe tener el programa para erradicar el problema; en cierto sentido son realistas al no proyectar resultados en el tiempo, pues no cuentan con los elementos para hacerlo, y sólo evalúan el avance año con año.

Además, tanto el programa ha sido incremental, en cobertura de ciudades y de población objetivo, como el problema a resolver es incremental, lo que dificulta aún más la proyección de posibles resultados en el mediano y largo plazos.

Lo único que tomó el programa como base es que dos terceras partes de la población residían en el año 2000 en 364 ciudades y zonas metropolitanas que integran el Sistema Urbano Nacional (SUN) y que la población del SUN creció en el quinquenio 1995-2000 al 1.9%, el doble que la población rural.

También en el 2000, 121 ciudades contaban con una población superior a los 50,000 habitantes y existían 31 zonas metropolitanas y 38 ciudades con más de 1’000,000 habitantes, por lo que de continuar las tendencias en los próximos 25 años, el 85% del crecimiento poblacional se dará en las ciudades de más de 100,000 habitantes.

Además, alrededor de 10% de la población urbana no tenía agua entubada y 25% carecía de drenaje y más de 60% residía en colonias no pavimentadas. La concentración de pobres en las ciudades y zonas metropolitanas ha generado la urbanización de la pobreza, ya que 37.4% de los hogares urbanos de todo el país se encontraban en situación de pobreza patrimonial para ese año.

Así, de las 539,000 manzanas que integran las ciudades mayores de 100,000 habitantes, 349,000 tienen cierto nivel de pobreza. 100,000 manzanas se caracterizaban por tener pobreza patrimonial (1,580 Polígonos). Todo lo anterior, según datos del XII Censo de Población y Vivienda 2000, del INEGI.

Con base en esas cifras, cada año el programa Hábitat evalúa su impacto, tanto en cobertura como en mejoramiento de las condiciones de vida de la población objetivo; ahora que se acaban de dar a conocer los datos del II Conteo de Población 2005 será momento propicio para que la SEDESOL evalúe más consistentemente los resultados del programa y tal vez pueda plantear con más elementos, ciertas proyecciones futuras de la aplicación del mismo.

1.6 Confrontación de costos

Como mencionamos anteriormente, el criterio fundamental para la aplicación del programa es el de equidad, sin embargo, una vez que se tienen los proyectos en las delegaciones regionales de la SEDESOL, cuando es necesario discriminar entre diversos proyectos, se considera el criterio de costo-beneficio social, entendido este como el costo por número de personas beneficiadas por la aplicación de determinado proyecto.

En cuanto a la confrontación de costos totales del programa, al que en 2003 se asignaron por parte del gobierno federal 926 millones de pesos, en 2004, 1,597 millones de pesos, en 2005, 1,805 millones de pesos y en 2006, 2,070 millones de pesos, no existen elementos aún para realizar el análisis costo-beneficio social para todo el país (Ver gráfico 1).

FUENTE: Elaboración propia con base en las cifras emitidas en el Diario Oficial de la Federación para los ejercicios fiscales 2003, 2004, 2005 y 2006, varios números.

Además de que, con base en el principio de corresponsabilidad, estos no son los únicos recursos económicos destinados al programa, hace falta sumar la participación estatal, municipal y de la comunidad, ya que el gobierno federal sólo asume, como máximo, el 50% del costo de cualquier proyecto enmarcado en el programa Hábitat.

1.7 ¡Decida!

Es necesario separar en este punto la decisión del gobierno federal entre aplicar o no el programa y por otro lado, la decisión de implementar o no determinado proyecto comunitario por parte de los actores locales, una vez que el programa entró en operación.

En cuanto al gobierno federal, que anteriormente tenía desarticulados los programas de ordenamiento territorial y que no contaba con un programa específico para la atención de la pobreza en zonas urbanas, el diseño de Hábitat, que es una iniciativa de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para las regiones pobres del planeta, la decisión era estratégica, porque a través de Hábitat se logró articular las políticas de ordenamiento territorial y combate a la pobreza urbana en un solo programa que, a muestro parecer, es consistente en sus objetivos y en los mecanismos para su implementación, por lo que la decisión de aplicarlo sólo dependía de la adecuada adaptación del programa a la realidad mexicana, del visto bueno del Congreso de la Unión (factibilidad política) y de la asignación de montos suficientes para su operación (viabilidad económica).

