Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía de Colombia

 

APROXIMACIÓN A UN SISTEMA TRIBUTARIO AMBIENTAL EN COLOMBIA

Jaider Rafael Cortés Cueto[1]
jaidercortes@epm.net.co

 

RESUMEN: El sistema tributario colombiano posee una serie de figuras fiscales enfocadas al cuidado del medio ambiente, la normatividad es dispersa y presenta dificultades en la conformación de lo que esté trabajo a catalogado como la aproximación al sistema tributario ambiental en el país. La experiencia internacional presenta los diferentes mecanismos (incentivos o impuestos tributarios), utilizados como políticas públicas empleadas en la conservación y protección del medio ambiente, en general los sistemas tributarios latinoamericanos contiene algunas figuras tributarias ambientales pero se evidencia la complejidad y la deficiente efectividad de estas medidas, las cuales han sido complementadas por normas sancionatorias a las actividades contaminantes; para mejorar el diseño de los impuestos ambientales en el sistema tributario colombiano hay que realizar una evaluación exhaustiva de modelo económico y el impacto en las actividades generadoras de renta y su efecto en el cuidado y preservación del medio ambiente.

ABSTRACT: The tributary(tax) Colombian system owns a serie of fiscal figures focused on the care of the environment, the law is dispersed and presents difficulties in the conformation of what this task has to catalogued as the approximation to the tributary(tax) environmental system in the country.  The international experience presents the different mechanisms (incentives or tributary(tax) taxes), used as public policies in the conservation and protection of the environment, overall the tributary(tax) Latin-American systems it he, contains some tributary(tax) environmental figures but the complexity and the deficient efectiveness is shown, Which one of has been complemented by sanction procedurestor the pollutant activities; to improve the design of the environmental taxes in the tributary(tax) Colombian system it is necessary to do an exhaustive evaluation of economic model and the impact in the generating activities of revenue and his or her, effect in the care and preservation of the environment.

PALABRAS CLAVE: Política ambiental, tributos ambientales, ecotasas, sistemas tributarios, reformas tributarias, tasas, contribuciones, extrafiscalidad y contaminación.

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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Cortés Cueto, J.R. (2006) "Aproximación a un sistema tributario ambiental en Colombia"  en Observatorio de la Economía Latinoamericana, número 63. Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/

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INTRODUCCIÓN

 

La actual reforma fiscal verde[2], puede ser vista como la fase ulterior en la evolución del esquema proteccionista sobre el medio ambiente, en algunos casos el sistema de tributos ambientales se centra en aumentar la imposición directa con nuevos impuestos, tasas o contribuciones.

En Colombia se contempla una serie de normas y leyes que están determinadas a niveles territoriales, el estatuto tributario y decretos del Ministerio del Medio Ambiente y Vivienda de Interés Social poseen una descripción de las principales normas e impuestos a las actividades contaminantes.

El camino recorrido para lograr un consenso sobre el concepto “desarrollo sostenible” como parte integral de cualquier sistema económico, es bastante confuso, se tiene referencia las primeras ideas sobre medio ambiente en los años 60-70, característicos por centrase en los problemas locales. Siendo la década de los ochenta la más relevante por la percepción y conformación estructural de responsabilidad común entre todas las naciones, la cual brindo la posibilidad de conformar una estructura normativa que controle y sancione a los que contaminan, apareciendo las principales imposiciones directas a algunas actividades.

La problemática ambiental se había convertido en temas de talla internacional, dando origen a una serie de tratados nacionales y supranacionales, destacándose los siguientes:

TRATADOS SOBRE FLORA Y FAUNA

Convención interamericana para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América. Aprobado en Washington, el 12  de octubre de 1940, presentado por la Unión Panamericana.

Convención internacional de protección fitosanitaria. Aprobado en Roma, 06 de diciembre de 1951, presentado por FAO.

Convención internacional de protección fitosanitaria. Aprobado en Ginebra, 29 de abril de 1958, presentado por la Secretaría General de la ONU.

Convención para el comercio internacional de las especies amenazadas de fauna y flora silvestres, CITES. Aprobado Washington, 03 de marzo de 1973, presentado por Gobierno de la Confederación Suiza.

Convenio marco de las naciones unidas sobre la diversidad biológica.

Aprobado Río de Janeiro, 05 de junio de 1992, presentado por la Secretaría General de la ONU.

Convención para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural.

Aprobado en París, 23 de noviembre de 1972, presentado por  la UNESCO.

TRATADOS SOBRE EL CLIMA

Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono. Aprobado Viena, 22 de marzo de 1985, presentado Secretaría General de la ONU.

Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono y su enmienda de Londres. Aprobado Montreal. 16 de septiembre de 1987, presentado por la Secretaría General de la ONU.

Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático. Aprobado Nueva York, 09 de mayo de 1992 Depositario: Secretaría General de la ONU.

