Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía Latinoamericana
 

LA INDUSTRIALIZACIÓN NACIONAL Y EL PAPEL DEL ESTADO, EN EL VIEJO REGIONALISMO LATINOAMERICANO Y EN EL NUEVO REGIONALISMO ABIERTO AMERICANO: UN CAMBIO DE PARADIGMA.

 

Priscila Palacio (CV)
prisilar@yahoo.com.ar
Universidad de Buenos Aires

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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Priscila Palacio  (2006) "La industrialización nacional y el papel del estado, en el viejo regionalismo latinoamericano y en el nuevo regionalismo abierto americano" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, número 57. Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/

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INTRODUCCIÓN

 

En este trabajo lo que se pretende es efectuar una comparación entre los objetivos que perseguía el viejo regionalismo Latinoamericano, de fortalecer las industrias nacionales mediante la integración regional, y el rol que se le asignaba en dicho proceso al Estado, como rector necesario para asegurar el desarrollo de las industrias nacientes, y sobre todo, el aprovechamiento de las ventajas que podían derivarse de la participación del capital extranjero (necesario para los países latinoamericanos, debido a su baja disponibilidad de capitales necesarios para efectuar las inversiones), y los que se pretende lograr en los actuales acuerdos de integración económica regional abierta americana, y el rol que se espera desempeñe el Estado.

Desde mediados de los años 1980, y principalmente desde el fin de la guerra fría, se han conformado en nuestro continente acuerdos de integración regional. Muchos de estos acuerdos presentan las características de regionalismo abierto. Este auge en los procesos de integración regional también ha sido estudiado desde un nuevo enfoque, que se conoce como “nuevos regionalismos”. Marchand, Morten y Shaw[1] dicen que hoy, el enfoque de los “nuevos regionalismos” nos obliga a ver más allá de la integración formal, centrada en el Estado (en términos de política y economía), para tomar en consideración las vinculaciones regionales informales que tienen lugar entre otros actores, como son la sociedad civil y los sectores empresarios.

Pero debido a que el énfasis de este trabajo estará puesto sobre el papel del Estado en el proceso de industrialización nacional, y en la búsqueda de concertación de acuerdos regionales para promover dicho proceso (o no), no entraré en el ámbito de análisis de los “nuevos regionalismos”, sino que me limitaré al análisis del aspecto formal de la integración. Por lo tanto, al hacer mención en el trabajo al nuevo regionalismo abierto americano, me estaré refiriendo a los procesos de integración regional que se dieron en América desde fines de los años 1980, y que poseen las características de regionalismo abierto.

La hipótesis que se sostiene es que hubo un cambio de paradigma con respecto a los viejos acuerdos de integración regional latinoamericana, ya que en los nuevos procesos de integración económica regional que tuvieron lugar en nuestro continente (desde mediados de los ´80), ya no parece ser la industrialización el motor de la integración regional, ni tampoco se considera que el Estado deba tener un rol importante en la regulación de la economía (y de la industrialización). Los nuevos acuerdos de integración regional abierta parecen querer implantar un nuevo modelo de gobernanza, donde lo que prima es la creación de comercio, y en el que el Estado se limite a generar las condiciones necesarias para atraer la IED (inversión extranjera directa), y para hacer cumplir las reglas del mercado, considerando a la regionalización como una faz previa a la globalización de la economía.

Respecto del Estado de la cuestión en el estudio del viejo regionalismo, hay muchos autores que analizaron el tema, desde sus proponentes, Prebisch y colegas, hasta autores contemporáneos como Daniel Kerner, Marianne Marchand,  Timothy Shaw, entre otros, algunos de los cuales efectúan un análisis también crítico de estos procesos. Respecto del estudio de los regionalismos abiertos, el tema también fue abordado por muchos autores, desde su expositor original en la década de los sesenta que fue Masoyoshi Ohira, hasta otros más contemporáneos entre los que menciono a Alberto Klaveren, Andrés Cisneros, Jorge Campbell, Rosenthal, José Briceño Ruiz, María de Monserrat Llairó, Juan Manuel Sandoval Palacios, Isidro Morales, Roberto Bouzas, entre otros, y también muchos de los cuales abordan el estudio de estos procesos mediante una perspectiva crítica. Dentro de este marco, también la CEPAL hizo nuevos aportes (a partir de los años ´90), con su propuesta de regionalismo abierto y transformación productiva con equidad.

El desarrollo del trabajo comienza con una descripción del modelo de desarrollo que se buscaba lograr en los viejos bloques de integración regional latinoamericana, con un análisis de las propuestas que a tal efecto efectuaba la CEPAL. También se analiza el devenir de esos procesos de viejos regionalismos, y las causas de su obsolescencia. Seguidamente se efectúa un breve análisis del cambio que tuvo lugar en la organización de los procesos productivos, la transnacionalización de la producción, ya que se considera que este hecho ayudó al abandono de una retórica que haga hincapié en “defender la industria nacional”. Seguidamente se presenta el paradigma de los regionalismos abiertos. En este marco se analizan los objetivos que persigue, el rol que se espera del Estado, y el nuevo modelo que se pretende instaurar para la dinamización de las economías nacionales. A continuación se efectúa un breve análisis de tres acuerdos de integración económica regional que tuvieron lugar en nuestro continente en los años ´90: NAFTA, ALCA (todavía en proyecto), y el MERCOSUR, y que se consideran responden, en distinto grado, a la caracterización de regionalismo abierto.

Finalmente, se presentan las conclusiones del estudio.

 

Hipótesis

En el “viejo regionalismo” latinoamericano uno de los objetivos principales por los cuales se buscaba la integración regional era para favorecer el proceso de industrialización nacional, ya que se consideraba que el único medio para dinamizar las economías era el desarrollo industrial. En este modelo el Estado cumplía un rol muy importante en asegurar el desarrollo industrial, y actuar como regulador de la participación de los capitales extranjeros en dicho proceso.

