Organización del documento y metodología de la investigación:

La investigación se enfoca en los países de América Latina y algunos del Caribe. Hace una revisión de sus constituciones políticas para identificar la presencia de principios y valores relacionados con el desarrollo territorial. Esta revisión y la interpretación de la información consultada giran alrededor de una hipótesis central, ya planteada preliminarmente y parcialmente desarrollada en CEPAL (2009: 20-25): La visión del desarrollo económico territorial de la América Latina del siglo XXI se construye a partir de tres puntos de referencia, principios éticos, que se yuxtaponen sin interpelarse ni integrarse: igualdad, equidad y diversidad.

Los resultados de esta exploración se presentan en el siguiente orden. En la primera sección se revisa la manera como la política económica regional y urbana ha enfocado tradicionalmente la problemática regional. Con ello se sentará el punto de partida básico de la argumentación, el de la evidente relación entre ética y política económica y la consecuente pertinencia de ocuparse en actualizarla. En la segunda sección se sientan los pilares conceptuales de la investigación en su dimensión ética. Se definirá lo que se entiende por ética, su diferencia con la moral y se sentarán las bases teóricas de la indagación que se llevará a cabo a través de la revisión de las constituciones políticas latinoamericanas. En la tercera sección se presentarán los resultados del estudio de las constituciones y del grado de adecuación de los mismos con respecto a la hipótesis central. En las conclusiones se resumirán los principales hallazgos del trabajo y se proyectarán los impactos del mismo sobre las partes de la investigación del ILPES que están por ser abordadas.

1. La relación entre ética y economía mirada a la luz de la política económica regional

El propósito de esta sección es poner en evidencia las relaciones entre ética y política económica regional. Como aún no ha sido explicada nuestra comprensión de lo ético, lo moral y lo justo, el tratamiento que se hará de estos conceptos será aún intuitivo, pero suficiente para los efectos de la argumentación. Servirá adicionalmente para identificar el mapa de categorías a ser aclaradas para la realización del análisis de los textos constitucionales latinoamericanos.

Para los efectos de esta discusión, no es indispensable abordar el debate más básico acerca de las relaciones entre ética y economía. Interesa principalmente mirar la relación entre ética y política económica regional. Mientras en la primera de las opciones puede haber más dudas y mayor polémica acerca de esta relación, para la segunda ella parece más clara y evidente.

La política económica general, así como la política regional en particular, poseen finalidades mayores directamente relacionadas con la obtención de valores (concepciones de lo bueno y de lo justo) individuales o colectivos: “Los objetivos de la política regional pueden analizarse con diferentes niveles de generalidad. Al nivel superior, los objetivos son idénticos a los de la política nacional: crecimiento, eficiencia, equidad, estabilidad, calidad de vida y participación de los ciudadanos” (Richardson , 1978: 171).

Algunas de estas finalidades revelan de inmediato su contenido ético mientras otras lo hacen de forma indirecta:

a) Unas de ellas consignan una determinada concepción de “lo bueno”. Por ejemplo, la idea de “calidad de vida” proviene de y concreta una determinada noción de bienestar. Su definición precisa no es única ni está exenta de polémicas pero, en medio y a pesar de las diferencias existentes, pone siempre de manifiesto la pretensión de existencia de una situación juzgada como deseable y buena. En unos casos se mide el grado de acceso a bienes y servicios considerados básicos, los cuales se considera que deben estar al alcance de todos, de acceso universal (necesidades básicas insatisfechas); en otros, se pretende medir los grados de libertad de las personas a través de las oportunidades que tienen a su alcance (índice de desarrollo humano).

b) En otros casos, como lo es en el objetivo de equidad, ésta dimensión ética se revela también directamente, pero ahora a través de una determinada concepción de “lo justo”.

c) De manera indirecta pero no por ello menos elocuente, esta dimensión ética se revela en finalidades de la política económica como la eficiencia, el crecimiento y la estabilidad. Cada una de ellas por separado, pero también como conjunto integral, contribuyen a la generación de riqueza material y, a través suyo, de bienestar y felicidad (esto bajo la mirada de la doctrina utilitarista). Finalmente, en una condición semejante a la de las tres anteriores puede situarse a la participación. A través suyo se haría efectivo el ejercicio de la libertad (valor político fundamental) y se garantizaría la revelación de las preferencias sociales, esencial para conocer la particular idea de bien común de cada sociedad en cada momento del tiempo.

De forma más puntual, siguiendo aún a Richardson (1978), la política económica regional tendría dos grandes finalidades: “La política regional puede tener múltiples objetivos, que pueden reducirse a dos en el modelo más sencillo: (i) eficiencia –maximizar el crecimiento de la economía nacional (implica una asignación óptima de recursos a lo largo del tiempo) y (ii) equidad –reducir las disparidades interregionales de renta, bienestar y crecimiento” (Richardson, 1978:73). Lo que esta postura introduce de nuevo es la consideración del papel de la relación entre el conjunto nacional y sus territorios (regiones) subnacionales, en la consecución de finalidades mayores. Éste es el caso de la contribución que se espera de la política regional al mejoramiento de la eficiencia económica nacional. El otro ingrediente novedoso consiste en identificar las regiones como sujetos de “justicia espacial”. Esto se hace al momento de hablar de la reducción de las disparidades interregionales como un objetivo central de la política regional.

Esta formulación propuesta por Richardson aparece como una buena síntesis de posiciones polémicas orientadas hacia alguno de los dos objetivos, sin hacer mención explícita del segundo. A pesar de estas diferencias, en la mayor parte de los casos se habla de la existencia de “fallas de mercado” como justificación para la intervención del Estado a través de la política económica regional:

a) Desde el énfasis hacia la obtención de la equidad puede encontrarse a Polèse quien afirma: “El Estado interviene en la economía regional, como en otros aspectos de la vida humana, cuando se considera que los resultados del mercado son ‘inaceptables’ o inferiores al óptimo social deseable. Se habla entonces de fallas del mercado (…) En el ámbito regional, las intervenciones del Estado suelen estar motivadas por un deseo de equidad, de reducir la amplitud de las disparidades regionales, sobre todo si éstas se manifiestan por diferencias de bienestar y por niveles de vida socialmente inaceptables” (Polèse, 1998: 213-214; los subrayados son nuestros).

b) Desde el énfasis hacia la obtención de la eficiencia puede darse como ejemplo a McCann, quien afirma: “Regional policies, on the other hand, simultaneously focus both on encouraging indigenous regional investment growth and also on attracting new immigrant investment into a region from outside. (…) The focus of regional policies tends to be on the provision of local regional infrastructure and also, in some cases, the subsidizing of local real-estate inputs. (…) regional policies will have social welfare impacts (…). The economic justification for such a policy, however, must be primarily that market imperfections are perceived to consistently militate against an efficient free-market, inter-regional factor adjustment mechanism ” (McCann, 2001:267; los subrayados son nuestros).

Esta breve revisión pone en evidencia la relación entre ética y política económica regional. La política económica en general y la regional, en particular, tienen como finalidad básica contribuir al desarrollo de los países y sus habitantes, como se deriva del planteamiento que hemos transcrito de Richardson: crecimiento, eficiencia, equidad, estabilidad, participación y calidad de vida. Más específicamente, la política regional giraría en torno de dos grandes objetivos o finalidades con contenido e implicaciones éticas indiscutibles: eficiencia y equidad.

Estas convergencias, como también se mostró, están lejos de significar la existencia de unanimidad en la asignación de objetivos a la política regional. Los énfasis difieren e incluso, las relaciones entre equidad y eficiencia podrán verse en algunos casos como complementarias, en otras como competitivas y en algunos, por qué no, como indiferentes. Las diferencias de aproximación diferirán aún más cuando se examinen los medios a través de los cuales se pretende su obtención. No obstante, a los efectos de la argumentación que estamos desarrollando en este momento, no es necesario entrar en el examen de las diferencias recientemente mencionadas. Basta quedarse con la idea establecida de una indiscutible y evidente relación entre ética y política regional.