Protocolo de Kyoto de la convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático. Aprobado Kyoto[3],  11 de diciembre de 1997, presentado  Secretaría General de la ONU.

"Declaración de Montevideo" y acuerdo de creación del instituto interamericano para la investigación del cambio global, IAI (silgas en inglés). Aprobado Montevideo, 13 de mayo de 1992, presentado por la  Secretaría General de la ONU.

TRATADOS SOBRE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO

Declaración de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio humano. Aprobado Londres, Moscú, Washington, 27 de enero de 1967, presentado en Londres, Washington, Moscú. Fue adoptada el 16 de junio de 1972 en el marco de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio humano, llevada a cabo en Estocolmo, Suecia, del 5 al 16 de junio de 1972.

También existen algunos tratados sobre sustancias peligrosas y armas nucleares y biológicas.

En inicio del siglo XXI, los sistemas tributarios han afrontado nuevos retos como la globalización, los avances tecnológicos y la sensibilización de los ciudadanos en los temas sociales. Las estructuras tributarias latinoamericanas han experimentado una serie de cambios influenciando por los bajos niveles de recaudo[4], también cabe mencionar la marginalidad de tributos ambientales introducidos en las sucesivas reformas.

Las responsabilidades medioambientales han incorporado en la economía de mercado una serie de políticas que combinan instrumentos de control y motivación, dirigidas a la regulación y cuidado del medio ambiente.

Últimamente existe la voluntad política en las administraciones públicas perspectiva muy importante para el montaje y aplicación del sistema tributario ambiental, ya que ellos son los garantes últimos de la gestión política y social de un país.

Los incentivos públicos utilizados como subvenciones y degradaciones fiscales, tienen a unificarse en un compendio de leyes y normas que dan origen a lo que citan algunos académicos como “sistema tributario ambiental[5]”, ver ( Claudia Campos de Araújo y Maria Reis Ferreira), como parte indispensable la política tributaria ambiental de las naciones.

La sustentación de la existencia en los países de normas y leyes que se aproximen a aun sistema de tributación ambiental está plasmada en los grandes problemas ecológicos que tiene el planeta, provocado por la acumulación de un pasivo ambiental cuyas expresiones son percibidas a diario, las cuales repercutirán de forma nefasta en las futuras generaciones. Una nuestra es la perdida de la diversidad biológica, la extinción de especies o el creciente número de especies en situación de riesgo, la degradación de los suelos y el avance de la desertificación; la continua degradación y pérdida de los ecosistemas boscosos y los humedales; la degradación de los ecosistemas marinos y costeros, el inadecuado manejo y disposición de residuos sólidos, domésticos e industriales, los altos índices de contaminación hídrica, por la disposición sin tratamiento de residuos líquidos domiciliarios e industriales, el incremento del nivel de vulnerabilidad ante eventos naturales extremos, el deterioro de la calidad de aire por contaminación atmosférica asociada a las áreas urbanas, a la industria, a la minería y a la generación de energía y la deficiente gestión de sustancias y productos químicos peligrosos.

El medio ambiente y la sociedad se urgen de medidas integrales que combinen la parte sancionadora, económica (Impuestos, tasas, contribuciones) y la incentivadora en protección de nuestra habita de lo contrario pondremos en grandes riesgos la salud humana y la existencia de los seres vivos.

Los grandes problemas medioambientales han existido siempre debido a la concepción equivocada de los seres humanos de pensar que el planeta nos pertenece, lo cual nos da derechos sobre él y no razonar en la posibilidad de ser parte de este gran ecosistema natural, pero cuando éstos han adquirido dimensiones realmente alarmantes se ha manifestado la responsabilidad social.

En Europa el tema sobre tributación ambiental ha evolucionado, en países como Alemania, Noruega, Suiza, Italia, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Holanda, Suecia y Portugal, existe una regulación muy estricta y unas subvenciones a las actividades contaminantes bastante onerosas[6], pero también han implementado incentivos como fuentes de disminución de las actividades industriales que degraden el medio ambiente.

En Latinoamérica se viene planteado una serie de ideas sobre la importancia de implementar un código tributario ambiental común para todos los países[7],  aunque no hay que desconocer la responsabilidad individual de algunas naciones del continente sobre la tributación ambiental.

Para calificar un tributo como ecológico se debe analizar su estructura, de modo que en ella se refleje la finalidad de incentivar la protección del medio ambiente, no ser tan evidente la necesidad de gravar para recaudar, en la configuración de los tributos ambientales o ecológicos, se debe reflexionar, desde las diferentes perspectivas o posibilidades del sistema tributario, si soporte un tributo mas, ya que el tamaño de la carga tributaria generada y las bases imponibles potenciales tienen dimensiones finitas, de manera que la capacidad de los países para elevar los ingresos, tiene su límite; dependiendo del nivel y distribución de la carga tributaria, esta capacidad variará, pero existe un punto de saturación mas allá del cual tendrá lugar un alto grado de aversión tributaria y cualquier iniciativa para elevar los ingresos tributarios fracasará (BID, 2003; Macías y Cortés, 2004).