En el regionalismo abierto de fines del S.XX se produce un cambio de paradigma porque que los procesos de integración regional ya no tienen como principal objetivo impulsar el desarrollo de las industrias nacionales, sino la creación de comercio a nivel multilateral, cobrando importancia en este proceso no sólo el comercio de bienes sino principalmente el de servicios, como así también otros temas que no estaban incorporados en la agenda del viejo regionalismo.  Este nuevo paradigma de integración regional ya no es Estado-centrista, sino que por el contrario se trata de disciplinar la injerencia del Estado a través de un nuevo modelo de gobernanza, regido por el mercado y los capitales internacionales.

Marco teórico

Para efectuar un análisis de los “viejos regionalismos” se toman las ideas formuladas por la CEPAL (Raúl Prebisch y colaboradores), ya que las mismas idearon el paradigma de los procesos económicos de integración regional que tuvieron lugar en Latinoamérica en los años de la segunda posguerra, y hasta mediados de la década de 1970. Estas ideas se analizan desde el punto de vista de la propuesta de integración regional como medio para promover la industrialización de los países latinoamericanos, y de la importancia que otorgaban a la intervención del Estado en dicho proceso, para regular la IED (que se consideraba necesaria para impulsar el desarrollo industrial de una América Latina pobre en ahorros).

Por otra parte, se analizan los planteamientos del enfoque del “regionalismo abierto”, ya que en el presente trabajo se considera que representa el nuevo paradigma de los procesos de integración regional que se desarrollaron en América desde el fin de la guerra fría, a fin de determinar qué rol cumple en el mismo las ideas de “integración para fomentar la industrialización”, y que papel juega el Estado en este nuevo modelo.   

 

EL VIEJO REGIONALISMO LATINOAMERICANO

Importancia de las ideas cepalinas (Prebisch).

 

La industrialización surge como “propuesta de desarrollo” en América Latina en los años ´30. Esta propuesta que se empieza a materializar por parte de muchos países latinoamericanos a partir de aquel momento con el modelo de sustitución de importaciones, se profundiza durante y luego de la Segunda Guerra Mundial (debido a las dificultades de intercambio en el comercio internacional que generó dicho conflicto). Este modelo, que en la mayoría de los países latinoamericanos se aplicó hasta mediados de los años ´70, también sirvió de incentivo a los procesos de integración de esa época (hoy llamados “viejos regionalismos”), que se crearon siguiendo las recomendaciones de la CEPAL.

La tesis Prebisch-Singer, que como dice Kerner[2] se convirtió en la marca característica de la CEPAL en los años ´50, postulaba lo siguiente: en la medida que crece el ingreso, la proporción de la demanda de bienes primarios tiende a declinar, mientras que la de importaciones industriales muestra un comportamiento inelástico. Por ello Prebisch consideraba que la industrialización era necesaria para resolver los problemas de la región, porque con el tiempo se observaba un deterioro de los términos de intercambio. Pero por las características estructurales de los países de la periferia, el escaso ahorro y la disparidad tecnológica con el centro, el proceso debía hacerse mediante la sustitución de importaciones, en la cual el Estado debía alentar y proteger a las nuevas industrias. Y por las mismas razones, reconocía como necesaria la participación del capital externo (empresas transnacionales) en dicho proceso, pero siempre bajo la dirección del Estado.

Prebisch recomendaba a los países de América latina la creación de un Mercado Común Latinoamericano, ya que el mismo ofrecería a las nuevas industrias un mercado más grande, que les permitiría aprovechar las ventajas de la especialización, la complementariedad y las economías de escala, permitiéndoles lograr mejores condiciones para competir. Es decir que el modelo prebischiano apuntaba a la conformación de un bloque regional con apertura hacia adentro, para permitir el desarrollo de industrias competitivas, pero cerrado hacia fuera, ya que era necesario proteger las “industrias nacientes” de la competencia internacional, hasta que las mismas pudieran  competir en igualdad de condiciones en el mercado internacional (luego de un período de protección para el aprendizaje). Este modelo de desarrollo era “Estado-centrista”, porque el Estado era indispensable para regular la participación del capital extranjero (necesario para el proceso de industrialización de América Latina) y garantizar que el mismo contribuya positivamente al desarrollo de las economías nacionales. Y fue siguiendo las recomendaciones de Prebisch que se creó en 1960 la ALALC (Asociación latinoamericana de libre comercio).

Como dice Kerner, en la década del ´60 el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) si bien logró que, gracias a la protección estatal, la industrialización avanzara a un ritmo notorio y los países latinoamericanos registraran tasas de crecimiento positivas, por otro lado generó serios inconvenientes en la balanza de pagos (donde las crisis se hicieron recurrentes), ya que aumentó de forma considerable las importaciones, especialmente las de bienes de capital. Aún así, a principios de los ´60 reinaba un clima internacional de aceptación a las ideas de la CEPAL. Tal es así que el gobierno de Kennedy, preocupado por el avance comunista en Cuba, cambió sus políticas de seguridad internacional hacia un enfoque más favorable para América Latina[3], lanzando en marzo de 1961 su propuesta de “La Alianza para el Progreso”. Pero aunque en esos momentos la expansión comercial de América Latina fue fomentada y apoyada por los Estados Unidos, el contexto geopolítico de la guerra fría seguiría generando incertidumbres y desconfianzas en el país del norte respecto de las economías latinoamericanas[4], hasta que la propuesta de La Alianza para el Progreso fue dejada de lado por el gobierno estadounidense, con el objetivo de concentrar sus esfuerzos en evitar el avance comunista en Latinoamérica, apartándose así de la idea de fomentar el desarrollo económico de la región.

