Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía Latinoamericana

 

EGLOBALIZACIÓN E INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA 
LA INICIATIVA DE LAS AMÉRICAS A PRINCIPIOS DE LOS NOVENTA*

MARÍA DE MONSERRAT LLAIRÓ – RAIMUNDO SIEPE**
Universidad de Buenos Aires
rsiepe@econ.uba.ar

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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

María de Monserrat Llairó y Raimundo Siepe  (2006) "Eglobalización e integración en América Latina- La Iniciativa de las Américas a principios de los noventa" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, número 58. Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/

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ANTECEDENTES

En una disertación efectuada el 27 de junio de 1990 el Presidente de los Estados Unidos George Bush presentó un conjunto de ideas tendientes a la formulación de una nueva política de cooperación en el Hemisferio bajo la denominación de INICIATIVA PARA LAS AMERICAS.

Esta Iniciativa apareció en el marco de un mundo marcado por grandes cambios. Un mundo donde la guerra fría y la bipolaridad eran cuestiones del pasado. Un mundo que vio caer el Muro de Berlín, que asistió a la reunificación de Alemania y a la reinstauración de la libertad en los países del Este de Europa. Un mundo que contemplaba asombrado las profundas transformaciones que estaban y que aún se encuentran experimentando la Unión Soviética y China y se preguntaba sobre el futuro de estas superpotencias y sobre las consecuencias para la humanidad.[1]

Como es natural dentro de este proceso de grandes cambios mundiales, las políticas económicas de casi todos los países han registrado también transformaciones profundas. Quedaron atrás el estatismo y la planificación centralizada y en el mundo entero se reconoce ahora al mercado como el mejor sistema para la asignación de los recursos y a la empresa privada como la unidad económica capaz de generar inversiones y nuevas tecnologías en un medio signado por la competencia.[2]

La economía mundial se estaba tornando cada día más global, el comercio internacional ha seguido creciendo fuertemente y las inversiones transnacionales han terminado por darle una nueva dimensión al concepto de empresa.

Las políticas de privatizaciones y de reformas estructurales en busca de mayor eficiencia y productividad en diversos países, están tendiendo necesariamente hacia una mayor apertura de los mercados nacionales. Por otra parte la aceleración de las innovaciones tecnológicas fortalece también las tendencias hacia la globalización. Sin embargo resulta evidente que perduran restos de las viejas políticas de autarquía como los que sostienen las barreras que mantienen el proteccionismo del Japón y los que alientan la supervivencia de la política agrícola común de la Unión Europea.[3]

 

 

LA INICIATIVA COMO CONCEPCIÓN ESTRATÉGICA

 

La idea de la integración económica de América Latina no era nueva precisamente. Casi podría decirse que era centenaria; aunque las circunstancias mundiales hacia fines del siglo XIX eran tales, que muy difícilmente se podía imaginar que su primera formulación en una Conferencia Panamericana hubiera podido llegar a tener éxito permanente o sustentable en el tiempo.[4]

Esta nueva propuesta partía de la existencia de dos factores fundamentales de cohesión que existen o tienden a existir entre los países del continente. Uno es la democracia como sistema político y el otro la economía de mercado como sistema económico. La democracia llegó como una ola que ha barrido con casi todos los regímenes autoritarios del continente. La liberación de los mercados y la reducción de los gigantescos aparatos estatales se están efectuando más lentamente, a ritmos diversos según los países, pero el avance es notorio y continuado en algunos países del continente.[5]

Para los países del Hemisferio, la formación de un bloque adquiere mayor sentido en la medida que haya en el mundo otros bloques poderosos integrados por otros países. Por ello se cita con frecuencia el ejemplo de Europa con el perfeccionamiento de la Unión Europea, la posibilidad de la incorporación de varios de los países del Este, aún más la remota posibilidad de la incorporación de la Unión Soviética, que podría hacer realidad el sueño visionario de una Europa que llegue del Atlántico hasta los Urales. Resulta más lógico pues que ante estas diversas alternativas nos planteemos la variante de una sola América unida desde Alaska a la Tierra de Fuego, como un gran espacio económico común y un mercado integrado potenciado.[6]