Sin embargo, dentro este posible universo de distinciones y diferencias, por su pertinencia y estrecha relación con la discusión que estamos adelantando, interesa destacar una, expresada con claridad por Aydalot: «L’autorité politique n’a le plus souvent qu’une vision très approximative de l’équilibre régional à atteindre. Passe-t-il par l’égalisation des revenus, par la décentralisation des décisions, par l’égalisation des chances au départ d’une région à l’autre…? L’objectif est toujours définie à partir des manifestations les plus visibles de l’inégalité territoriale plus qu’à l’issue d’un calcul sérieux. Chaque pays secrète des problèmes régionaux spécifiques ou en a une vision particulière. (…) Chaque société détermine ses objectifs à partir des problèmes qu’elle subit et de la facon dont elle en prend conscience » (Aydalot, 1985: 214-215; los subrayados son nuestros).

La manera precisa de entender las desigualdades regionales dependerá del contexto nacional –dice Aydalot- e histórico –agregamos nosotros- en las que ellas se formulen. A la mirada tradicional de los objetivos de la política regional, se le han agregado componentes novedosos que son justamente los que a través de esta investigación y este documento, queremos integrar a la discusión que se hace de estos temas. Lo pretendemos además con un enfoque subcontinental más que meramente nacional como el sugerido por Aydalot, pues nuestro centro de interés será América Latina. En efecto, las sociedades han cambiado, las políticas públicas se han trasformado y, muy particularmente América Latina ha experimentado cambios políticos significativos, algunos de ellos expresados en la promulgación de nuevas constituciones, que llevan a pensar en la necesidad y en la oportunidad de revisar este dispositivo ético de la política regional. En la siguiente sección sentaremos las bases conceptuales de la mencionada actualización para posteriormente pasar a la contrastación empírica de la existencia de ese nuevo dispositivo que hemos denominado ética territorial.

2. Antecedentes y orígenes de nuestra hipótesis ética territorial

El propósito de esta sección es presentar las fuentes de inspiración y los orígenes más directos de la finalidad central de esta investigación como es la de la caracterizar la ética territorial latinoamericana contemporánea. Presentaremos inicialmente los antecedentes remotos y próximos de nuestro planteamiento para pasar, en la segunda, a describir los orígenes y peculiaridades de la misma.

Antecedentes remotos y cercanos de la ética territorial:

Este trabajo, evidentemente, no tiene pretensiones enciclopédicas. Sin embargo, no desea pasar por alto que una reflexión como la propuesta tiene antecedentes muy remotos que provienen incluso de los orígenes del pensamiento occidental. Aristóteles en la Ética a Nicómaco dejó establecidas algunas relaciones fundamentales entre la búsqueda del bien, la política y la ciudad. Si en el ámbito de nuestras actividades –dice Aristóteles- existe un fin que deseamos por él mismo, es evidente que ese será el bien, el Supremo Bien. Su conocimiento tiene una gran importancia para nuestra vida; habrá que intentar captar cual es ese fin y a cual de las ciencias o facultades pertenece. Parecería que pertenece a la más importante, a la política pues es ella la que ordena qué ciencias tiene que haber en las ciudades y cuáles debe aprender cada uno y hasta donde. Las facultades más estimadas caen bajo la política, como es el caso de la estrategia, la economía y la oratoria. Se sirve del resto de las ciencias y establece las normas sobre qué se debe hacer (Aristóteles, 2001:48). La ciudad, la polis, es el ámbito de realización del Bien Supremo –posteriormente definido por Aristóteles como la felicidad-, a través del ejercicio de la política.

Como antecedente más próximo y probablemente con mayor impacto sobre el curso de nuestra reflexión cabe mencionar el trabajo del sociólogo urbano francés Henri Lefebvre y, más particularmente, uno de los conceptos centrales por él acuñados : “El derecho a la ciudad no se trata de un derecho natural, ni siquiera contractual (Lefebvre, 1976:18). Significa el derecho de todos los ciudadanos a figurar en todas las redes y circuitos de comunicación, de información, de intercambios, todo lo cual depende de una propiedad esencial del espacio urbano: la centralidad. Ese derecho, proclama la crisis inevitable de los centros basados en la segregación; significa la reconstitución de una unidad espacio-temporal, de una unión, sin eliminar las confrontaciones y las luchas. El derecho a la ciudad así formulado, requiere el conocimiento de la producción del espacio” (Nuñez, 2009: 42). La centralidad, propiedad nodal de lo urbano, posee una serie de atributos de los cuales no debe ser excluido nadie, de lo cual se deriva entonces la necesidad de proclamar este nuevo derecho a la ciudad. Habitar la ciudad significa, por tanto, mucho más que obtener un techo, trabajo y servicios; significa acceso a ciudadanía.

Con esta inspiración se propuso, con ocasión del Foro Social de las Américas (FSA) a realizarse en Quito y del Foro Mundial Urbano (FMU) de Barcelona en 2004, una Carta Mundial de Derecho a la Ciudad. En su preámbulo aclara su intención básica al afirmar que “las ciudades están lejos de ofrecer condiciones y oportunidades equitativas a sus habitantes” (FSA-FMU, 2004:1) para, a renglón seguido anunciar que “el desafío es construir un modelo sustentable de sociedad y vida urbana, basado en los principios de solidaridad, libertad, equidad, dignidad y justicia social” (FSA-FMU, 2004:1) La principal novedad de esta carta consiste en que además de integrar derechos más “convencionales” como la vivienda, los servicios urbanos, el trasporte, el empleo, la educación y la salud, entre otros, incluye aspiraciones “de nueva generación”, tales como la participación democrática en el diseño seguimiento y control de las políticas urbanas, el libre acceso a la información, la seguridad y la participación en las plusvalías urbanas.

Otras aproximaciones muy próximas a la anterior han hecho énfasis en la idea de justicia. Desde hace menos de cuatro años existe una revista electrónica identificada bajo el título de Justice Spatiale/Spatial Justice (www.jssj.org), en donde han sido publicados trabajos seminales que sientan los pilares de la reflexión que ella se propone animar: “In the broadest sense, spatial (in)justice refers to an intencional and focused emphasis on the spatial or geographical aspects of justice and injustice. As a starting point, this involves the fair and equitable distribution in space of socially valued ressources ant the opportunities to use them ” (Soja, 2008).

Por el mismo año de la publicación del artículo de Soja, un grupo de investigadores urbanos latinoamericanos perteneciente al Grupo de Trabajo en Desarrollo Urbano de CLACSO se reunió en la ciudad de Buenos Aires y elaboró una declaración colectiva Por una ciudad justa. Como concepto de fondo se propuso: “Concebimos el desarrollo urbano como un desarrollo social legítimo, incluyente, participativo y concertado, con una espacialidad que soporte las relaciones sociales que se establezcan en la reproducción de la vida, rechazando modelos impuestos sin relación con la historicidad de América Latina. El objetivo de este desarrollo urbano es la valorización de la vida y su reproducción en territorios concretos, respetando sus especificidades y cosmovisiones” (GTDU, 2008: 2). Además de reivindicar una determinada concepción del desarrollo urbano, este grupo pone en evidencia el papel de la espacialidad social como mediadora para la consecución del desarrollo previamente propuesto y resalta, muy particularmente, la necesidad de construir un pensamiento urbano históricamente apropiado. Como ciudad justa se propone aquella donde: “1. Se respeta la vida, la identidad y la dignidad de las personas. 2. Hay acceso igualitario y equitativo a bienes y servicios. 3. Se garantiza la igualdad de oportunidades. 4. Los pobladores participan en la creación de la normatividad social. 5. Se garantiza la participación en espacios de decisión para elaborar e implementar políticas urbanas. 6. Se reconoce la utilización de espacios públicos físicos para las prácticas democráticas, la movilización de la ciudadanía y su libre expresión. 7. Coexisten los diferentes y se rechaza la discriminación, la marginación y la estigmatización. 8. Se promueve la economía social con recursos públicos priorizando la distribución equitativa de la riqueza. 9. Se reconoce en el espacio urbano su valor de uso sobre el valor de cambio que le otorga el mercado. 10. Permite la expresión espontánea y autónoma de la gente y la interactividad creativa, solidaria y libre de su experiencia urbana” (GTDU-CLACSO, 2008:3).

