Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía de Colombia

Significado político e implicaciones sociales del

Actual modelo de prestación de servicios públicos

Domiciliarios en Colombia

 

 

Luis Mauricio Cuervo G[1].
lmcuervo en uniandes.edu.co

Presentado previamente en el
Primer Foro Jurídico El derecho de los servicios públicos

ANDESCO, Bogotá, Abril 18 y 19 de 2002

 

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Para citar este artículo:
Cuervo G., Luis Mauricio "Significado político e implicaciones sociales del actual modelo de prestación de servicios públicos domiciliarios en Colombia" en Observatorio de la Economía Latinoamericana Nº 28, julio 2004. Texto completo en

http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/co/

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El propósito principal de esta presentación es analizar el significado político de la ley 142 de 1994 la cual sienta las bases institucionales, económicas, sociales y políticas para la prestación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia desde 1994. Adicionalmente se examinarán algunas de las principales consecuencias sociales, institucionales y políticas derivadas de las formas de aplicación del mencionado modelo. En la primera parte se hará un análisis del significado del modelo y en la segunda se presentarán algunas de sus consecuencias. 

I. Significado político de la ley 142/94 de prestación de servicios públicos domiciliarios[2]

            La expedición de la ley 142 de 1994 marca un hito en la historia moderna de la prestación de servicios públicos domiciliarios en Colombia. Es indispensable hacer el esfuerzo por entenderla simultáneamente en sus más diversas dimensiones, la de su intencionalidad global, la de su posible impacto, la de su conveniencia. Su interpretación global debe hacerse en el marco de una ya ancestral pugna entre dos visiones encontradas del Estado y de la manera de hacer política, la tecnocrática y la político representativa. Esta pugna ha tenido variados escenarios y expresiones, uno de los cuales ha sido el concepto general con el cual deben manejarse los servicios públicos domiciliarios. Adicionalmente, como este debate fue, en el momento de expedición de la ley, influenciado por los cambios en el entorno mundial, es indispensable tenerlo en cuenta para comprender el sentido de algunas de las discusiones más estratégicas. En términos generales, la ley 142 representa un triunfo parcial de la tecnocracia sobre los intentos por fortalecer la autonomía local.

 

I.1. El contexto global y la ley de servicios públicos

 

            Para empezar, es necesario considerar de qué manera las profundas transformaciones económicas, ideológicas y políticas de los países desarrollados han ejercido una muy importante influencia sobre los procesos de cambio experimentados por los Estados latinoamericanos. La preponderancia económica creciente del Japón y de los países asiáticos durante los años 1970 y 1980 obligó a los países industrializados de occidente a abrirse espacio en ramas de la actividad hasta ese entonces no invadidas por oriente; desarrollaron nuevos productos, nuevos materiales y han valorizaron una serie de actividades terciarias donde poseían ventajas indiscutibles. Las industrias de telecomunicaciones, energía y servicios urbanos (agua y recolección y tratamiento de basuras muy especialmente) surgieron como una fuente relativamente abierta e inexplorada de ganancias y de acumulación de capital. Así, los países desarrollados de occidente no han escatimado esfuerzos para abrirse paso en éstas nuevas actividades económicas, utilizando medios como el comercio, la financiación y las concepciones del manejo económico.

            Durante casi toda la década de los años 80, los países latinoamericanos no sintieron los impactos de éste proceso de cambio por una simple y contundente razón: la asfixia financiera impuesta por el pago de la onerosa deuda externa les impidió convertirse en consumidores de estos nuevos y "prometedores" circuitos. Sin embargo, ésta misma asfixia fue abonando el terreno en el plano de las ideas y de las concepciones acerca del papel del Estado en la economía, generando condiciones para que las doctrinas neoliberales hiciesen carrera. No fue difícil responsabilizar de "todos los males" al Estado ni sugerir su desmonte como la solución más mágica y prodigiosa.

            La llegada de los años 90, con los cambios en las condiciones económicas mundial y latinoamericana, abrieron paso al dominio del neoliberalismo. El norte empezó a crecer más lentamente y, por ésta razón, el capital multinacional empezó a mirar con creciente interés a las economías del sur. De su parte, la economía latinoamericana logró estabilizarse y propició la llegada de una nueva oleada de financiamiento internacional. Adicionalmente, la caída de las tasas internacionales de interés, el debilitamiento del dólar en el subcontinente latinoamericano, y el impacto de las medidas de reestructuración de la deuda externa, aligeraron las cargas financieras internacionales de nuestros países y mejoraron sus posibilidades de insertarse activamente en los nuevos circuitos comerciales y financieros.

            Desde principios de los años 1990, confluyeron tendencias de cambio del sur y del norte, creando las condiciones para el desarrollo de la apertura económica y la modernización del Estado en América Latina; se redujeron los aranceles, se liberalizaron los mercados financiero y cambiario, se flexibilizó el mercado laboral y se transfirió a manos privadas un apreciable conjunto de actividades anteriormente en manos del Estado.

