Revista académica de economía
con
el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas ISSN
1696-8352
EL MODELO DE REGULACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA
Raúl Andrés Tabarquino Muñoz
ranta05@hotmail.com
RESUMEN
En este artículo se analiza el desarrollo del modelo de regulación en la prestación del servicio público de telecomunicaciones en Colombia, a partir de la liberalización de los servicios públicos domiciliarios (SPD) establecida en el marco normativo de la Constitución Política de Colombia de 1991 y la Ley 142 de 1994. Basado en la revisión de la literatura existente sobre la teoría y modelos de regulación en la prestación de SPD, las diferentes resoluciones emitidas por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT), los datos arrojados por estudios alternos de organizaciones como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes (CEDE), Asociación Nacional de Ingeniería Sanitaria y Ambiental (ACODAL) y la Contraloría General de la República, se plantea que el servicio público de telecomunicaciones para el caso colombiano, se encuentra articulado a una política pública que responde al recetario neoliberal, generando problemas y asimetrías de información en el modelo de regulación.
PALABRAS CLAVE
Modelo de regulación económica; telecomunicaciones en Colombia; servicios públicos domiciliarios; política pública.
CLASIFICACIÓN JEL
L51; L96; K23
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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Tabarquino Muñoz, R.A.: "El modelo de regulación del servicio público de telecomunicaciones en Colombia" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Nº 139, 2010. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/co/
CONTENIDO
Introducción; 1. Antecedentes del servicio público de telecomunicaciones en Colombia; 2. Un nuevo contexto de prestación del servicio público de telecomunicaciones; 3. El actual modelo de regulación de telecomunicaciones en Colombia; 4. Problemas y asimetrías de información en el modelo de regulación de telecomunicaciones en Colombia; 5. Conclusiones; Bibliografía.
INTRODUCCIÓN
En América Latina, durante los años 1980 y 1990, se adelantó un proceso de transformación en las modalidades de prestación de los SPD, cuyo fin era el de introducir la dinámica del mercado en las relaciones sectoriales y reorientar la gestión de las empresas bajo criterios mercantiles. Un ejemplo de esto, son los procesos de privatización que se han venido generando desde principios del año 1980 en México y Chile, donde pasaron más de 700 empresas del sector público al privado; y en Inglaterra, cuyo Estado es el de menor participación en el sector productivo. En Argentina, en los años 90, con la privatización del sector de los SPD y el sector financiero; y en la Unión Europea, que tomó la decisión comunitaria de privatizar los servicios de telecomunicaciones a partir de 1996. En este sentido, tal como lo plantea Corrales (2004, p. 3):
La nueva modalidad de prestación de los servicios se propone como respuesta a los problemas crónicos que venía presentando el sector en buena parte de la Región, originados por el intervencionismo político y la confusión de roles del Estado en las diferentes funciones asociadas a dicha prestación. De acuerdo con el diagnóstico realizado para la época, ambos elementos generaron prácticas de gestión ineficientes en las operadoras (mayoritariamente de naturaleza pública), subsidios generalizados a la demanda que consolidaron una cultura de no pago y comportamientos ineficientes en los usuarios, y niveles de tarifas bajos que no garantizaban la sostenibilidad económico financiera de los servicios.
En Colombia, la administración presidencial del período 1990–1994, César Gaviria Trujillo, potenció la acumulación de capital, minimizando el riesgo en el mercado interior y a su vez creo políticas orientadas a reducir la presencia del Estado en sectores como la prestación de servicios públicos, y generar una mayor competencia, a través de la eliminación de barreras arancelarias en sectores de agricultura, industria y servicios. Al respecto, Álvarez (2004, p. 2) argumenta que:
La reforma consistió en cambiar el sistema de planeación indicativa, por un “sistema de mercado”, en el cuál las responsabilidades de inversión y producción las tomen agentes privados (y algunos públicos). El papel del Estado central, tal y como la filosofía liberal lo concibe, se reduce a la introducción de un marco normativo en el cuál se adelante la “competencia” y en la introducción de agentes públicos que efectúen las labores de vigilancia (superintendencias) y regulación (comisiones) de la competencia. No obstante, el Estado queda como agente de última instancia para “garantizar” la prestación de los servicios públicos.
La transversalidad de la liberalización de la prestación los SPD en América Latina, especialmente el caso colombiano para telecomunicaciones, se aglomera en tres ejes fuertemente interrelacionados, tal como lo expresa Corrales (2004, p. 3):
En primer lugar, la construcción de un arreglo institucional sustentado en un nuevo marco legal, que pauta la adecuada separación de los roles de rectoría, regulación, operación y comercialización y que define claramente los derechos y obligaciones de los diversos agentes sectoriales. En segundo lugar, la implantación de una política y estructura de tarifas que garantice la sostenibilidad económico/financiera a largo plazo y con independencia de la política social. Y en tercer lugar, en una actividad prácticamente ejercida hasta hace poco por operadores de naturaleza pública, se ha abierto el espacio para la incorporación de operadores privados con el fin de mejorar la eficiencia y calidad de los servicios prestados. Un elemento central del arreglo institucional, lo constituye la creación de organizaciones de regulación especializadas y el desarrollo de prácticas y procedimientos que garanticen la provisión de servicios de calidad al menor precio posible.
