Es necesario un proceso de reequilibramiento entre los tres niveles de gobierno para romper con la subordinación y el rezago de muchos estados y municipios en el país, sin embargo, este proceso se ha dado sólo parcialmente.

Los retrasos de un reequilibramiento en el sistema federal mexicano han dejado saldos preocupantes, ya que la mayor parte de estados y municipios del país tienen serias dificultades para asumir demasiadas funciones y responsabilidades y la mayoría no cuenta con la infraestructura administrativa necesaria para convertirse en ejes del desarrollo regional.

Sin embargo, a raíz de las severas crisis económicas en las décadas de los ochentas y noventas del siglo pasado, se viene dando un proceso de reestructuración del gobierno federal que ha ido transfiriendo funciones, principalmente en los servicios de educación básica y salud a los estados, además de que con la reforma del artículo 115 constitucional en 1983, se establecieron nuevos principios jurídicos y recursos financieros para los municipios del país, esta reforma se profundizó en 1999, al otorgar al municipio mexicano el carácter de órgano de gobierno, dotado de competencias exclusivas y de ciertos niveles de autonomía financiera y administrativa.

El tema de los recursos municipales es de fundamental importancia para fortalecer la acción municipal y la reforma de 1999 aclaró los términos de la relación Federación, Estado y Municipio, recayendo en los congresos locales determinar el monto de los impuestos, los plazos de cobro y las bases tributarias correspondientes en la ley de ingresos, así como la fiscalización de las cuentas públicas municipales.

Casi al mismo tiempo en que se emprendió el proceso desconcentrador del gobierno federal, se ha venido dando un proceso descentralizador de abajo hacia arriba, mediante el aprovechamiento de los escasos espacios de acción y decisión local, principalmente en los municipios urbanos del país, cuyos ingresos propios, sobre todo a partir de la trasferencia del cobro del impuesto predial, han crecido considerablemente.

El reto más importante para el nuevo federalismo mexicano es definir adecuadamente los ritmos y las modalidades del proceso descentralizador, porque si bien federalismo no es sinónimo de descentralización, para el caso mexicano queda claro que un nuevo equilibrio federal requiere un proceso previo de descentralización.

Ante esta problemática, el objetivo de este ensayo es analizar la pertinencia de una descentralización fiscal en México que reparta de mejor manera los recursos públicos entre estados y municipios y que dé, en forma gradual y diferenciada, capacidades no sólo de ingreso propio, sino de gasto y de deuda pública a los gobiernos locales, buscando con esto equilibrar las desigualdades entre los tres niveles de gobierno y dando instrumentos a los estados y municipios para que sean garantes del desarrollo económico local y regional.

Para abordar el problema, iniciamos planteando los siguientes cuestionamientos: ¿Es necesaria la descentralización para los estados y municipios del país?, ¿deben descentralizarse todas las potestades de ingreso, gasto y deuda pública a los estados y municipios o debe analizarse en que rubros sería factible y eficiente hacerlo?, ¿La descentralización hacendaria debe darse a todos los estados y municipios o debe ser un proceso gradual y diferenciado?, en torno a estas cuestiones se desarrollará el presente artículo.

El centralizado federalismo mexicano

México se ha caracterizado, desde el inicio de su etapa independiente, por un centralismo tenaz, en un principio esto se justificó por la necesidad de reordenar el territorio, fortalecer la unión federal, evitar la dispersión, el caudillismo y la atomización del proyecto nacional.

Después se expresó como un mecanismo fundamental de control de la vida económica, política y social, como la vía más importante para el mantenimiento del poder y como un modelo opresivo para los estados y municipios del país.

Ha sido peculiar este federalismo, ya que en vez de buscar el equilibrio republicano entre los niveles de gobierno, ha significado la subordinación de los niveles locales al nivel federal, retrasando la maduración de los entes de gobierno locales y generando relaciones intergubernamentales clientelares y hasta de sumisión.

Nuestro país es uno de los Estados nacionales a nivel mundial con mayor grado de centralización, lo cual genera cada vez más disfuncionalidades, más obstáculos al desarrollo y menores espacios de gobernabilidad. (Cabrero, 1996, 11).