Sin embargo, sería un grave error imaginar la propuesta de un mercado común continental como la pretensión de crear un bloque aislado y autosuficiente que fuera la mera respuesta a la existencia de la Europa unida. La Iniciativa para las Américas debía ser por el contrario, el vehículo adecuado para inducir a una negociación eficaz en pro del desmantelamiento de las barreras proteccionistas. Debía ser el instrumento que nos sirviera para avanzar más y mejor hacia la apertura de los mercados. Debía ser una etapa intermedia en uno de los caminos hacia la integración de la economía mundial.[7]

En este sentido, es conveniente recordar el énfasis con que se hacía referencia en la Iniciativa, a la importancia de los resultados obtenidos de la Rueda Uruguay del GATT (1986). Los párrafos referidos a dicha negociación eran muy esclarecedores al respecto.

Sobre todo las menciones de que su exitosa conclusión continuaría siendo en muchos sectores de la clase dirigente la vía más efectiva para promover el crecimiento del comercio latinoamericano a largo plazo y la mayor integración de nuestros países en el sistema comercial mundial.

Otros párrafos de la Iniciativa para las Américas, que no son frecuentemente tratados, destacaban que el objetivo final era construir un sistema de libre comercio que vinculara entre sí al continente americano con vistas a su ampliación a un mundo donde no fuéramos el único Hemisferio libre y democrático.[8]

 

 

CONSIDERACIONES SOBRE LA ARGUMENTACIÓN PROTECCIONISTA

 

La fuerte oposición que la posibilidad de una unión aduanera continental encontró hacia fines del siglo XIX y a principios del siglo XX por parte de nuestros países estaba basada en dos ideas bastante interrelacionadas.

Una era que se temía que el mayor avance en la industrialización que se registraba en los Estados Unidos impediría el desarrollo latinoamericano en caso de eliminación de las barreras aduaneras protectoras. La otra era la creencia de que a través del fortalecimiento de las políticas aislacionistas se podría llegar a crear en América Latina algún centro de poder político y económico capaz de equiparar en cierta medida al gran país del norte y establecer una especie de equilibrio dentro del Hemisferio.

La experiencia histórica mostró a lo largo del siglo XX que aquella esperanza era, por diversas razones, imposible de realizar. En cuanto a la argumentación proteccionista, fue perdiendo gravitación en el mundo entero a medida que se difundió el conocimiento de la teoría de las ventajas comparativas y se fueron comprendiendo los altos costos de la autarquía en términos de desarrollo.[9]

Como antes se ha dicho, perduran aún en el mundo restos de las viejas políticas proteccionistas, pero la diferencia fundamental radica en que años atrás se aplicaban con la creencia de que a través de las mismas se estaba promoviendo el desarrollo económico, mientras que hoy, cuando se aplican, se hace por otras razones, ya sean políticas o sociales, pero teniendo muy en claro que su aplicación tiene un costo que se traduce precisamente en menor desarrollo. Así por ejemplo, la Unión Europea tiene perfecto conocimiento de cuanto le cuesta a los países que la integran, el proteccionismo agrícola y de cómo se podría acelerar el desarrollo de los mismos invirtiendo las sumas que se destinan al mismo, en la investigación y el desarrollo tecnológico.[10]

Se conoce, desde hace tiempo, que el cierre de un mercado perjudica a los productores del exterior que dejan de tener acceso al mismo, pero en nuestros días se sabe también que a mediano y largo plazo los mayores perjudicados terminan siendo no sólo los consumidores del país, sino la economía nacional en su conjunto, que sufre una mala asignación de los recursos con la consiguiente baja en la productividad.