Debido a que los problemas de capital e inversión aún persistían en la región, como también el atraso tecnológico de la producción, Prebisch recomendó profundizar el proceso de industrialización, que el mismo se orientara hacia bienes intermedios y de capital, siempre dentro de un marco de integración regional, y enfatizando en la importancia de la participación del capital extranjero, bajo la regulación del Estado. Incluso recomendó que la industria latinoamericana se combinara con dicho capital en proyectos comunes.

Pero hacia fines de los años ´60, los problemas macroeconómicos que evidenciaba el modelo ISI para los países latinoamericanos, y también la difusión de las ideas de la teoría de la dependencia[5], llevaron a que se generara una visión negativa de la industrialización por sustitución de importaciones. En los primeros años de la década del ´70 la economía mundial experimentó una gran recesión (estanflación), ocasionada por la crisis del petróleo, el aumento de la inflación y el desempleo. Esa primera crisis del petróleo, que generó grandes problemas en los países importadores de petróleo[6], produjo una explosión de “petrodólares” que permitió acceder al financiamiento fácil a aquellos países en desarrollo que eran deficitarios, y fue la génesis del gran endeudamiento externo de muchos países de América Latina, que explotaría luego en 1982 con la crisis de la deuda[7] cuando la estrategia de “crecimiento impulsado por la deuda” que estaban siguiendo varios países latinoamericanos llegaría abruptamente a su fin. La inestabilidad de las economías latinoamericanas, las devaluaciones competitivas, y los continua modificación de los aranceles, sumados a los conflictos políticos y geopolíticos que tuvieron lugar en esos últimos años de la década del ´70, aletargó el comercio intra – ALALC, y el funcionamiento de dicho acuerdo.

“el fracaso [de la ALALC], no sólo en la escasa participación de empresas nacionales sino también en la imposibilidad de promover el incipiente proceso de industrialización de los países de menor desarrollo económico de la zona”[8].

 

También al desprestigio del modelo ISI contribuyó el hecho que, desde mediados de la década de 1970, comenzaron a difundirse las ideas de las escuelas monetaristas, las que atacaban ferozmente la estrategia de la industrialización sustitutiva, y que desde comienzos de los ´80 ganarían terreno no sólo en la esfera académica sino también política[9].

Durante este período, la CEPAL entraría en otra etapa de su pensamiento, caracterizada por la idea de los “estilos de desarrollo”, en la cual se consideraba que para que el proceso de industrialización tuviera éxito el principal factor que debía atacarse era el de la distribución del ingreso, seguido del de la necesidad de exportar manufacturas[10]. La CEPAL seguía considerando que las industrias latinoamericanas (en un marco de integración regional) debían ser las fuerzas rectoras del desarrollo, y que era necesaria la participación de empresas transnacionales (bajo un marco regulatorio dirigido por el Estado en pos del beneficio nacional).

En un nuevo intento por dinamizar la integración regional, se creó en 1980 la ALADI (Asociación Latinoamericana para el Desarrollo y la Integración), la cual “intentó proseguir el proceso de integración iniciado por la ALALC con el fin de promover un desarrollo económico y social armónico y equilibrado a largo plazo y establecer, en forma gradual y progresiva, un mercado común latinoamericano”[11].

Morales dice que si analizamos las políticas de desarrollo que se aplicaron durante gran parte del S. XX, vemos que no sólo estuvieron fragmentadas en modelos nacionales sino que crearon tensiones y presiones en las relaciones interamericanas, especialmente con los Estados Unidos, debido a su ejecución en un período de conflicto geopolítico[12]. Las ideas de la CEPAL, de un modelo de desarrollo basado en una integración regional cerrada hacia fuera (aunque temporalmente) para fortalecer la capacidad industrial nacional, y de un Estado nacional con alta ingerencia en el funcionamiento de la economía, no estaban de acuerdo con los proyectos de posguerra de los Estados Unidos, ya que como expresa Kerner[13] “entre las metas de seguridad contempladas por los políticos estadounidenses figuraba la integración del Tercer Mundo en la economía mundial, pero de una manera en que el entorno económico internacional estuviera abierto al comercio y las inversiones estadounidenses… [razón por lo cual] la búsqueda que la CEPAL emprendió en pos de la autonomía y el control de las empresas extranjeras (que en este período eran principalmente estadounidenses) constituía un franco obstáculo para los proyectos del país del Norte”. Tal vez a ello se deba el fracaso de los procesos de integración enmarcados en el “viejo regionalismo”.

Por lo tanto, en este viejo regionalismo, el motivo que llevaba a los países a conformar bloques de integración regional era para fomentar la industrialización nacional, ya que se consideraba que sólo este proceso permitiría a los países alcanzar el desarrollo económico. Y en ese proceso, era necesaria la participación del Estado, para asegurar que la industria se desarrolle y se beneficie de los capitales extranjeros.

 

LA TRANSNACIONALIZACIÓN PRODUCTIVA Y EL REGIONALISMO ABIERTO

 

La transnacionalización  de los procesos productivos por parte de las TNC´s (empresas transnacionales, por sus siglas en inglés) comienza a tener lugar  partir de los años ´60, y es posibilitada por el mejoramiento de la tecnología y de las comunicaciones. Esta “organización productiva transnacional” que se genera lleva a una des-localización del proceso productivo, en la cual la ubicación de cada “parte” del mismo se decide en función del lugar en el cual pueda llevarse a cabo con los menores costos relativos (y por lo tanto con una mayor rentabilidad para los capitalistas).

“El fenómeno de la transnacionalización productiva se expresa estadísticamente en el gran crecimiento del comercio intra-industrial e intra-firma… [y] en particular se observa el desarrollo de las zonas procesadoras de exportaciones (“maquiladoras”) en las cercanías de grandes centros desarrollados de consumo. Este fenómeno es planetario”[14].