La descentralización tiene efectos importantes en diversas áreas tales como la prestación de servicios, la estabilidad macroeconómica, mejoras en la gestión gubernamental o disminución de la pobreza. Por ello, aquellos países que buscan descentralizar sus sectores públicos necesitan diseñar una estrategia de descentralización coherente. Una mala aplicación de un proceso de descentralización trae como consecuencia un desequilibrio macroeconómico, la intensificación de las desigualdades regionales y un atraso en los procesos de gestión y provisión de servicios públicos. (Gadsden, 2004, 55).

Uno de los puntos neurálgicos del peculiar federalismo mexicano, radica en el alto grado de centralización fiscal, sin embargo, muchos estados y municipios han asumido, ante las reformas al artículo 115 constitucional en 1983 y en 1999, la estrategia de avanzar hacia un federalismo más equilibrado, con mayores ingresos propios y mayores facultades de decisión.

A pesar de esas adecuaciones legales, uno de los retos pendientes de la reforma municipal es el reconocimiento y la consolidación de su diversidad, la necesidad de la trayectoria hacia la diversidad destaca si se contrasta la relativa homogeneidad de las formas jurídicas municipales, en las constituciones federal y estatales, y del otro lado, la heterogeneidad de la sociedad, la cultura y las características socioeconómicas y regionales de los municipios. (Guillén y Ziccardi, 2004, 13).

En materia legal, en España, por ejemplo, se logró establecer una de las mejores estrategias de descentralización en términos legales. En la Constitución española de 1978, cuando los legisladores españoles trabajaron el tema de las autonomías pusieron un elemento que dice “las autonomías”, y enlistan un catálogo de competencias específicas, también dice…”podrán tener” y esta frase es muy importante, ya que decir “podrán tener” abre la posibilidad de que haya unas que lo tengan y otras que no y de que se genere un mecanismo de cómo y cuándo se podrán ir adquiriendo tales o cuáles atribuciones y responsabilidades. (Gadsden, 2004, 57).

A final de cuentas el problema no es qué nivel de gobierno debe tener la mayoría de los recursos, sino más bien qué nivel de gobierno sería más eficiente y eficaz en la captación de determinados recursos y en la asignación de determinados gastos.

Uno de los casos que podrían ejemplificar bien cómo se comportan los gobiernos locales mexicanos con mayores recursos, puede ser el de los municipios urbanos, que a partir de la recaudación del impuesto predial y de los procesos de modernización de servicios públicos y actualización de tarifas han ampliado significativamente la disposición de recursos propios.

El escenario que surge a partir de finales de los años ochenta y principios de los noventa va generando espacios de acción nuevos para los municipios urbanos, este es el punto de inflexión en el que son los niveles locales de gobierno los que impulsan la descentralización desde abajo, modificando en un proceso gradual, la dinámica misma de las relaciones fiscales intergubernamentales.

Debates en torno a la descentralización hacendaria

Respecto a la descentralización hacendaria existe un debate muy fuerte, ya que los funcionarios locales exigen mayores recursos en forma de participaciones federales, mientras que las autoridades centrales ofrecen espacios adicionales de gravamen para la recaudación incremental de recursos fiscales. (Cabrero, 1996, 591).

Ambos planteamientos pueden ser cuestionados, el primero de ellos debido a que la ampliación de las participaciones federales genera dependencia excesiva del erario municipal de los recursos federales y la captación de recursos propios dejaría de preocupar a las autoridades municipales, postergando así el desarrollo hacendario de los municipios.

La descentralización debe estar, a nuestro juicio, relacionada tanto con el gasto público como con la correspondiente recaudación, vislumbrando al sistema hacendario federalista como un sistema de equilibrios y corresponsabilidades, por lo que la posible solución a este conflicto debería ir en el sentido de incrementar las fuentes fiscales municipales gradualmente, relacionando más recursos a mayores responsabilidades.

El segundo planteamiento es igualmente cuestionable, ya que el gobierno federal generalmente da apertura a nuevos espacios impositivos a nivel local en áreas poco rentables o problemáticas, que resultarían en perjuicio del municipio, que asume el costo político de estos gravámenes sin beneficios fiscales significativos.

Regresamos aquí a uno de nuestros planteamientos iniciales en el que se indica que la descentralización hacendaria se debe dar en áreas donde sea más eficiente y eficaz que los gobiernos locales apliquen la fiscalidad y en las que le representen ingresos significativos, por lo que es necesario redefinir las condiciones de la política fiscal por niveles de gobierno y por niveles de eficiencia.