Definir y sustentar un tributo ambienta, tanto jurídicamente como económicamente, es complejo debido a las consecuencias directas e indirecta en la economía, como las repercusiones negativas en algunas actividades generadoras de rentas, también se presenta un rechazo político el cual se debe negociar, ya que la aplicación depende su aceptación política, y así poder llegar a terminar y establecer el índice económico más adecuado para ser gravado. Si es la renta, el patrimonio o el consumo (tráfico de bienes).

La utilización de la extrafiscalidad como medida de protección del medio ambiente es una de las soluciones mas adecuadas hasta ahora, pero algunos trabajos realizados por académicos destacados en el tema de la tributación ambiental (Alberto Gago Rodríguez, Castillo López J:M y Vaquera García), resaltan la posibilidad de la fiscalidad explícita en los estatutos tributarios o normas tributarias de cada país, que contenga en forma compilada todo sobre la tributación ambiental, para así evitar la complejidad e instabilidad jurídica que en la actualidad poseen los códigos tributarios.

Las reflexiones que se presentan en este articulo es resultado de las lecturas desarrolladas en la Investigación ”Incidencia en el recaudo tributario de la variación en las tarifas de IVA y de Renta: Evidencia Internacional[8]”. Donde se hizo un estudio especifico de algunos sistemas tributarios en Latinoamérica. También hay que resaltar el análisis exhaustivo de documentos técnicos sobre los temas tributarios ambientales, el objetivo es tratar de contrastar la normatividad y imposición ambiental mediante una revisión de experiencias comparadas en Latinoamérica (Argentina, Brasil, Chile y Colombia), Norteamérica (Estados Unidos), Para así poder hacer una comparación con la legislación colombiana sobre los impuestos ambientales y concluir la posible existencia de un sistema tributario ambiental en Colombia.

CONTEXTO LATINOAMERICANO  

Incentivar la protección del medio ambiente constituye una obligación inexcusable de los gobiernos, ya que tiene una incidencia directa en la calidad de vida de los seres humanos, los mecanismos que poseen las administraciones públicas para implantar medidas de protección o restricción, son diversas, la principal es por medio del gasto público directo y/o a través de la concesión de beneficios fiscales (Aproximación a la tributación Ambiental[9]), la cual ha tomado fuerza los últimos años en el continente.

Existen diversas experiencias en todo el mundo sobre la utilización de instrumentos fiscales (Incentivos, tasas o contribuciones) o extrafiscales (Normas, decretos), con la finalidad de brindar protección y conservación del medio ambiente, en América Latina se ha observado algunas tendencias a incluir en los sistemas tributarios figuras fiscales relacionadas directa o indirecta, como son los casos de Colombia y México que regulan aspectos sustantivos en sus códigos tributarios, sumado el compendio de normas restrictivas. 

La situación actual se caracteriza por un elevado grado de confusión, debido a la deficiente sustentación jurídica y económica de algunas de estás figuras denominas en las reformas tributarias verdes[10] como “ecotasa”, canon, tasas contributivas e “impuestos verdes[11]”. Que será resumida mas adelante (ver cuadro sipnotico). 

Analizando la política económica en América Latina, la cual se ha orientado en la última década a privilegiar los mecanismos del libre mercado que necesita el nuevo modelo económico, pero el punto “critico” es buscar los mecanismos de concertación entre los gobiernos las empresas y el medioambiental sobre las diferencias conceptuales en los temas ecológicos, el desafío es encontrar el equilibrio entre estrategias del libre mercado y las redes de protección social y ambiental que están al cuidado del ser humano. Al parecer en los últimos años el tema medio ambiente ha formado parte de las agendas multilaterales en Latinoamérica, donde se han tratado los problemas del agua, la polución, los temas fitosanitarios, la gestión de residuos sólidos, la contaminación atmosférica y la deforestación (ver Crespo et alii, 1998). 

Las principales normas gestionadas en la comunidad andina en materia ambiental son: el sistema Andino "José Celestino Mutis" sobre Agricultura, seguridad alimentaria y conservación del ambiente (Decisión 182- 1983), régimen común de protección de los derechos de los obtentores de variedades vegetales (Decisión 345- 1993), el régimen común sobre acceso a los recursos genéticos (Decisión 391-1996), y el registro y control de plaguicidas y químicos de uso agrícola (Decisión 436-1998). Además, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores aprobó la Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino (Decisión 523-julio 2002).  