Aunque en diferentes direcciones, más recientemente algunas organizaciones internacionales como el Banco Mundial o la CEPAL han introducido algunas novedades a la forma tradicional de entender la relación entre ética y desarrollo regional.

En la visión del Banco Mundial, la novedad registrada es la incorporación de los principios de unidad y de integración nacional, como móviles de la política regional: “Muchos países tienen diferencias espaciales en producción y pobreza, principalmente debido a la distancia económica entre las zonas retrasadas y avanzadas y también por las divisiones causadas por las diferencias políticas, étnicas, religiosas y lingüísticas. Y todos los países buscan la unidad, reduciendo las barreras de las divisiones internas (…) Unidad no significa uniformidad. Por ejemplo el lema nacional de India es ‘unidad en la diversidad’” (BM, 2009: 232; los subrayados son nuestros). Este principio de unidad y propósito de integración es utilizado para establecer una clara distinción entre lo que serían las aspiraciones y fines últimos individuales, de las personas, y de ciertos colectivos humanos, territoriales: “Las personas buscan oportunidades y los países buscan la unidad, y las políticas que integran las zonas retrasadas y avanzadas pueden ayudar a unas y otros. (…) Se propone una combinación calibrada de instituciones, infraestructura e incentivos para atender los problemas internos planteados por la densidad, la distancia y la división” (BM, 2009:236).

Orígenes próximos y particularidades de la hipótesis central de este estudio:

La construcción de la institucionalidad y de las ideas políticas parece proceder de forma semejante a la arquitectónica del espacio; en la ciudad, según Henri Lefevbre, la aparición de “lo nuevo” no liquida lo antiguo, sino se le superpone. La ética territorial latinoamericana contemporánea sería el resultado de la yuxtaposición de tres épocas de su historia reciente: la industrialización de postguerra (1930s-1970s), la globalización neoliberal (1980s-1990s) y los albores del siglo XXI (primera década de este siglo). Cada una de ellas habría dejado una herencia ética territorial diferente, consignada a través de tres principios distintos: igualdad, equidad y diversidad.

La época de oro de la industrialización latinoamericana transcurrió entre las guerras mundiales y los años 1970. Presenció el surgimiento de la política regional y de la preocupación por mitigar o contrarrestar la concentración espacial del poder y de la riqueza. Aspiró a la construcción de sistemas territoriales “equilibrados”, “armónicos” y, por todo eso, podría decirse que articuló sus aspiraciones territoriales alrededor de la idea de igualdad. Posteriormente, años 1980, la crisis de la deuda externa castigó severamente al conjunto del continente, y por la razón o por la fuerza, empujó la aplicación de medidas de austeridad y retiró al Estado de actividades empresariales (y también sociales) del más diverso tipo. Conjuntamente con todo ello, renunció a la pretensión de equilibrio territorial y acogió una noción muy próxima a la de equidad propuesta –más abajo presentada con más detalle- por John Rawls: el principio fundamental –al menos en el discurso- sería garantizar la igualdad de oportunidades para el desarrollo territorial (neutralidad de la política económica), alentar el esfuerzo propio (desarrollo económico local y competitividad) y considerar como un resultado aceptable la aparición de diferencias y desigualdades en los niveles de riqueza territorial. Más recientemente, con la llegada del siglo XXI, el continente se hizo políticamente más plural, viró hacia la izquierda democrática y revivió el interés por los problemas regionales. No obstante, la mayor novedad consistió en reconocer la naturaleza pluri nacional, multi étnica y cultural de buena parte de estos países y decidió consignarla a través de la construcción de apuestas constitucionales novedosas. Pareció así, entonces, emerger la idea de la diferencia y la reivindicación de la diversidad como un activo y no como una condena.

Por todo lo anterior, las diferencias, que para el Banco Mundial constituyen fuente de “divisiones”, y deben ser superadas, son para CEPAL (2009) un valor o finalidad de peso equivalente a los objetivos de unidad e integración nacional. La diversidad étnica, cultural, y lingüística emerge como una nueva aspiración social que no necesariamente se opone a la pretensión de unidad, aunque indudablemente obligue a pensar en la forma de conjugarla con ella. Más aún, como se verá más adelante, en algunas constituciones políticas latinoamericanas, estas diferencias son valoradas como un activo social e histórico de los Estados que las reconocen e integran a sus principios fundamentales. Adicionalmente, CEPAL (2009) consideró también oportuno reconocer la aparición de una nueva generación de derechos colectivos que amplían y enriquecen la original declaración de derechos universales.

“El interés por las disparidades económicas territoriales toma su fundamento en las búsquedas de igualdad y de libertad propias del humanismo moderno. A estos derechos universales han venido sumándose otro tipo de aspiraciones colectivas: al medio ambiente sano, a la información y a las telecomunicaciones, a la ciudad. Adicionalmente, las sociedades y los pueblos latinoamericanos se reconocen cada vez más como pluri-étnicos y multiculturales y, al lado de las aspiraciones de igualdad, reivindican cada vez más el derecho a la diferencia. La homogeneidad y la uniformidad dejan de ser el requisito previo e indispensable de la unidad. Igualdad en la diferencia parece ser una consigna latinoamericana contemporánea.(…) La particular combinación de derechos a la igualdad y a la diferencia deriva de decisiones libres y soberanas de cada nación y de cada estado” (CEPAL, 2009:25).

Las constituciones políticas como “registro” ético social:

La exploración de la existencia de una ética territorial articulada alrededor de los principios de igualdad, equidad y diversidad se hará a través del análisis de las constituciones políticas latinoamericanas vigentes. Desde el punto de vista del enfoque, este tipo de análisis, parece concordar con lo que Cortina caracteriza como la inspiración de la reflexión ética contemporánea: “Nos hallamos, pues, en una época de éticas normativas frente a la <<ética descriptiva>> del momento anterior” (Cortina, 2010:56). Se trata, sin embargo, de una ética “poco normativa” pues lo que suelen hacer los filósofos morales es “levantar acta de la moral existente en ellos –los distintos países-, a justificarla teóricamente y a devolverla a la sociedad con la misma carga crítica con que de ella la recibieron.(…) Excepción hecha de la ética de la liberación (…) las restantes tendencias no parecen decir en sus respectivos países lo que el público, sin traumas, puede escuchar” (Cortina, 2010: 56-57).

Asumimos, por otra parte, que se trata de textos constitucionales levantados –en su gran mayoría- a través de procesos de deliberación democrática (con todas sus virtudes e imperfecciones prácticas) que, por tanto, reflejan el “estado de espíritu” y las aspiraciones políticas, económicas, éticas y sociales de cada pueblo nacional.

La identificación y el conocimiento de esta ética territorial no podrá limitarse a este análisis constitucional sino que deberá, en momentos posteriores a la finalización de este documento, complementarse con el análisis de la política de desarrollo territorial efectivamente formulada y aplicada en estos países. En el momento de contrastar estos dos instantes –constituciones y política pública- no será extraño ni sorprendente encontrar diferencias y contradicciones, probablemente abismales, entre los principios éticos promulgados en uno y otro instante.

Por lo pronto, consignaremos en este documento los resultados parciales de nuestro estudio de las constituciones políticas nacionales latinoamericanas. Esta búsqueda, como se dijo previamente, se organiza en torno de una hipótesis central: Los principios orientadores del desarrollo económico territorial de la América Latina de nuestros días se organizaría, alrededor de tres principios éticos o finalidades que se yuxtaponen sin interpelarse ni integrarse: igualdad, equidad y diversidad.

Antes de presentar los resultados del análisis, se dejarán sentadas las bases conceptuales a partir de las cuales se habrán de escoger los artículos y las expresiones constitucionales a ser analizadas. Estas bases nos obligan a dejar sentada nuestra concepción de los dos términos de la ecuación, ética, por un lado, y territorio, por la otra. Comenzaremos, sin embargo, por la última.