No es lo mismo descentralizar educación, que descentralizar obra pública o descentralizar poder, cada una de estas áreas tiene dimensiones diferentes, no podemos hablar de descentralización en bloque. (Gadsden, 2004, 53).

Además, es necesario cuidar la corresponsabilidad tanto en la captación de recursos como en el ejercicio del gasto, tanto la teoría como la experiencia internacional sugieren que los gobiernos que están encargados de recaudar un impuesto serán más responsables en ejecutar responsablemente esos fondos. De acuerdo a Bird y Smart (2001), mientras las transferencias intergubernamentales juegan un papel importante para las comunidades rurales, los estados o municipios urbanos que sean autosostenibles deberían ser responsables de recaudar y ejecutar la mayor parte de sus ingresos.

Los componentes hacendarios y fiscales son fundamentales en el proceso de reequilibramiento del federalismo mexicano, sin embargo, es claro que se trata de un proceso de carácter incremental, que permita ir acumulando capacidades administrativas paralelamente a los recursos adicionales recibidos.

Descentralización Hacendaria en México

Desde 1995 México ha emprendido reformas encaminadas a redefinir la manera como se llevan a cabo las relaciones fiscales intergubernamentales. Las acciones han incluido, por un lado, la descentralización de distintas responsabilidades de gasto y, por otro, algunas reformas menores en materia de potestades tributarias así como el aumento en el porcentaje de la recaudación federal participable, sin embargo, Tamayo y Hernández (2004) señalan que el proceso iniciado en 1995 fue tan sólo una desconcentración administrativa y que la verdadera reforma hacendaria municipal se ha postergado indefinidamente.

El proceso de descentralización de recursos fiscales, ocurrido desde mediados de los noventa, ha enfrentado problemas derivados tanto de la limitada capacidad de los gobiernos locales en materia de planeación y administración, como de la inexistencia de mecanismos de rendición de cuentas y transparencia en el ejercicio del gasto público. A su vez, una mayor participación de la sociedad civil organizada es indispensable para una efectiva fiscalización de los recursos públicos. (Tamayo y Hernández, 2004, 11).

En México, para 1990, el 67% de todo el gasto público era ejecutado por el gobierno federal. Este patrón tuvo un cambio radical y a la fecha 63 centavos de cada peso son ejecutados por el gobierno estatal o los municipales, aunque la mayoría de los fondos son para fines específicos.

Los Estados y municipios reciben del gobierno federal tres quintas partes de los ingresos fiscales de la Recaudación Federal Participable (RFP), la cual incluye el Impuesto sobre la Renta, el Impuesto al Activo, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto Especial a la Producción y Servicios (sólo parcialmente), el Impuesto sobre Autos Nuevos (sólo parcialmente), el Impuesto al Comercio Exterior por Importaciones, las Contribuciones de Ejercicios de años anteriores y los Derechos sobre Petróleo y Minería.

El criterio de distribución de los recursos a los gobiernos locales está establecido en la Ley de Coordinación Fiscal. De acuerdo a esta norma, desde el gobierno federal se presentan dos clases de transferencias:

1) Transferencias de efectivo no condicionales que dependen de la entrada de ingresos fiscales y de tres fondos de aportaciones, que representan cerca del 30% de la RFP. Estos fondos se distribuyen en función del desarrollo económico de cada Estado y sus municipios, según criterios como recaudación del impuesto predial, recaudación de cuotas de agua, grado de marginación social y económica. También participan como criterios, aunque de menor peso, las siguientes variables: población, extensión territorial y número de municipios en un Estado.

2) Desde 1998 se dan las transferencias para gastos sociales, las cuales son etiquetadas y representan otro 30% de la RFP. El criterio para distribuir estos fondos son los índices de pobreza de los Estados y municipios, en tanto que el tipo de acciones para los cuales se destinan estos fondos son: educación básica, infraestructura social, servicios de salud, fortalecimiento institucional, asistencia social como desayunos escolares, aportaciones tecnológicas y de educación para adultos y aportaciones para seguridad pública.

Los estados tienen la capacidad legal de gravar impuestos a la nómina de las empresas, a los hoteles, a la posesión de autos y la venta de propiedades; sin embargo, la gran mayoría no han utilizado esta capacidad fiscal. El desequilibrio entre responsabilidad con la población local y falta de capacidad administrativa -y de voluntad política para realizar un esfuerzo fiscal estatal y local- genera mucha polémica entre los gobernantes de los diferentes niveles de gobierno.