En tal sentido la primera parte del artículo, se refiere a los antecedentes del servicio de telecomunicaciones, construido a partir de una mirada histórica; la segunda parte está encaminada al nuevo contexto y normatividad del servicio de telecomunicaciones; la tercera parte se refiere al modelo actual de prestación del servicio y el cuarto punto describe los problemas del servicio en cuanto su norma y aplicación.
1. ANTECEDENTES DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA
El servicio más antiguo en el sector de telecomunicaciones es el de la prestación de telefonía básica que corresponde a la transmisión de llamadas al interior de un municipio, o entre municipios, utilizando una red fija compuesta por centrales de conmutación, entre otros componentes. Según Arenas (1992, p. 5), los orígenes de la prestación de este servicio:
(…) se remonta a finales del siglo XIX, época en la cual, como resultado de la iniciativa privada, se crearon empresas telefónicas en algunos municipios como Bogotá, Barranquilla y Cúcuta. En 1891, el departamento de Antioquia creó la primera empresa pública de telefonía del país, destinada a prestar el servicio en el municipio de Medellín. En 1912, existían 12 prestadoras del nivel municipal, la mayoría de ellas de carácter privado.
El crecimiento de la demanda, hacia mediados del siglo XX, supera la capacidad del sector privado, lo cual justifica y afianza la importancia del Estado en cuanto a responsabilidad e inversión pública. Es por tal razón que la mayoría de las empresas privadas fueron municipalizadas para poder enfrentar las crecientes necesidades de capital. Un ejemplo histórico de este proceso se presentó en el año de 1940, cuando la Empresa Telefónica de Bogotá pasó a ser propiedad del municipio. Otro hecho histórico a destacar es que la directriz de municipalización del servicio telefónico estuvo acompañada de la vinculación de colosales proveedoras internacionales, tales como Sony Ericsson y Siemens, donde su papel clave fue la venta a las empresas de telecomunicaciones municipales de los equipos necesarios para la expansión y modernización de las redes (CEDE, 2005, p. 7).
La primera manifestación de la prestación del servicio de larga distancia o servicio interurbano en Colombia se da en 1916 con la fundación de la Empresa de Teléfonos de Santander, con cubrimiento regional en seis Municipios del Departamento. De este modo, tal como se expresa en el estudio realizado por CEDE (2005, p. 7), “ese servicio, cuyo monopolio había sido reclamado por el Estado en la Ley 98 de 1892, fue descentralizado en 1921 mediante la Ley 41 que facultó a los departamentos la construcción y operación de las redes de larga distancia en sus respectivas jurisdicciones. En 1929, se conformó la primera empresa interdepartamental del país, la Compañía Telefónica Central, propiedad de inversionistas norteamericanos”.
La Ley 6 de 1943 nacionalizó las telecomunicaciones, autorizando al gobierno a comprar empresas existentes y a crear una empresa que unificara los servicios bajo el control estatal. Por tal razón, en 1947, se crea la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM) con autonomía administrativa y patrimonio propio, a partir de la compra de los activos de la Compañía Telefónica Central. Esta empresa de naturaleza estatal, integró los servicios de larga distancia tanto telegráficos como telefónicos y también asumió con el paso de los años, en ciertas regiones del territorio colombiano, la prestación del servicio de telefonía local y rural. En tal sentido, Arenas (1992, p.12) rescata el impacto positivo que tuvo esta empresa en el mercado de las telecomunicaciones del país:
Cabe resaltar que la presencia de TELECOM como prestadora de servicios de telefonía local, además de dinamizar el sector, posibilitó aumentos importantes en cobertura. Para 1992, esta empresa había constituido 11 sociedades regionales de telecomunicaciones, conocidas como empresas teleasociadas, que operaban 182 mil líneas. De igual manera, operaba directamente el servicio en 428 cabeceras municipales, con 394 mil líneas.
No obstante, a pesar del importante crecimiento de TELECOM por el esquema monopólico estatal de telecomunicaciones, el sector mostraba problemas que se constituían en un rezago importante de cobertura. Para 1990, existían 2.8 millones de líneas instaladas en el país (Gráfica 1), con una densidad telefónica de apenas 8 líneas por cada 100 habitantes (Gráfica 2), lo cual reflejaba el déficit existente en el acceso a la prestación del servicio en varias regiones del país, como lo demuestra el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 1997)
Por otra parte, las bases para la participación privada y la eliminación de los monopolios se instituyen en el artículo 4 del Decreto 1900 de 1990 que estableció que “Las telecomunicaciones son un servicio público a cargo del Estado, que lo prestará por conducto de entidades públicas de los órdenes nacional y territorial en forma directa, o de manera indirecta mediante concesión”. De este modo, este decreto clasificó los servicios de telecomunicaciones de la manera como se muestra en el Cuadro 1:
Por su parte, la Constitución de 1991 en su artículo 365 establece que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. En tal sentido, los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado debe mantener la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado –mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara– por iniciativa del Gobierno, decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.