 

Para Arceo[15], cuando se internacionaliza el proceso productivo “se requiere por parte de los Estados, incluido el de origen, el establecimiento de un régimen de comercio lo más abierto posible y, preferentemente, la abstención de cualquier exigencia estatal en cuanto al grado de integración local de la producción o las características de la misma”. También plantea el autor que, para que todo este sistema pueda mantenerse sin que el desempleo alcance niveles que lo conviertan en un factor capaz de amenazar la continuidad del sistema,  se requiere de un mercado laboral perfectamente flexible, en el cuál el ajuste se realice a través de los salarios.

En este nuevo contexto, de organización productiva transnacionalizada, pierde importancia la retórica de “defender la industria nacional”, porque lo que se establece en cada localidad geográfica, generalmente es una parte del proceso productivo de una industria transnacionalizada, que pertenece a capitales transnacionales. Con la profundización de este proceso ya no podrá identificarse físicamente a una “industria” con una nación, sino a una industria con los “capitales” de determinado país (países).

En la década de los años ´70, cuando esos capitales transnacionales fueron creciendo y logrando mayor influencia en los mercados internacionales, y en las escuelas de pensamiento económico, comenzó a difundirse en los ámbitos académicos y políticos la necesidad de aplicar en las economías nacionales, la apertura de mercados y la flexibilización laboral (entre otros principios neoliberales), requerimientos que comenzaron a ser propugnados por los defensores del regionalismo abierto, y que venían a cuestionar el objetivo de industrialización nacional que habían perseguido los países latinoamericanos desde la segunda posguerra.

 

NUEVOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA Y REGIONALISMO ABIERTO

Un nuevo modelo para dinamizar las economías nacionales

 

Debido a la crisis de la deuda y, posteriormente, al predominio que van adquiriendo las ideas del Consenso de Washington[16], con las cuales se culpaba al modelo de sustitución de importaciones del fracaso económico de la región y de haber permitido la proliferación de industrias ineficientes que impidieron el desarrollo económico latinoamericano, las viejas ideas cepalinas sobre industrialización y sustitución de importaciones comenzaron a perder relevancia en el mundo político y académico latinoamericano. Briceño Ruiz dice que fue entonces cuando ingresó en el debate latinoamericano el concepto de “regionalismo abierto”. Según Rosenthal, citado por el mismo autor, los ejes del regionalismo abierto están conformados por las siguientes ideas[17]:

1.        “Los acuerdos basados en la idea de regionalismo abierto deben garantizar una liberalización amplia del mercado, lo que supone elaborar listas negativas en las cuales se incluyan los bienes que son parte del proceso de liberalización comercial, estableciéndose listas de excepción reducidas.

2.        Se requiere una liberalización amplia de los mercados en términos de países, lo que a su vez implica que se deben establecer condiciones flexibles de adhesión.

3.        Es necesario fijar normas estables y transparentes que garanticen que no habrá eventuales riesgos e incertidumbres respecto del acceso al mercado ampliado. Esto exige que se establezcan normas nítidas sobre origen, salvaguardas y derechos compensatorios.

4.        Se recomienda establecer un arancel externo común y un moderado nivel de protección frente a terceros para evitar acusaciones de comercio desleal y desincentivar el contrabando.

5.        Al establecer las normas sobre el origen de las mercancías, es recomendable tomar en cuenta las condiciones de competitividad de los diversos países y la equidad, para evitar que tales normas se conviertan en un instrumento de protección oculto.

6.        Se debe otorgar tratamiento nacional a la inversión extra-regional y establecer normas para su protección y la eliminación de la doble tributación.

7.        En caso de desequilibrios comerciales entre los países se deben establecer mecanismos de negociación o consultas previas que eviten la proliferación de medidas de represalias.

8.        Se recomienda el reforzamiento de los organismos regionales de pagos que auxilien a los países con problemas en su balanza de pagos.

9.        Es necesaria la armonización normativa como un elemento fundamental del proceso de integración, para lo cual se recomienda la adopción de normas internacionales.

10.     Para reducir los elevados costos de transacción que obstaculizan el intercambio recíproco se requiere mejorar la infraestructura, eliminar o armonizar normas y regulaciones y efectuar reformas institucionales que faciliten la integración de los diversos mercados.

11.     Se debe propender, aunque sea a largo plazo, a una coordinación de las políticas económicas entre los países miembros de un proceso de integración.

12.     Se recomienda la suscripción de acuerdos sectoriales flexibles al servicio de las empresas que deseen aprovechar los beneficios potenciales de la integración.”

Así, desde mediados de los años ochenta comenzaron a proliferar en el hemisferio occidental acuerdos de comercio preferente, con características diferentes a la integración regional (latinoamericana) de la segunda posguerra, e identificable con los principios del regionalismo abierto. Para Bouzas[18], este nuevo regionalismo “aunque a primera vista, por lo menos en América Latina, no es muy diferente del llamado viejo regionalismo”, se vio acompañado de cambios de contexto y contenido; entre los  cambios contextuales, el autor menciona al ambiente normativo menos aislacionista (como resultado de la liberalización unilateral y multilateral), y al renovado interés en profundizar la integración con la economía mundial; entre los cambios de contenido más importantes aparece una cobertura más amplia de temas y disciplinas (una agenda “más profunda”), y el establecimiento de acuerdos norte-sur que vinculan economías con grandes disparidades de ingreso per cápita. Bouzas dice que este “nuevo regionalismo” fue inaugurado en América por el Programa de Intercambio y Cooperación Argentina-Brasil firmado en 1986 (antecedente del MERCOSUR), para el caso de América del Sur, y por el primer el Tratado de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos (FTA) (precedente del NAFTA), en el caso de América del Norte.