Por ello resulta evidente en la actualidad, que la formación de un bloque económico o mercado común solo tendrá sentido en el futuro si tiende hacia un enfoque de apertura. Lo están comprendiendo los europeos, que están empezando a programar la reducción de los subsidios a la agricultura y el concepto estaba también claramente expresado en la Iniciativa para las Américas en los párrafos específicos en los que antes se hizo referencia.[11]

 

LA COYUNTURA Y LA OPORTUNIDAD

 

Los países latinoamericanos transitaron por un largo período de adversidad que ha sido llamado la “década perdida” (1980-1990), aunque muchos de los males que sufrimos se remontan desde mucho más atrás. Estatismo, inflación e intervenciones, generaron pérdidas en la producción y en el comercio, desequilibrios presupuestarios y comerciales, debilitamiento de la inversión y huída de capitales durante largos años en nuestro continente. El gran saldo final ha sido el estancamiento del desarrollo y de la productividad en países que precisan urgentemente la elevación del nivel de vida de su población.

En la actualidad todos los gobiernos latinoamericanos están haciendo un gran esfuerzo para corregir los errores del pasado. Se están aplicando políticas de estabilización financiera y ajuste estructural por doquier. Todos nuestros países se hallan empeñados en reducir el tamaño de los Estados y hacerlos más eficaces en sus funciones específicas. En privatizar, en desregular y en abrir las respectivas economías para hacerlas más eficientes al permitir la entrada del aire renovador de la competencia externa, pero en algunos países se toman estas medidas sin descuidar el rol del Estado al implementarse estas políticas.[12]

Resultaba pues éste, un momento especialmente indicado para sumar esfuerzos en pro de una empresa común como la que proponía la Iniciativa para las Américas. Aparecía esta oportunidad como caracterizada por la sumatoria de intereses diversos, pero coincidentes de nuestros países.

Por un lado las políticas de estabilización y desarrollo que estaban empezando a aplicar los gobiernos latinoamericanos eran necesarias desde el punto de vista de los intereses nacionales internos de esos países, pero resultaban también imprescindibles desde el punto de vista de las condiciones técnicamente inevitables para comenzar seriamente el proceso de la integración continental. [13]

Por otra parte, los mismos condicionantes de esta integración continental son exigencias presentes en cualquier etapa de integración bilateral, regional, o subregional. De manera que los resultados que se logren en el saneamiento de las economías de esos países constituyen pasos firmes para posibilitar avances efectivos en los procesos regionales y subregionales de la integración latinoamericana, como estos son a su vez imprescindibles en el más largo y complicado proceso de la integración continental.

 

 

LA MARCHA HACIA EL MERCADO COMÚN CONTINENTAL

 

Una de las grandes preocupaciones que asoman entre quienes reflexionan sobre los problemas que planteaba la propuesta para el continente estaban referidas a la diversidad de nuestra América Latina, no sólo en cuanto a magnitudes cuantitativas y grados de desarrollo, sino también a los avances en la aplicación de las políticas de ajuste necesarias y en la existencia de circunstancias económicas diferentes.

A este respecto había que ser realista y pragmático, lo cual lleva a la necesidad de una gran flexibilidad que nos permita el mayor acercamiento posible a su equilibrio final aceptable. Por ello parece justificado que la Iniciativa para las Américas no propusiera un esquema rígido de integración que resultaría irrealizable en la práctica, pues la mayoría de los países latinoamericanos no han logrado avanzar aún lo suficiente en la aplicación de sus políticas de estabilización y ajuste estructural, hasta el punto de que puedan considerarse listos para participar en fechas determinables a corto plazo en una zona de libre comercio con los Estados Unidos, y mucho menos en un mercado común.

La Iniciativa proponía un esquema flexible basado en acuerdos marco de carácter bilateral o multilateral con el objeto de avanzar en una progresiva apertura de los mercados y desarrollar relaciones comerciales más intensas. En la misma, se mencionaba específicamente la posibilidad de acuerdos con grupos de países que se hayan asociado con propósitos de liberalización comercial.[14]

En junio año 1990, cuando el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas, los Estados Unidos ya habían firmado acuerdos marco con México y Bolivia. El caso de México era muy particular y no podemos dejar de considerarlo desde un enfoque subregional, puesto que México forma parte de la subregión norteamericana del Hemisferio. Además México se había recuperado notablemente de las dificultades sufridas durante la pasada década del ochenta, su proceso de ajuste estructural avanzó en forma perceptible y su incorporación a la zona de libre comercio ya existente entre los Estados Unidos y Canadá era la lógica coronación de una serie de circunstancias favorables que ofrecían a México la privilegiada posibilidad de ser el primero de los países latinoamericanos en condiciones de entrar por la puerta grande de la integración continental al incorporarse al proceso de integración de América del Norte.[15]

En Centroamérica parecía imprescindible la concreción de un proceso de real integración subregional como paso previo a cualquier intento de envergadura continental, debido a la insuficiente dimensión de los mercados y a las dificultades derivadas para lograr una adecuada diversificación de la producción.