El gobierno federal inició desde 2001 los estudios previos a la aplicación del programa, en 2002 se planteó la posibilidad de aplicarlo en el Congreso y a partir de 2003 se ha aplicado de manera incremental en todo el territorio nacional.

Ahora bien, en cuanto a la decisión de implementar o no determinado proyecto, un aspecto muy importante de este programa es que la decisión depende de las autoridades municipales y de los grupos vecinales, ya que ellos deben impulsar la propuesta, ponerse de acuerdo en cuanto a las obras prioritarias, aportar una parte de los recursos para la realización de la obra, vigilar la adecuada ejecución de los recursos y retroalimentar a la SEDESOL para que mejore su gestión en proyectos subsecuentes.

Así, el programa Hábitat busca involucrar a la población y motivarla, para que, con el apoyo de los tres niveles de gobierno, logre salir de la situación de pobreza patrimonial y revalore su entorno, en un ambiente de participación, cooperación y transparencia.

1.8 Cuente su historia

Siguiendo a Bardach, el funcionamiento de una política pública debe poder explicarse a cualquiera en términos lo suficientemente sencillos y realistas como para que ese “cualquiera” comprenda perfectamente de lo que se trata (Bardach, 2001: 70).

En este sentido, debido a que el programa Hábitat aborda varios aspectos importantes, tiene diversas áreas de acción y maneja criterios relativamente complicados, la SEDESOL ha realizado, desde 2003, una campaña de difusión basada en folletos, trípticos, cuadernillos animados, así como comerciales de televisión y radio para que la población se involucre con el programa y sepa en que consiste y como se puede beneficiar del mismo.

Además, en 2004 se editó un libro con las primeras experiencias de la aplicación del programa en diversas zonas del país y actualmente, la SEDESOL, junto con el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) están impulsando el “premio CIDE-Hábitat 2006” a las mejores experiencias municipales de desarrollo urbano, en el que podrán participar todos los municipios donde opera Hábitat y narrar el impacto positivo que ha tenido el programa en las comunidades objetivo.

2.- Articulación de Hábitat con la política general de desarrollo social y con otros programas del sector

La Secretaría de Desarrollo Social en su estructura y atribuciones actuales, reúne las funciones relativas a la política social, al mismo tiempo que las relativas al ordenamiento territorial. Bajo la óptica integradora de la SEDESOL, los fundamentos y Reglas de Operación del Programa Hábitat tienen como referente de sustento los dos grandes instrumentos que rigen la política del gobierno federal en relación con el problema al cual orienta sus objetivos este Programa: la pobreza en el medio urbano.

Los instrumentos referidos son, el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 y el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial 2001-2006, los cuales son la expresión de los principios fundamentales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; , así como de otros instituidos en la Ley General de Desarrollo Social y la Ley General de Asentamientos Humanos. Por lo tanto, Hábitat se define como un programa con propósitos de articulación de los objetivos de la política social y los de las políticas de desarrollo territorial y urbano, para lo cual organiza un conjunto de acciones dirigidas a mejorar la infraestructura básica, el equipamiento de las zonas urbanas marginadas y la prevención de desastres, la entrega de servicios sociales y de desarrollo comunitario, integrando los esfuerzos institucionales de apoyo a la población en situación de pobreza patrimonial y en un marco de concurrencia de los tres ordenes de gobierno (SEDESOL, 2006).

Por sus características, el Programa Hábitat se inscribe como parte de las políticas de última generación orientadas a disminuir la pobreza. Su organización y gestión responden a un diseño que destaca los principios fundamentales de equidad, eficiencia, eficacia y focalización de las acciones, con el objetivo de que un mayor número de personas en condiciones de pobreza reciban los beneficios programados y los recursos disponibles, además, busca propiciar la interacción de los tres órdenes de gobierno con la ciudadanía en la consecución de objetivo concretos de beneficio colectivo.

En términos generales es necesario considerar que aunque los programas contra la pobreza sean bien diseñados y se les asignen recursos considerables para su aplicación en acciones definidas, nunca serán suficientes para erradicar la pobreza como tal, sobre todo si se tiene en cuenta la magnitud de población bajo esa condición.

No obstante, el giro que han tomado los programas contra la pobreza en la presente administración, en una lógica de focalización y bajo una orientación diferenciada a la diversidad de manifestaciones de la pobreza y en atención al ciclo de vida, han sido definidos como programas con mayor impacto y con más alta probabilidad para una contribución efectiva en la superación de la pobreza.