3. Bases conceptuales: la idea de territorio

El propósito de esta sección es sentar las bases conceptuales del estudio constitucional que se lleva a cabo en esta fase de la investigación del ILPES y que igualmente servirá de orientación al resto del trabajo en donde se analizarán las políticas de desarrollo económico territorial propiamente dichas. Estas bases suponen hacer explícita la definición de ética con la que trabajaremos, los distintos enfoques contemporáneos y la forma de incorporarlos a nuestro análisis. En ese mismo sentido haremos explícita nuestra forma de entender categorías claves como igualdad, equidad, diversidad y justicia. De la misma manera, daremos fundamento al uso del concepto de territorio y al resultado obtenido de conjugarlo con lo ético.

El territorio como principal referente espacial: lo institucional:

Como pudo apreciarse en las secciones precedentes, lo ético se ha combinado previamente con diversos referentes tales como lo regional, lo urbano o lo espacial. En nuestro caso utilizaremos lo territorial como designación principal a ser combinada con lo ético, por contar con varias ventajas tales como su polivalencia, multiescalaridad, e integralidad, además de ciertas implicaciones institucionales que le dan particular resonancia en el contexto latinoamericano actual.

Las trasformaciones político institucionales sucedidas en América Latina durante los últimos diez años sugieren la conveniencia de utilizar lo territorial como principal denominación de lo socio-espacial. De 2006 a 2007 el ILPES hizo una investigación comparativa en diez países latinoamericanos con el propósito de hacer un balance de las políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial vigentes. Cuervo y Williner (2009) hicieron una síntesis de los principales resultados y conclusiones obtenidas. La entrada del siglo XXI significó cambios importantes en materias de políticas regionales para América Latina. Después de su desmonte y progresiva sustitución durante los años 1980 y 1990 por políticas de desarrollo local, los estados nacionales comenzaron de nuevo a interesarse por intervenir directamente en la promoción del desarrollo local y regional. Lo hicieron utilizando un dispositivo muy amplio y disperso de políticas públicas que se fueron superponiendo unas a otras y dieron lugar, con el correr del tiempo, a la configuración de una verdadera familia de políticas territoriales: descentralización, ordenamiento territorial, pobreza, ciencia y tecnología, desarrollo rural, entre otras. Además de la poca coordinación intersectorial, se puso en marcha una muy dispersa gama de estrategias de territorialización de las mencionadas políticas, dando lugar a la creación de una amplia gama de instituciones de soporte y delimitaciones regionales específicas a cada caso.

“Así, se hace necesario que las políticas de desarrollo económico territorial se constituyan en un nuevo criterio orientador, que integre los elementos referidos y proponga alternativas de solución, de modo que sean punto de encuentro entre los esfuerzos de promoción del desarrollo regional-local desde arriba y desde abajo, y lugar de conocimiento, coordinación y articulación de políticas sectoriales especializadas y políticas transversales tradicionalmente separadas. Las políticas de desarrollo económico territorial deberían entenderse como la imagen deseada de la política pública en este campo. El discurso y la práctica de la política pública están aún muy distantes de este referente. Sin embargo, su propuesta y su consideración son útiles como un medio para identificar los nodos estratégicos en los que hay que trabajar, reconociendo de partida la necesidad de salidas particulares y específicas a cada realidad” (Cuervo y Williner, 2009).

El territorio como principal referente espacial: lo teórico conceptual:

Gracias a las incursiones recientes de disciplinas como la antropología, la sociología, la geografía cultural e incluso la teoría del desarrollo económico local, al concepto de territorio se le ha ido despojando de su monolítica e incontrovertible referencia al espacio físico. “En su acepción más original, biológica y ecológica, hablar de territorio significa resaltar la importancia de la supervivencia como su (uno de sus) elemento(s) constitutivo(s) central(es). Esto lo consigue de dos formas, una pasiva y otra activa. Por una parte, en un sentido genético (pasivo), las diferentes formas de vida sobre el planeta tierra dependen de, están sujetas a, los distintos medios naturales existentes y algunas de ellas son incapaces de adaptarse a otros medios o a cambios importantes del medio original” (Cuervo, 2006:26)..

Además de la más larga referencia que la geopolítica le había asignado como espacio estratégico de control, supervivencia o expansión de un estado nacional, o de una organización multinacional, ahora se le entiende también como espacio culturalmente apropiado. “El territorio es

también objeto de operaciones simbólicas y una especie de pantalla sobre la que los actores sociales (individuales o colectivos) proyectan sus concepciones del mundo. Por eso el territorio puede ser considerado como zona de refugio, como medio de subsistencia, como fuente de recursos, como área geopolíticamente estratégica, como circunscripción político-administrativa, etc.; pero también como paisaje, como objeto de apego afectivo, como tierra natal, como lugar de inscripción de un pasado histórico y de una memoria colectiva y, en fin, como ‘geosímbolo’” (Giménez, 2000, p.93).

Este trascurso teórico y conceptual de la idea de territorio le confiere las propiedades de polivalencia, multi-dimensionalidad y pluri-escalaridad que le convierten en una referencia apropiada para aproximarse a un hecho complejo que requiere de maleabilidad y flexibilidad. Por tanto, y para los efectos del análisis que sigue, carece de interés dotar a este concepto de una definición precisa que le haría perder las propiedades que le acabamos de resaltar. Vale, más bien, comprender el campo problemático por él delimitado, con el entrecruzamiento de dimensiones y aspectos ya mencionados, los cuales, en conjunto, nos ayudarán a descubrir esa ética territorial que nos proponemos revelar a través del estudio de las constituciones políticas latinoamericanas.

4. Bases conceptuales: fundamentos éticos

Una vez delimitado el campo problemático del primer término de nuestra expresión central (ética territorial), abordaremos ahora la tarea de precisar el segundo. Partimos de la distinción que Zamora propone entre ética y moral: “La moral es el conjunto de códigos o juicios que pretenden regular las acciones concretas de los hombres referidas ya sea al comportamiento individual, social o respecto a la naturaleza (…) La ética, por su parte, constituye un segundo nivel de reflexión acerca de los códigos, juicios o acciones morales y en ella la pregunta relevante es por qué debo, esto es, la ética tiene que dar razón mediante reflexión filosófica (Cortina, 1996: 89)” (2001/2002:31; los subrayados son nuestros).

Por este motivo, “el tránsito de la moral a la ética implica un cambio de nivel reflexivo, el paso de una reflexión que dirige la acción de modo inmediato a una reflexión filosófica, que sólo de forma mediata puede orientar el obrar, puede y debe hacerlo” (Cortina, 2010: 40). De esta manera, haciendo la analogía, la ética territorial planta una reflexión en el plano del por qué debo e intenta orientar la acción de forma mediata, no inmediata.

Comprender el por qué de los principios de ética territorial (igualdad, equidad, diversidad) postulados a través de la hipótesis central de esta investigación, requiere ponerlos en directa relación con las tradiciones de la filosofía moral (ética) que los inspiran. El principio de igualdad está directamente articulado con la tradición del humanismo y del individualismo característicos del surgimiento de la modernidad. Su búsqueda y pretensión fundamentales son los de establecer principios universales y tienen, por tanto, una muy importante influencia del trabajo filosófico de Kant. El principio de equidad, en su acepción contemporánea, está directamente relacionado e inspirado en la filosofía liberal y en las doctrinas hedonistas. Finalmente, el principio de diversidad se inspira, en lo que a tradiciones de filosofía moral se refiere, en las doctrinas comunitaristas, algunas de ellas de abierto rechazo a la pretensión de establecimiento de principios éticos universales y de reivindicación del valor relativo, histórica y geográficamente determinado, de los mismos. Aunque estas tres tradiciones filosóficas son diferentes y en algunos casos incluso contradictorias, como se verá más adelante, en las cartas políticas latinoamericanas se encuentran entremezcladas. Veamos en detalle cada una de ellas, sus orígenes, su evolución y sus significados.