En cuanto a los países miembros del Acuerdo de Cartagena, tenían la posibilidad de transformar el Pacto Andino en un definido y activo proceso de integración subregional tendiente a avanzar hacia un mercado común que resultara válido como etapa intermedia en el proceso de integración continental.[16]

Los países del MERCOSUR han decidido su integración subregional independientemente de la integración continental que proponía la Iniciativa para las Américas. Pero esta decisión resultó perfectamente coherente con su incorporación en este nuevo proceso de integración de alcance hemisférico.

Sus limitaciones condicionantes pueden ser referidas en buena medida, tanto al proceso de integración subregional como al continental. La mayoría de estas limitaciones no eran muy distintas de buena parte de las que afectaban a los restantes países de la América Latina. Sin un rotundo éxito final en la aplicación de las políticas de ajuste estructural que termine con el enorme aparato estatal, el intervensionismo y sus secuelas de inflación y estancamiento, no sería posible proseguir el avance comprometido en los acuerdos del MERCOSUR entre la Argentina, el Brasil, Uruguay y Paraguay. Menos aún sería posible proseguir con sentido realista las negociaciones que esos cuatro países iniciaron con los Estados Unidos para diseñar el acuerdo marco dentro del cual iniciar el progresivo acercamiento que un día debe llevarlos a participar de una zona de libre comercio como paso previo a la creación del mercado común continental.[17]

Países como el Brasil y la Argentina poseen ingentes recursos que han sido dilapidados largamente como consecuencia de las erróneas políticas a las que antes se hizo referencia. Sus respectivos gobiernos y la población en general están ahora conscientes de ello, así como del hecho de que por la magnitud de sus economías y natural gravitación tienen una mayor responsabilidad, como consecuencia de una especie de efecto demostración que se ha verificado en otros países, además por las políticas internas que aplican como por su adhesión a los procesos de integración en los cuales participan.[18]

 

 

EL PAPEL DEL SECTOR PRIVADO

 

El hecho de que las políticas de ajuste estructural emprendidas por los gobiernos en general incluyeran amplios programas de privatización y desregulación de las actividades económicas estaba demostrando claramente que la empresa privada tendía a recuperar una gravitación de la que había sido desposeída en las no muy lejanas épocas en las que imperaba el estatismo, la planificación centralizada y las políticas autárquicas.

La Iniciativa de las Américas contenía reiteradas referencias al abandono de las políticas estatistas y a los beneficios de la economía de mercado.

Por otra parte es conocido el hecho de que no sólo la Iniciativa tal como fue presentada por el Presidente de los Estados Unidos, sino también diversas exposiciones e informaciones complementarias de la misma, ha enfatizado el papel preponderante que se proponía al sector privado en su instrumentación. [19]

A tal efecto era de destacar la importancia que el gobierno norteamericano había asignado al Banco Interamericano de Desarrollo en todo lo que hace a la participación del sector privado en la Iniciativa. Como consecuencia de ello, el Banco Interamericano de Desarrollo, inició una serie de reuniones con representantes del empresariado de América Latina y el Caribe y continuó realizando consultas sobre los programas a preparar para promover la participación del sector privado en los mismos.

El Banco Interamericano de Desarrollo, ha hecho un aporte significativo para la comprensión de una de las consecuencias más graves de tantos años de intervensionismo estatal, al poner de relieve que en la década de los ochenta, América Latina ha venido experimentando un déficit de inversiones del orden de 70.000 millones de dólares anuales. Es decir, que de un promedio de 240.000 millones de dólares de inversión a fines de la década anterior, se descendió a un nivel de 170.000 millones.