Los programas Oportunidades, Microregiones, Desayunos escolares y Hábitat, abarcan una diversidad de enfoques y coberturas, desde la aplicación de acciones que buscan la superación de los individuos a través del desarrollo de sus capacidades o bien con el otorgamiento de apoyos que les permita impulsar procesos de desarrollo, hasta la aplicación de programas que buscan mejorar las condiciones de vida de zonas tanto urbanas como rurales (vivienda, infraestructura social básica y productiva, desarrollo comunitario, servicios públicos, etc.).

Dentro de este esquema tan amplio, las estrategias de acción de Hábitat establecen una complementariedad importante con cada uno de estos programas desde una perspectiva conceptual, en la medida de que su aplicación es más puntual, y está enfocada al abatimiento de rezagos de un grupo de pobreza específico en el ámbito urbano.

Consideraciones finales

Una vez realizado el recorrido por el diseño del programa y la pertinencia que este tiene en el contexto de la política social del gobierno federal, consideramos importante hacer una breve evaluación en términos de fortalezas y retos del programa Hábitat, pensando en la continuidad que su aplicación debe tener en el mediano plazo.

En cuando a las fortalezas, el Programa es claro en sus definiciones conceptuales, sus diagnósticos son sólidos y sus estrategias responden a los objetivos y lineamientos de la política social establecida en los instrumentos legales, planes y programas en que se plasma el consenso nacional en torno a la pobreza urbana como problema de prioridad alta para el Estado mexicano.

Una virtud de Hábitat es la concepción que le dio forma como instrumento articulador de las dos dimensiones funcionales de la SEDESOL: la política social y la de desarrollo urbano y ordenación del territorio.

La orientación de Hábitat en relación con la comunidad y la estructuración de las Agencias de Desarrollo Hábitat es un mecanismo de fortalecimiento de esas comunidades que ha reforzado la capacidad operativa y el impacto del Programa.

El principio de equidad con que funciona Hábitat le otorga una ventaja adicional y un punto de convergencia con el conjunto de la política social donde es fundamental este criterio.

Los métodos de focalización y cobertura son elementos que permiten instrumentar políticas más efectivas en términos del impacto sobre una población definida. Hábitat utiliza esta estrategia para identificar su población objetivo y el espacio territorial de su aplicación.

En lo referente a los retos, aún existen en el país gobiernos locales con limitaciones en sus capacidades institucionales que dificultan la operación de un programa que se basa en una perspectiva federalista como es Hábitat, en donde los municipios y otros agentes locales se convierten en instancias gestoras y ejecutoras de obras y acciones.

El seguimiento de las acciones del programa por parte de todos los interesados, el control en la asignación y ejecución de los recursos públicos, la evaluación de los resultados y la resolución de inconsistencias, son un reto permanente.

Un riesgo potencial, por la naturaleza del programa, es la posibilidad de que los grupos locales desvíen su propósito en función de sus intereses particulares, es necesario reforzar la contraloría social para evitar que ningún particular se beneficie económica o políticamente con las obras y acciones de este programa.

Además, el concepto de pobreza patrimonial no se ha enriquecido con otros elementos más allá de indicadores como el acceso a los servicios de agua potable, electricidad y drenaje, así como el ingreso per cápita; además no es explícita la manera de actualizar el criterio de ingreso de la población objetivo en el tiempo.

Por último, la complementariedad de Hábitat con otros programas requiere fortalecerse, mediante la suma de acciones que ya forman parte de la estrategia del gobierno federal en política social, y que tienen como destinatarios a la misma población objetivo, evitando la duplicación de esfuerzos.

BIBLIOGRAFÍA

Bardach, Eugene, 2001, Los ocho pasos para el análisis de las políticas públicas: un manual para la práctica, CIDE/Miguel Ángel Porrúa, México.

Secretaría de Desarrollo Social, Reglas de operación del programa Hábitat 2003, 2004, 2005 y 2006.

http://www.habitat.gob.mx

XII Censo de Población y Vivienda 2000, INEGI.

http://www.inegi.gob.mx/est/default.asp?c=701

Índice de marginación municipal 2000, CONAPO.

http://www.conapo.gob.mx/00cifras/marg2000/005.htm

* Artículo con dictamen de publicación en la revista “Perspectivas”, de la Universidad Nacional del Comahue, Argentina, a publicarse en el número 3 de la revista, en Enero de 2007.