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Bustos Uribe, M.A.: "La politica, la intervención económica y el manejo fiscal en Colombia" en Observatorio de la Economía Latinoamericana 47, agosto 2005 Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/co/

A través del tiempo se ha podido observar como el intervencionismo ha estado presente en la política y economía, de Colombia aun en el siglo XXI la intervención estatal es tema de todos los días y para nadie es un secreto que el caso colombiano, muestra una distancia grande del modelo neoliberal, mientras sus problemas lo acercan a los dilemas y sin salidas del intervencionismo.

Es interesante conocer como el liberalismo y el intervencionismo surgen y cuales eran sus intereses. El liberalismo defendía la libertad política y económica contra las barreras feudales a la movilidad de hombres, de capital y de mercancías, la imposición de tributos en forma despótica, sin representación de los contribuyentes, y los gastos desaforados de las monarquías. También el liberalismo luchó contra los poderes de los gremios artesanales, que entendió como rezagos feudales.

A su vez, el intervencionismo estatal surgió con las guerras y como estrategia para acelerar el desarrollo capitalista en países como Alemania, Francia y los Estados Unidos durante el siglo XIX, aplicando aranceles altos a los competidores de otros países y favoreciendo los negocios domésticos con los contratos públicos.

Durante el siglo veinte se consolidaron las grandes corporaciones o sociedades anónimas, los sindicatos y los gobiernos fuertes de pretensiones imperiales. La gran depresión trajo consigo la  intervención estatal. El corporativismo liberal entró entonces en problemas porque conducía a inflaciones altas con estancamiento económico, especialmente cuando los salarios reales subían como resultado de condiciones de pleno empleo creadas por el gasto público y el exceso monetario. La alta tributación reducía aún más la rentabilidad privada. La deuda pública reciente tendía a elevar la tasa de interés y a frenar el desarrollo del sector privado. Los intereses creados de sindicatos políticos hacían retroceder la eficiencia y hacían contra productivo el gasto público.

En Colombia, el keynesianismo obtuvo una aceptación muy grande porque era compatible con la cultura del continente de fuerte centralismo político, escasa disciplina de ahorro y de inversión en sectores aparte del agrícola, además la creciente ola de economistas colombianos educados en el exterior veían en el intervencionismo y el gradualismo la mejor manera de estabilizar la economía de las terribles fluctuaciones del mercado.

Aunque no se puede desconocer que el fundamento ideológico de la propuesta de algunos presidentes colombianos reposaba en el neoliberalismo; el Estado mediante su intervención en la esfera privada. Debía asumir la tarea de árbitro en la contradicción capital-trabajo; el principio axiomático de la inviolabilidad de la propiedad y de los derechos individuales debería quedar sometido a las necesidades del bien común[1]. Algunos presidentes como Alfonso López Pumarejo que con su -Revolución en Marcha-[2] afirmó "nadie entre nosotros rechaza la intervención oficial, sino teóricamente como principio. en la practica existe una clamorosa exigencia de que el estado intervenga en todo, lo dirija todo, lo regule todo... el capital pretende, en la mayor parte de los casos, que no puede luchar sin un permanente amparo del Estado...por que solo el gobierno tiene los elementos para hacerse respetar y acatar por los capitalistas inescrupulosos."

Cada vez que se inicia un periodo presidencial, el gobierno respectivo diseña y fija los objetivos de su plan de desarrollo, los cuales dan a los agentes económicos, la orientación sobre la intervención del Estado en la actividad económica del país durante su gobierno. La labor interventora y planificadora de cada gobierno esta dirigida, entre otros objetivos, a elevar las condiciones de vida de la población, y para el efecto hace uso de su capacidad reguladora de la economía dependiendo de las políticas de corto o largo plazo.[3]

Sin embargo, por dificultades financieras o por contratiempos en el desempeño de la economía, los gobiernos se ven obligados a interrumpir los programas de desarrollo a largo plazo, para concentrarse en la solución de dificultades que deben ser enfrentadas de inmediato, lo cual es un caso típico en el siglo XX, sinónimo de intervenciones corto plazistas y si ha esta situación se le agrega la no continuidad de planes de desarrollo al cambio de gobierno se entiende la notable y constante intervención del gobierno colombiano.

Por otra parte en el sistema político colombiano, la relación Sociedad - Estado, ha estado condicionada por la presencia de “intermediadores” políticos que justifican su existencia por el alto nivel de exclusión en el acceso al Estado (de tal forma que quien quiera acceder a algún beneficio o servicio estatal debe contar con uno de estos intermediarios) y en el esquema conocido como “clientelismo”. En Colombia se ha reconocido el clientelismo como un componente natural de la forma de hacer política y de manejar el Estado.[4]

Aunque en Colombia solo se puede hablar en términos de intervención económica planificada o realizada a corde a un plan casi después de mediados del siglo XX, en 1949 con la llegada de la misión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), presidida por el profesor Lauchlin Currie. Por esta razón se realizará un análisis de la intervención economía posterior a la crisis de los 30, el manejo presidencial de las finanzas públicas por razones coyunturales teniendo presente la importancia de los factores políticos e institucionales en la determinación del déficit fiscal del país. Aspirando a  encontrar que detrás de los desequilibrios fiscales en nuestro país existen "problemas de acción colectiva"[5], y de intervencionismo estatal como lo menciono Eduardo Weisner Duran concluyendo que la corrección fiscal estructural y la sostenibilidad de la deuda pública van a depender más de como se logre actuar sobre factores institucionales y políticos que de la insistencia normativa sobre la conveniencia de reducir el déficit fiscal.[6]

A este respecto Wiesner, observó que: “La esencia del origen político del desequilibrio fiscal radica entonces en el nivel de percepción que en un momento dado tenga una comunidad sobre el riesgo que corre su patrimonio colectivo. En la medida en que se perciba el desequilibrio fiscal como un peligro de remoto, que no amenaza hoy la seguridad de nadie, será muy difícil obtener apoyo político para tesis que, frente a intereses inmediatos y tangibles, promulgan la disciplina, la consistencia, la eficiencia en la asignación de recursos y la calidad de las políticas económicas. Es decir, la defensa del equilibrio fiscal entra en clara desventaja política frente a la defensa de los intereses inmediatos, regionales, sectoriales y particulares.”