            Aunque el proceso de privatización comenzó por retraer al Estado de una serie de actividades industriales y comerciales con poca justificación para estar en manos públicas, la oleada se fue extendiendo a ramas anteriormente consideradas estratégicas (como la energía y la exportación minera) e igualmente a otras por mucho tiempo consideradas monopolios públicos, entre ellas los llamados servicios públicos domiciliarios.

            Se generó así un circuito financiero internacional que ha sostenido el proceso de apertura económica: a pesar de los crecientes déficits comerciales del subcontinente, la masiva llegada de capitales privados para adquirir empresas públicas, la repatriación de capitales fugados y los llamados capitales golondrina, le ofrecieron a nuestras economías, hasta casi el fin de los 90s, la liquidez necesaria para mantener relajados los controles comerciales, financieros y cambiarios. La sostenibilidad del modelo dependió de la continuidad de las inversiones extranjeras, necesarias para cubrir los faltantes generados por los déficits comerciales. Una vez agotadas las condiciones de esta prosperidad económica, desde 1998 América Latina entró nuevamente en un período de estancamiento económico, con intensidades y características muy variables entre países.

            El proyecto de ley presentado por el gobierno nacional al Congreso desde 1991 hace parte de éste proceso generalizado de apertura económica y modernización del Estado. Pretende, en su versión e intencionalidad más originales, abrirle las puertas a la participación del capital privado, sea éste nacional o internacional, y reducir el papel del Estado en la prestación de éstos servicios. No es una mera imposición del capital internacional, aunque éste haya tenido mucha influencia. Tampoco es un proceso completamente original y fruto de la lucidez y brillantez de nuestros ideólogos políticos y económicos. Es el resultado de una confluencia de múltiples factores, el saldo preciso de una serie de conflictos domésticos.

            A nivel nacional, una serie de fenómenos y procesos en curso le abrieron paso a la reforma y avalaron algunos de sus rasgos más característicos. El primero de ellos y más importante es la consagración de la nueva carta política en 1991 donde se abrieron paso nuevos conceptos y orientaciones políticas. La nueva constitución definió al municipio como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, le delegó la prestación de un variado conjunto de servicios sociales y le transfirió recursos fiscales para dotarlo de medios para atender sus responsabilidades. Los servicios públicos (Título XII, cp.5) fueron definidos como inherentes a la finalidad social del Estado, sin obligarlo a prestarlos directamente.

            Las graves deficiencias en la prestación de estos servicios, especialmente el apagón eléctrico de 1991, mejoraron la aceptación pública de las reformas. El racionamiento de energía puso en evidencia una serie de errores técnicos, de planeación, de corrupción y de inadecuadas decisiones políticas, hechos utilizados para insistir en la ineficiencia del sector público y "demostrar" la privatización como la mejor de las soluciones. En el campo del agua potable y de la recoleción de basuras no era mejor la situación. Los costos de prestación de los servicios habían aumentado aceleradamente, como resultado del creciente servicio de la deuda externa y de las también crecientes pérdidas de agua. Las coberturas se habían estancado, como fruto de la inestabilidad institucional padecida por el sector desde 1987 cuando se ordenó liquidar el INSFOPAL. En estas circunstancias, las condiciones no podían ser mejores para demostrar la incapacidad del sector público y justificar una reforma radical.

            La ya vieja disputa entre "políticos" y "técnicos" revivió en éste nuevo escenario. La descentralización y los conflictos alrededor de la liquidación del Insfopal y de la actuación de la Findeter habían avivado ésta batalla recientemente, abriendo paso a dos concepciones más o menos irreconciliables: la una que, asumiendo la incapacidad de los municipios y de su clase política, ha propendido por una creciente ingerencia del Estado Central en la gestión de los asuntos delegados a los gobiernos locales; la otra, buscando fortalecer la autonomía local y solucionar las deficiencias de la gestión pública a través fundamentalmente de la animación de la democracia local y de la participación ciudadana. Cada interpretación ha querido imponerse sobre su rival, intentando definir a su favor el significado político de la descentralización. La Ley 142 de 1994 hace parte de esta larga pugna, dentro de la cual la balanza se inclina temporalmente del lado de la interpretación tecnocrática de la descentralización.

 

I.2. El significado de la ley

 

            Es difícil emitir un concepto claro y simple sobre el significado de ésta ley: su muy largo trámite en el Congreso y la participación de múltiples actores con diversidad de intereses fue haciendo de ella un todo complejo sin unidad (o mejor simplicidad) conceptual. Posee conceptos dominantes organizadores del todo, con matices y desviaciones que dificultan la emisión de un juicio preciso.

            La preocupación central que motivó la expedición de la ley fue la de solucionar los problemas de eficiencia, cobertura y calidad de las empresas existentes. El criterio, o más bien prejuicio, orientador de la búsqueda de soluciones fue el de que el causante de las anteriores dificultades es la interferencia política en el manejo de éstas empresas. La salida, por consiguiente, se reducía a buscar la forma de neutralizar éstas tan inconvenientes interferencias: en otras palabras, la solución consistía en dotarlas de autonomía.