En los países Latinoamérica existe una variabilidad de tributos ambientales (Ver cuadro sipnotico), pero no se concibe un sistema unificado que asegure preservación de la naturaleza, se ha intentado establecer por medios de propuestas estatales, las cuales han generado marginales resultados, ya sea por la falta de apoyo político o por su sentido recaudador, sumado la inestabilidad de los sistemas tributarios. 

Cuando se pretende establecer los criterios de las políticas económicas sobre la protección del medio ambiente la primicia es establecer impuestos(tasas, contribuciones, incentivos), en los sistemas tributarios, para la efectividad de dichos impuestos es necesario un sistema tributario “eficaz y estable, no solamente acorde con las necesidades del gobierno, que también propenda la estabilidad jurídica, incentivé la inversión, respete la equidad horizontal y vertical en los contribuyentes y motive cumplimiento de los impuestos[12]”. 

Para sustentar el estudio comparativo se presenta un breve análisis de algunos países del continente Americano, el cual se presenta de forma resumida más adelante (Ver cuadro sipnotico).

Analizando la legislación tributaria de Argentina, donde la parte normativa en especial la tributaria carece de disposiciones referidas a tributos medioambientales tanto en el ámbito nacional, como provincial y municipal. No obstante se observa algunos casos las normas municipales hace referencia al cuidado del medioambiente entre los servicios prestados por el municipio y solventados por los tributos vigentes (no Ambientales), tampoco hay evidencia de impuesto o incentivo tributario a la protección del medio ambiente. En la legislación nacional existen algunos principios Constitucionales Medioambientales como el “principio contaminador pagador[13]” que se encuentra consagrado en el articulo 41 de  la Carta Magna, y en el artículo 16 de la declaración de Río sobre el medioambiente y el desarrollo de la conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro (1992), incorporado al ordenamiento normativo por el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, también la Ley de Política Ambiental Nacional “Ley de Presupuestos Mínimos” definido como “toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental”[14]. Es deficiente la estructuración de impuestos ambientales en las políticas tributarias del país, lo cual se evidencia de una forma mas completa ver (Cuadro Sipnotico). 

Analizando a Brasil el cual presenta algunos proyectos para contribuir con la preservación del medio Ambiente, a nivel doctrinal y económico. La existencia de algunos tributos que se relacionan con el cuidado del medio ambiente es evidente en parte de la legislación local y nacional, el texto base es la Constitución nacional en su capítulo (Título VI, Capítulo I), es deficiente la legislación tributaria ambiental en este país, mas aun cuando se encuentran inmerso las diferentes normas y tributos ambientales en una la serie de normas estatales, provinciales y nacionales como lo podemos evidenciar en el cuadro sipnotico. 

El caso de la temática sobre fiscalidad ambiental en Chile, es deficiente, en la actualidad la aplicación de impuestos e incentivos para la protección del medio ambiente se está discutiendo en el ámbito académico y político, es conviene reiterar que al país austral estudia el tema y hacen una serie de propuestas para la protección del medio ambiente centradose en la regulación normativa y en menor medida la implementación de instrumentos económicos. Los tributos ambientales aún no ocupan un lugar destacado, salvo a nivel de discusión doctrinaria o política como se evidencia en el cuadro sipnotico.

 

CONTEXTO NORTE AMERICANO (ESTADOS UNIDOS) 

El Estado asumió en 1.986 “el modelo extensivo” y definió el canon fiscal para el resto de países avanzados, pero encontrándose dificultades en imponer políticas económicas para proteger el medio ambiente, el transcurso de los años ha habido propuestas y debates fiscales muy interesantes, uno de ellos ha tenido que ver con la incorporación al sistema fiscal estadounidense de impuestos ambientales en particular, el impuesto genérico sobre la energía. 

Tradicionalmente, la política ambiental estadounidense ha tenido carácter regulatorío, durante las dos últimas décadas su acopio instrumental se ha enriquecido con herramientas económicas, en particular, con diversas experiencias de creación de mercados de permisos de contaminación. Sin embargo, los impuestos ambientales apenas han tenido presencia en este país, probablemente limitados por una cultura fiscal muy refractaria al uso de este tipo de mecanismos. En 1.990, “Presidente Clinton” sometió a debate la incorporación al sistema fiscal un nuevo impuesto sobre la energía de base amplia y perfil preferentemente ambiental. Su diseño estaba basado en las BTU (British temal unit)[15], En el diseño inicial, la sujeción estaba definida de manera muy amplia, incluyendo petróleo, carbón, gas natural, energía nuclear y energía hidroeléctrica, la vida de este impuesto ambiental fue corta y azarosa (Rozas 1.997). Debido a las grandes presiones de la clase empresarial sobre las políticas ambientales lo cual ha conllevado a desconocer acuerdos internacionales como es el Protocolo de KIOTO, firmado por 141 naciones. 