Igualdad:

Las aspiraciones contemporáneas de igualdad tienen su origen en el pensamiento de la Ilustración y en las revoluciones y movimientos políticos de la época (la Revolución Francesa y la independencia de los Estados Unidos son tal vez los más emblemáticos). En su surgimiento expresan la oposición al autoritarismo y al absolutismo del Estado y ponen de manifiesto la necesidad de garantizar la autonomía del individuo y romper con el sistema social de clases, castas y privilegios vigente. Por estas razones, es muy difícil disociar las aspiraciones de igualdad de las de libertad y, en sus primeras expresiones, tanto la una como la otra se reivindican en su condición de derechos del individuo (no grupales, ni colectivos o comunitarios). Ante el Estado, el individuo reivindica la libertad de expresión, reunión, organización, elección de sistema y representantes de gobierno, movimiento, identidad legal. La adecuada aplicación y amplio acceso a estas libertades es considerada, en un principio, la garantía de igualdad.

No obstante, estas libertades individuales básicas no son completa garantía de igualdad porque se limitan a la operación del sistema político pero dejan por fuera la consideración de otros sistemas cuya operación podría lesionar gravemente esa deseada condición. Por esa razón, a la libertad se le agregan una serie de derechos de diferente tipo y en distintos momentos del tiempo (generaciones de derechos). El derecho a la justicia se entiende como complementario a la libertad y pretende garantizar su operación neutral y universal. Aparecen derechos económicos básicos al trabajo, y sociales a la salud, a la educación, sin los cuales la aspiración de igualdad y al ejercicio de la libertad se vería seriamente vulnerada.

Aunque son varias las vertientes y las tradiciones de la filosofía moral que dan fundamento a estos procesos, se inspiran en todos los casos en la pretensión de existencia de principios de validez universal: “Pretende obtener patrones morales reguladores de las conductas correctas e incorrectas. La regla de oro postula que debemos hacer a los demás lo que queremos que hagan con nosotros. Ella establece un principio único a partir del cual podemos juzgar todas las acciones. El supuesto clave es el de la existencia de un único criterio fundamental para la conducta moral” (Ethics, International Enciclopedia of Philosophy; los subrayados son nuestros). Como se ilustra en el Recuadro 1, hay tres estrategias para la definición de estos patrones morales: las teorías de la virtud, las del deber y las consecuencialistas.

Recuadro 1
Ética normativa tres estrategias para su definición: las teorías de la virtud, las del deber y las consecuencialistas.:

Teorías de la virtud: la ética de la virtud pone el énfasis en el desarrollo de buenos hábitos de carácter. Platón identifica cuatro virtudes cardinales: sabiduría, coraje, temperancia y justicia. Otras virtudes importantes son generosidad, auto estima, buen temperamento, sinceridad y fortaleza. Los adultos son los responsables de cultivar las virtudes en los jóvenes. Aristóteles argumenta que las virtudes son buenos hábitos adquiridos que regulan nuestras emociones. No es fácil encontrar el medio perfecto entre rasgos extremos y para ello necesitamos de la razón. Después de Aristóteles los filósofos medievales complementaron la lista de virtudes con las teológicas: fe, esperanza y caridad.

Teorías del deber: muchos pensamos que como seres humanos tenemos obligaciones. Las teorías del deber basan la moralidad en principios fundamentales y muy específicos de obligación. Algunas de estas teorías son llamadas deontológicas, del griego, deon o deber; también se les denomina como no consecuencialistas. Hay cuatro teorías principales.

La primera, liderada en el siglo XVII por el filósofo alemán Samuel Pufendorf, quien clasifica las numerosas obligaciones en tres encabezados: hacia Dios, hacia sí mismo, y hacia los demás.

Una segunda es la teoría de los derechos: un derecho es generalmente entendido como una demanda ante el comportamiento de las otras personas. Los derechos de una persona implican entonces obligaciones en otra. El filósofo del siglo XVII John Locke inspiró la constitución de los Estados Unidos que reconoce tres derechos fundacionales: vida, libertad y persecución de la felicidad. Jefferson y otros teóricos de los derechos, a partir de los fundamentales, deducen otros más específicos: a la propiedad, al libre movimiento, a la expresión libre y al culto religioso. Hay cuatro rasgos generalmente asociados a estos derechos: se consideran naturales, no creados por los gobiernos; son universales, válidos en todos los países; iguales, es decir idénticos para todas las personas; e inalienables, es decir irrenunciables.

Una tercera teoría deriva de los postulados de Kant en donde se hace énfasis en la existencia de un único principio del deber, llamado imperativo categórico, que ordena una acción independientemente de los deseos de las personas. Trata a las personas como un fin y nunca como medio para obtener un fin, lo que significa que siempre debemos tratar a las personas con dignidad. El imperativo categórico también regula la moralidad de las acciones que nos afectan como sujetos individuales.

Una cuarta y más reciente teoría del deber fue propuesta por el filósofo británico W.D. Ross quien hace énfasis en los deberes prima facie, aquellos que hacen parte de la naturaleza fundamental del universo: fidelidad, reparación, gratitud, justicia, beneficiencia, auto ayuda, no maldad.

Teorías consecuencialistas: se puede determinar la responsabilidad moral de nuestras acciones a través de las consecuencias que ellas tienen. Una acción se considera moralmente correcta si sus consecuencias son más favorables que desfavorables. A veces se les conoce como teorías teleológicas. Hay tres tipos de teorías consecuencialistas: egoísmo ético (se juzga de acuerdo con el beneficio recibido solamente por el agente que realiza la acción); altruismo ético (la acción se considera moralmente correcta si las consecuencias son favorables para todos, excepto para el agente); utilitarismo (una acción es moralmente correcta si las consecuencias de ella son favorables para todos).

Tipos de utilitarismo: Para Jeremy Bentham, el placer y el dolor son las únicas consecuencias que interesan para determinar sin una conducta es moral. Su teoría es conocida como utilitarismo hedonista. Hay versiones revisadas del utilitarismo, a saber: la regla utilitaria; el utilitarismo ideal (G.E. Moore); y las preferencias utilitarias (R.M. Hare).

Fuente: Ethics, International Enciclopedia of Philosophy. Traducción libre y resumen del autor de este documento; los subrayados son nuestros.

Esta vinculación estrecha entre igualdad, libertad y proclamación de derechos evolucionó posteriormente hacia la identificación y búsqueda de reconocimiento de derechos colectivos, no solamente individuales. En teoría del derecho, éstos surgen cuando garantizar los derechos individuales no conduce a situaciones de bienestar colectivo y se requiere establecer una jerarquía y una superioridad del interés común por sobre el personal. En otras ocasiones surge del hecho de que los procesos en juego afectan a grupos específicos claramente identificables. Esta generación de derechos hace posible y pone en evidencia la relación con los territorios, entendidos no como unidades de paisaje, sino como grupos humanos con identidad y sentido de apropiación de un espacio físico determinado.

La expresión más compleja y acabada de este tipo de derechos es, tal vez, el derecho al desarrollo. Zamora (2002/2003: 47-49) lo plantea con claridad: La idea de un derecho al desarrollo fue inicialmente planteada en el contexto de las Naciones Unidas en 1964; en 1981 se instauró un grupo de expertos gubernamentales, el cual, en 1983, alcanzó algunos acuerdos básicos; en 1985 presentó un cuarto informe y finalmente el 4 de diciembre de 1986 fue aprobada la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (Resolución 41/128). A partir de ella se configura como un derecho humano inalienable. Su principal responsable es el estado. El grupo continúa su trabajo y en 1988 elabora una recopilación analítica. Se lanza una convocatoria para una consulta mundial sobre DD y se realiza en Ginebra en 1990 (resol.1989/45). En este mismo año se publica además el Primer Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD.