Ya pasado los efectos que creó en la economía nacional la crisis de 1929 y la guerra con el Perú la cual se resolvió mediante el recursos de vías diplomáticas, para enfrentar los problemas causados por la crisis, el actual mandatario Olaya apoyó a los deudores y no a los acreedores, fortaleció las instituciones de crédito, redujo el gasto publico, impuso un rígido control de cambios y aumentó el impuesto sobre los giros al exterior; así mismo se logró disminuir el desempleo por medio de nuevas obras viales.

Entonces en la reforma constitucional de 1936 quedo consignado sobre el intervencionismo: el Estado podrá intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas publicas o privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho.

Los sucesos que corren entre 1938 y 1974 son de tal complejidad que para una comprensión sintetica por la que atravesó el país, es conveniente señalar los momentos críticos que marcaron la dirección de los acontecimientos. Durante estos 36 años podemos señalar los siguientes hitos históricos: el ascenso de los liberales moderados a la presidencia en 1938; la renuncia del presidente López y el gobierno bipartidista de Alberto Lleras Camargo en 1945; el asesinato del líder popular Jorge Eliécer Gaitan el 9 de abril de 1948; la suspensión del congreso de la republica en noviembre de 1949; el proyecto de constitución corporativista presentado por el presidente Laureano Gómez a comienzos de la década de 1950 y la caída de su régimen de 13 de julio de 1953; el gobierno militar de Gustavo Rojas Pinilla y su formulación de la tercera fuerza en 1956; la constitución del frente civil contra Rojas por el pacto de Benidorm de julio de 1956; el fin del régimen cívico-militar en 1957; el pacto de Sitges en julio de 1957 ; la conformación del frente nacional por el plebiscito nacional de diciembre de 1957; y los cuatro gobiernos de dicho frente que se sucedieron entre 1958 y 1974[7].

Eduardo Santos fue elegido presidente para el periodo de 1938-1942. La administración Santos no significo un retorno al pasado. Su consigna fue la consolidación, revisión o moderación de las reformas instauradas por el gobierno anterior. Este propugno el establecimiento del capitalismo sin necesidad de acudir a experimentos y dentro de un orden estable y controlado que evitara los conflictos sociales. De sus obras de gobierno quedaron varias de trascendencia como la creación de los institutos de crédito territorial, fomento municipal e industrial; la preservación de la política cafetera mediante el sistema de cuotas y la instauración de los principios de planificación para el manejo de las actividades económicas del país. Santos enfrento los problemas creados por la segunda guerra mundial con buenos resultados; sin embargo. El gobierno no pudo evitar la creciente inflación y al tomar la decisión de congelar los salarios, se granjeó la enemistad de los sectores populares y motivó que un crítico clima de descontento comenzará a sonar en los campos y las ciudades.  

Sin embargo, el verdadero problema surgió cuando Alfonso López Pumarejo, en la presidencia por segunda vez, demostró que ya no era el mismo. Esta vez dejo de lado a los jóvenes intelectuales y los sectores populares, quienes  le respaldaron en las urnas y en la plaza las propuestas reformistas del 36, para gobernar con los comerciantes, los industriales y los banqueros.

La decisión tomada tanto por Santos como por López de colocar al estado en función de los sectores industriales y financieros, ocasiono que un nuevo líder tomara fuerza en el escenario político: Jorge Eliécer Gaitan. El resultado fue que el bipartidismo se fracciono al máximo, perdiendo la continuidad y estabilidad que habían dado a las instituciones desde 1910. Lentamente fue tomando forma un vació de poder que sumió a la nación en una guerra civil, real aunque no declarada.     

De agosto de 1945 a comienzos de 1948 se presento en el país una propuesta política que pretendió moderar la hegemonía liberal y la crudeza de la oposición conservadora. Esta fue una formula bipartidista pero esta vez no dio resulto. Alberto Lleras Camargo asumió la presidencia luego de la renuncia de López. Lleras promulgo un gobierno de unión nacional e incluyo en su gabinete a tres ministros conservadores. Continuación después de ganar las elecciones un conservador moderado, Mariano Ospina (1946-1950) quiso dar continuidad al gobierno de unión mediante el nombramiento de seis ministros liberales para el gabinete.

Luego de la muerte de Gaitan el cual tenia asegurada su elección para el periodo de 1950-1954 por el amplio apoyo popular que lo respaldaba. El bogotazo causado por la muerte del líder liberal se tradujo en un ambiente de terror en la capital colombiana pero desde el punto de vista económico y político no ocasiono un cambio importante en la realidad que atravesaba el país simplemente destapo los problemas políticos. La tendencia por el contrario fue la de un enrarecimiento mayor de la situación: el congreso se hizo inoperante por el recurso permanente al estado de sitio. El resultado fue que Ospina cerró el congreso, censuro la prensa, impuso un sindicalismo conservador y propicio la elección de Laureano Gómez para la presidencia.[8]

El general Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) asumió los destinos del país ya que durante el gobierno de Laureano Gómez se profundizo el clima de violencia que vivía Colombia, haciéndose necesario un golpe de estado, entregándosele el país a un militar, este emprendió una ardua tarea de pacificación y restablecimiento de las instituciones. Las medidas de carácter populista y la creación del movimiento de Acción Nacional, le dieron el apoyo de sectores antioligarquicos y la enemistad del bipartidismo que le entrego el poder y estos mismos le obligaron a retirarse, mas tarde el general Gustavo Rojas presento su renuncia. El general Rojas Pinilla termina su gobierno con una de las crisis cambiarias más severas del país viéndose obligado a implantar un riguroso control a las importaciones y recortar el gasto publico.

El periodo de 1945/6-1954/5 al cual se llamo, la fase de modernización industrial coincide con los gobiernos de Lleras, Ospina, Gómez, Urdaneta y el principio del mandato de general Rojas; fue el periodo de alza de los precios del café. Estos presidentes vieron en la industrialización la única alternativa viable de desarrollo, teniendo como estrategia la incorporación del modelo de sustitución de importaciones industriales para Colombia, evidenciándose un creciente proteccionismo y como es de esperar mayores recursos de crédito hacia la industria, los cuales eran concedidos y otorgados a las entidades financieras por parte del Banco de la Republica, el cierre de las importaciones de bienes de consumo trajo con sigo el problema inflacionario al país pero solo pasados los años se le dio importancia a esta clase de impuesto.