Pero desde fines de los ´80 no sólo se observó un incremento en el número de procesos de integración regional, sino también, a través de la difusión de las ideas neoliberales y del mejoramiento tecnológico, una profundización del proceso de globalización de la economía mundial. Esa globalización ha generado una “mayor integración funcional internacional [que] ha llevado al surgimiento de una escena global de acumulación, consumo, distribución y producción[19], pero también de diferenciación…. [Por lo tanto] “el concepto de regionalización está muy relacionado al de globalización”[20]. En esta nueva forma de integración que representa el regionalismo abierto, parece ser que la adhesión a un bloque regional se vincula a la inserción competitiva en una economía mundial organizada en torno a mercados y bloques comerciales, como un paso previo a la globalización de la economía nacional.

“La integración es parte de la estrategia que intenta adaptar la región a la nueva realidad de la economía internacional globalizada”[21].

 

Sin embargo, la CEPAL no considera que sea lo mismo regionalismo abierto que apertura indiscriminada, ya para este organismo el regionalismo abierto incluye un ingrediente preferencial, que está dado por los acuerdos de integración, en los cuales influye la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la región[22].

Desde mediados de la década del ´80, ante el cambio de paradigma internacional y la difusión de los principios neoliberales, la CEPAL entró en una nueva etapa de pensamiento (que se sostiene hasta la actualidad) [23], que se exteriorizaría luego en la propuesta de “transformación productiva con equidad”, la cual caracterizaría los análisis de la CEPAL durante los años ´90. Según esta propuesta de transformación productiva con equidad, lo que hace falta ahora es una “nueva industrialización” que haga hincapié en la necesidad del “progreso tecnológico”. Para Kerner, la CEPAL sigue promoviendo las ventajas de la industrialización por sustitución de importaciones y la importancia del desarrollo de industrias latinoamericanas, pero admitiendo la necesidad de abrir las economías y liberar más el mercado (para que las industrias latinoamericanas absorban la última tecnología y puedan competir internacionalmente), como también destacando la necesidad de la participación de IED (para aportar capitales y tecnologías) y de su regulación por el Estado[24], siempre en un marco de integración regional. 

Pero cuando observamos algunos de los procesos de integración americanos que tuvieron lugar a partir de mediados de los ´80, y sobre todo del fin de la “guerra fría” (NAFTA, proyecto de ALCA, MERCOSUR), vemos que ellos (a posible excepción del MERCOSUR) parecen responder más al concepto de regionalismo abierto que mantiene Rosenthal, que al de transformación productiva con equidad, que mantiene la CEPAL. José Briceño Ruiz[25] dice:

“A pesar de cierta retórica oficial sobre un supuesto regionalismo abierto como la ideología inspiradora de la etapa actual de integración, un análisis de las políticas implementadas conducen a concluir que éstas presentan un marcado sesgo neo-liberal… se ha utilizado a la integración económica como instrumento para regionalizar el ajuste estructural”… [y como dice el autor] el modelo se repite de forma casi uniforme en todos los esquemas [de integración regional de América] e incluye “a) la integración del mercado de bienes y servicios, sin reservas ni excepciones, con bajos aranceles y la ausencia de restricciones al comercio y a las inversiones; b) el predominio de instrumentos de integración clásica, que dejan en manos del mercado el comercio y la asignación de los recursos en el mercado ampliado; c) el abandono de políticas e instrumentos de promoción de actividades específicas; d) la exclusión de medidas preferenciales y compensatorias a los países de menor desarrollo parte del proceso de integración”(itálica propia).

 

También Morales opina que el enfoque del regionalismo abierto apunta a consolidar las “reformas orientadas al mercado” a nivel nacional, y a una convergencia disciplinaria hacia una agenda orientada al comercio y las corporaciones.

“Esta arquitectura disciplinaria construida en acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales, se propone contener la participación de los estados (en aspectos relacionados con empresas, mercados, etc.) bajo el supuesto que los recursos son mejor ubicados y distribuidos bajo mecanismos de mercado, que bajo la autoridad estatal. Así, la convergencia disciplinaria del regionalismo abierto intenta la desaparición de los modelos nacionales dirigidos por el Estado, que prevalecieron en los países latinoamericanos durante gran parte del siglo pasado, y a su vez se propone integrar sus territorios, recursos y población a la tendencia de la globalización”[26].

 

Bárbara Hogenboom también expresó que los nuevos modelos de integración económica de Latinoamérica dan por sentado que la conformación de bloques económicos regionales por parte de economías neoliberalizadas radicalmente se realiza no sólo para impulsar su crecimiento, sino para acordar colectivamente el ritmo y la intensidad de la integración de la región en el proceso de globalización[27].

El análisis efectuado nos muestra que en el regionalismo abierto, la industrialización nacional ya no es un objetivo que guíe la constitución de acuerdos de integración regional, sino que el principal objetivo es el incremento del comercio de bienes y servicios, y la seguridad para las inversiones extranjeras. En este nuevo esquema, se trata de retraer la participación del Estado en la economía, y por lo tanto en la industrialización nacional, y se limita su accionar a proteger el interés de los capitales transnacionales. 

 

BREVE ANÁLISIS DE ALGUNOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL AMERICANOS, DE FINES DEL S.XX.

 

El NAFTA (NORTH AMERICAN FREE TRADE AGREEMENT)

 

Si se analizan los objetivos que busca el NAFTA se ven claramente que se enmarca dentro de un modelo de regionalismo abierto.  Sandoval Palacios[28] dice que “el TLCAN fue diseñado por Estados Unidos para aprovechar las asimetrías respecto de México y Canadá”. En los años ´80 Estados Unidos estaba perdiendo mercados y competitividad para sus productos con valor agregado (por la competencia con Asia), porque era más caro producir en su propio país (por los altos salarios). Esto fue un aliciente para que muchas empresas estadounidenses se trasladaran a la frontera con México, para aprovechar la mano de obra barata y poder así poder recuperar competitividad. Por ello el autor afirma que una de las causas por las que Estados Unidos buscó la integración con México fue para aprovechar las desigualdades, aumentando las ventajas competitivas de sus capitales en términos de recursos y mano de obra barata.