Equidad:

El significado que contemporáneamente se le asigna al término no se identifica con el originalmente otorgado por Aristóteles, sino que está clara y directamente influenciado por John Rawls. Su introducción está directamente relacionada con la teoría de la justicia, con la filosofía del derecho, y exige una clara comprensión de las relaciones entre ambas vertientes de la filosofía (moral y del derecho). Desde el punto de vista de la ética, la visión contemporánea de la equidad se alimenta tanto de las vertientes filosóficas liberales ya mencionadas en la sección anterior, como de otras denominadas por Cortina como ética analítica del lenguaje. “La ética dialógica, que dice hundir sus raíces en la tradición del diálogo socrático, coincidirá con las ya citadas en ser una ética normativa (…) Las necesidades e intereses de los hombres constituyen el contenido de la moral; sin embargo, con esto no queda claro cuál es la forma de la moral, cómo decidir moralmente qué intereses deben ser prioritariamente satisfechos” (Cortina, 2010: 69). Zamora (2000/2001:41) denomina a esta vertiente como procedimentalismo y la entiende como aquella que asigna a la ética la tarea de descubrir los procedimientos legitimadores de las normas. Estos procedimientos racionalmente estructurados permiten a los individuos saber qué normas son correctas. Intenta dar razones de la pretensión de universalidad de la moral y destaca la importancia de sustraerse del mundo de la vida para realizarle una revisión crítica racional.

El término surge en Aristóteles, y esta diferenciación se conserva hasta nuestros tiempos, por la necesidad de distinguir entre lo bueno y lo justo. Para Aristóteles, la aplicación de ley puede producir en ocasiones resultados indeseables dada su incapacidad de dar cuenta de las particularidades de cada caso concreto. Aplicación de justicia y ausencia de bondad pueden ir juntas y la forma de conciliarlas es aplicando el criterio de equidad. “Epieikeia suele aplicarse a una condición moral y social de moderación, pero Aristóteles restringe su sentido y especializa el término, dentro del terreno del Derecho, como un instrumento sustitutivo de la ley donde (y porque) ésta no llega a los detalles y particularidades concretas. Más tarde se convertirá en una de las fuentes del derecho” (Calvo Martínez, 2001: 24-25).

Por razones diferentes, esta distinción entre lo bueno y lo justo aparece como algo central para la filosofía moral liberal contemporánea. La aplicación de los principios de procedimiento democrático planteados por Rawls podría conseguir la maximización del beneficio social. Esta situación, sin embargo, no es idéntica a obtener la maximización de los beneficios de cada individuo en particular, dando así lugar a la aparición de desigualdades: “De ahí que pueda lograrse una distribución óptima, una distribución de utilidades que proporcione globalmente la mayor felicidad posible, pero que, sin embargo, reparta los placeres y dolores entre los distintos individuos de un modo desigual.” (Cortina, 2010:64).

El concepto de Rawls de justicia como equidad hace un manejo simultáneo de los principios de libertad e igualdad, construido sobre la base de un principio general que dice: “Todos los valores sociales –libertad y oportunidad, ingreso y riqueza, así como las bases del respeto a sí mismo- habrán de ser distribuidos igualitariamente a menos que una distribución desigual de alguno o de todos estos valores redunde en una ventaja para todos” (Rawls, 2010: 69). En esas condiciones, la desigualdad no es valorada como injusta sino en condiciones particulares: “La injusticia consistirá entonces, simplemente, en las desigualdades que no benefician a todos” (Rawls, 2010: 69).

Ese principio general de la justicia se desdobla en dos principios particulares: “Primero: Cada persona ha de tener un derecho igual al esquema más extenso de libertades básicas que sea compatible con un esquema semejante de libertades para los demás. Segundo: Las desigualdades sociales y económicas habrán de ser conformadas de modo tal que a la vez que: a) se espere razonablemente que sean ventajosas para todos, b) se vinculen a empleos y cargos asequibles para todos” (Rawls, 2010: 67-68).

Libertad, igualdad y desigualdad en condiciones particulares son, entonces, los tres pilares de esta concepción de equidad. Estas tres partes no están en pie de igualdad sino organizadas jerárquicamente, en el orden previamente mencionado: “Estos principios habrán de ser dispuestos en un orden serial dando prioridad al primer principio sobre el segundo. Mientras que la distribución del ingreso y de la riqueza no necesita ser igual, tiene no obstante que ser ventajosa para todos, y al mismo tiempo los puestos de autoridad y mando tienen que ser accesibles a todos” (Rawls, 2010: 68).

Recuadro 2
Raíces y bases del utilitarismo

El utilitarismo, las más antigua de las doctrinas vigentes, tiene su origen en la Grecia de Epicuro, una época de crisis (siglo IV AC), y gira en torno de “la pregunta por la felicidad individual: ¿qué ha de hacer un hombre para ser feliz?” (Cortina, 2010: 59). Esta felicidad se identifica con el placer y su “fundamentación descansa en una constatación sicológica: que el móvil de la conducta de los seres vivos es el placer, de lo que se infiere que la felicidad consiste en el máximo placer posible” (Cortina, 2010: 59). La no identificación del ámbito moral con la realización del “hombre ideal” retoma lo que ha sido una constante histórica del utilitarismo pero, además, reitera algo que es una peculiaridad de las éticas dominantes de nuestro tiempo (Cortina, 2010: 60).

Un segundo aspecto en el que se concuerda con las otras posturas éticas del momento “es en afirmar que la moral se ocupa de maximizar, no la satisfacción individual, sino la social” (Cortina, 2010:61). Esta suerte de hedonismo social es un aporte del utilitarismo inglés, construido sobre la base de “la constatación de que en los hombres no sólo existen sentimientos egoístas, sino también altruistas” (Cortina, 2010: 62). La dificultad aparece al momento de determinar las condiciones de obtención del máximo de felicidad colectiva, para lo cual, el utilitarismo contemporáneo recurre a asumir las condiciones ideales de su consecución: “A juicio del utilitarismo, el “punto de vista moral”, la perspectiva desde la que se realizaría satisfactoriamente esta tarea, debería ser asumido por un observador dotado de características “sobrenaturales”: la simpatía, que le permite ponerse en el lugar de cualquier hombre y saber lo que le produce placer; la imparcialidad, que posibilita una distribución justa de utilidades; la información, en virtud de la cual puede saber lo que es realmente posible para cada uno, y la libertad de actuar” (Cortina, 2010: 63). La aplicación de estos principios produce, sin embargo, desigualdades e injusticias: “De ahí que pueda lograrse una distribución óptima, una distribución de utilidades que proporcione globalmente la mayor felicidad posible, pero que, sin embargo, reparta los placeres y dolores entre los distintos individuos de un modo desigual.” (Cortina, 2010:64).

Fuente: Cortina (2010: 59-64); resumido por el autor de este documento

Diversidad:

Los movimientos sociales de los años 1960 y 1970, las reivindicaciones regionales de países europeos, las reacciones de diverso tipo al proceso de globalización y a los intentos de imposición de “un pensamiento único” y muy recientemente las nuevas constituciones plurinacionales de Ecuador y Bolivia, han puesto en el centro de atención la reivindicación del derecho a la diferencia y, en sentido más positivo, el valor y el enriquecimiento derivados de la promoción de la diversidad.

Desde el lado de la filosofía moral, estos procesos han encontrado un aval a través del rechazo a las pretensiones de universalismo de las éticas individualistas e igualitaristas. Esta reflexión se ha agrupado en torno a una vertiente que algunos denominan comunitarismo y otros sustancialismo. Para Zamora (2001/2002: 32-33) el sustancialismo representa un marcado rechazo a la modernidad y cree preciso el retorno a etapas previas y a una razón sustantiva. Su punto de arranque es el pluralismo donde se rechaza la idea de la existencia de una sola teoría que de cuenta de las diferentes concepciones del bien; rebate y critica las teorías que buscan un punto de partida universal; critica la distinción moderna entre el bien y lo justo y suscribe que lo justo sólo es pensable como forma de bien; finalmente, recupera la noción de felicidad como tarea central de la ética. En la Enciclopedia Internacional de Filosofía, se plantea, acerca de estas corrientes: “Los segundos hacen parte de las tradiciones filosóficas escépticas. Los valores morales son invenciones humanas. Esta posición ha sido denominada relativismo moral, al interior del cual hay dos vertientes. La del relativismo individual que sostiene que los sujetos individuales crean sus propios patrones morales. La del relativismo cultural que sostiene que la moralidad se sostiene sobre la base de la aprobación de la propia sociedad. En esta aproximación se rechaza la idea de una naturaleza absoluta y universal de la moralidad y sostiene que estos valores cambian de sociedad en sociedad”.