Desde los años de la posguerra el manejo macroeconómico se caracterizo por ciclos cortos de "pare y siga", es decir, de contracción y expansión. Las fases de crecimiento tendían a generar rápidamente déficit externos considerables que obligaban al gobierno a adoptar, primero, un control estricto sobre las importaciones y, posteriormente, bajo la presión de organismos internacionales, un programa de estabilización, que incluía una mayor austeridad fiscal y monetaria y una devaluación de la moneda.[9]

Luego de estos años de modernización industrial y acaloramiento político para evitar escándalos y guardar el honor de las fuerzas militares por la renuncia obligada del presidente el gobierno le fue entregado a una Junta Militar (1957-1958) a cargo de Gabriel Paris; nombrada por el mismo ex-mandatario Rojas, en materia económica esta presidencia militar logró: la reactivación de las actividades industriales y productivas, el estimulo de la empresa privada, la protección a los trabajadores, la dirección del crédito hacia sectores creadores de riqueza, adoptó un programa de austeridad general, realizó la devaluación más fuerte de mitad de siglo y por ultimo proclamó la apoliticidad de las fuerzas armadas.

La celebración del plebiscito sentó las bases del nuevo pacto bipartidista, los resultados de la consulta popular dieron amplia acogida al Frente Nacional, el cual estableció la alteración de los partidos tradicionales en la presidencia de la Nación.

Alberto Lleras Camargo (1958-1962) inicio el régimen frente nacionalista en difíciles condiciones de orden público. Grupos rurales de combatientes se transformaron de liberales en marxistas-leninistas, además de huelgas en sectores estudiantiles y bancarios. Este Frente se articuló con el comienzo de la "Alianza para el Progreso" con la visita de Jhon F. Kennedy, profundizó la dependencia  colombiana hacia los Estados Unidos y la introducción de políticas desarrollistas como marco de definición de lo que debería ser el futuro de la nación. Con los recursos del programa internacional anterior se comenzó el periodo con una política fiscal expansionista, este mandatario incentivo labores en las vías de comunicación, vivienda popular y la reforma agraria.

Luego fue nombrado Guillermo León Valencia (1962-1966), el principio del manejo paritario en la administración pública fue ejercido por este, anulando así las disputas burocráticas entre los partidos y la inestabilidad política que en el pasado había resultado de la transición de un gobierno liberal por uno conservador y viceversa. mediante su mandato se generalizó el uso de estrategias cívico-militares; desarrollo de obras en beneficio de la comunidad realizadas por el ejercito, como forma de control en las zonas bajo influencia guerrillera, además se creo la junta monetaria de la nación para el perfeccionamiento de la política crediticia, el impuesto sobre las ventas  y se dio un aumento considerable en la deuda externa como en la exportación de petróleo crudo todo lo anterior en el marco de una política de ahorro fiscal .

Los mandatos de Rojas, la Junta Militar, Lleras Camargo, León Valencia y el comienzo de Lleras Restrepo; coincide con lo que se llamo los años de estrangulamiento externo 1954/5-1966/7, que comienza con la fase de descenso de los precios del café, y tiene como protagonista político al Frente Nacional, el cual para ganarse la aceptación del pueblo usaba políticas económicas de corte reformista tales como el fortalecimiento del sindicalismo, una nueva reforma agraria, la consolidación de la legislación laboral y un aumento significativo del gasto publico social. La política proteccionista se hace más agresiva que en el periodo anterior, el gobierno a través de la consolidación de la junta monetaria indica hacia donde deben ser invertidos los recursos de las entidades financieras.

Nuevos mecanismos se añadieron a las políticas económicas, la creación de incentivos tributarios para promover el desarrollo industrial y el comienzo de la política de promoción de exportaciones, este periodo económico tiene como protagonista la escasez de divisas lo cual complico el manejo macroeconómico. El crecimiento económico se hizo más irregular que en el periodo anterior y un poco mas lento. Además, ante la creciente oferta de mano de obra en las ciudades; el problema del desempleo abierto hizo su primera explosión en Colombia.[10]

Terminado el periodo de León Valencia fue elegido Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) este propuso una reforma constitucional que le diera al país instituciones adecuadas a las situaciones internas y externas que se estaban viviendo, entre las cuales estaba la creación de la comisión del Plan, encargada de coordinar los planes de desarrollo.

La labor del gobierno fue inmensa y profunda en el sentido de modernizar y adecuar al estado para un desarrollo capitalista: supresión del mercado libre de divisas y establecimiento de mecanismos de devaluación no traumáticos; creación del impuesto de retención en la fuente; instauración de institutos como PROEXPO y el ICFES, establecimiento de la red de interconexión eléctrica; y la contratación de cuantiosos empresitos internacionales para financiar urgentes obras de desarrollo, en el campo internacional se destaca, la creación del Pacto Andino y el restablecimiento de relaciones diplomáticas con la Unión Soviética.

Las políticas adoptadas por Lleras Restrepo para superar los años de estrangulamiento externo, lograron sortear la crisis, y abrieron camino al crecimiento más rápido de la posguerra, además creo unas herramientas institucionales sólidas para el manejo del sector externo tales como; la "devaluación gota a gota", la eliminación del mercado libre de divisas y la unificación gradual de las tasas múltiples de cambio.

Los años en que Misael Pastrana (1970-1974) estuvo frente al gobierno fueron de relativa tranquilidad y progreso, el plan de desarrollo titulado " Las Cuatro Estrategias" tenía como uno de sus grandes objetivos elevar la generación de empleo. Para lograr ese propósito, quiso impulsar el crecimiento de sectores lideres, como la construcción (creación del sistema UPAC), las exportaciones diferentes al café y la reducción de algunos aranceles excesivos, la actividad agrícola a través de su tecnificación y el mejoramiento de la distribución del ingreso, además la reglamentación de la inversión extranjera en la banca fue hecha durante este gobierno.