            Esta solución de autonomía tenía a su alcance múltiples posibilidades, contaba con variados recursos políticos, técnicos y jurídicos, al interior de los cuales el fiel se balanceaba entre las dos opciones mayores: la autonomía tecnocráctica y la autonomía local. La ley inclinó la balanza en un sentido muy particular pues se adoptó una solución de corte tecnocrático e inflexible, atentatoria de los preceptos políticos y constitucionales de la descentralización y de la autonomía local.

            El carácter tecnocrático de la ley: mirada en sentido histórico, la ley prolonga una búsqueda iniciada en el país desde comienzos de los años 1950 para dotar a las empresas de servicios públicos de una gestión autónoma, ágil, eminentemente técnica y lo más cercana posible a la empresa privada. En aquel entonces se recurrió a la figura de la empresa pública descentralizada del orden municipal con muy buenos resultados en algunas partes y desastrosos en otras: basta observar, a finales de los 80s, los tan opuestos impactos del modelo en ciudades como Barranquilla y Medellín. Desde éste mismo momento la experiencia demostró la inconveniencia de aplicar modelos únicos a situaciones tan complejas y heterogéneas como las de la prestación de servicios públicos domiciliarios en nuestras ciudades.

            Cuando a finales de los años 1980 éstas empresas entraron en crisis, pensamos que había llegado el momento para diseñar sistemas flexibles respetuosos de la heterogeneidad del país, de las particularidades de cada servicio, y de las crecientes demandas de participación ciudadana y de descentralización. No obstante, como si la experiencia no valiese, se presentó un proyecto de ley con un concepto de inflexibilidad extrema donde la componente de autonomía gerencial pretende reforzarse bajo la forma de participación privada concretada en la figura de sociedad por acciones, entendida como modelo organizacional único, inflexible.

            El corte tecnocrático de la ley es visible en las determinaciones del título V (Regulación,control y vigilancia del Estado en los Servicios Públicos) de la ley 142: aunque se intenta diferenciar las funciones de regulación, control y vigilancia, los cuerpos responsables dependen de una misma cadena decisional, la del ejecutivo en persona del Presidente. Las grandes decisiones del Estado en materia de éstos servicios queda en manos de una capa de "técnicos" con gran autonomía y poca o ninguna responsabilidad política pues ésta recae en los hombros del Presidente. El buen éxito del esquema queda dependiendo de la "preparación técnica" y de la buena fe de los expertos, quienes están libres de cualquier forma de control político y ciudadano.

            Esta solución de autonomía se sustenta en unas bases del todo discutibles. En primer lugar, supone que todo tipo de ingerencia política es pernicioso y que, en consecuencia, para garantizar la trasparencia y la neutralidad de las decisiones éstas deben aislarse completamente y depender exclusivamente de criterios técnicos. Tiende así a confundirse política con politiquería. Es evidente la necesidad de aislar a la segunda, mientras resulta necesario darle participación y juego a la primera como única forma de garantizar el pluralismo, la democracia y dotar a éstas decisiones de su adecuada carga de responsabilidad política.

            Un segundo problema deriva de la falsa concepción de la técnica, de su supuesta neutralidad y objetividad. Las decisiones, por más técnicas que se les considere, están cargadas de valores, influenciadas por criterios morales y éticos y condicionadas por teorías que en sus bases mismas poseen opciones de política. La falsa presentación de la técnica como neutral y objetiva lo único que hace es dejar al escondido estas condicionantes y allanar el camino para que ellas se impongan autoritaria y totalitariamente. Por lo anterior, no sorprende que esta tecnocracia, adalid de la apertura del mercado y de la competencia, en el momento de tomar decisiones se otorgue condiciones de monopolio expresas, como se ha dicho, en el hecho que las grandes decisiones de política quedan dependiendo de una sola cadena, la del ejecutivo en persona del Presidente.

            Una última falacia tiene relación con el supuesto implícito de la existencia de una identidad entre tecnocracia y meritocracia. La tecnocracia suele asumir que sus procedimientos de selección de personal hacen primar el mérito por encima de todo, contrastando con los procedimientos politiqueros en donde la relación clientelar prima por sobre cualquier otra consideración. No obstante, cuando se observa la operación efectiva de las cortes de tecnócratas se aprecia que sus procedimientos de reclutamiento no garantizan la primacía del mérito, lo que en la realidad funciona son cadenas de conocidos, de recomendados, de apadrinados o de personas provenientes de ciertas y determinadas universidades que, por ese mero hecho, son consideradas más capaces que las demás. Se van entretejiendo así círculos cerrados sin claros y trasparentes procedimientos de contratación y evaluación, alejándose progresivamente de su ideal de mérito.

            El enclaustramiento de estas cortes tecnocráticas no despertaría preocupación alguna si sus ocupaciones y si la repercusión de sus decisiones fuese de corto alcance. No obstante, como el análisis detallado de la ley muestra, entidades como las Comisiones de Regulación concentran un gran poder y cumplen una vastísima gama de funciones que van desde las regulatorias, pasan por las cuasi-ejecutivas, cuasi-judiciales y rematan en las cuasi-legislativas.