Para terminar con esta polémica es necesario un tratamiento diferenciado tanto entre los tres órdenes de gobierno, como al interior de cada uno de ellos y profundizar en las reformas hacendarias que algunos municipios, como los urbanos, requieren para la aplicación de un federalismo hacendario pleno, que desconcentre responsabilidades de gasto al mismo tiempo que descentralice atribuciones de ingreso y posibilidades de deuda pública; mientras que otros municipios, del tipo rural, requieren mayor presencia de programas federales y de transferencias directas, antes de implementar procesos descentralizadores para los cuales no están totalmente preparados ni operativa ni administrativamente.

Nos concentraremos ahora en el federalismo hacendario, que a nuestro juicio, es la política adecuada que se debe seguir en el caso de los municipios urbanos, que cuentan con mayores posibilidades técnicas y administrativas para encaminarse a un proceso de descentralización en el que no sólo se de la desconcentración del gasto, sino que se asuman responsabilidades de captación y se posibiliten capacidades de deuda.

Para autores como Wallace Oates, el federalismo hacendario es un sistema que trata de determinar la estructura óptima del sector público en términos de adscripción de responsabilidades (en la toma de decisiones o sobre funciones específicas) a representaciones de subconjuntos de la sociedad. Esto es, proporciona las líneas generales para una división apropiada de las funciones fiscales entre los diferentes órdenes de gobierno. (Citado en Hernández Trillo, 2004, 134).

De acuerdo con lo planteado, es importante definir primero las responsabilidades entre los diferentes órdenes de gobierno, para después determinar qué impuestos y derechos cobrará cada nivel y en caso de ser necesario, que tipos de transferencias se aplicarían para compensar a tal o cual orden de gobierno.

Una vez asignadas perfectamente las responsabilidades y las fuentes de recursos, habría que realizar una programación adecuada del gasto, que promueva la eficiencia y atienda las necesidades presentes y futuras de la localidad. (Hernández Trillo, 2004, 135).

Por último, para que el sistema funcione adecuadamente y se cuente con un mecanismo de retroalimentación que permita corregir los eventuales errores u omisiones, es necesario crear canales de fiscalización, ya sea vía participación ciudadana o vía un sistema de regulaciones recíprocas entre los tres órdenes de gobierno.

Para el caso mexicano, debido a que los niveles de bienestar están muy lejos de ser equitativos y suficientes para la población, se requiere, a la par de la aplicación del federalismo hacendario para los municipios urbanos, un intenso proceso compensatorio para los municipios rurales y los estados más pobres, que debe ser guiado por el gobierno federal.

En la actualidad, no podemos asumir que los estados y municipios lograrán igualar sus niveles de bienestar y desarrollo en relación del proceso económico per se; por el contrario, debemos buscar que las políticas públicas jueguen un papel preponderante en la búsqueda de modelos que propicien un desarrollo regional más equilibrado. (Gadsden, 2004, 43).

Si lo que se busca es reducir las disparidades territoriales, una buena parte de la inversión federal debería dirigirse hacia las regiones donde el déficit de infraestructura económica y capital humano es más acentuado. El punto aquí es que incrementar sustancialmente la inversión pública federal y las transferencias federales hacia esas regiones requeriría primero de un gran acuerdo entre todos los estados y entre estos y el gobierno federal. (Tamayo y Hernández, 2004, 12).

Este acuerdo a nuestro parecer contendría los lineamientos para que los municipios con posibilidades de hacerse cargo de mayores responsabilidades recaudatorias fueran incrementando gradualmente su captación propia y vieran aumentadas gradualmente las participaciones federales en base a su esfuerzo recaudatorio, mientras que las participaciones mayores y la inversión pública federal prioritaria se concentrara en las regiones más rezagadas, buscando equilibrar el desarrollo regional, haciendo de este proceso un proceso diferenciado y focalizado en el desarrollo de los municipios más “ricos” por una parte y en la compensación a los municipios más “pobres”, utilizando un criterio que atienda ambas realidades o incluso múltiples realidades posibles dentro de esos dos extremos.