Los presidentes Lleras Restrepo y Misael Pastrana gobernaron en el periodo nombrado el gran auge  1699/7-1973/4 , de los dos elementos nuevos que se incorporaron a la estrategia de industrialización en este periodo, solo uno, la activa promoción de nuevas exportaciones, tuvo así consecuencias importantes; el otro, el mercado ampliado, no pasó de ser una esperanza. Los buenos resultados macroeconómicos se atribuyen también, al crecimiento del gasto publico durante las dos administraciones, financiado por los mayores impuestos y por un aumento significativo del crédito externo siendo esencial para el financiamiento fiscal y la cuenta corriente deficitaria. Mediante estas estrategias se alcanzaron niveles aceptables de crecimiento y se redujo en parte el desempleo, pero por su parte la inflación se aceleró alcanzando niveles del 20%.[11]

El triunfo de la oposición al gobierno anterior se dio en la elecciones de 1974 a cargo de Alfonso López Michelsen (1974-1978) iniciando una nueva fase de estabilización; en su plan de gobierno "Para Cerrar la Brecha" tenia como objetivo fundamental frenar la tasa de inflación, como medio para evitar el deterioro de los salarios, en el marco de este plan nació el programa de desarrollo rural integrado (DRI). Cuya meta era elevar la producción y la productividad de las unidades campesinas, este estimulo fue complementado con el plan nacional de alimentacion y nutrición (PAN), con el que se dio importancia y reconocimiento a las potencialidades participativas del campesinado en la seguridad alimentaría del país.

Además se  propicio el ascenso de las exportaciones, el aumento del salario mínimo en 200%, y el incremento de la inversión publica en educación y salud, durante este periodo se contó con una increíble bonanza cafetera que le permitió utilizar cuantiosos ingresos por exportaciones para adelantar sus obras de gobierno. Sin embargo la inflación aumento considerablemente y desbordo los incrementos salariales. Las situaciones de orden publico especialmente las generadas por el paro nacional de 1977, fueron criticas y causaron malas relaciones entre el gobierno y la sociedad., la inmensa riqueza generada por la bonanza cafetera solo alimento el sector financiero del país, el cual consolido como sector dominante.    

Esta administración llevo a cabo dos planes de estabilización, dirigidos a reducir el déficit fiscal, controlar la política monetaria expansiva y reordenar el sistema financiero, esto se hizo a través de una reforma tributaria, controles al gasto publico, la liberalización y reducción de algunas tasas de interés. Se acentuó la austeridad fiscal, se adoptaron rígidos controles al endeudamiento externo público y privado con mecanismos de ahorro forzoso.

La polarizacion de la sociedad y el auge del movimiento guerrillero llego a su punto mas alto durante el gobierno de Julio Cesar Turbay (1978-1982), en cuanto al Plan de Integración Nacional, el cual fue diseñado para lograr un desarrollo mas integrado del país, con este propósito se combinaron dos estrategias: el otorgamiento de mayor autonomía administrativa y económica a los municipios y departamentos y la construcción de obras de infraestructura. Para la financiación de estas obras se incrementaron las tarifas de los servicios públicos y se recurrió al crédito externo. Adicionalmente se organizaron las finanzas públicas para mejorar la eficiencia en el uso del dinero de los contribuyentes. Este programa en nada recordaba los esfuerzos de austeridad fiscal de López Michelsen y estuvo acompañado de una contracción monetaria.

Asimismo, durante estos años se atendieron con poco resultados los problemas del ISS, se creo la comisión de valores, la liberalización de importaciones y la disminución de aranceles se dio como herramienta para aumentar la eficiencia de la industria nacional, finalmente al terminar su periodo Turbay tuvo que enfrentar la primera crisis del sistema financiero al tener que intervenir en contra del "Grupo Colombia" para proteger a los pequeños ahorradores.

Durante la época de bonanza de divisas y crisis industrial 1973/4-1979/80, los resultados económicos no fueron lo esperados, ya que con la ausencia de trabas comerciales se esperaba que la economía creciera mucho más durante este periodo. Entre 1980 y 1982 la economía colombiana experimento un deterioro acelerado, el crecimiento económico se desacelero dramáticamente y los índices de desempleo comenzaron a aumentar, siendo el reflejo de la peor crisis internacional y latinoamericana  de la posguerra causada por la crisis de la deuda externa y los shocks petroleros.   

Durante la gran recesión del periodo 1979/80-1984/85, las políticas tomadas por Turbay no contribuyeron a aliviar la situación, fue su sucesor  Belisario Betancur Cuartas (1982-1986) quien adopto medidas, después de alcanzar una votación nunca antes vista en Colombia lo cual le daba un amplio respaldo para emprender reformas y controles sobre la clase dirigente. En su plan de gobierno "Cambio con Equidad" implanto el plan de vivienda sin cuota inicial, también se dieron estímulos a la inversión extranjera y se intervino el sistema financiero dándose la nacionalización de varios bancos fueron hechos destacados.

EL gobierno de Betancur no disminuyo el gasto publico como herramienta para reactivar la economía, aumentando así el subsidio a las exportaciones a través del CERT, políticas de vivienda y una devaluación más rápida, las políticas tomadas para el sector externo permitieron con llevar la crisis en esta parte de la economía pero fueron de resultados lentos. A mediados de 1984 el gobierno se vio obligado a cambiar de estrategia para corregir el desequilibrio externo manteniendo el control a las importaciones y los subsidios a las exportaciones pero disminuyendo el déficit fiscal, estas políticas fueron presiones del FMI y el BM.

La administración Betancur logro frenar el deterioro externo, fiscal y financiero de los principios de los ochentas pero el país seguía viviendo los contratiempos de cinco años de secesión y desequilibrio externo, tales como los altos niveles de desempleo y subempleo, el alto endeudamiento y unas reservas internacionales proporcionalmente inferiores a la deuda, por ultimo las medidas de protección fueron revertidas gradualmente a mediados de 1985.

Colombia al evadir los excesos de sus vecinos sobrevivió a la década perdida de los ochenta menos mal que bien con inflaciones moderadas, devaluaciones que se ajustaban cotidianamente y montada sobre una expansión de sus exportaciones nuevas de carbón, níquel y petróleo. Sus fuerzas políticas beneficiadas por la protección, el sindicalismo público y el sistema de fijación de salarios le hicieron una fuerte oposición a la apertura que  todavía no pasa de sus fases iniciales.