En general, se han logrado en algunos países de América Latina avances importantes en materia de tributación ambiental, pero aun hay mucho por hacer dado a los resultados obtenidos en políticas conjuntas e individuales en las naciones, el análisis empírico de este estudio se observa el mejoramiento en el manejo de los recursos y  su conservación. Sólo puede acentuarse en el futuro con el aumento de figuras (fiscales o extrafiscales), en un código tributario organizado, estable y poco complejo. 

CONTEXTO NACIONAL

ANTECEDENTES 

Desde la promulgación de la Ley 23 de 1973, Ley que le concede facultades extraordinarias al ejecutivo en cabeza del presidente de la Republica, para crear el Código de Recursos Naturales Renovables de Protección al Medio Ambiente, expedido mediante el Decreto-ley 2811 de 1974, con el objetivo de prevenir, controlar la contaminación, el mejoramiento, conservación, protección y restauración de los recursos naturales renovables para así defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional. En Colombia el medio ambiente es un bien de patrimonio común y su mejoramiento y conservación son actividades de utilidad pública, donde participa el Estado y los particulares. A partir de esta norma se consideran bienes susceptibles de contaminación: el aire, el agua y el suelo. 

La década de los años noventas del siglo XX, se progresos en materia de legislación ambiental lo que no se había hecho en los últimos 20 años, con la Constitución de 1991, “medio ambiente” se constitucionalizó, encontrándose “ligado con los nuevos derechos colectivos y como un derecho humano fundamental”[16].

La Constitución Nacional se encuentran los principios rectores sobre la protección del Medio Ambiente, como la obligación del Estado en organizar, dirigir y reglamentar lo correspondiente al saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (artículo 49 constitución nacional), y el derecho al medio ambiente sano: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano”.  

La normatividad le dio participación a la comunidad en las decisiones que puedan afectar al medio ambiente, es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente (artículo 79 constitución nacional), adicional el artículo 46 de esta carta consagra que el gobierno nacional podrá declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública. 

Adicionalmente el artículo 80 de la Carta Magna estableció la planificación el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para lograr su conservación, restauración o sustitución por parte del Estado. Con esta obligación constitucional se introduce el modelo de desarrollo sostenible (artículos 80 y 317 constitución nacional) y también no desconoce el deber de los ciudadanos proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación del ambiente. Las herramientas de control que posee la comunidad son: las acciones populares, acción de nulidad contra los actos administrativos y excepcionalmente, la acción de tutela. 

La tributación ambiental actual en Colombia tiene un amplio desarrollo, legal y reglamentario, como lo se observa, en la ley 99/93, que brinda mayor soporte a la legislación ambiental, estableciendo los principios generales ambientales como los identifican los siguientes artículos: 

Artículos 01 Principios generales ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: 

El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo. 

La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible. 

Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. 

Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial. 

En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. 

El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables. 

Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.

Para lograr crear incentivos y estímulos económicos con el objetivo de fomentar programas e iniciativas encaminadas a la protección de medio ambiente, el gobierno nacional cuenta con instrumentos de carácter económicos, dentro de los cuales se encuentran los de carácter tributario, estos consisten en recaudos por el uso del recurso ambiental. 

La fiscalidad ambiental se ha regulado a través de las tasas, valor por la utilización de un servicio público, como uno de los sistemas con los que cuenta el Estado para financiar la política ambiental, es así como se crean las tasas retributivas y compensatorias, la tasa por utilización de aguas y la inversión obligatoria (Artículos 42, 43 y 46 de la Ley 99 de 1993).

En Colombia se ha reglamentado exclusivamente las tasas por la utilización de aguas (D. 901/97), el establecimiento de la tarifa mínima que señala el Ministerio del Medio Ambiente y sobre la cual las Corporaciones como administradoras de la tasa, efectuarán el recaudo, sin embargo el recaudo y el control es deficiente (Res. 372/98). 

Se entiende por tasa retributiva aquella que se paga por la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas.  y por tasas compensatorias, las que se cancelan para mantener la renovabilidad de los recursos naturales no renovables... 

Los anteriores instrumentos tributarios deben siempre cumplir con los requisitos establecidos en la Constitución para los tributos (sujeto pasivo, sujeto activo, hecho gravable y tarifa) y basarse en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. (Artículos 338 y 363 C.P.) Y regularse según lo establecido en la Ley 99 de 1993[17]. 

Existen estímulos fiscales, como la exención del IVA a las importaciones de maquinaria o equipo, siempre y cuando dicha maquinaria o equipo no se produzcan en el país, destinados a reciclar y procesar basuras o desperdicios (la maquinaria comprende lavado, separado, reciclado y extrusión), y los destinados a la depuración o tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas o residuos sólidos, para recuperación de los ríos o el saneamiento básico para lograr el mejoramiento del medio ambiente, siempre y cuando hagan parte de un programa que se apruebe por el Ministerio del Medio Ambiente. De igual manera no se cobrará el IVA sobre los equipos para el control y monitoreo ambiental, incluidos aquellos para cumplir con los compromisos del protocolo de Montreal.