Posteriormente, el Decreto 2122 de 1992 le asignó nuevas funciones al Ministerio de Comunicaciones creando nuevas dependencias entre las cuales se encontraba la CRT como Unidad Administrativa Especial. Así mismo, la Ley 37 de 1993 que reglamentó la prestación del servicio de Telefonía Móvil Celular, también incluyó la figura de los contratos de asociación Joint Venture mediante los cuales, una entidad estatal se puede asociar con agentes privados para la prestación de los servicios, compartiendo los ingresos y riesgos propios del negocio. Con esta figura, se abrió la posibilidad de que los particulares entraran a prestar, en asocio con empresas estatales, servicios de telecomunicaciones (CEDE, 2005, p. 14).
Lo que se puede notar, desde los primeros años de la década del 90, es la tendencia de crecimiento acelerada, reflejada principalmente en el aumento de la capacidad instalada de nuevas líneas, que de 2.8 millones de líneas en planta interna en 1990 se pasó a 3,5 millones en 1994, a 7.7 millones en 1998 y a 9 millones en el 2001, para una tasa de crecimiento promedio anual de 10.4%, (1990–1998) y 9.7% (1998–2001), lo que llevó a que el país prácticamente triplicara su capacidad instalada en 10 años. Tal dinámica de crecimiento se puede apreciar en el Cuadro 2.
En lo concerniente a la regulación, se puede decir que con la expedición del Decreto Ley 3069 de 1968, se dio el primer intento de ordenar de manera general las tarifas de servicios públicos, creándose para ello la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos adscrita al DNP con el fin de regular, vigilar y controlar la prestación y cobro de los servicios públicos por parte de las empresas municipales, regionales y departamentales. La fijación de las tarifas se ordenó de acuerdo a las capacidades económicas de los diferentes sectores sociales, donde el método elegido para señalar esas diferencias económicas fue el avalúo catastral que se regía por el valor de las viviendas, asumiendo que éste reflejaba de forma ade¬cuada el nivel de ingreso de las familias. De este modo:
El avalúo catastral, no obstante, se mantuvo en la estructura tarifaría durante quince años, pues fue sólo hasta 1983 cuando la Ley 14 de ese año (Artículo 24) prohibió fijar las tarifas con base en éste. Se adoptó entonces un método diferente para señalar las distintas capaci¬dades de ingreso, al cual se ligarían las tarifas: la Estratificación Socioeconómica de las viviendas – realizada con base en los materiales utilizados en la construcción, los acabados, la ubicación dentro de la ciudad, sus vías de acceso y su disponibilidad de servicios públicos –. Sin embargo, en un principio sólo el servicio de energía eléctrica fijó sus tarifas bajo este criterio (CINARA, 1994, p.13).
Sin embargo, este método no tardó en acarrear problemas, es¬pecialmente ligados a los procesos de comercialización de las viviendas como única fuente de actualización del sistema, pues mientras más recientemente se hubiese realizado una tran¬sacción del inmueble, más se actualizaba y se incrementaba su valor. Esto conllevó a la generación de profundas desigualdades ligadas a la presencia de tarifas bajas en viviendas de familias con alta capacidad de pago, pero sin transacción reciente; y tarifas altas en viviendas de familias pobres transadas recientemente.
Como finalidad se puede observar, que la información de los antecedentes del servicio de telecomunicaciones en Colombia se encuentran referenciados de manera clara, a pesar de los diferentes cambios estructúrales que ha tenido el servicio, demostrando que si es una finalidad de rentabilidad y desarrollo estratégico para cualquier región.
2. UN NUEVO CONTEXTO DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELECOMUNICACIONES
2.1. Estado, política pública y regulación
Con el fin de dilucidar y analizar el nuevo contexto en cuanto a la prestación del SPD de telecomunicaciones en Colombia, es importante hacer una breve reseña de la teoría de política pública y de regulación, a continuación se hará referencia al trabajo de dos autores muy conocidos por el estudio de éstas:
a) El profesor André-Nöel Roth Deube (2004, pag.23), según el cual “una política pública parte de la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática". En tal sentido, el análisis de las políticas públicas corresponde a “una disciplina que permite adquirir conocimiento sobre el Estado mismo a partir del análisis de sus actuaciones concretas”. Lo anterior, dado que tiene como objeto de estudio el conjunto de dispositivos conformado por las siguientes variables: i) los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o necesarios, incluyendo el proceso de definición y forma¬ción de éstos. ii) Los medios y acciones procesadas, total o parcialmente, por una institución u organización gubernamental. iii) Los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las conse¬cuencias deseadas como las imprevistas.
b) Por su parte, el profesor Eugenio Rivera Urrutia (2004), cita tres puntos de vista del concepto tradicional de la regulación, a saber:
1. A. E. Kahn en su libro The Economics of Regulation: Principles and Institutions (1993) señala que ‘la esencia de la regulación es el reemplazo explícito de la competencia por las órdenes gubernamentales como el mecanismo principal que asegura un buen desempeño’. Kahn define la regulación de las empresas de utilidad pública por la acción de los reguladores señalando ‘la prescripción gubernamental directa de los principales aspectos de su estructura y desempeño económico [...] control de la entrada, fijación de precios, prescripción de la calidad y condiciones de servicio y la imposición de la obligación de servicio en condiciones razonables’. El objetivo de tales regulaciones era, explícitamente, mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos, dadas las significativas economías de escala y la eficiencia productiva en el contexto de la ausencia de presiones competitivas y prevenir la ‘competencia excesiva’, que llevaba a menudo a guerras de precios, y asegurar el acceso universal a los subsidios (Spulber, 1989).