            Las decisiones claves para el futuro desempeño de las empresas y de los sistemas queda en manos de éstas comisiones: qué es mercado, qué es competencia, cuándo hay economías de escala y aglomeración, cómo se determinan las tarifas, qué es eficiencia, son algunas de las grandes definiciones que han de tomarse y para las cuales no existe ningún esquema de participación democrática, de discusión teórica, política, técnica ni metodológica porque se asume la "plena sabiduría" de quienes han de tomar estas determinaciones. Teniendo en cuenta que a nivel teórico no existe acuerdo sobre lo que cada uno de estos conceptos puede significar, dada la variedad de alternativas adoptadas en los países que han establecido sistemas regulatorios y considerando la inexperiencia del país en este campo, las decisiones en esta materia deberían ser ampliamente estudiadas, consultadas y discutidas.

            A la falsedad de los supuestos de neutralidad, objetividad y mérito, anteriormente discutida, se suma la debilidad institucional de las comisiones cuya planta de personal se reduce a tres expertos que tienen sobre sus hombros las responsabilidades ya descritas. Por consiguiente, a las consideraciones de orden teórico y político ya expuesto, sumamos ésta de naturaleza puramente pragmática que deja abierto el interrogante de si con éstas comisiones ha de repetirse la triste historia de entidades como la Junta Nacional de Tarifas. La poca responsabilidad con la que el Estado colombiano asumió las funciones de regulación de las empresas privadas de servicios públicos nacientes a finales del siglo pasado y principios del presente, llevó a las más airadas protestas sociales y a los más discutibles resultados en materia de eficiencia y de equidad. Más recientemente tenemos el caso de un servicio como el transporte urbano en donde la prestación privada no ha tenido el contrapeso de un Estado Regulador con capacidades de orientación y sanción, llevando a las situaciones de caos que se experimentaban en ciudades como Bogotá, antes de la iniciación de un proyecto como Transmilenio.

            La inflexibilidad: la otra característica central de la ley, la inflexibilidad, se hace evidente en varias de las determinaciones tomadas en ella. En el título I se define una forma jurídica única para las personas prestadoras de los servicios, la de las sociedades por acciones. Las demás quedan entendidas como excepciones o desviaciones a lo que se considera la norma. El artículo 6º se esfuerza por poner toda suerte de trabas a la prestación directa de estos servicios por parte de los municipios. En el capítulo II del título II, sobre contratos especiales para la prestación de los servicios públicos, se desarrollan expresamente sólo tres formas especiales de contratación: concesión, administración profesional de acciones y áreas de servicio exclusivo; desperdiciando la posibilidad de abrirlas a una amplia gama de opciones. Otro síntoma de inflexibilidad se aprecia en el artículo 3º donde se mencionan los instrumentos de intervención estatal donde, curiosamente, no aparece la prestación directa de los servicios.

            Es curioso que ésta ley tenga la característica de inflexibilidad anteriormente descrita si se tiene en cuenta que una de sus mayores fuentes de inspiración es la doctrina neoliberal que propugna por una creciente ingerencia del mercado y una minimización de la participación estatal. El mercado, como mecanismo de regulación, es un instrumento que obliga la adopción de soluciones flexibles y determina que los agentes que sobreviven son aquellos con mayor capacidad de adaptación a las cambiantes circunstancias de la economía y la sociedad. Una de sus grandes virtudes es su capacidad para conjugar una gran multiplicidad de intereses y agentes en arreglos, que en ciertas y determinadas condiciones, tienen impactos económicos y sociales progresivos.

            Las características de inflexibilidad anteriormente destacadas son claramente atentatorias de las posibilidades que debería ofrecer un esfuerzo de desregulación responsable como el que se intenta en la ley. Es paradójico entonces que se renuncie a disfrutar de los efectos positivos de esta flexibilización en las condiciones de prestación de los servicios. Más grave aún, estas posibilidades son desperdiciadas no solamente a nivel de lo que la participación privada podría aportar, sino, como veremos a continuación, también lo son en lo que hace a los posibles aportes del proceso de descentralización y de autonomía local.

            Una herramienta desperdiciada, la autonomía local: la solución de autonomía adoptada no era evidentemente la única que el país tenía a su alcance, hubiese podido adoptarse un modelo diferente que hiciese un uso más creativo de las posibilidades del sector privado y más claramente apoyado en las ventajas ofrecidas por la descentralización y la autonomía local. Más aún, este recurso a la autonomía local no representa una mera posibilidad sino que, por las características de la Constitución y del sentir político del país, es una obligación. Esta obligación, como mostraremos adelante, ha sido abiertamente soslayada por la ley y pone en entredicho su constitucionalidad y aumenta las dudas ya manifestadas acerca de su conveniencia.