La transferencia de potestades tributarias a los gobiernos locales resultaría sin duda insuficiente e inadecuada como medida para resolver las limitaciones financieras de aquellos estados y municipios con economías muy pequeñas y, por tanto, financieramente inviables. En estos casos, la promoción del desarrollo debe fundamentarse en un esquema de política regional que canalice inversión pública y transferencias federales, y solo una vez que la base económica haya alcanzado cierto nivel de desarrollo pensar en la transferencia de potestades tributarias. (Tamayo y Hernández, 2004, 12).

En particular, para el caso mexicano, es importante tener presente la diversidad de capacidades y necesidades entre los tres niveles de gobierno y al interior de cada uno de los niveles a la hora de discutir que recursos federalizar, a que municipios y en que proporciones.

La descentralización fiscal en México es un proceso en construcción, que debe nutrirse de la experiencia propia, de las políticas aplicadas y de las leyes promulgadas, haciéndolo perfectible en el tiempo.

Además, es importante considerar que la mayoría de los países latinoamericanos emprendieron procesos similares en épocas recientes y que las experiencias de estos países, por la cercanía, las similitudes, las formas de gobierno, las características culturales de la población y los aspectos socioeconómicos, pueden servir a México en la generación de mejores estrategias descentralizadoras que incidan verdaderamente en el desarrollo equilibrado del país.

Consideraciones finales

Es necesaria la descentralización fiscal para reequilibrar el sistema federal mexicano, planteando claramente las responsabilidades y los atributos de cada nivel de gobierno y para que las relaciones fiscales intergubernamentales se den en términos de cooperación y subsidiariedad, y no de sumisión y clientelismo como en el pasado.

Es abismal la diferencia entre estados y municipios del país, por lo que a la hora de plantear un federalismo hacendario es necesario considerar que este debe darse en forma diferenciada y progresiva, y que el Estado federal debe mantener la capacidad de redistribuir y compensar los recursos necesarios para el desarrollo de las zonas menos beneficiadas.

En lo referente al diseño del federalismo hacendario, es necesario que este incluya una amplia gama de opciones, con el fin de contemplar las diversidades regionales y de los gobiernos locales. Es importante no limitar ni tampoco imponer por un afán burocrático de unificación de las soluciones. Dado que hay diversidad de situaciones deberán existir diversidad de soluciones. Esta diversidad deberá contemplarse en las estrategias y ritmos de cambio para tipos de municipios y tipos de regiones. (Cabrero, 1996, 600).

Por último, es necesario cuestionar la idea de que una mejor administración local automáticamente da como resultado un mejor gobierno. No olvidemos que las soluciones administrativas, particularmente las de carácter hacendario, deben ser sólo un medio para el fin buscado y no el fin en si mismas. El fin es construir mejores gobiernos, ciertamente más eficaces y más eficientes, pero fundamentalmente más legítimos, más abiertos y más sensibles a las demandas ciudadanas.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• CABRERO, Enrique (Coord.), 1996. Los dilemas de la modernización municipal: estudios sobre la gestión hacendaria en municipios urbanos de México, CIDE/Miguel Ángel Porrúa, México.

• GADSDEN, Carlos, 2004. “Descentralización y desarrollo local en México”, en TAMAYO, Rafael y Fausto Hernández (Coords.), Descentralización, federalismo y planeación del desarrollo regional en México: ¿Cómo y hacia donde vamos?, ITESM/CIDE/Miguel Ángel Porrúa, México.

• GUILLÉN, Tonatiuh y Alicia Ziccardi, 2004. “Introducción: parámetros de la reforma municipal en México” en Guillén Tonatiuh, Ziccardi Alicia (Coordinadores), Innovación y continuidad del municipio mexicano. Análisis de la Reforma Municipal de 13 estados de la república. IIS-UNAM/Miguel Ángel Porrúa, México.

• HERNANDEZ Trillo, Fausto, 2004. “El federalismo hacendario en México: Cuidando algunos aspectos clave del proceso” en TAMAYO, Rafael y Fausto Hernández (Coords.), Descentralización, federalismo y planeación del desarrollo regional en México: ¿Cómo y hacia donde vamos?, ITESM/CIDE/Miguel Ángel Porrúa, México.

• TAMAYO, Rafael y Fausto Hernández, 2004. “Descentralización fiscal, planeación regional y participación social en México: Una introducción”, en TAMAYO, Rafael y Fausto Hernández (Coords.), Descentralización, federalismo y planeación del desarrollo regional en México: ¿Cómo y hacia donde vamos?, ITESM/CIDE/Miguel Ángel Porrúa, México.