2. La ‘Era de la regulación’, que Chang (1995) ubica entre 1945 y 1970, se caracterizó por un crecimiento acelerado y alta prosperidad en los países desarrollados. Durante buena parte del período, el sistema regulatorio trabajó bastante bien en Estados Unidos y la propiedad pública sobre importantes industrias en Europa generó también resultados positivos. La situación empezó a cambiar desde fines de la década de 1960, cuando los países industrializados enfrentaron importantes crisis. El fortalecimiento de la capacidad de negociación de los trabajadores en un contexto de pleno empleo, el deterioro del desempeño económico global y los problemas fiscales llevaron al colapso de los arreglos corporativistas establecidos luego de la guerra. El cambio en el clima político se expresó en el fin del gobierno socialdemócrata sueco en 1976, luego de 50 años de gobierno ininterrumpido, el inicio de un proceso desregulador masivo en el gobierno de Carter en Estados Unidos y en la política de privatizaciones de la administración Thatcher en Gran Bretaña (Chang, 1995).
3. En el caso de los países subdesarrollados, según el Banco Mundial, dos razones principales pusieron en cuestión este modelo: i) El crecimiento de una clase empresarial, la ampliación de los mercados y la reducción de los costos de transacción, resultados todos de la propia política pública, disminuyeron la necesidad de un involucramiento productivo directo e indirecto por parte del Estado. ii) El rápido progreso tecnológico, la globalización de la economía y el aumento del valor de la información implicaron que la situación competitiva de las firmas y países empezara a estar determinada por su habilidad para responder con rapidez a las tendencias tecnológicas y de los mercados.
En este sentido, a comienzos del decenio de 1990, ocurrió algo en Colombia que para la mayoría de los ciudadanos pasó desapercibido: el Estado dejó de realizar algunas funciones que desde hacía ya más de cuatro décadas venía ejecutando. Tal es el caso de la provisión monopólica de los SPD (acueducto, alcantarillado, electricidad y telecomunicaciones, entre otros) que antes eran suministrados exclusivamente por el Estado y que ahora pasaron a ser funciones también de la empresa privada. El Estado se convertió esencialmente en agente planificador, regulador, vigilante y controlador de las acciones del sector privado (Sánchez y Villegas, 2001). Por ello, el análisis del nuevo contexto de prestación del SPD de telecomunicaciones, implica la apropiación teórica de la política pública en cuanto a regulación se refiere. Además, según lo plantea Tabarquino (2008, p. 26) en su trabajo de investigación:
(…) se debe estudiar el origen y la relación del término de regulación con las políticas públicas, lo cual comprende y exige la correlación vital de los conceptos de regulación política y regulación económica o economía de la regulación, donde la primera desarrolla y referencia conceptos como economía política, Estado, mercado, institución; y la segunda, referencia conceptos de precio o tarifas, modelos, instrumentos de control, consumidores, inversiones, economía de escala.
2.2. El marco legal
Siguiendo los preceptos marcados por la Constitución de 1991 que confieren al Estado la dirección general de la economía y para su operancia le entrega instrumentos de intervención en la esfera privada y facultades de reglamentación, regulación e inspección, se busca la claridad y transparencia del sistema tarifario de los servicios públicos. Para tal fin, en 1994, con la aprobación de la ley 142 de 1994, se inicia el camino para el establecimiento e implementación de la política pública de regulación y los diferentes modelos tarifarios para cada uno de los SPD. Para tal efecto, Varela, 1999. Pág. 4. plantea que:
Para retomar el tópico de las políticas públicas en materia de servicios públicos domiciliarios, mencionaré brevemente los ejes centrales de la Ley 142 que fijó los aspectos más importantes que deberían tomar en cuenta los prestadores directos. En esta dirección, cabe destacar cómo la Ley 142 de 1994 parte de una formulación expresa para afirmar el principio de libertad de empresa (Artículo 10) y luego define la función social que posee la propiedad en las empresas prestadoras de servicios públicos (Artículo 11). La ley igualmente pretende restringir el posible abuso de la posición dominante por parte de las empresas prestatarias. Adicionalmente, define qué espacio corresponde al de los servicios públicos domiciliarios, enumerándose los de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada, telefonía local móvil en el sector rural
La Ley 142 de 1994 de SPD, en su artículo 88, define de manera muy precisa los esquemas generales de regulación a los cuales se pueden someter las empresas de servicios públicos y el papel de las comisiones de regulación en dicha prestación que se ratifica y se concreta en las resoluciones emitidas por las comisiones para cada servicio publico:
Art. 88. Regulación y Libertad de tarifas. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:
88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para la determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.