            En la ley 142 el municipio como actor político e institucional tiene un papel claramente secundario y subordinado, las determinaciones de la ley recortan claramente su autonomía en el manejo de los asuntos más claves del manejo de los servicios públicos domiciliarios y reducen su papel al de un mero agente o intermediario; en otras palabras, la ley le sustrae su carácter de célula política básica del Estado y lo restringe a un papel de mero delegatario. En éste sentido, la pregunta a formularse es la del significado real del concepto de autonomía territorial en un contexto como el de la presente ley. Después de su promulgación, las decisiones claves en materia de prestación de servicios públicos domiciliarios han quedado totalmente fuera del alcance del gobierno municipal pues la ley determina la forma jurídica a imponer en las empresas de servicios públicos; la estructura tarifaria, la estratificación de las viviendas y los niveles y criterios de otorgamiento de subsidios también quedan en manos de entidades nacionales; a través de las políticas de crédito y cofinanciación, el Estado Central presiona la modificación de las entidades prestatarias de los servicios, tratando de adecuarlas a rígidos moldes preestablecidos; las trasferencias fiscales del Estado Nacional a los municipios tampoco son de libre destinación, recortando así la flexibilidad en la aplicación de estos recursos y limitando el poder de decisión de los gobiernos locales sobre estos asuntos.

            Indiscutiblemente, el Estado Nacional debe establecer sistemas de control y de coordinación de las acciones de los municipios, con miras a garantizar la estabilidad fiscal y monetaria, e influir sobre la equidad en la distribución de los costos y los beneficios del desarrollo. No obstante, la solución adoptada por el Estado colombiano extralimita claramente estas pretensiones, busca centralizar las decisiones fundamentales y coarta la capacidad de toma de decisiones por parte de los gobiernos locales.

            La descentralización pierde así uno de sus sentidos más fuertes, con mayor significado, el de acercar el Estado a la Sociedad Civil y dotarlo de mayor capacidad de respuesta y de mejores condiciones para la identificación de las necesidades sociales que debe atender. Este sentido implica, entre otras cosas, que en el sistema haya nitidez política y capacidad de adaptación a las circunstancias particulares de cada municipio.

            La nitidez política es un componente indispensable si se quiere contribuir a fortalecer la democracia y a sanear el sistema político con la descentralización. Si la población identifica claramente quiénes son los responsables de las decisiones que más los afectan y tiene además canales de comunicación y de expresión política para hacerles saber su sentir, el control político y ciudadano será la mejor herramienta para mejorar la gestión municipal, incluida la de las empresas de servicios públicos. Si esta nitidez no existe, los responsables técnicos y políticos podrán obscurecer sus responsabilidades, diluirlas en otros agentes y, por consiguiente, impedir o desviar la sanción merecida por sus malos actos políticos y administrativos. La excesiva intervención del Estado Central en la toma de las decisiones fundamentales en materia de servicios públicos domiciliarios en nada contribuye a la deseable nitidez política del sistema: a los Alcaldes, por ejemplo, les crea la posibilidad de evadir sus propias responsabilidades, transferírselas a las entidades nacionales y por esta vía, evitar que la ciudadanía y el electorado ejerzan comportamientos sancionatorios.

            La flexibilidad es una condición no menos importante si se quiere que los beneficios de la descentralización operen realmente. La promoción de las políticas de descentralización parte del reconocimiento de la necesidad de contar con sistemas de decisión y operación que acerquen la oferta de la demanda. Este acercamiento ha de permitir a las empresas captar las necesidades de sus usuarios y hacerlas esforzar para adaptar sus servicios a éstas. La diversidad regional, social, económica y cultural de un país como Colombia se traduce en una muy alta heterogeneidad de sus municipios. En estas condiciones, mientras mayores sean las posibilidades de adaptación de éstos a sus propias circunstancias particulares, mayores serán las posibilidades de éxito en la gestión pública. Las inflexibilidades ya señaladas en la ley 142 ponen en peligro la obtención de los beneficios de la descentralización, le recortan sus posibilidades de adaptación y aumentan los riesgos de adoptar soluciones no muy apropiadas al medio en el que pretende aplicárselas.

            Algunas conclusiones preliminares: Para empezar, es necesario reconocer que la promulgación de la ley tiene una motivación válida como es la de propiciar condiciones estructurales para una mejor prestación de los servicios públicos domiciliarios en el país. Estos motivos son igualmente válidos en lo que hace a la necesidad de darle una "solución de autonomía" a estas empresas, entendida como el aislamiento que su gestión debe tener de intereses clientelistas y politiqueros. No obstante, la "solución de autonomía" finalmente adoptada es inconveniente por errar en elementos centrales del diagnóstico y basarse en presupuestos del todo discutibles.

            El diagnóstico de base para la promulgación de la ley acierta en ubicar serias deficiencias de tipo institucional y empresarial. No obstante, se queda corto al pensar que la modernización del servicio tiene un mismo sentido y una misma trayectoria para todos los municipios del país y los diferentes servicios públicos domiciliarios. La heterogeneidad del territorio nacional obliga a repensar la manera tradicional de solucionar ciertos problemas que tienen que ver con la gestión pública. Se suele proceder a través de la proposición e implantación de "modelos" institucionales y gerenciales únicos, independientemente de la diversidad de las situaciones. En estas condiciones, la aplicación de estos modelos ha llevado a que en unos pocos casos se obtengan resultados exitosos pero que en otros, donde las condiciones no se prestan, los impactos lleguen a ser desastrosos.