A principios de los años 70 se comenzó a cuestionar por primera vez la eficiencia del enorme aparato gubernamental que se había creado durante cerca de medio siglo y a postular la necesidad de desmontar parcialmente el Estado intervencionista. Esta concepción "neoliberal" se reflejo en forma limitada en Colombia.

El intervencionismo funcionó bastante bien entre 1950 y 1970, hasta que la creciente inflación generó inestabilidad, inflación y estancamiento por doquier. Este intervencionismo fue poco progresivo porque eventualmente indujo el letargo tecnológico de las empresas o sea la paralización de las fuerzas productivas; tampoco incentivó la libertad política pues estuvo manejado por un fuerte poder central que es el que "interviene" con su característica arbitrariedad en el reparto de bienes y subsidios.

En vez de que la redistribución fuera con base en impuestos y se transparentaran las transferencias entre grupos sociales, se hizo con inflación surgida del financiamiento con emisión del gobierno y del crédito que otorgó subsidios a actividades agrícolas e industriales y sobre todo de un gasto público en clientelas políticas, en forma oculta para la opinión pública. La inflación, a su vez, le hizo perder eficiencia adicional a la economía al nublar las señales de precios de los mercados e inducir decisiones equivocadas de inversión y de ahorro.

El intervencionismo licuó las rentas del sector agro exportador a favor de importaciones baratas para la industria, revaluando la tasa de cambio real mediante la inflación y el retardo en ajustar la devaluación acordemente. Ello condujo a caídas de las exportaciones y a déficit en cuentas corrientes gigantescos, al racionamiento de una amplia gama de bienes, seguido de hiperdevaluaciones, a un estancamiento tecnológico grande y a una pérdida de eficiencia y por tanto de competitividad internacional. Quizás la falla mayor haya sido el aislamiento internacional pues ha podido conceder crédito subsidiado sólo a las industrias que exportaran exitosamente.

La rápida expansión del sector publico es uno de los hechos económicos mas significativos para Colombia, apreciándose que a lo largo de la historia a tenido una tendencia permanente al aumento de la participación del gasto publico en el PIB.

Además de esto se encuentra también que la estructura del sector publico sufrió modificaciones en la década de los ochenta, en la medida en que las actividades tradicionales del Estado (la producción de servicios no mercantes) perdieron participación en el total, en tanto que los sectores de minería, manufactura y servicios de electricidad y acueducto se fortalecieron, trayendo consigo, modificaciones en la contribución del sector público al PIB de las diversas actividades económicas[12].

En términos generales puede decirse que el manejo de la política fiscal fue bastante moderado hasta 1978, pues el déficit del gobierno central fue en promedio de solo 0.6% del PIB. A partir de 1979 se inicia una política expansionista que genera un gran déficit fiscal. Se pueden diferenciar cuatro grandes periodos en lo que respecta al comportamiento de las finanzas del gobierno nacional central. i. Entre 1963 y 1975, periodo durante el cual el déficit fiscal fue en promedio de 0.8% del PIB; ii. 1976-1978, años en los cuales se registró un superávit fiscal siendo en promedio el 0.5% del PIB; iii. 1979-1984 durante el cual el déficit fiscal crece aceleradamente, pasando de 0.8% del PIB en 1976 al 4.5% en 1984; iv. 1985-1986 años en los cuales se realiza un proceso de ajuste en las finanzas del gobierno nacional que reduce el déficit fiscal a un promedio del 2%.[13]

Fueron muchos y muy diversos los factores que presionaron al déficit fiscal en los inicios de los noventa. Entre ellos cabe destacar: el desplome de la tributación nacional; el rezago de las tarifas de servicios públicos y del precio de ciertos productos claves como la gasolina y los agrícolas respecto a su costo de adquisición y/o provisión; el desbordamiento de los gastos corrientes entre 1980 y 1984; y el sistemático avance de la inversión, en una época de auge del endeudamiento externo. A ellas se le añadirían luego la falta de armonización en el proceso de toma de decisiones sobre el gasto entre las diferentes instancias del sector publico (una de cuyas causas era la insuficiente información sobre la dinámica del sector descentralizado) y cuando ocurrió la crisis de la deuda externa por parte de los países latinoamericanos se vivió una estrechez del mercado interno de capitales y olas dificultades de acceso al crédito externo, aumentando así la magnitud del déficit fiscal.[14]

Al finalizar el gobierno Barco comenzaba a abrirse una iniciativa para racionalizar el comercio exterior colombiano, la cual se constituiría en el primer paso hacía las reformas económicas que posteriormente llevaría a cabo el gobierno de Cesar Gaviria Esta iniciativa, que en realidad poco tenía que ver con los planteamientos originales del (El jueves 22 de febrero de 1990 se presenta y se aprueba por el CONPES el documento DNP-2465-J “Programa de internacionalización de la economía colombiana y modernización de su aparato productivo”). Plan de desarrollo, buscaba reactivar el dinamismo del sector productivo, por medio de un aumento en la eficiencia a través de la introducción de una mayor competencia externa. Se tomaron medidas preventivas como fue una alta devaluación que minimizara el efecto de la futura apertura pero que contribuyó a que la inflación alcanzara cotas por encima del 30% en 1990 y 1991, o sea que tuvo pocos efectos en mejorar la competitividad del país, y que se disiparía rápidamente con la reevaluación del peso que ocurrió de 1993 en adelante.[15]

En la Constitución de 1991 se establece que los planes deben elaborarse dentro de unos plazos bien definidos. Su contenido debe ser evaluado por la sociedad y finalmente aprobado por el Congreso. En el balance económico del cuatrienio Gaviria se afirmaba que la ambición del gobierno era sepultar el modelo de desarrollo intervencionista y cepalino e instaurar, en cambio, un modelo abierto, sujeto a la competencia, con mayor equidad y oportunidades para los ciudadanos (Ministerio de Hacienda y otros, 1994). Durante ese proceso se borraron las fronteras tradicionales entre las agendas del ministro de Hacienda y el director de Planeación Nacional. En un primer momento las políticas sectoriales, cuyo diseño había sido una de las labores tradicionales de la planeación, desaparecieron. Se consideró que no se debían diseñar políticas que apoyaran, con recursos financieros o con normas, algunos grupos específicos de industrias consideradas como estratégicas para el desarrollo productivo. La idea, al contrario, era diseñar y llevar a cabo estímulos neutrales entre sectores, tamaños y regiones, orientar la acción del Estado a preservar un entorno macroeconómico estable y a estimular el cambio tecnológico y la competencia. Se incluyó a la agricultura en la estrategia general de apertura y de reformas institucionales. En este caso la liberalización del comercio internacional se traducía en el desmonte de la intervención tradicional del gobierno a través de controles de importaciones, precios de sustentación y precios de cosechas.