88.2. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en su mercado, según análisis que hará la comisión respectiva, con base en los criterios y definicio¬nes de esta Ley.
88.3 Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisio¬nes de regulación, periódicamente, determinar cuándo se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.
El artículo 88, además menciona e incluye las siguientes modalidades de regulación para las empresas de servicios públicos (ESP):
Régimen de Libertad. Régimen de tarifas mediante el cual los operadores determinan libremente las tarifas a sus suscriptores y/o usuarios.
Régimen de Libertad Vigilada. Régimen de tarifas mediante el cual los operadores determinan libremente las tarifas a sus suscriptores y/o usuarios. Las tarifas sometidas a este régimen deberán ser registradas en las Comisiones, sin perjuicio de otros registros establecidos en la ley.
Régimen de Libertad Regulada. Régimen de tarifas mediante el cual la comisión fija los criterios y metodologías con arreglo a los cuales los operadores determinan o modifican los precios máximos para los servicios ofrecidos a sus suscriptores y/o usuarios. Las tarifas sometidas a este régimen deberán ser registradas en la comisión, sin perjuicio de otros registros establecidos en la ley .
Por otra parte, el artículo 126 de la Ley 142 de 1994, establece que las fórmulas tarifarias tendrán una vigencia de cinco años y que, vencido dicho período, continuarán rigiendo mientras la comisión no fije unas nuevas. Dado lo anterior, a continuación se observa un cuadro que contiene las diferentes resoluciones emitidas por las comisiones para el sector de telecomunicaciones en materia de regulación que tienen como finalidad la conformación de un marco normativo o regulatorio donde prevalecen criterios de prestación del servicio, metodología y fórmulas tarifarias, y los criterios y características, indicadores y modelos de carácter obligatorio que permitan evaluar la gestión y resultados de las empresas determinados por la misma comisión reguladora de telecomunicaciones (Tabarquino, 2008, p. 173–174).
Cuadro 3. SPD de telecomunicaciones después de la ley 142 de 1994
Comisión de regulación Servicio Público Resoluciones
Marco regulatorio Régimen de regulación
CRT – Comisión Reguladora de Telecomunicaciones TPBC – Telefonía pública básica conmutada TPBCL – Telefonía pública básica conmutada local Resolución 087 de 1997
“Por medio de la cual se regula en forma integral los servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada
(TPBC) en Colombia”.
Resolución 575 de 2002
“Por la cual se modifica la numeración de la Resolución CRT 087 de 1997 “se actualizan sus
modificaciones en un solo cuerpo resolutivo”
Resolución CRT 1250 de 2005 Por la cual se modifica el Título V de la Resolución CRT 087 de 1997 y se dictan otras disposiciones”
Régimen de Libertad Vigilada
TPBCLE – Telefonía pública básica conmutada local extendida
TPBCLD – Telefonía pública básica conmutada de larga distancia
TPBCLDN - Telefonía pública básica conmutada de larga distancia nacional
TPBCLDI – Telefonía pública básica conmutada de larga distancia internacional
TMR – Telefonía local móvil en el sector rural
Fuente: Tabarquino (2008, p. 183).
Notas:
• Red Telefónica Pública Conmutada “RTPC”: Es el conjunto de elementos que hacen posible la transmisión conmutada de voz, con acceso generalizado al público, tanto en Colombia como en el exterior. Incluye las redes de los operadores de TPBCL, TPBCLE, TMR y TPBCLD.
• Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada “TPBC”. Este concepto se abordará en el acápite siguiente.
• Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada de Larga Distancia “TPBCLD”: Es el servicio de TPBC que proporciona en sí mismo capacidad completa de comunicación telefónica entre usuarios de distintas redes de TPBCL, TPBCLE y TMR del País, o entre un usuario de la RTPC en Colombia y un usuario situado en un país extranjero. Este servicio comprende los servicios de TPBCLDN y TPBCLDI.
• Servicio de Telefonía Básica Pública Conmutada de Larga Distancia Nacional o Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada de Larga Distancia Nacional “TPBCLDN”: Es el servicio de TPBC que proporciona en sí mismo capacidad completa de comunicación telefónica entre usuarios de distintas redes de TPBC local y/o local extendida del país.
• Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada de Larga Distancia Internacional “TPBCLDI”: Es el servicio de TPBC que proporciona en sí mismo capacidad completa de comunicación telefónica entre un usuario de la RTPC en Colombia y un usuario situado en un país extranjero.
• Servicio de Telefonía pública Básica Conmutada Local “TPBCL”: Es el servicio de TPBC uno de cuyos objetos es la transmisión conmutada de voz a través de la Red Telefónica Conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo municipio.
• Servicio de Telefonía Básica Pública Conmutada Local Extendida o Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local Extendida “TPBCLE”: Es el servicio de TPBC prestado por un mismo operador a usuarios de un área geográfica continua conformada por municipios adyacentes, siempre y cuando ésta no supere el ámbito de un mismo Departamento.
• Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local Móvil Rural (TMR): Es la actividad complementaria del servicio de TPBCL que permite la comunicación a usuarios ubicados fuera de la cabecera municipal, o en un municipio con población total menor a 7,000 habitantes de acuerdo con el censo realizado en 1993, o en un corregimiento departamental, con cualquier usuario ubicado dentro del mismo municipio.
El nuevo contexto del servicio público de telecomunicaciones en Colombia, sustentado en la Constitución Política, la Ley 142 de 1994 y las diferentes resoluciones expedidas por la comisión de regulación , tienen como objetivo específico generar e implementar eficiencia para obtener una mayor viabilidad económica de las empresas, así como también la consecución de niveles más elevados de bienestar social, los cuales son reflejados en la cobertura y calidad del SPD.
3. EL ACTUAL MODELO DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA
3.1. El servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) – “Régimen de Libertad Vigilada”
La resolución 087 de 1997 (título V, capítulo II, artículo 5.2.1), la 575 de 2002 (título V, capítulo II, artículo 5.2.1) y la 1250 de 2005 (título V, capítulo II, artículo 5.2.1) emitidas por la CRT, establecen que “Las tarifas de los servicios de TPBC estarán sometidas al régimen vigilado de tarifas a menos que la CRT establezca lo contrario”. En tal sentido, para efectos del presente artículo, se entenderá por servicio de TPBC aquel “servicio básico de telecomunicaciones cuyo objeto es la transmisión conmutada de voz o a través de la red telefónica pública conmutada con acceso generalizado al público”. Así mismo, cabe señalar que el servicio de TPBC incluye además los de de Telefonía Pública Básica Conmutada Local (TPBCL), Local Extendida (TPBCLE), Telefonía Móvil Rural (TMR) y Telefonía Pública Conmutada de Larga Distancia (TPBCLD).
Por otra parte, el régimen de libertad vigilada se define como aquel “Régimen de tarifas mediante el cual las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación sobre las decisiones tomadas sobre esta materia” (Ley 142 de 1994, art. 14). Este modelo se establece cuando existe un clima de competencia adecuada, en donde los usuarios gozan de una amplia oferta del servicio. Para el caso específico del sector de las telecomunicaciones, las resoluciones 087 de 1997 y 575 de 2002 (título V, capítulo II, artículo 5.2.3), emitidas por la CRT se plantea que:
Los operadores que tengan una participación igual o superior al 60% en el respectivo mercado relevante o cuando, a juicio de la CRT, no exista suficiente competencia en dicho mercado, deberán ofrecer un plan tarifario básico que estará sometido al régimen regulado de tarifas.
Los operadores de los servicios de TPBCL que tengan una participación igual o superior al 60% del respectivo servicio en el mercado relevante podrán demostrar que existe suficiente competencia en dicho mercado, caso en el cual la CRT, luego del análisis respectivo, podrá excluir su plan tarifario básico del régimen de libertad regulada de tarifas.
La modificación del régimen vigilado de tarifas al que se refiere el presente artículo sólo procederá en aquellos casos en los cuales los operadores antes mencionados hayan incorporado y ofrecido de manera efectiva los siguientes planes tarifarios:
a. Un plan con cargo básico igual a cero para los usuarios de los estratos socioeconómicos I y II.
b. Un plan tarifario que contemple un cargo básico con minutos incluidos para todos los estratos socioeconómicos.
c. Otros planes adicionales (Resolución 087 de 1997, título V, capítulo II, artículo 5.2.3).
En tal sentido, los puntos anteriormente mencionados corroboran lo ocurrido en Noviembre de 2005 en Cali, cuando en las Empresas Municipales de Cali se toma la decisión estratégica de prestar el servicio de telecomunicaciones por medio de un plan tarifario que contempla un cargo básico con minutos incluidos para todos los estratos socioeconómicos.
3.2. El servicio público de telefonía celular – “Régimen especial”
Al respecto, las resoluciones 087 de 1997 (título V, capítulo VIII, artículos 5.8.1–5.8.3), la 575 de 2002 (título V, capítulo VIII, artículos 5.8.1–5.8.3) y la 1250 de 2005 (título V, capítulo VIII, artículo 5.8.1 – 5.8.3) emitidas por la CRT, establecen que “Los servicios de telefonía móvil (…) estarán sometidos al régimen vigilado de tarifas”.
Por lo anterior, la resolución CRT–1296 de 2005 modifica el capítulo VIII, del título V, de la resolución CRT–087 de 1997, estableciendo el tope tarifario para llamadas de fijo a móvil. Así, “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la resolución 1296 de 2005, y el artículo 1º de la resolución 1330 de 2005, la disminución en la tarifa del artículo 5.8.2 se hará de la siguiente manera: desde el primero (1º) de febrero de 2006 la tarifa máxima será de $464 por minuto y desde el primero (1º) de noviembre de 2006 la tarifa máxima será de $392 por minuto”.