            Adicionalmente, hay yerros indiscutibles en los presupuestos utilizados para diseñar la "solución de autonomía" finalmente propuesta. Se supone que la creación de superpoderes aislados, de corte técnico, son la solución. Se parte de suponer que existe una "verdad técnica" sostenida y defendida por estos superpoderes, nada más falso a la luz experiencias previas, como es el caso del sector eléctrico en los años 1980. Se supone, también erradamente, que el enclaustramiento de estos cuerpos garantiza que quienes allí lleguen lo hagan por mérito y no por influencias, desconociendo la arbitrariedad con la cual proceden los tecnócratas en el proceso de selección de personal que sesgan sus preferencias hacia un reducido círculo de conocidos y recomendados que no necesariamente cuentan con las capacidades que teóricamente se les atribuyen. Se supone, también erradamente, que la dependencia directa de estas cámaras del Presidente, las aísla de las presiones politiqueras que alejan la consecución de sus objetivos de capacidad técnica y de mérito comprobado. Finalmente, el aislamiento creado, desarrolla una atmósfera inconveniente desde el punto de vista político: ¿quién responde por las consecuencias sociales y políticas de las decisiones tomadas por estos organismos?, ¿cuáles deberían ser los mecanismos de control político que "atajaran" decisiones inconvenientes?.

 

II. La puesta en práctica del modelo y algunas de sus consecuencias

 

La práctica institucional y el desarrollo del modelo diseñado en la ley 142-94 permiten sugerir algunos elementos de evaluación e identificar algunas de las más importantes consecuencias sociales del modelo. Este análisis se hará en tres grandes dimensiones cuya importancia y significado fueron precisados en el análisis de la primera parte. En primer lugar, se mirará el tema de la inflexibilidad y sus matizadas consecuencias. En segundo lugar, se analizará el problema de la autonomía local, principalmente desde el punto de vista de algunos de los vacíos y tensiones generadas. Finalmente, se observarán algunas de las debilidades del sistema en su conjunto con seria incidencia sobre parámetros centrales de prestación de los servicios, como es el caso del costo y la eficiencia.

 

II.1. Flexibilidad razonada e inflexibilidad tozuda[3]

 

El balance de las consecuencias de las inflexibilidades derivadas del modelo de prestación de servicios públicos domiciliarios ofrece un panorama bastante contrastado de aciertos y desaciertos. A pesar de la inflexibilidad del modelo básico, la práctica institucional pone en evidencia que las estrategias de privatización han tendido a diferenciarse por servicio, permitiendo sacar el mejor partido de las diferencias y de las muy distintas posibilidades ofrecidas en cada uno, dadas las restricciones técnicas, financieras, económicas y sociales enfrentadas por cada uno de ellos: en estos casos hablamos de flexibilidad razonada. En donde no se ha querido y se ha hecho resistencia al aprovechamiento de estas diferencias, se muestran serias debilidades, resultados contraproducentes, casos que hemos denominado de inflexibilidad tozuda.

De acuerdo con las condiciones particulares de cada servicio, tanto en cada contexto nacional, como en el marco de la economía mundial, se han dado procesos de inserción privada muy diferentes por grado e impacto. Por tanto, resulta interesante comparar tres casos diferentes como han sido el de telecomunicaciones, energía eléctrica y agua potable y saneamiento. En los dos primeros, los grados de inserción del sector privado han sido relativamente altos y muy visibles sus impactos en términos de inversiones, cobertura, mejoramiento de la calidad y, en algunas circunstancias, disminución de las tarifas. En el tercero, el grado de inserción privada es precario y sus impactos no son del todo claros, más bien, relativamente insatisfactorios.

“Para 1999 el sector de las telecomunicaciones en el país se encontraba totalmente liberalizado, con un importante nivel de competencia en todos los servicios y con una creciente participación privada y extranjera en la prestación de dichos servicios. Los cambios introducidos en el marco regulatorio han permitido que las telecomunicaciones en Colombia crezcan de forma progresiva durante los últimos diez años. Los ingresos del sector aumentaron en términos reales a un ritmo superior que el conjunto de la economía, registrando tasas de crecimiento de 6.5% promedio anual, frente al 2.5% registrado por la economía colombiana, conllevando a que el sector ganara en participación dentro del PIB al pasar de 1.9% del PIB en 1990 a 2.6% en 1999” (CRT, 2001, p.13).

Al interior del sector de telecomunicaciones el dinamismo ha sido muy diferente. El de mayor expansión ha sido la telefonía móvil celular con crecimientos anuales promedio en el ingreso del 69% (CRT, 2001, p.14). En los otros subsectores, como en el de la telefonía fija, el impacto ha sido menor pero igualmente visible y significativo. “La entrada de la competencia al mercado de la telefonía local transformó drásticamente la evolución del servicio, (...) al pasar de veintiséis empresas en 1993 a cuarenta en 1999, sumado a diecisiete que se encuentran en la actualidad en la fase preoperativa (...). Desde 1990 se han instalado en el país más de 4.8 millones de líneas, correspondiente a una tasa de crecimiento de la red fija de 10% promedio anual durante toda la década pasada, frente a una tasa de crecimiento de la población de 1.6%, lo que ha permitido incrementar considerablemente los niveles de penetración del servicio de TPBC, pasando de 8.05 líneas por cada 100 habitantes a principios de la década a 18.4 en 1999” (CRT, 2001, p.15).