En esta etapa se percibe una tensión entre las nuevas instituciones y aquellas que como la planeación son herencias del pasado que han sobrevivido gracias a su inserción remozada en la nueva Constitución. El plan del gobierno Samper (1994-1998) es el primero después de la puesta en marcha del andamiaje institucional de la Constitución de 1991, y en su formulación se hace patente ese conflicto. El Salto Social de la administración Samper fue puesto a consideración de la sociedad civil dentro del espíritu modernizador de la Constitución de 1991. Con ese proceso se buscaba avanzar en la democratización política, la participación ciudadana y en la superación del excluyente régimen político heredado del Frente Nacional. Pero el plan desborda cualquiera de los objetivos propuestos por sus predecesores y desde él prácticamente se pretende reconstruir al país. Mientras que en algunas partes se plantea que el objetivo del plan es la consolidación de las reformas económicas y políticas, en otras partes se concibe como una propuesta para la paz y una invitación a participar en un amplio proceso de reencuentro de todos los colombianos.

En medio de las dificultades se promulga el plan del gobierno Pastrana del cual se puede afirmar que tenía pocas posibilidades de éxito ante una situación macroeconómica especialmente difícil. En esas circunstancias la estabilización macroeconómica “se convirtió no sólo en la prioridad del manejo de la política económica sino en un prerrequisito para la estrategia del desarrollo” (Cárdenas, 2002). Adicionalmente, se optó por centrar el plan de desarrollo en torno a la paz, que fuera el hilo conductor del proyecto de gobierno de la administración Pastrana. El plan de desarrollo Cambio para construir la paz, además de enfrentar sus limitaciones presupuéstales, pasó por varias penurias más al ser declarado inexequible por la Corte Constitucional.

Colombia emprendió importantes transformaciones en a comienzos de los 90 como la consolidación del proceso de descentralización y el nuevo modelo de desarrollo basado en la apertura económica. Estos procesos han estado acompañados de un crecimiento importante en el tamaño de las finanzas del Estado, que hoy se refleja en un desbalance entre los recursos del sector público y los gastos con que está comprometido. Así, la participación del gasto público del Gobierno central, como porcentaje del PIB ha crecido de un 10,9% en 1990 a un 17,5% en 1996. Mientras tanto el gasto total del sector público en 1990 fue de 23.7% y en 1995 de 29.9%  cuando se observa la escasa participación de la inversión pública colombiana, frente a los gastos totales del gobierno y la forma como diversas leyes sectoriales comprometen recursos de inversión, queda claro el estrecho margen de movilidad en la asignación de prioridades con que éste cuenta. Ha venido disminuyendo en los últimos años por la disminución porcentual de los pagos de inversión frente a aumentos importantes en funcionamiento y pago de la deuda.[16]

En los noventa, a Colombia le llegó también mucho capital, el sector privado aumentó su endeudamiento externo profusamente, pero en vez de acomodarlo con menor gasto público, los gobiernos de turno decidieron acompañarlo con una expansión significativa que no tardó en ahogar la expansión de la economía. Un aumento significativo de impuestos, de cerca del 4% del PIB, no bastó para financiar la expansión del gasto público y se recurrió al endeudamiento público doméstico y externo que financió mucha nómina improductiva y proyectos de inversión muy grandes al lado de concesiones también grandes para obras públicas emprendidas por el sector privado.

Los recursos tributarios y crediticios extraídos del sector privado para financiar la expansión del sector público condujeron seguramente a una baja de su rentabilidad. Como puede deducirse de lo anterior, por el sólo hecho de prácticamente duplicar el tamaño del gobierno central colombiano en esta década va muy en contravía del neoliberalismo cuyo lema fundamental, como se recuerda, es la reducción del Estado, que se justifica para disminuir su poder sobre individuos y empresas y para restaurar la rentabilidad privada y el crecimiento.

Ocurre que sí, que en alguna medida “desafortunada”, ha resultado posible desde comienzos de los 90’s “postergar” buena parte del ajuste fiscal estructural. Sin entrar en los detalles, el resumen es el siguiente. Recursos no tributarios y transferencias al gobierno central desde distintas fuentes domésticas y externas le han permitido a los gobiernos de los últimos 10 años “comprar tiempo”, mientras de buena fe, buscan controlar el nivel del gasto, mejorar las condiciones en que este se ejecuta y aumentar la inversión social en bienes públicos.

¿Porque preocuparse tanto con el déficit fiscal? Después de todo, podría decirse que Colombia no parece haber vivido la “tragedia fiscal” que tanto le han anunciado los economistas. Se podría argumentar que el pesimismo fiscal ha estado exagerando. Y el castigo aquel que lo predijo era que sus profecías no fueran atendidas. Pero el castigo más costoso socialmente es que ellas lleguen a cumplirse.

Frente a estos planteamientos mi respuesta es que la caída del producto, del empleo y la pérdida del bienestar social, que vivió el país a fines de los 90’s constituyo precisamente la crisis económica anunciada por los encargados del estudio de la política económica. Ella fue causada por los desequilibrios fiscales sobre los cuales se advertía desde mediados de la pasada década.