Conjugar los términos: ¿una ética territorial?:

Con base en la revisión de antecedentes y a partir de la exploración de las bases teóricas de este tema, propondremos alunas definiciones básicas que orientarán el análisis y la interpretación de los resultados obtenidos de la revisión de las constituciones políticas latinoamericanas vigentes.

Se entenderá por ética territorial el conglomerado de principios reguladores del comportamiento de las relaciones entre los sujetos, individuales y colectivos, y el territorio. Estos principios, se plantea como hipótesis, girarán en torno de las ideas de igualdad, equidad y diversidad más arriba expuestas. El territorio, por su parte, también tendrá una resolución variada: como espacio natural, como relación de propiedad, como lugar cultural y simbólicamente apropiado, como ámbito de control jurisdiccional.

5. Las constituciones políticas latinoamericanas y la emergencia de una ética del desarrollo territorial

La Tabla 1 resume los datos básicos de las 20 constituciones políticas revisadas para este estudio. Un pequeño grupo de países (5) cuenta con constituciones promulgadas previamente a los años 1980: Uruguay, Panamá, México, Cuba y Costa Rica. De entre ellos, la más antigua es la mexicana (1917) y la más reciente es la cubana (1976). Un segundo conjunto de países (7) poseen constituciones expedidas originalmente en la década de los años 1980: Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras y Nicaragua. Un tercero (4 países) expidió su constitución durante los años 1990: Argentina, Colombia, Paraguay y República Bolivariana de Venezuela. Finalmente, hay 4 países con constituciones expedidas durante la primera década de este siglo: Bolivia, Ecuador, Perú y República Dominicana.

Aunque escapa a los alcances de esta investigación, vale aclarar que como parte de esta reflexión sería necesario analizar en algún momento el contexto político en el cual cada una de ellas fue aprobada, así como los procedimientos de deliberación y participación empleados. Hay circunstancias tan variadas, como son, para mencionar las más sobresalientes: procesos de salida de revoluciones (México), contextos de guerra civil vigente (varios de los países centroamericanos), dictaduras (Chile), o procesos de refundación democrática en contextos muy diversos (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Paraguay, República Dominicana y República Bolivariana de Venezuela). Este análisis permitiría comprender el significado general de la carta política en su conjunto y la relación entre sus partes. Este análisis no será realizado en esta ocasión pues en este estudio nos limitaremos a la recopilación de “formulaciones o expresiones éticas territoriales” clasificadas por tipo.

La revisión de la totalidad del texto constitucional de cada país dio lugar a la extracción de un conjunto de artículos con expresiones éticas territoriales que fueron posteriormente clasificados y consignados en 7 tablas. Estas serán presentadas y analizadas en tres grandes familias de principios éticos territoriales: derechos territoriales espacializados e inspirados principalmente por el principio de igualdad; derechos territoriales no espacializados, también principalmente inspirados por el principio de igualdad y; finalmente, derechos territoriales espacializados inspirados por el principio de la diversidad.

Esta clasificación pone en evidencia un primer resultado como es el de la ausencia de artículos constitucionales relacionados con el principio de la equidad. Los más próximos a esta expresión son aquellos que ponen de manifiesto la existencia de principios de compensación de las desigualdades socioeconómicas territoriales por medio de fórmulas muy precisas y especializadas de trasferencia fiscal. La razón de la no inclusión de estos artículos en este análisis es doble. Por una parte, porque ponen de manifiesto una determinada concepción de justicia territorial, no de ética. Es decir, significan el montaje de dispositivos institucionales y financieros de compensación de las diferencias, de reparación. Son, por supuesto, muy cercanos a las preocupaciones de esta investigación pero tendrán que ser abordados posteriormente dado que requerirán un análisis detallado no solamente de las constituciones, sino principalmente de las leyes y de las prácticas institucionales. Por otro lado, tampoco han sido incluidos en este análisis, porque en ninguno de los casos se presencia la particular conjugación de principios que da lugar a la idea contemporánea –rawlsiana- de equidad: aceptación de la desigualdad a condición de la existencia de un beneficio general y principalmente favorable a los menos favorecidos. Esta conjugación de ideas está implícita en las fórmulas de compensación fiscal pero nunca aparecen, requisito indispensablemente para la objetividad de nuestro registro, explícitamente expresadas.

Derechos territoriales espacializados:

De acuerdo con los resultados de la Tabla 2, en seis de los veinte países analizados fueron encontradas diversas expresiones del principio de igualdad del desarrollo territorial:

• Brasil: Reducción de las desigualdades sociales y regionales (artículos 3 y 43);

• Chile: Desarrollo equitativo y solidario entre las regiones/desarrollo territorial armónico y equitativo (artículo 3);

• Colombia: Promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones (artículo 334);

• Ecuador: Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio (artículo 3); Equidad interterritorial (artículo 238); Compensar los desequilibrios territoriales (artículo 239); Compensar las inequidades de su desarrollo –del ecosistema amazónico- (artículo 259); La planificación propiciará la equidad social y territorial (artículo 275); Promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo (artículo 276); Lograr un desarrollo equilibrado del territorio nacional (artículo 284);

• México: Lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana, ordenar los asentamientos humanos (artículo 27);

• Venezuela: Del Consejo Federal de Gobierno dependerá el Fondo de Compensación Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales (artículo 185).

Como puede observarse las expresiones del principio ético aludido son muy variadas, no sólo cuando se las compara entre países, sino incluso cuando se las observa al interior de un mismo país, como es el caso del Ecuador. Equilibrio y equidad son las expresiones más frecuentemente utilizadas; mientras desigualdad, armonía y solidaridad, lo son menos. Es difícil descifrar el sentido preciso otorgado al término equidad y tal vez en el único caso en donde aparece claramente formulado empleando la ambivalencia que es propia del sentido que John Rawls le otorga, es en el caso de Colombia pues se conjuga, en una misma frase, los deseos de competitividad y de armonía.

Derechos territoriales no espacializados:

Las tablas 3 y 4 registran las expresiones constitucionales relacionadas con derechos territoriales universales, es decir no aplicables a territorios específicos, razón por la cual los hemos llamado no especializados. Cada una de ellas consigna derechos de diferente generación.

La Tabla 3 consigna las expresiones presentes en prácticamente todos los países revisados (17 de los 20), de un derecho territorial básico, de primera generación, que pone de presente lo que Cortina llama “hedonismo social”. La propiedad privada de la tierra es uno de los pilares fundamentales de las sociedades liberales, individualistas mercantiles. La declaración de la función social de la propiedad privada, de la tierra en este caso, pone de presente la aceptación de la posibilidad de existencia de conflictos entre el interés particular y el general, aceptación que en el liberalismo clásico no es fácil encontrar. La utilidad o función social de la propiedad de la tierra declara entonces la posibilidad de existencia de un conflicto de interés que, en el caso de presentarse, debería resolverse a favor del “bien colectivo” y por lo general utilizando procedimientos excepcionales regulados por la ley.

Las expresiones “utilidad pública” e “interés general” son muy frecuentemente utilizadas y se lo hace usualmente en conjugación de su uso: Argentina, Colombia, Cuba, Haití, México y Venezuela. “Función social” o incluso función económica social es otra de las expresiones utilizadas con alta frecuencia: Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Honduras y Nicaragua. De manera muy excepcional y original, en Ecuador se utiliza el término de “responsabilidad social y ambiental”.

Aparte de esta diversidad de expresiones, sólo en unos pocos casos se explica el significado otorgado a la expresión utilizada. Muy probablemente ese significado se hace explícito en otros artículos de la misma constitución o en la ley. No obstante, limitándose solamente a aquellos en donde esta definición se hace en los mismos artículos básicos, se encuentran los siguientes significados. “aprovechamiento sustentable” en Bolivia; “ordenamiento urbano” en Brasil; “función ecológica” en Colombia.