Este crecimiento es aún más espectacular en el caso de la telefonía móvil celular: “tan sólo en seis años de operación el país cuenta con 1.9 millones de abonados, registrando tasas de crecimiento anual del 87%, reflejado en un aumento continuo del nivel de penetración, el cual es en la actualidad de 4,73 abonados a la red móvil por cada 100 habitantes, nivel alcanzado por la telefonía local después de 50 años de operación” (CRT, 2001, p.16).

Como es de esperar, esta evolución no ha sido pareja para las diferentes regiones del país. Al contrario de lo esperado, sin embargo, el crecimiento en el número de líneas fijas en servicio ha sido mayor en las ciudades pequeñas e intermedias que en las grandes. En efecto, entre 1993 y 1999 el total de líneas en servicio pasó de 3 millones a cerca de 6.5 millones. Para la fecha inicial las empresas de ciudades grandes representaban el 81% del total de líneas y para el final habían descendido a 72%. En el caso de las intermedias se avanzó del 12% en el 93 al 17% en el 99, mientras que en las pequeñas se pasó del 7% al 11% durante las mismas fechas (CRT, Anexo, p.214). Adicionalmente, el número de líneas rurales sigue siendo muy bajo pero creció a un ritmo superior al resto pues en vez de duplicarse, como en el caso de las líneas urbanas, se multiplicó por cuatro (CRT, Anexo, p.225).

 

Indicadores para el sector de
Telecomunicaciones en Colombia:
Años 1990
	1993	1999
Participacion en PIB Nal	1,91%	2,62%
	1991	1998
Participacion en inversión	20,3%	26,05%
en infraestructura:
Del total público	74,89%	56,8%
Del total privado	25,11%	43,2%
	1993	1999
Líneas fijas en servicio:	3' 051.797	6' 525.449
Proporción en grandes Cs	80,9%	72,01%
Medianas:	12,18%	17,2%
Pequeñas:	6,96%	10,77%
	1994	1999
Usuarios telef. Móvil:	24.300	1'966.400
FUENTE: CRT, "Las telecomunicaciones en Colombia"

 

Finalmente, los índices de calidad del servicio también parecen haber experimentado una evolución favorable. El porcentaje de reclamos por factura pasó de 95 a 61 y los daños por cada 100 líneas de 58.7 a 37.6 entre 1997 y 1998 (CRT, 2001, Anexo, p.231).

El principal costo social de este proceso de privatización y acelerada expansión del sector de telecomunicaciones ha sido el incremento en las tarifas. Entre 1997 y 2000, aunque los costos de conexión al servicio telefónico se redujeron prácticamente a la mitad en términos reales, el cargo fijo promedio nacional creció cerca de un 50% y los cargos variables en casi un 180%[4] (CRT, 2001, Anexo, p.238).

El desenvolvimiento del sector de energía eléctrica no es tan espectacular como el de telecomunicaciones. Sin embargo, pone en evidencia un inteligente aprovechamiento de las posibilidades abiertas por el nuevo modelo, como es el caso de las crecientes inversiones privadas en el campo de la generación térmica. Entre 1992 y 1999, la capacidad de generación eléctrica instalada total pasó de 9.596 MW a 11.595 MW, lo cual representa un crecimiento total del 21%, muy cercana al ritmo de expansión del PIB nacional. En contraste, durante el mismo período, la capacidad de generación térmica pasó de 1.731 MW a 3.703 MW, es decir una expansión del 214%, casi diez veces por encima del crecimiento de la economía nacional y del total de la generación eléctrica del país (DNP, 1999, p.3). Mientras en generación térmica la inversión privada ha asumido la forma de construcción de nuevas instalaciones, en generación hidráulica la inserción del capital privado se ha dado principalmente bajo la forma de compra de activos existentes. Como conjugación de estos dos procesos, para 1999, cerca de 5.700 MW de generación eléctrica estaban bajo el control privado, representando cerca del 48% de la capacidad total de generación eléctrica del país. En términos de valor, estas inversiones representan montos significativos  pues “el monto de las operaciones de vinculación del capital privado en actividades de generación es de US$1,176 millones (1.21% del PIB) para 1996, y US$1,573 millones para 1997, para un total de US$2,749 millones y 5,205 MW de capacidad bajo control del sector privado” (DNP, 1999, p.20).

 

Sector Eléctrico: Evolución de la capacidad instalada de generación
1992-1999
	1992		1999
Hidraúlico (MWs)	6.757	70,41%	7.892	68,06%
Térmico (MWs)	1.731	18,04%	3.703	31,94%
MWs privados			7.407	61,39%
MWs públicos			4.659	38,61%
Total			12.066
Fuente: DNP, UIE, Sector de Energía, Documento Sectorial, Diciembre de 1999, 25p.