Ahora bien, cuando analizamos los efectos del NAFTA sobre la economía mexicana, al valorar los mismos no debe olvidarse que luego de la Segunda Guerra Mundial México también se lanzó (al igual que otros países de América Latina) a un proceso de industrialización por sustitución de importaciones, lo cual permitió el desarrollo de ciertas industrias nacionales, muchas de las cuales se vieron fuertemente perjudicadas cuando entró en vigencia el tratado de libre comercio de América del Norte; pequeñas y medianas industrias quebraron, y desaparecieron. Y aunque hay estadísticas que muestran que el NAFTA ha sido exitoso, al menos para impulsar el intercambio comercial desde Canadá y México hacia Estados Unidos[29], y que México se ha beneficiado de dicho acuerdo por el fuerte incremento de sus exportaciones[30], otra parte de la realidad muestra que la industria que más ha proliferado en México fue la “maquiladora”, la cual no sólo representa una “explotación” de la mano de obra mexicana (y por lo tanto una especie de “exportación de la misma”), sino que no ha beneficiado al resto de la economía de México, ya que ese tipo de “producciones” no genera encadenamientos (derrames) en la economía. Bouzas[31] dice que la experiencia de México después de una década de pertenencia al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, muestra que “las desigualdades de ingreso personal y regional han aumentado en lugar de disminuir”.

Para Morales, también el NAFTA ha fallado en desalentar los fuertes intereses proteccionistas que hay en la región, especialmente aquellos que provienen de Estados Unidos, y que ocasionaron numerosas disputas relacionadas con el comercio entre los miembros del NAFTA.

“la nivelación del campo de juego entre los participantes está lejos de ser alcanzada… no porque Canadá y México no estén tan orientados al mercado como quisiera Estados Unidos, sino porque Estados Unidos continúa siendo un país proteccionista que presiona por acuerdos unilaterales, cuando están en cuestión temas comerciales sensibles”[32].

Es decir, que el principal promotor de políticas de regionalismo abierto, Estados Unidos, parece no siempre atenerse a las mismas, tal vez porque el tamaño de su economía así se lo permite.

Para el autor[33], el NAFTA continúa siendo un ardid de las corporaciones para impulsar el crecimiento económico, sin tomar en consideración los desequilibrios sociales, políticos y culturales que esto provoque; el tipo de integración que se está generando (llevada por las corporaciones) no está integrando a los tres países uniformemente sino que lo que se está logrando es vincular “espacios productivos diferentes”.

 

El PROYECTO DEL ALCA (ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS)

 

El área de libre comercio que pretende constituir el ALCA sería más que un área de libre comercio, ya que la propuesta de Estados Unidos sobre la misma tiene como objetivos lograr la libre circulación de mercancías, pero también otorgar seguridad a las inversiones y lograr la libre circulación del capital, y su trato nacional en todos los países miembros del área. La propuesta de dicho país incluye también normas comunes sobre regulación de la competencia, para asegurar la lealtad de ésta, y la garantía absoluta para los capitales de no ser afectados por la acción de los Estados, y en caso de que así ocurriera, el derecho de accionar contra dichos Estados ante tribunales arbítrales, y de ser debidamente indemnizados (si así correspondiere). Ese objetivo de libre acceso a los mercados, sobre la base del principio de trato nacional para los capitales y de seguridad total para las inversiones, en caso de concretarse, afectaría a las políticas estatales, e implicaría una importante disminución de la capacidad decisiva (soberanía) de los Estados[34], que es uno de los objetivos que se pretende alcanzar en el nuevo modelo de gobernanza de los regionalismos abiertos.

Pero a pesar de su amplitud, el ALCA no contempla mecanismos que permitan morigerar el impacto del acuerdo sobre las poblaciones de los países con menor desarrollo relativo, ni aún considerando que muchas economías latinoamericanas son de poca importancia numérica cuando se las compara con la de Estados Unidos. El  argumento que permite la falta de mecanismos compensatorios, es que el libre comercio permitirá nivelar las reglas de juego, las condiciones económicas y sociales de los países miembros del acuerdo.

Para Arceo[35], el objetivo que pretende los Estados Unidos con el ALCA es obtener avances respecto de sus logros en el NAFTA, para que esto permita profundizar la normativa de la OMC en temas que son de su interés, y avanzar de este modo en la liberalización de la economía mundial, tras el estancamiento, en los últimos años, de las negociaciones en este organismo. Sandoval Palacios[36] dice que, aunque Estados Unidos quiere imponer en la integración de ALCA el modelo del NAFTA, en el cual no se incluyó la migración laboral (de nuevo, bajo el supuesto de que será el libre comercio la solución del problema migratorio a largo plazo), debido a las presiones de organizaciones no gubernamentales, sindicales, campesinas e indígenas a lo largo del Continente, y en particular de las que organizaron la Cumbre de los Pueblos de las Américas de forma paralela a la II Cumbre de las Américas en Santiago de Chile, la cuestión de la migración laboral quedará incluida, pero sólo de manera limitada y tangencial en el ALCA.

Muchos autores y analistas afirman que la liberalización plena del comercio en América llevaría a la ruptura de los sistemas productivos nacionales latinoamericanos, que no se encuentran en condiciones de competir con la industria estadounidense, ni en costos ni en tecnología, conduciendo a una primarización de las economías. Arceo dice que la liberalización del comercio en la región llevaría a una brutal competencia (latinoamericana) para atraer inversiones, a través de la reducción del costo laboral y de los impuestos, y permitiría una transferencia de valor de la periferia al centro. Sin embargo, no todos los países latinoamericanos coinciden con esa visión; muchos parecen dispuestos a apoyar la propuesta del ALCA, mientras que otros se alzan en su contra. Esto se debe a que hay economías latinoamericanas que tienen industrias relativamente desarrolladas y que competirían con las industrias estadounidenses, mientras que otros países de Latinoamérica no presentan tales características.