3.3. La fijación de tarifas mediante la regulación de precios máximos
El servicio público de Telecomunicaciones en Colombia aplica la regulación basada en los precios máximos (Tabarquino, 2008, p. 182). Este concepto de precio máximo se traduce como la fijación de un precio en un mercado que no permitirá a una empresa cobrar más que éste y, en consecuencia, la cantidad demandada superará a la ofrecida, dado que los ingresos y las utilidades de la empresa están sujetas a un criterio y metodología por parte de las comisiones:
Esta forma de regulación basada en los precios máximos, es un método que se centra directamente en los precios de los propios servicios, es decir, que mediante un control directo de los precios, que incluye la introducción de ajustes para tener en cuenta el efecto inflación, la autoridad reguladora puede garantizar unos precios razonables a los usuarios del servicio, con independencia de los factores que se empleen para conseguirlo (Mochón, 1995, pág. 149).
Las resoluciones de la CRT N° 087 del 5 de septiembre de 1997 y N° 575 del 9 de diciembre de 2002, establecen las tarifas del servicio público domiciliario de Telecomunicaciones en Colombia (Tabarquino, 2008, pp. 184–186):
a) Tarifas Máximas en Estratos I, II y III: Las empresas calcularán las tarifas aplicables a los usuarios de los estratos I, II y III, según las reglas previstas en el Artículo 99 de la Ley 142 de 1994, conforme con la fórmula siguiente:
Ti= Tref * ( 1 - Fs Fsi)
Donde:
Ti : Tarifa aplicada al estrato i.
Tref : Tarifa calculada para el estrato IV.
Fsi : Factor de subsidio con cargo al estrato i,
I : Corresponde a los estratos I, II y III.
b) Determinación de Tarifas – Estrato IV: El Cálculo y ajuste del Costo Máximo (CM); la empresa deberá tomar su correspondiente costo máximo, para ajustar o establecer el CM de cada año.
CM t =CM t-1 ( 1 + IPC – X)
Donde:
CM : Costo Máximo permitido por la CRT para el plan tarifario básico.
IPC : Meta del incremento anual del índice precios al consumidor proyectado por el Banco de la República para el año t.
X : Factor de productividad, correspondiente al dos por ciento (2%),
t : Corresponde al año de aplicación
c). Costo Medio de Referencia (CMREF): Valor de costo obtenido para cada empresa después de afectar su costo máximo con los factores de ajuste por calidad (Q), índice de precios al consumidor (IPC) y productividad (X), que constituye la base sobre la cual se calculan los diferentes cargos tarifarios del plan básico del servicio de TPBCL. El CMREF máximo que los operadores pueden aplicar para determinar las tarifas, en ningún caso podrá ser superior a los valores máximos del CM establecidos para cada empresa operadora.
CMREF t = CMt * Q
Donde:
CMREF : Costo obtenido para el año t, después de afectar el valor de su costo máximo (CM) con el índice de precios al consumidor (IPC) y el factor de productividad (X).
Q : Factor de ajuste por calidad del servicio
t : Corresponde al año de aplicación
d). Cálculo del factor de ajuste por calidad (q), a partir del año 2001:
Q pk* ik 0.25
k=1
Donde:
Q : Factor Q de ajuste por calidad del servicio.
(Pk) : Ponderador del indicador ik
(Ik) : Última medición debidamente auditada del Indicador k, normalizado.
Para el cálculo del factor de ajuste por calidad del servicio (Q), se utilizarán los siguientes indicadores de gestión con la siguiente ponderación:
Indicador de Calidad Ponderación(Pk)
Nivel de Satisfacción del Usuario 25.0
Tiempo Medio de Reparación de Daños
25.0
Tiempo Medio de Instalación de Nuevas Líneas
25.0
Número de Daños por cada 100 Líneas en Servicio
25.0
Grado de Servicio
0.0
Total 100
Fuente: CRT (2002, p.25)
e). Acceso a Internet por Medio de la Red de Telefonía Pública Básica Conmutada Local (TPBCL)
Tt = Tt-1 (1 + IPC - X)*Q
Donde:
T: Tarifas para las llamadas de TPBCL cuando se accede a Internet.
IPC: Meta del incremento anual del Índice Precios al Consumidor proyectada por el Banco de la República para el año t.
X: Factor de productividad, correspondiente al dos por ciento (2%),
t : Corresponde al año de aplicación
Q: Factor de calidad
El sistema de regulación del servicio público de Telecomunicaciones en Colombia se encuentra dentro de la modalidad de la regulación de la conducta y el comportamiento, la cual tiene como objetivo primordial regular simultáneamente todos los aspectos pertinentes de la conducta de una empresa, tales como: precios de lo productos, precio de acceso, comportamiento anticompetitivo, la calidad de los servicios y los productos, inversión, y entorno ambiental.