 

En este caso, el beneficio o costo social de estas inversiones depende del aprovechamiento de los recursos invertidos en activos existentes y del costo de oportunidad generado por la inversión en activos nuevos. Por ejemplo, para ciudades como Bogotá, estos recursos fueron utilizados en mejoramiento de la infraestructura urbana y podrían ser evaluados en términos del impacto generado a través de las modificaciones en la calidad de vida de los bogotanos. No obstante, este ejercicio de evaluación implica un trabajo meticuloso que está por ser realizado pero que vale la pena dejar señalado.

En contraste con los anteriores casos, el servicio de agua potable y saneamiento presenta un panorama de penetración y resultados bastante diferente. Para empezar, en un estudio de evaluación realizado el año pasado por el Departamento Nacional de Planeación se muestra que la tasa de penetración del capital privado es bastante modesta. Para una muestra de 129 municipios, de los casi 1.100 existentes en Colombia, solamente en 2 había empresas privadas, 1 en concesión y tres de carácter mixto, es decir, un 4.7% del total estudiado. Por tanto, la forma predominante de prestación seguía siendo pública, con 67 empresas administradas directamente por los municipios, 16 bajo la forma de Empresas Industriales y Comerciales del Estado y 12 Empresas Oficiales, es decir, un 73.6% del total estudiado.

 

Grado de penetración de la inversión privada en el
Sector de Agua Potable: Colombia año 2001
Formas de provisión: Aseo
Municipal	67
E.Pública/Ind.y Com.Estad.	16
ESP Oficial	12
ESP Mixta	3
ESP Privada	2
Concesión	1
Cooperativa	1
Otras Comunitarias	2
Departamento	1
Autoprovisión	2
Total	129
Formas de provisión: Acueducto
Municipal	59
E.Pública/Ind.y Com.Estad.	25
ESP Oficial	21
ESP Mixta	4
ESP Privada	9
Concesión	1
Junta Acción Comunal	4
Junta Administradora de SS	3
Asociación de Usuarios	2
Otras Comunitarias	2
Departamento	6
Empresa Varios Mpos.	2
Autoprovisión	4
Total	129
FUENTE: DNP, Evaluación del proceso
de Descentralización, Informe preparado
por Maria Mercedes Maldonado

 

La expansión de las coberturas no ha sido medida con precisión. No obstante, las indicaciones sugieren un relativo estancamiento o incluso un retroceso en las mismas. Para el período 1985-1993 los resultados parecen desalentadores: “En 44 municipios de la muestra el ritmo de expansión del servicio de acueducto fue superado por el crecimiento en el número de viviendas, es decir, la proporción de viviendas servidas se redujo. Como era de esperarse, esta tendencia fue más fuerte en las cabeceras municipales que en las zonas rurales (‘resto’) y la peor parte la llevaron los municipios de la categoría 6 , pues de los 65 incluidos en la muestra, en 51 disminuyó la cobertura urbana de acueducto” (Maldonado, 2001, p.136). A pesar de la imprecisión de las cifras, los resultados sugieren que en un 34% de los municipios las coberturas se redujeron y que en la categoría de municipios más pequeños, esta reducción se dio en un 78.5% de los municipios. Por tanto, el comportamiento general es deficiente y los peores resultados se han dado en los municipios más pequeños que, por lo general, son los de menor desarrollo relativo.

Para un período más reciente, la tendencia parece haberse conservado pues de 54 municipios de los que se obtuvo información, solo en 30 hubo aumentos de cobertura, es decir que en 24, un 44% del total, se presentaron reducciones en la misma (Maldonado, 2001, p.137). En alcantarillado los resultados parecen aún más deficientes pues para el primer período, 1985-1993, en el 59% del total disminuyeron las coberturas y para el siguiente período, esta disminución se dio en el 36% de los municipios (Maldonado, 2001, p.141).

            Las cifras censales y de las encuestas de hogares parecen confirmar las dificultades de expansión en las coberturas de estos servicios. De acuerdo con las cifras censales, la cobertura de hogares servidos por acueductos en Colombia había aumentado del 70.5% al 79.7%. En contraste, las cifras disponibles para la más reciente encuesta de calidad de vida en el país, arroja un estimativo de cobertura de acueductos del 75.1%. En alcantarillado, por el contrario, parecería haberse dado una expansión en las coberturas pues de 1985 a 1993 pasaron del 59% al 63% y en 1997 habrían seguido subiendo hasta un 70%. Teniendo en cuenta estas tendencias, los estimativos de cobertura presentados por el DNP para el año 2000 parecen algo dudosos pues sugieren cerca de un 80% para acueducto y un 65% para alcantarillado (DNP, 2002, p.3). La duda surge del hecho de representar un cambio de tendencia, con un impacto aparentemente mayor, de 5 puntos porcentuales de crecimiento en 3 años, en una coyuntura económica precisamente caracterizada por el estancamiento de la producción nacional y las dificultades fiscales.