Asimismo, señalaba el Banco Interamericano de Desarrollo, dos factores importantes al referirse al papel que el sector privado debía jugar imprescindiblemente en esta nueva etapa.

El primero era el de su capacidad para revertir el proceso de dramática caída de la inversión. El segundo se refería a las condiciones que se precisaban para la competitividad. En otras palabras, que sin el aporte del sector privado no habría posibilidad de restablecer los niveles de inversión imprescindibles ni lograr los avances tecnológicos que permitieran a América Latina enfrentar exitosamente a la competencia en los mercados nacionales e internacionales.[20]

La evidente necesidad de que el sector privado recuperara el protagonismo económico que posibilitó muchos años atrás el promisorio desarrollo lamentablemente interrumpido, no debería llevarnos a la errónea conclusión de que toda la responsabilidad del proceso iniciado debía quedar en sus manos.

Por el contrario, la responsabilidad de los gobiernos sigue siendo importantísima. Ellos deben proveer el marco adecuado dentro del cual el sector privado ha de encontrar el clima de inversión que justifique que se asuman nuevos riesgos y que se inicien nuevos emprendimientos. Para ello es fundamental que se dieran señales macroeconómicas precisas sobre las dos condiciones previas indispensables: la estabilidad y la seguridad.[21]

Por otra parte, el ajuste estructural es un ingrediente clave en la creación de un clima propicio para la inversión. Necesitábamos, en la medida de lo posible, reducir rápida y gradualmente el tamaño del Estado para hacerlo más fuerte y más eficiente, al concentrar sus actividades en los campos de sus responsabilidades específicas, al tiempo que tenía que otorgarle al sector privado los campos de acción en que éste resulta más creativo y eficaz.

 

 

INFRAESTRUCTURA CONTINENTAL Y FINANCIAMIENTO

 

El objetivo fundamental de largo plazo al que apuntaba la Iniciativa para las Américas era sin duda la conformación de un mercado común continental, con respecto al cual los acuerdos marco y la zona de libre comercio eran solamente etapas intermedias. Y un mercado común, va a requerir sin duda una infraestructura común. Era cierto que el objetivo propuesto estaba lejano y que llevará tiempo transitar por las etapas previas, pero también era verdad que el desarrollo de una infraestructura continental que comprendiera, energía, transportes, comunicaciones y otros muchos servicios esenciales, iba a requerir asimismo muchos años.

Todos los países latinoamericanos se están esforzando en aplicar políticas de ajuste estructural, que como antes se dijo no solo eran necesarias para el saneamiento y el desarrollo de sus economías, sino que además eran congruentes con los compromisos que estaban asumiendo dentro de los esquemas de integración subregional, regional y continental; y dentro de estas políticas, los programas de privatización de las empresas del Estado constituyeron uno de los elementos fundamentales, verdadera clave para el éxito de las mismas.

Los gobiernos latinoamericanos tienen hoy en día muy en claro el alto costo social y las gravísimas consecuencias de la pretendida gestión empresaria de las respectivas empresas estatales y se están esforzando en encontrar grupos de empresarios privados nacionales o extranjeros que acepten hacerse cargo de estos emprendimientos e intentar convertirlos en inversiones eficientes y rentables.

Se multiplican en América Latina las licitaciones y concursos de ofertas de ferrocarriles, carreteras, líneas aéreas, empresas de telecomunicaciones, explotaciones de petróleo, gas y electricidad, entre otras.

Sería poco sensato imaginar que los gobiernos que tantos esfuerzos están haciendo para liberarse de las pesadas cargas heredadas, cayeran en la tentación de repetir los errores del pasado, ahora tan evidentes. Tampoco era previsible que los gobiernos latinoamericanos otorgaran avales a las empresas privadas, cuando lo que trataban de lograr era que éstas aceptaran asumir plenamente los riesgos y que liberaran a los Estados de cargas en los que nunca debieron haberse envuelto.[22]

Pero resulta que las empresas estatales han sido hasta ahora los prácticamente exclusivos clientes de las instituciones internacionales de crédito como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, puesto que detentaban casi un monopolio total de las inversiones en las infraestructuras de los países de la región.