 

El MERCOSUR (MERCADO COMÚN DEL SUR)

 

El acuerdo entre Alfonsín y Zarney de 1986 (antecedente del MERCOSUR), que se realizó en el marco del ALADI, permitió ampliar el mercado para sus exportaciones a las empresas industriales argentinas (ya que dicho país atravesaba en aquel momento por un período de inestabilidad del mercado interno). En 1991, cuando los países Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay[37] deciden la firma del Tratado de Asunción para la creación del Mercado Común del Sur, lo hacen con el objetivo de constituir un mercado común, de procurar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, y el establecimiento de un arancel externo común[38]. Desde su creación, el MERCOSUR se planteó “desde una perspectiva de regionalismo abierto, en contraposición al planteo de fortaleza proteccionista con altos aranceles externos”[39].

Sin embargo, al analizar comparativamente sus objetivos con los del NAFTA y con los del proyecto de ALCA, el MERCOSUR pareciera ser un acuerdo más ambicioso que los mencionados, ya que, según el tratado de Asunción, el objetivo es conformar un “mercado común” y avanzar hacia una coordinación de políticas macroeconómicas, y no solamente constituir un área de libre comercio (plus[40]). Por otra parte, en el MERCOSUR los Estados miembros han reservado siempre cierta autonomía para el manejo de las políticas nacionales. Pero la idiosincrasia de los países miembros del MERCOSUR (especialmente Argentina y Brasil), y la reserva de autonomía para el manejo de políticas nacionales (para los Estados), también ha sido un obstáculo para el avance de este acuerdo como proceso de integración. Esto también nos permite pensar que en la realidad este bloque no ha funcionado totalmente como un acuerdo de integración regional abierto.

Si bien en la Cumbre de Ouro Pretto (del 31/12/1994) se decidió la constitución de una unión aduanera, que sería el paso previo al establecimiento del mercado común, actualmente el bloque del MERCOSUR no podría definirse ni como una zona de libre comercio plena (debido a que se mantienen excepciones al libre comercio intra-zona), ni como una unión aduanera (ya que en la realidad no existe un único arancel externo común). Más incierto es todavía su conformación como “mercado común”.

La constitución del MERCOSUR ha permitido incrementar fuertemente los intercambios comerciales (y de productos industriales) entre los países miembros, en especial entre Argentina y Brasil. Llairó muestra que, desde su conformación el MERCOSUR ha permitido quintuplicar el comercio entre los cuatro países miembros (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Sin embrago, si se analiza la estructura industrial de sus dos principales socios (Argentina y Brasil), puede observarse que en ciertos sectores tienden a conformar un patrón de industrias competitivas más que complementarias (caso de la industria del calzado, de los textiles, etc.), lo que ha llevado a que, durante los períodos de crisis de los mercados nacionales, se produzcan problemas al interior del bloque regional, volviendo muchas veces atrás el camino recorrido en la conformación del bloque regional (ya que los respectivos países, cuando ven amenazadas sus industrias nacionales, ponen “restricciones” al libre comercio intrazona). Podría decirse que el interés de los Estados miembros (Argentina y Brasil) por proteger y permitir el desarrollo de sus industrias nacionales se ha vuelto un escollo difícil de superar en la constitución de un bloque de integración regional.

 

 

CONCLUSIONES

 

Como pudimos ver a lo largo del trabajo, se ha producido un cambio de paradigma en la importancia de la industrialización nacional y en lo que se consideraba debía ser el papel del Estado en dicho proceso, en los principios del regionalismo abierto americano (cuya difusión comenzó a mediados de los años ´80) con respecto a los del viejo regionalismo latinoamericano (que tuvo lugar desde la segunda posguerra hasta mediados de la década del ´70). En ese viejo regionalismo, dado que la industrialización nacional era el medio para superar la barrera del subdesarrollo, el proceso de integración regional era considerado un paso clave para fomentar el desarrollo de esas industrias nacionales, ya que les permitía aprovechar las economías de escala, las ventajas de la complementariedad, etc., y posibilitaba la atracción de capitales (para invertir en el proceso productivo) y de tecnología. En este proceso el Estado asumía un rol irremplazable en la protección de esas industrias nacientes, y en la regulación de los capitales extranjeros (para asegurar el derrame de beneficios a la economía nacional), tan necesarios para los países de América Latina.

En el regionalismo abierto, en América, que empezó a difundirse desde fines del siglo pasado (S.XX), el fomento de la industrialización nacional ya no parece ser el principal objetivo que se persigue en la conformación de bloques económicos de integración regional, al menos en forma explícita[41], ya que estos nuevos acuerdos parecen enfatizar más en el logro de un incremento en la comercialización de bienes, y, sobre todo, de servicios; también parece ser una meta el aprovechamiento de las asimetrías entre los países miembros para maximizar la rentabilidad del capital, en lugar de la complementariedad para el progreso de todos, como propugnaba el viejo regionalismo.

En este nuevo escenario, el rol del Estado ha quedado limitado a crear las condiciones necesarias para que las inversiones extranjeras lleguen al país, asegurando protección y rentabilidad a los dueños de esos capitales. La industria, por lo tanto, queda huérfana del Estado, y deberá competir en condiciones de igualdad con las de países miembros más avanzados, generando por sí misma las condiciones que le permitan atraer capitales a su desarrollo.  