Otro beneficio tributario es el consagrado con el artículo 78 de la Ley 788 de diciembre 27 de 2002, el cual modifica el estatuto tributario, Ley 624 de 1989 artículo 158-2, creando un nuevo incentivo fiscal para el impuesto de renta de las personas jurídicas que inviertan de manera directa en control y mejoramiento del medio ambiente, en el sentido de poder deducir anualmente, dentro de los límites de la renta líquida, de su renta el valor de las inversiones que por este concepto hayan realizado para el correspondiente año gravable, previa acreditación de la autoridad ambiental respectiva, para lo cual se estudiarán los beneficios ambientales obtenidos. 

Este beneficio opera para las inversiones en que incurra el contribuyente de manera voluntaria  y no por mandato de la autoridad ambiental. 

Esta Ley 788 de 2002 en su artículo 115, complementa la regulación impositiva ambiental que traía la normatividad ambiental, Ley 93 de 1993, al crear otro tributo ambiental, la denominada “sobretasa ambiental de cinco por ciento (5%) para las vías que afecten o se sitúen sobre parques naturales nacionales, parques naturales distritales, sitios ramsar y/o reservas de biosfera”.

CONTEXTO MUNICIPAL 

En Colombia los municipios (Ley 136/94, artículo 3), tienen la función de planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades y solucionar las necesidades insatisfechas saneamiento ambiental; lo anterior, esta ligado al artículo 338 de la C.P. Los concejos municipales pueden en tiempo de paz imponer contribuciones fiscales o parafiscales, con la obligación de fijar directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

El sistema tributario colombiano se caracteriza por sus altas tarifas, bajo recaudo, alta evasión y elusión y, especialmente, por su inestabilidad jurídica. Está situación genera distorsiones macroeconómicas. En realidad el déficit fiscal y la inestabilidad de los ingresos, la compleja legislación tributaria (Ver, Macías y Cortés, 2004, Ecolatin), hace presentar la dificultades para organizar lo propuesto en esté trabajo un “aproximación de una sistema tributario ambiental  en Colombia”. Dicha hipótesis quedara más sustentada en la comparación con otros países. Lo cual se presenta continuación en el cuadro sipnotico, realizado por un grupo de Doctores de La Universidad Complutense de Madrid, y jóvenes investigadores de diversos países latinoamericanos los cuales referencias al Modelo de Código Tributario Ambiental para América Latina y adicionándoles algunos conceptos propios. 

DESCRIPCIONES: CUADRO SIPNOTICO

1.      Constitucionalidad: A) Se admiten tributos ambientales pese a la inexistencia de normas específicas; B) Normas específicas sobre protección ambiental; C) Normas específicas obre tributos ambientales; D) Posible inconstitucionalidad de los tributos ambientales pese a la inexistencia de una prohibición específica.

2.      Entidades competentes: A) Federación, Estados/Regiones y Entes Locales; B) Federación y Estados/Regiones; C) Sólo la Federación, D) Sólo los Estados/Regiones, E) Sólo los entes locales. F) Estados y Entes Locales (Municipios).

3.      Potestad tributaria de los entes regionales:A) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco constitucional; B) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco de las leyes federales; C) Sólo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una específica habilitación por ley federal, D) Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos aunque pueden gestionarlos. E) No existen Entes Regionales con competencias tributarias.

4.      Potestad tributaria de los entes locales : A) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco constitucional; B) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco de las leyes federales; C) Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del marco de las leyes Estatales/Regionales; D) Sólo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una específica habilitación por ley federal; E) Sólo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una específica habilitación por ley Estatal/Regional, D) Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos, aunque pueden gestionarlos. F) Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos, aunque pueden gestionarlos.

5.      Código tributario federal: A) No existe; B) Regula aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general; C) Sólo regula aspectos procedimentales de la parte general; D) Regula la parte general y el sistema tributario; E) Sólo regula la parte especial del sistema tributario.

6.      Códigos tributarios estatales y regionales: A) No existen; B) Regulan aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general; C) Sólo regulan aspectos procedimentales de la parte general; D) Regulan la parte general y el sistema tributario; E) Sólo regulan la parte especial del sistema tributario.

7.      Códigos tributarios locales: A) No existen; B) Regulan aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general; C) Sólo regulan aspectos procedimentales de la parte general; D) Regulan la parte general y el sistema tributario; E) Sólo regulan la parte especial del sistema tributario.

8.      Preceptos ambientales en el código tributario: A) No existen; B) Existen algunas previsiones específicas.

9.      Tributos ambientales: A) No existen; B) Existen algunas previsiones específicas.

10. Beneficios fiscales ambientales: A) No existen; B) Existen algunas previsiones específicas.

11. Aproximación a un sistema tributario ambiental A) No existen; B) Existen algunas específicas dispersas en todo el régimen normativo y corrientes Académicas.