4. PROBLEMAS Y ASIMETRÍAS DE INFORMACIÓN EN EL MODELO DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA
Teniendo en cuenta lo mencionado anteriormente, en esta ´parte del artículo se intenta dilucidar los siguientes puntos con el fin de identificar y responder a las inquietudes relacionadas con los problemas del modelo de regulación del sector de Telecomunicaciones en Colombia.
a. El esquema de regulación tarifaria diseñado por la CRT para promover un ambiente de competencia, el cual establece que todos los operadores de telefonía local se encuentran sometidos al régimen de libertad vigilada, excepto aquellos que tengan una participación en el mercado mayor o igual al 60%, en cuyo caso entran al régimen de libertad regulada. Los operadores regulados tienen la obligación de cumplir los criterios y fórmulas tarifarias determinadas por la CRT en una metodología de costos incrementales en la que se fijan los costos promedios de largo plazo, que involucran los relativos a conmutación, transmisión y planta externa, más una utilidad razonable.
b. La norma aplica un criterio de eficiencia en la prestación del SPD de telecomunicaciones, el cual se encuentra enmarcado en el artículo 4.1.1 de la resolución CRT 489 de 2002, estableciendo un ámbito de aplicación de Régimen Unificado de Interconexión (RUDI), el cual se aplica a todos los operadores de redes y servicios de telecomunicaciones, con excepción de aquellos que presten solamente servicios de radiodifusión sonora y televisión.
En tal sentido, la pregunta que surge es ¿por qué se produce la disparidad de tarifas entre las diferentes modalidades de prestación del servicio público de telecomunicaciones, si se encuentran sujetas a un RUDI y al régimen de libertad vigilada de tarifas? La respuesta al anterior interrogante es que en el modelo de regulación de telecomunicaciones en Colombia, las empresas deben responder a una sola finalidad: la de promover la competencia, teniendo en cuenta dos representaciones de estructuras de mercado, como lo son el monopolio natural del TPBC y el cartel u oligopolio de las empresas prestadoras del servicio de telefonía móvil celular (COMCEL, MOVISTAR, TIGO).
En la primera estructura de mercado existe una mezcla incoherente de los modelos de regulación en el servicio de TPBC, lo cual se observa en el esquema tarifario de telecomunicaciones en donde se cobra un costo medio de referencia (CMREF) y, a su vez, se actualiza con el índice de precios al consumidor. En otras palabras, en el caso del sector de las telecomunicaciones, el monopolio natural del TPBC es la mezcla del modelo de regulación por tasa de retorno y el modelo de regulación por RPI-X, donde el primero corresponde al valor del costo obtenido para cada empresa después de afectar su costo máximo con los factores de ajuste por calidad (Q); mientras que el segundo es el método propuesto por para regular las actividades de British Telecom en el Reino Unido, el cual se ha ido extendiendo a otras actividades en el mismo país y en los Estados Unidos, donde RPI es la sigla que identifica el Retail Price Index o IPC, X es el factor de ajuste que se le realiza al índice de inflación y que, a su vez, constituye la base sobre la cual se calculan los diferentes cargos tarifarios del plan básico del servicio de TPBCL.
Por otra parte, en la segunda estructura de mercado, la norma expresada en el artículo 5.8.1 de la resolución CRT 1256 de 2005, señala que “las tarifas aplicadas a los usuarios de telecomunicaciones cuando originen llamadas en la Red Telefónica Pública Conmutada (RTPBC) con destino a las redes móviles, entendidas éstas como llamadas de fijo a móvil, estarán sometidas al régimen regulado de tarifas”.
El régimen regulado de tarifas se encuentra definido en el artículo 14 del numeral 10 de la Ley 142 de 1994 como:
Régimen de tarifas mediante el cual la comisión fija los criterios y metodologías con arreglo a los cuales los operadores determinan o modifican los precios máximos para los servicios ofrecidos a sus suscriptores y/o usuarios. Las tarifas sometidas a este régimen deberán ser registradas en la comisión, sin perjuicio de otros registros establecidos en la ley.
CONCLUSIONES
El principio de transparencia del régimen tarifario de la política pública de regulación no se cumple, debido a las restricciones de información que imponen las empresas cuando se les indaga acerca de la forma como fijan las tarifas y los costos incluidos en ellas. Por lo anterior, el organismo regulador de estas empresas desconoce información indispensable para establecer los precios que resultarían más eficientes.
En cuanto al principio de integralidad, debería esperarse que un cambio negativo en la calidad del servicio se traduzca en una disminución de la tarifa. Sin embargo, esto no sucede, teniendo en cuenta los resultados de los estudios realizados por el consultor Pablo Roda, el economista Raúl Andrés Tabarquino Muñoz (2008) y la CRT.
A pesar que el servicio de telecomunicaciones está bajo un régimen de libertad vigilada, los elementos de las tarifas como el Costo Máximo permitido por la CRT para el plan tarifario básico y el acceso a Internet por medio del sistema de telefonía pública básica conmutada, se rigen por el sistema RPI-X.
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• Resolución 575 de 2002.
• Resolución 087 de 1997.
• Resolución 1250 de 2005.
• Resolución 1256 de 2005.
• Resolución 489 de 2002.
• Resolución 1330 de 2005
• Resolución 1296 de 2005
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LEY 286 JULIO 3 DE 1996. “Modificación parcial de las Leyes 142 y 143 de 1994”.
Ley 37 de 1993. “Por la cual se regula la prestación del servicio de telefonía móvil celular, la celebración de contratos de sociedad y de asociación en el ámbito de las telecomunicaciones y se dictan otras disposiciones”
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