La caída del producto y del desempleo fue parte del ajuste fiscal. Fue el proceso imperativo y desordenado de un ajuste dictado por los mercados lo que obligo a gastar menos y finalmente redujo el ingreso real de todos los colombianos. Esto ya nos ocurrió, solo que el gatillo y el mecanismo transmisor del déficit fiscal no fue la inflación, ni la devaluación explosiva y fuera de control, ni el tipo de crisis que el país había conocido en el pasado. Pero claro que hubo ajuste así hubiese sido desordenado e incompleto. “Una recesión es una corrección”, como bien lo resumió el doctor Juan Carlos Echeverry (2002, p.43). Ocurrió principalmente por la vía de las tasas de interés. Como recordarán, estas llegaron a fines de 1998 a niveles del 20% en términos reales.[17]

En todas partes los programas de estabilización de precios y de apertura de las economías fueron bienvenidos y obtuvieron un fuerte apoyo político. El centralismo fue visto como madre de toda la ineficiencia del gobierno y se propició una devolución de poder para los gobiernos regionales y municipales. La crisis de la deuda de los ochenta obligó a muchos países a practicar políticas contrarias a las acostumbradas como de estabilización de precios, apertura comercial y a una profunda reestructuración del Estado.

Aunque ha habido defensores del modelo neoliberal centrado en un funcionamiento mas libre del mercado y una mayor dependencia de las exportaciones, tal tipo de estrategia solo se ve reflejada parcialmente en la política economía colombiana.

El manejo de la política  fiscal  Colombiana se caracterizo por la relajación o expansión en un periodo presidencial y luego la austeridad y contracción en el siguiente, reflejando así años de rápida expansión seguidos por años de crecimiento económico relativamente lento. Por otra parte los ingresos fiscales dependieron muchas veces del auge y colapso de las exportaciones, por esta causa a través del tiempo se trato de crear una base fiscal independiente del sector externo en cuanto a las finanzas publicas de los municipios  estas se basaban en impuestos al consumo y en las bebidas y tabaco evidenciando un manejo centralizado de los impuestos.

Además las sucesivas reformas tributarias desde mediados del siglo no han logrado, del todo, corregir los déficit estructurales sembrados en el país. Estas experiencias permiten acuñar un principio de economía política positiva que diría:

“Siempre será menos difícil elevar los impuestos que reducir los gastos o cambiar el contexto institucional dentro del cual estos se ejecutan.”

Esta es la principal razón por la cual siempre acaba teniendo más peso la parte

Tributaria que la de gastos en todos los procesos de ajuste que se han intentado.

Los ingresos tributarios han venido sufriendo una importante transformación en los últimos años. Las reformas tributarias, se han convertido en una respuesta reactiva al aumento del gasto estatal; con ellas se enfrenta la coyuntura deficitaria del momento, pero podemos afirmar que ninguna de ellas, ni el conjunto de las mismas ha contribuido a dar soluciones estructurales al creciente déficit del gobierno central. Los ingresos adicionales producidos por estas reformas han tenido un carácter cíclico que no permite, en el mediano y largo plazo, financiar los gastos que por el contrario si son recurrentes o fijos.

Los gobiernos han consolidado la costumbre de alterar las normas tributarias al compás de las recurrentes crisis fiscales. No obstante, estas medidas no apuntan a crear un sistema tributario coherente, flexible y estable, sino a superar en problema fiscal del corto plazo. Parece ser mucho más difícil afectar un interés particular, vía el recorte de gasto público, que cargar a la sociedad en su conjunto el financiamiento del déficit público[18].

Por ejemplo, si al ciudadano en general se le dice que hay que bajar el nivel del gasto o desmejorar la calidad de su resultado, digamos en educación básica, muchos van a pensar que sus hijos saldrán perdiendo. Esa es la información que también les llega desde los “rent-seekers” (cazadores de rentas para la corriente del Public Choice) del sector educativo. Lo que ese ciudadano no sabe es que ya están perdiendo pues el sistema de financiar principalmente la oferta o los intermediarios establecen incentivos que no favorecen la efectividad del gasto. Mientras que un gasto que financie al lado de la demanda, es decir, a los usuarios, sí tiende a generar mejores resultados en términos de lo que importa: mejorar la equidad. Por otra parte, quienes han logrado “capturar” los gastos adicionales, los llamados “rent-seekers” del sector público, se van a encargar de defender, lo cual es perfectamente legitimo, sus intereses de grupo.

Aunque los equipos técnicos y en general los Ministros de Hacienda saben bien que no se deben endeudar para pagar interés o gasto corriente, al final les toca hacerlo pues sus solicitudes de apoyo político para bajar el gasto y cambiar sus incentivos no recibe suficiente apoyo político ni en el Congreso ni en la opinión pública.

También hay que señalar la estrecha relación entre la forma de financiar el déficit fiscal y los resultados macroeconómicos. Un estudio realizado a través de un modelo econométrico y una simulación de las ecuaciones estimadas de demanda de portafolio  muestra como el déficit fiscal financiado monetariamente y con deuda interna se traduce en inflación y como afecta la tasa de interés real. Un incremento en el déficit fiscal de aproximadamente el 1% del PIB, financiado con deuda se traduce en un incremento de la tasa de interés real de 3 a 5 por ciento; por otra parte, un déficit del mismo tamaño, financiado monetariamente, se traduce en 15 puntos porcentuales adicionales de inflación. En cuanto a la relación entre el déficit fiscal financiado externamente y la tasa de cambio real, se encontró evidencia de que buena parte de las variaciones de la tasa real de cambio durante 1957-1987 se pueden atribuir a la política fiscal. La reducción en el déficit fiscal y la sustitución de financiamiento externo por domestico explica la mayor parte de la mejoría de la balanza comercial en los ochenta, así como la devaluación real de la moneda[19].

Hay ciertas políticas públicas que poco han cambiado en los últimos años. Por lo general se sigue creyendo que más gasto social es la ruta para reducir la pobreza y para mejorar la equidad. Se sigue actuando como si una infraestructura física que integre los mercados internos y facilite el acceso a los externos no fuese una de las prioridades más altas del país.

Como se cree que solo más gasto es la ruta hacia la equidad y hacia la igualdad de oportunidades, se gasta por encima de los niveles sostenibles. De esta manera quedan muy pocos recursos para construir el capital de comunicaciones, de transporte, de investigación tecnológica y científica, de infraestructura urbana y rural, y de protección del medio ambiente. Este capital es indispensable para reducir la pobreza y mejorar la distribución del ingreso.

La fragmentación del sector público es uno de los problemas más subestimados y que más altos costos ha significado al país. A pesar de muchos esfuerzos y recomendaciones todavía falta mucho recorrido para que la noción de un sector público integrado sea la “unidad de análisis” del diseño, ejecución y seguimiento de la política económica. Bajo la práctica de una política fiscal fragmentada el sector público es visto como la suma de unas “cajas independientes” y muchas decisiones son tomadas como si se tratase de procesos aislados.