CUADRO SIPNOTICO

Ítem	Colombia	Argentina	Brasil	Chile
1.     Constitucionalidad	A-B	A-B	B	B
2.     Entidades competentes	C*1	A	A	C*2
3.     Potestad tributaria de los entes regionales	A*3	A	A	D
4.     Potestad tributaria de los entes locales	A*1	A	A	F
5.     Código tributario federal	B*2	A	D	A
6.     Códigos tributarios Estatales/Regionales	A*4	D	E	C
Códigos tributarios locales	B*5	D	E	A
Preceptos ambientales en el CT	A	A	A	A*6
Tributos ambientales	B	A	B	A
Beneficios fiscales ambientales	B	A	B	A
Aproximación a un Sistema tributario Ambiental	A	A	B	A

 

Tomado del documento, el código tributario para América Latina del IEF. El cual propone el Modelo de Código Tributario Ambiental para América latina, Directores: Miguel Buñuel González y Pedro M. Herrera Molina, Universidad Complutense de Madrid,

CLAVES

A.     Colombia no es un Estado federal, “es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (Art. 1.° C.P).

B.     Sólo el Estado Central a través del Congreso Nacional.

C.    Para imponer tasas retributivas y compensatorias ambientales carecen de esta facultad; en este tema tienen el poder para establecer el porcentaje, dentro de los límites, del impuesto predial que se destinará a la recuperación del medio ambiente (art.317 de la Constitución Política).

D.    En caso de existir, se llamaría de tributos territoriales.

E.     Muchos municipios lo tienen, (Bogotá D.C., Medellín, Cali, Barranquilla, entre otros) sin embargo, para los que no lo poseen la parte procedimental se rige por el Estatuto Tributario (nacional, Decreto 624 de 1989).

F.     La Ley colombiana contempla figuras tributarias a nivel nacional pero la aproximación al sistema tributario ambiental se encuentra muy distante debido a los grandes problemas sociales y económicos que posee el país. Aunque no hay que desconocer la existencia de normas y procedimientos que plantea la unificación y organización un sistema tributario ambiental. 

ESTRUCTURACION DEL SISTEMA TRIBUTO AMBIENTAL

Este es un tema muy complejo de cómo debería ser la estructura de un sistema tributario ambiental para resultar constitucional y económico, acorde con los objetivos que se buscan, y no generar inconvenientes observados en la normatividad de algunos países. El punto de partida es, definir las normas marco y los diferentes mecanismos a utilizar como "tributo medioambiental" y concretar su diseño, es decir, que su definición este indexada en sentido más amplio de las " prestaciones pecuniarias reguladas por el Derecho Público como los impuestos, tasas, contribuciones especiales y los tributos especiales medios directos o indirectamente de la política ambiental. En este ámbito hay que incluir también los beneficios fiscales y otras medidas desgravatorias de carácter fiscal"[18] 

El diseño de los impuestos ambientales es necesario tener muy en cuenta el objetivo que se quiere lograr para escoger el ámbito de aplicación se debe hacerse con un orden de prioridades adecuado (incentivación–reestructuración –recaudación), no debe descuidarse la inclusión de todos los elementos “teóricos” del tributo optimo. También el diseño de los elementos de control que deben emplearse para medir la efectividad de su implantación.

Es fundamental exponer las principales razones de los impuestos ambientales, ya que pueden ser instrumentos especialmente eficaces para la internalización de las externalidades, es decir la incorporación directa de los costes de los servicios y perjuicios ambientales aplicados en actividades que producen y contaminan, principio de pago por el contaminante. Otra opción es proporcionar incentivos para que tanto consumidores como productores cambien de comportamiento en la dirección de un uso de recursos más 'eco-eficiente[19]'. También se puede estimular la innovación y los cambios estructurales; y para reforzar el cumplimiento de las disposiciones normativas.  

Sumado el anterior análisis, también hay que concretar sobre el tipos de tributo que debe poseer el sistema, tomando como referencia a ( GAGO,A – ALVAREZ,J.C. (1.995), que los clasifica en tres tipos, según sus principales objetivos programáticos: 

·        tasas de cobertura de costes -p.ej., creadas para cubrir los costes de los servicios ambientales y de las medidas de control de la contaminación, como el tratamiento de aguas (tasas de usuario) y que pueden utilizarse para gastos ambientales conexos (tasas identificadas). 

·        impuestos incentivo - creados para cambiar el comportamiento de los productores y/o consumidores; 

·        impuestos ambientales de finalidad fiscal -creadas principalmente para aumentar la recaudación.

Con el análisis de las anteriores recomendaciones se prosigue a estipular “el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base imponible, el tipo de gravamen, las exenciones totales o parciales, deben presentar una estructura lógica que atienda al propósito extrafiscal y fiscal de que se trate[20]". 