Morales[42] dice  que en estos nuevos acuerdos regionales (NAFTA, ALCA), el discurso trata de hacer aparecer como aceptable la idea que el desarrollo social es compatible con un modelo de mercados abiertos. Pero, al igual que Bouzas[43], considero que si bien la liberalización del comercio puede contribuir al desarrollo económico de un país, no es una condición suficiente para asegurar el crecimiento y el desarrollo de los países con menor poder de negociación relativo, que serían las economías más débiles del acuerdo. Los principios neoliberales, que representan los ejes del regionalismo abierto, no han dado buenos resultados a las economías latinoamericanas; luego de más de una década de aplicación, sólo parecen haber profundizado la pobreza y agrandado la brecha entre ricos y pobres, generando un creciente malestar social en los países de la región. Esta política ni siquiera benefició a los conglomerados latinoamericanos ya que Hogenboom y Jilberto[44] muestran en su estudio que, al final de los procesos de neo-liberalización las empresas latinoamericanas tienen un atraso tecnológico considerable cuando se las compara con sus pares (de Europa, Estados Unidos ó Asia).

Curiosamente ese “atraso tecnológico” fue uno de los argumentos que se esgrimió en contra del modelo de sustitución de importaciones en Latinoamérica, y de la injerencia del Estado en el proceso de industrialización.

Por otra parte, los nuevos acuerdos de integración regional abierta que se presentan en América, son más comprensivos, en cuanto a temas, respecto a lo que eran los viejos regionalismos latinoamericanos, ya que los mismos incluyen aspectos que van más allá del comercio, como son el de inversiones, propiedad intelectual, compras del Estado y agricultura[45]. Lo que pretenden lograr es reemplazar el anterior paradigma de Estado-centrista del viejo regionalismo por un paradigma mercado-centrista (entiéndase un paradigma de gobernanza de las empresas transnacionales, que son las que manejan 2/3 del comercio mundial). Para algunos autores este nuevo paradigma de desarrollo y de gobernanza está siendo impulsado por los Estados Unidos, por su necesidad de incrementar la competitividad internacional de sus capitales (su economía), como un medio para consolidar su hegemonía en la región, ya sea por cuestiones políticas o geoestratégicas.  

Pero aunque en los regionalismos abiertos se sigue pregonando la necesidad de mantener la apertura comercial de la economía nacional, como dijimos, poco se ha hecho en materia de incorporar mecanismos que permitan aminorar las asimetrías existentes entre los países que van o que conforman un bloque regional abierto. En condiciones de asimetría estos nuevos bloques de integración regional producen ganadores y perdedores (en términos económicos y sociales)[46]. Para países relativamente industrializados ó con industrias locales poco desarrolladas, el intercambio en condiciones de libre comercio llevaría a la desindustrialización, ó como dice Arceo, en el mejor de los casos, permitiría la instalación de industrias maquiladoras. Y si tenemos en cuenta lo que dice Bouzas[47], que en los países más desarrollados el sector privado tiende a estar mejor organizado, y a identificar y promover con mayor eficacia a través de sus legislaturas, sus intereses estratégicos, podemos ver que en estos acuerdos de regionalismo abierto los sectores que van a salir más beneficiados son los que están vinculados al capital (del país más fuerte en el acuerdo, que no es el caso de la mayoría de las economías latinoamericanas).

Es por ello que este modelo que se pretende implantar en los regionalismos americanos, de integración abierta, es resistido por muchos países en desarrollo que siguen viendo en la “industrialización” su vía de escape al subdesarrollo. Este anhelo se ha evidenciado sobre todo a partir de los últimos años de la década del ´90, y los primeros años del S.XXI, cuando frente al receso económico que experimentaban muchas de las economías latinoamericanas que habían aplicado políticas neoliberales (un caso modelo es el de la Argentina, que era el “mejor alumno” del FMI), los gobiernos se lanzaron de nuevo al proceso de reactivar sus industrias nacionales, como medio para salir de la crisis y hacer frente al gravísimo problema del desempleo[48]. Este hecho ha reflotado también la importancia de la participación del Estado en el proceso de industrialización de un país, y de que la conformación de bloques regionales permita fomentar el desarrollo de la industria nacional, y no su desaparición.

Para Briceño Ruiz[49]:

“no se trata de aplicar políticas proteccionistas que provoquen obsolescencia industrial y la pérdida de la competitividad internacional, pero tampoco es recomendable un modelo de integración que favorezca la desindustrialización y el desempleo. Una política racional debe comprender una combinación de una apertura selectiva y de proteccionismo selectivo de manera de someter de forma gradual a las economías a la competencia global… Una integración de tal tipo requiere la intervención estatal en la creación de externalidades en materia social y de infraestructura, exige la promoción de encadenamientos inter e intra-sectoriales, obliga a desarrollar innovaciones tecnológicas, organizativas y reformas institucionales… De igual manera, la existencia de un mercado regional podría servir como laboratorio, con menor costo y a bajo riesgo, para las innovaciones en materia tecnológica de productos y procesos. Estos últimos serían sometidos posteriormente a la competencia externa… La integración también facilitaría la complementariedad y la especialización para desarrollar en conjunto ventajas competitivas, difíciles de alcanzar por separado”.

 

El paradigma de integración regional abierta está enfrentando, al igual que sucedió con el viejo regionalismo a mediados de los años ´80, un serio cuestionamiento sobre su efectividad para permitir el desarrollo de los países. El resurgimiento que se observa de la idea de importancia de la industrialización nacional, y del  rol del Estado para asegurar la misma, ha llevado a contrarrestar el funcionamiento de bloques como el MERCOSUR, y a fuertes cuestionamientos sobre el impacto del NAFTA y del proyecto del ALCA.

Por ello, cabe preguntarse si no harán falta mecanismos que permitan compatibilizar el desarrollo de un mercado regional con el crecimiento de las economías (e industrias) nacionales de los países miembros, para que estos bloques de integración regional no pasen a formar parte de la historia.

 

BIBLIOGRAFÍA

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