En la Tabla 4 se consigna un derecho territorial de segunda o tercera generación, diferente de la función social de la propiedad, porque se relaciona con el reconocimiento directo de la existencia de un interés colectivo, no individual, como en el caso de la propiedad de la tierra. Sorprendentemente, su presencia es tan masiva como la del previamente mencionado pues hace presencia en 16 de los 20 países analizados.

La expresión más utilizada para hacer mención de este derecho de todas las personas es al ambiente “sano”, “saludable” o “libre de contaminación” (Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela). Con alta frecuencia, igualmente, se hace alusión a la definición más reconocida de sustentabilidad, entendiéndola como un uso de los recursos naturales en donde se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin poner en peligro el de las futuras: Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Perú y Venezuela. En casos menos frecuentes se hace alusión a otros principios o criterios ambientales, como es el caso de la biodiversidad (Colombia, Ecuador, El Salvador y Venezuela); su aprovechamiento racional (Honduras y Nicaragua).

Aunque en esta sección estamos analizando solamente derechos territoriales no espacializados, por su relevancia y trascendencia, vale la pena mencionar la alusión que en el caso de dos países (Ecuador y Perú) se hace de la Amazonía como ecosistema de valor e interés planetario que, por esa circunstancia, requiere de un tratamiento especial y amerita la existencia de principios de comportamiento también particulares.

Derechos a la diversidad territorial:

Como parte de este tipo de derechos se identificaron tres grandes familias o agrupaciones, consignadas respectivamente en las Tablas 5, 6 y 7. En la Tabla 5 se registra la presencia de una familia de derechos que están en una frontera difusa situada entre los anteriores (no-espaciales) y éstos (espaciales) pues hacen referencia a un tipo de espacio cuya presencia e importancia es tan generalizada que es cuasi-universal: la ciudad. Aunque sólo aparecen dos casos, Colombia y Ecuador, es muy posible que haya subrepresentación en el inventario de casos hallados. Es ese el caso de Brasil que durante la última década promulgó una muy ambiciosa ley de ciudades en donde se consigna una muy variada gama de “derechos urbanos”.

La Tabla 6 registra la presencia de derechos territoriales especiales con reivindicación de la diferencia y la diversidad para espacios agrarios especiales que hemos denominado de “desarrollo campesino”. Este hallazgo fue un poco inesperado debido a que el tema de la reforma agraria, de la estructura de la propiedad rural, y del desarrollo rural integral fueron temas y preocupaciones que perdieron muchísima importancia después de los años 1980. No obstante, lo llamativo es que se han preservado a través de los textos constitucionales, muy probablemente contradiciendo lo que ha sido el sentido y la práctica institucional latinoamericana más reciente. En 12 de los 20 países analizados se hace mención del latifundio como contrario al interés general, se establecen limitaciones a la extensión de la propiedad rural, o incluso se les acompaña de conceptos más comprehensivos como lo son la seguridad alimentaria, el desarrollo integral o la sustentabilidad. En varios casos se entremezclan con la promulgación de los derechos indígenas, estableciendo fronteras muy permeables y difusas entre los dos.

El caso más relevante y trascendente de proclamación de derechos territoriales donde se reivindica el valor de la diferencia y de la diversidad es el de los pueblos originarios, su lengua, su cultura, sus formas de organización y su acceso a recursos naturales. La tabla 7 consigna la presencia de éstos para 12 de los 20 países considerados. Aunque las expresiones concretas de respetos y promoción de la diversidad son muy variadas, es sorprendente la cantidad tan numerosa de casos encontrados. En los más ambiciosos, como son tal vez los de Ecuador y Bolivia, este reconocimiento llega hasta el punto de proclamar estos países como plurinacionales. Hay casos igualmente contundentes que no llegan hasta ese punto pero que, por lo menos en la proclamación, parecen igualmente ambiciosos, como son México, Guatemala, Paraguay, Colombia y Venezuela.

6. Ética, economía y política del desarrollo territorial: los desafíos

De esta investigación se obtienen algunos logros destacables, quedan tareas pendientes y se derivan algunos desafíos para lo que resta del trabajo que nos hemos propuesto.

El material de estudio escogido, las constituciones políticas nacionales, como cualquier otra fuente de información, permite obtener algunas conclusiones, pero en algunos casos se queda corto, bien sea por la naturaleza misma de los datos que ofrece, o bien por los rasgos de la metodología empleada. Como principal resultado, el material nos permitió establecer la existencia de diferentes principios éticos territoriales que en su gran mayoría corresponden a la hipótesis de entrada, pero que también la matizan, la corrigen o incluso, en algunos temas, la dejan incierta.

Se identificaron tres grandes familias de principios éticos territoriales: aspiraciones a la igualdad-equidad interregional; derechos territoriales universales de primera (individuales) y segunda generación (colectivos); protección-promoción de la diversidad territorial (ciudad, amazonía, culturas originarias y afroamericanas). De entre este conjunto de principios identificados, el empleo del concepto de equidad es el más difícil de definir en las características precisas de su contenido. En su empleo más corriente parece acercarse a la idea de igualdad y solamente en uno de los casos examinados (Colombia) parecería corresponder al contenido otorgado a éste por John Rawls. El derecho a la ciudad aparece como uno de los temas emergentes y, como casos inesperados, se destacan, en primer lugar, el interés declarado por los territorios agrarios, la pretensión por limitar el poder del latifundio, y en segundo, el papel desempeñado por la Amazonia, como territorio ecológico de interés planetario.

En términos generales, debe afirmarse el sentido y la relevancia de la hipótesis central. A la hora de discutir los objetivos de la política económica regional en América Latina, será recomendable:

1. Referirse a ella preferiblemente como política económica territorial, más que como tradicionalmente se hace empleando la denominación de política regional (y urbana).

2. Reconocer que su espacio de fines y objetivos a alcanzar, se mueve en un universo un poco más amplio y variado que el del tradicional dilema entre eficiencia y equidad. Primero, porque el término de equidad, merece ser desglosado y distinguido del de igualdad, segundo porque la aspiración a la diversidad tiene una presencia indiscutible y variada (étnica-cultural, ecológica, urbana) y tercero, porque los derechos de igualdad proclamados no se restringen a los de la primera generación (individuales) sino que ya cuentan con una muy profusa y contundente presencia de derechos colectivos (principalmente la sustentabilidad ambiental).

Como se planteó y era de esperarse, las constituciones por lo general no cuentan con indicaciones acerca de la manera de conjugar esta diversidad de criterios, de cuáles son los más importantes, o de las circunstancias que hay que tener en cuenta en caso de tener que dirimir conflictos entre ellos. Esto es una tarea que queda delegada a la ley y, tal vez más, a la práctica institucional y política no regulada por la norma escrita, sino por el hábito y la costumbre.

De este análisis constitucional quedan pendientes varias tareas. Sería útil tomar cada país como unidad de análisis e interpretar la manera específica en que cada uno de ellos conjuga y expresa los principios mencionados. Se podría así hacer una suerte de caracterización de “identidades constitucionales” que permitirían precisar semejanzas y diferencias y, probablemente, obtener alguna tipología que agrupe por subconjuntos nacionales. Queda, por otra parte, pendiente la tarea de identificación de principios de justicia territorial que acompañen a los ya identificados y analizados a nivel de la ética: fórmulas de trasferencia fiscal territorial, mecanismos de compensación, criterios empleados. Es evidente, sin embargo, que este análisis de justicia territorial no podría restringirse al estudio de las constituciones sino que tendría qua abordar el análisis de la ley y de la práctica institucional.

A partir de los puntos de partida acá sentados será posible iniciar la segunda fase de nuestra investigación dotados de preguntas e interrogaciones que abarcarán temas e inquietudes diferentes a las que tradicionalmente se abordan a la hora de examinar las políticas regionales (de desarrollo económico territorial). Esa será la tarea a partir de este momento.

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