A primera vista párese que la combinación entre la “fiscalidad” y la "extrafiscalidad" o "fines de ordenamiento[21]". Es la manera mas apropiada para viabilidad del proyecto de un sistema tributario ambiental, esto es una discusión clásicamente controvertida en la doctrina jurídica y económica. 

La configuración y aplicación de los beneficios fiscales en la parte ambiental pueden cometerse excesos y arbitrariedades, que suponen no sólo un abuso en la utilización de esos instrumentos jurídicos, sino el quebranto de los principios de generalidad, igualdad, capacidad contributiva y suficiencia financiera, que en ocasiones han dado lugar a la evasión y fraude fiscales. Por ultimo, para mejorar el diseño de los impuestos ambientales en un sistema tributario, es necesaria la investigación en ámbitos como los modelos económicos y la evaluación de las externalidades, en particular en relación con los aspectos de la distribución y el efecto en el cuidado del medio ambiente.

CONCLUSIONES

La creciente conciencia  social  sobre la necesidad de preservar y proteger  el medio ambiente ha originado la promulgación de leyes que tratan de atender la lucha por mejorar las condiciones ambientales.

La búsqueda de soluciones ha pasado de sus propios límites y ha llegado a tocar las puertas en otras disciplinas que en principio no parecían tener relación alguna con ello, como lo es el área fiscal, económica y contable, como posibilidad de encontrar alternativas creativas y novedosas.

El éxito de cualquier estrategia para conservar y rescatar espacios naturales y mejorar la calidad del medio ambiente, depende en gran medida del comportamiento y actitud responsable y comprometida de la población que realmente desee vivir en un medio ambiente sano.

La experiencia Internacional en la adopción de diversos incentivos o impuestos tributarios, utilizados como una política pública empleada para la conservación del medio ambiente o como una herramienta para “corregir o reducir las imperfecciones del mercado”. En la teoría tributaria actual cualquier impuestos o cualquier exención debe estar muy bien justificada, ya sea por el lado del fortalecimiento de la equitativa en la estructura impositiva, o bien porque promueve (o desincentiva) la producción de bienes con externalidades positivas o negativas. 

El orden jurídico colombiano posee muchas figuras tributarias pero la aproximación al sistema tributario ambiental se encuentra muy distante debido a los grandes problemas estructurales que posee el país. Aunque no hay que desconocer la existencia de normas y procedimientos importante que plantea la unificación y organización un sistema tributario ambiental. 

Los criterios ecológicos en el diseño del sistema tributario, lo convierten en un potente instrumento de política ambiental. Este puede actuar de doble sentido, por un lado reduciendo, mediante beneficios fiscales, las cargas tributarias de actividades que desea estimular, y por otro, al aumentar la carga impositiva a las actividades que deben ser desincentivadas, como las intensivas en el uso de recursos naturales.

La extrafiscalidad como base primordial de un sistema tributario ambiental, destinadas a gestionar fondos que reinviertan directamente en la  preservación del medio ambiente, pero sin desconocer la fiscalidad misma de los tributos.

Hay que tener habilidad para utilizar todos los instrumentos fiscales disponibles y una buena combinación con otro tipo de instrumentos económicos. La experiencia comparada, según ( GAGO,A. – LABANDEIRA,X. – LABEAGA) “ha demostrado que cada vez son más los países que adoptan soluciones mixtas, combinando el principio de quién contamina, paga los impuestos ambientales”.

Los sistemas fiscales avanzados han incorporado impuestos ambientales, diferenciándose en la presencia e intensidad de figuras utilizadas y en los esquemas compensatorios que acompañan su introducción. Se distinguen países que hacen una utilización limitada de la imposición ambiental (Bélgica, Estados Unidos, Suiza), de aquellos otros que han hecho una utilización intensiva en el marco de un modelo de RFV (Alemania, Dinamarca, Finlandia, Gran Bretaña, Holanda, Noruega, Suecia).

Frente a la situación actual, parece razonable realizar un esfuerzo doctrinal desde el ámbito universitario que aporte conceptos claros para los países latinos para la implementaron de Códigos Fiscales como marco general de sus sistemas tributarios.

 

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Red Ecorregional para América Latina Tropical (REDECO): www.redeco.org Es una red amigable que permite el intercambio de información entre las organizaciones ligadas con el manejo y la conservación de los recursos naturales. 

EROS Data Center. http://edc.usgs.gov  EROS es el Sistema de información de los Recursos de la Tierra (Earth Resources Observation System). Permite acceder a los servicios y productos que ofrece sea investigaciones realizadas o información estadística. 

El Sitio Agrícola: www.elsitioagricola.com Es un sitio web que contiene información detallada sobre los mercados de granos en Argentina y contiene links con otras páginas similares en el mundo. 

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