Durante los últimos 20 años Colombia ha podido sortear varias difíciles coyunturas fiscales y cambiarias y ha realizado encomiables intentos de reforma estructural para cumplir con el indispensable requisito de tener un entorno macroeconómico estable. Pero no ha tenido éxito del todo. Ha conjurado crisis pero no ha logrado finalmente cambiar las condiciones institucionales que generan esas crisis.

La principal razón para ello es que no le ha sido posible consolidar un amplio acuerdo político que excluya el desequilibrio fiscal como una opción para los actores públicos y privados. El marco de incentivos reales ha favorecido la explotación del “commons” público sin mayor riesgo político en el corto plazo. El ciclo político lo ha permitido o facilitado[20].

No obstante la visión del déficit público no puede llegar al simplismo de afirmar que unas finanzas públicas sólo son sanas cuando el déficit no existe. Por el contrario, puede decirse que un país como Colombia, con necesidades enormes en todos los campos puede optar por la opción de financiar con déficit inversiones que le permitirán mejorar sus condiciones de desarrollo. En particular, lo que la literatura económica identifica como “Inversiones en Formación Bruta de Capital”. Es decir, se puede financiar con déficit la construcción de carreteras, infraestructura energética, acueductos, salud, educación, proyectos industriales o agrícolas, que hacia el futuro mejoraran la capacidad productiva del país, con lo cual los superávits futuros compensaran el déficit presente. El otro extremo se presenta cuando con éstos recursos no se esta financiando formación bruta de capital, sino gastos de funcionamiento o recurrentes, con lo cual se estará en un circulo vicioso que de ninguna forma le permitirá a la sociedad superar sus condiciones de desarrollo. Por ello es de suma importancia analizar el tipo de gasto que se esta financiado con el déficit, y cuales son las condiciones futuras de dichas erogaciones.[21]

De otra parte, el país ya ha hecho importantes avances en la búsqueda de la regla macro-institucional. En primer lugar, la autonomía del Banco de la República ya es un pilar estratégico para este propósito. En segundo lugar, los trabajos del CONFIS de los últimos años y todo el ejercicio de la programación macroeconómica es otro avance ya bastante elaborado. Por último, y con un papel crítico, ésta el DNP, entidad que siempre ha tenido presente en la elaboración de los Planes de Desarrollo que estos deben ser consistentes con una programación macroeconómica y fiscal que sea sostenible. Por otra parte, desde fines del 2002 se ha venido liderando un proceso de reforma del sector público; algunas veces con decisiones en materia social que afectan al pueblo como liquidación y privatización de hospitales pero con otras que resultan económicamente viables para el país como la erradicación de las mesada 14 para los políticos .

En términos de libertad política ha habido también un marcado deterioro al ritmo de una creciente guerra civil, que no tiene por qué calmarse con la generosidad del gobierno central a los tradicionales grupos que lo apoyan o compartiéndolas con los nuevos grupos insurgentes. La paz requiere mucho más que eso.

Los economistas jóvenes entrenados en países anglosajones y en Alemania, centrados en el Banco de la República y Planeación Nacional, han hecho un extenso trabajo en las áreas de los costos de la inflación, de la macroeconomía de la economía abierta y en las mediciones de la eficiencia tanto sistémica como el de algunas instituciones. Todo ello ha confluido a una crítica fuerte de las actuaciones de las políticas intervencionistas en lo que toca a los profundos desequilibrios macroeconómicos que genera, con déficit paralelo en las cuentas externas y fiscales del país y a la pérdida de productividad que entraña la mediocre administración de crecientes recursos públicos y la corrupción que la acompaña.

Un breve examen del estado como de la política nos da como resultado que la estabilidad ha provenido del monopolio del liberalismo y el conservatismo han ejercido sobre las instituciones de gobierno y sobre los mecanismo de control social, esta situación ocasiono la apatía política de los colombianos y el desarrollo de las "clientelas" como fuente de votos.

La importancia de las políticas económicas en el bienestar social ha ocasionado tanto la impresionante miseria en que viven miles de colombianos como la relativa estabilidad de la clase media y la generación de fortunas medianamente importantes en Latinoamérica.

La situación de gran ambivalencia de los partidos políticos tradicionales y su relación con el manejo de las políticas económicas se deben terminar pues solo han profundizado la apatía ciudadana respecto a la democracia y la progresiva perdida de legitimidad de las instituciones de gobierno frente a la ciudadanía.

De esta forma, cuando se afirma que la crisis fiscal del país, en parte, está explicada por una crisis de gobernabilidad, nos referimos no sólo a la función meramente Estatal, sino también a su interacción con la sociedad. Por ello, la actual situación no es producto de la gestión de un solo gobierno, ni de decisiones tomadas de forma precipitada, o de la crisis política del actual presidente (ataque de la oposición), es más bien resultado de un lento proceso en el cual los márgenes de gobernabilidad del presupuesto han venido estrechándose.

La década que ahora se vive plantea nuevos e importantes retos. Los grados de libertad en el manejo fiscal se ven seriamente acotados por las prioridades definidas para el manejo económico de los próximos años: reducción de la inflación, apertura económica (TLC) y fortalecimiento de la inversión privada.

El problema del narcotráfico, el terrorismo, la deuda externa, un alto desempleo, crisis progresiva del sector industrial y comercial, además del profundo deterioro de las condiciones de vida en las clases media y baja, y en los sectores tanto rurales como urbanos. Evidencian que Colombia es hoy un país que necesita una urgente reforma de su sistema político en el sentido no solo de adecuar sus instituciones a las necesidades sino, mucho mas importante, en preguntarse la nueva participación o intervención que debe tomar el Estado para lograr estabilizar y moderar la vida económica del país, una intervención cautelosa, que aprenda de los errores cometidos y entre en un juego multifactorial de variables, realizar una discusión pública y aumentar los niveles de información de la sociedad sobre los temas presupuéstales y fiscales, parece ser un camino idóneo para comenzar a eliminar la apatía de la población. Pues los problemas de tipo estructural tales como la pobreza y la violencia no se deben dejar en manos del mercado.