Ello se debió también a que estas instituciones financieras internacionales fueron creadas en épocas en que imperaba en la mayoría de los países la filosofía económica hoy en día cuestionada según la cual las inversiones en infraestructura debían ser realizadas exclusivamente por los entes estatales. En el caso del Banco Mundial el problema era aún más complejo puesto que las garantías gubernamentales están mencionadas en los propios estatutos.

De todas formas ambos organismos han reaccionado con mucho interés ante el problema que se está planteando y el Banco Interamericano de Desarrollo está tomando ya una acción decidida en el tratamiento de sus políticas de préstamos, congruente también con el papel fundamental que la Iniciativa para las Américas le asignaba en la promoción de sector privado.

La adopción de este cambio tan significativo tiene una gran importancia en estos momentos, porque los consorcios empresarios que asuman el compromiso de grandes emprendimientos en la infraestructura van a encontrarse con las dificultades adicionales provenientes de las repercusiones negativas causadas por el elevado endeudamiento externo de nuestros países.[23]

En el caso de obras de gran magnitud, lo que se requiere habitualmente de los grupos inversores interesados, es una inversión directa de entre 30 y 35 por ciento del costo total de las obras, para poder obtener el resto, de préstamos financieros y créditos de proveedores. Pero las facilidades de acceso directo a los mercados de capitales que solían ser fuente habitual del financiamiento internacional del sector privado, quedaron prácticamente cerradas para nuestros países como consecuencia de los efectos de las políticas dirigistas y estatizantes y los consiguientes procesos inflacionarios que desencadenaron y que tanto han afectado nuestra capacidad de ahorro y nuestra credibilidad externa.[24]

 

 

CONCLUSIONES

 

Como antes se ha dicho, la propuesta principal contenida en la Iniciativa para las Américas era un proceso de integración económica continental, que generaría de manera muy flexible acuerdos marco entre los Estados Unidos y cada país o grupo de países de América Latina, con vistas a la formación de una zona continental de libre comercio que eventualmente sentaría las bases de un mercado común hemisférico.

La Iniciativa contenía también interesantes propuestas sobre mejoramiento del clima de inversiones, facilidades financieras vinculadas a este objetivo, mecanismos de reducción de la deuda externa de los países latinoamericanos y provisión de recursos en monedas locales con el fin de instrumentar políticas de preservación del medio ambiente.

Pero para comprender bien lo que este proyecto significaba y los compromisos que la participación en el mismo implicaba, debía tenerse en claro que en esencia se trataba de un proceso que empieza siendo de cooperación para terminar siendo de integración.

En donde, las políticas nacionales a desarrollar con relación al mismo, son congruentes con las que aplicaban o están tratando de aplicar los países de América Latina en bien de sus respectivas economías nacionales y son congruentes también con los compromisos que dichos países están asumiendo en virtud de los diversos acuerdos subregionales de integración firmados en su oportunidad.

Los países latinoamericanos deben estar también conscientes de las dificultades existentes para el logro de los objetivos propuestos, pues como ya se dijo, la diversidad de las situaciones por las que atraviesan los distintos países de la región hace más complejo el desarrollo del proceso, que en el mejor de los casos insumirá bastantes años, aún contando con la decidida actitud de los gobiernos.

Pero no se puede dejar de señalar que esta era una oportunidad muy especial que se presentaba a todos los países del continente para dar pasos de importancia en forma simultánea en pos de diversos objetivos nacionales respectivos y, sin desmedro para ninguno de ellos, en pos de la posibilidad de que un día, buena parte de estos objetivos nacionales pasaran a ser substituidos por objetivos continentales, de alcance y trascendencia distintas, como ha ocurrido en los últimos años en virtud del proceso de integración europeo.[25]

Europa tardó más de 40 años en el empeño de crear una unión económica continental. América Latina tiene que empezar un largo recorrido por la misma senda, en el cual los acuerdos marco y aún la zona de libre comercio que nos proponía la Iniciativa para las Américas serán meras etapas. No hace falta gran clarividencia para percibir que solamente a través de negociaciones entre bloques continentales será posible llegar algún día a la integración de la economía mundial.[26]