Revista académica de economía
con
el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas ISSN
1696-8352
Instituciones, crisis política y gobernabilidad: consideraciones sobre la coyuntura brasileña.
Eli Diniz 1
Este artículo ha sido publicado originalmente
en el
Boletín Brasil de la Fundación Ortega y Gasset
La actual crisis a la que se enfrenta el gobierno de Lula ha suscitado innumeras interpretaciones. Por un lado, algunos miembros del gobierno intentan minimizar las acusaciones de nepotismo y compra de votos de diputados para los proyectos de interés del Ejecutivo, desautorizando a sus autores, entre los cuales sobresale el diputado Roberto Jefferson, ex presidente del PTB, partido de la base aliada del gobierno. En contraste, entre los líderes de la oposición, el deseo de anticipar la disputa electoral gana relevo y se explicita tanto en declaraciones que anuncian una crisis institucional, como en afirmaciones más osadas, divulgadas en artículos y entrevistas a la prensa, de que el gobierno ya se acabó. Están también los que hacen alusión enmascarada o explícita a las semejanzas entre las situaciones de Collor y de Lula. Otros prefieren una analogía entre Chavez y Lula. En fin, ha comparaciones para todos los gustos e intenciones.
La creación de la CPI (Comisión Parlamentaria de Investigación) para investigar denuncias de corrupción en el sistema público de correos, ya en funcionamiento, y de otras, a instalarse, al hilo de acusaciones pasadas y presentes, a parte de activar, en otras instancias del Congreso, la Comisión de Sindicancia y la Comisión de Ética, para escuchar a las autoridades gubernamentales y a los diputados involucrados, crearon una situación de bloqueo de las actividades rutinarias del gobierno. El clima adquirió un tono pasional, generando previsiones alarmistas como la de que estaríamos al borde de una crisis de gobernabilidad, manifestándose en la búsqueda de fórmulas mágicas, como la iniciativa para aprobar en el Congreso una amplia reforma política, que desde hace mucho se encuentra paralizada en el Legislativo por las dificultades de generar un consenso sobre sus principales ítems. En este cuadro complicado, es preciso un esfuerzo de análisis objetivo. No hay duda de que tenemos una crisis. ¿Pero hasta que punto se trata de una anomalía? ¿O, por el contrario, estamos frente a un conflicto inherente al juego democrático, factible, por lo tanto, de un procesamiento institucional?
Para contestar a estas cuestiones, cabe destacar, antes de todo, que la garantía de la gobernabilidad pasa por la necesidad de que se creen mayorías parlamentarias. En Brasil, tenemos un régimen presidencialista bicameral, que convive con un sistema multipartidista caracterizado por un relativo grado de fragmentación. Esto pone de manifiesto la gran dificultad, sino la imposibilidad del Presidente de contar con una mayoría parlamentaria. Una vez en el poder, para ejecutar su agenda el presidente debe negociar para formar alianzas de apoyo parlamentario. Esto último no necesariamente coincide con la coalición electoral que salió victoriosa de las urnas.
El presidente Fernando Henrique Cardoso, por ejemplo, se eligió, en 1994, con una coalición electoral formada por tres partidos políticos: el PSDB, el PFL y el PTB. Sin embargo, gobernó sostenido por una amplia base de coalición parlamentaria de centroderecha, que ya en el segundo año de su primer mandato incorporaba, a parte de los partidos antes mencionados, el PMDB, el PPB y el PPS 2. A partir de 1996, su gobierno tenía el apoyo de alrededor del 80 % de los senadores, del 62% de los diputados y del 80 % de los gobernadores. A pesar de la posición ampliamente mayoritaria de esta coalición, la aprobación de la agenda del gobierno por el Congreso de los Diputados exigía un proceso de intensa negociación, implicando, con frecuencia, el cambio de cargos públicos en el Ejecutivo por el apoyo parlamentario. No faltaron denuncias de irregularidades, incluyendo la compra de votos para aprobar la enmienda constitucional que introdujo la posibilidad de reelección del Presidente de la República. Ninguna de estas denuncias fue investigada, dada la aplastadora superioridad de las fuerzas gubernamentales. Con una amplia y sólida coalición de apoyo parlamentar, Fernando Henrique comandó el más estable gobierno democrático de toda la historia del país.
En otras palabras, todos los presidentes se enfrentan al desafío de montar y de administrar sus respectivas bases de apoyo parlamentario. En el caso del Presidente Lula 3, esta tarea resultó particularmente compleja, pues, a parte del apoyo de su heterogénea coalición parlamentaria (PT, PL, PTB, PPS, PCdoB, PSB, PV), necesitó, desde el primer año de su gobierno, del apoyo de otros partidos, como el PP e incluso de partidos de la oposición, para aprobar los principales ítems de su agenda, entre los cuales, las reformas de la seguridad social y la tributaria, en 2003 4. La alianza con partidos como el PP, el PL y el PTB se reveló, de inmediato, una estrategia de alto coste político, ya que se tratan de partidos con una fuerte tradición de prácticas clientelitas, sin ningún compromiso con metas programáticas.
Un problema adicional fue y continua siendo la delicada cuestión de dirimir los conflictos internos a su propio partido, el PT, cuyas disensiones internas han creado serios problemas al gobierno. El punto álgido de este proceso fue la reciente disputa (febrero de 2005) para la elección del nuevo presidente de la Cámara de los Diputados, cuando el gobierno tuvo su candidato (Luiz Eduardo Greenhalg, PT-SP) derrotado, por una parte del propio PT, que lanzó otro candidato (Virgilio Guimarães, PT-MG), división que fue, a su vez, aprovechada por los partidos de la oposición. El resultado fue la victoria del diputado Severino Cavalcanti (PP-PE), típico representante del ala más tradicional de la política brasileña, con el apoyo de los principales partidos de la oposición, como el PFL, el PSDB y parte del PMDB, empeñados, ante todo, en politizar al máximo los conflictos coyunturales, con el objetivo de provocar un desgaste del gobierno, con vistas a las elecciones presidenciales de 2006. La baja capacidad de coordinación política del gobierno y la perspectiva inmediatista de la oposición se refuerzan, mutuamente, acarreando graves pérdidas, no solo para el gobierno, sino también para la credibilidad de los partidos y del Congreso, así como, es importante destacar, para el futuro del país.
No me parece pertinente la caracterización de la actual coyuntura en términos de crisis de legitimidad. Es importante recordar que el Presidente Lula ha sido elegido, en 2002, el la segunda vuelta, con el 61,3% de los votos (alrededor de 53 millones de electores), frente a un 38,7 % de votos conseguidos por José Serra (candidato del gobierno anterior y su principal adversario), según las reglas de juego democrático. Se debe también destacar que las crisis institucionales no son provocadas por generación espontánea, pero pueden ser creadas a partir de los actores estratégicos que disputan el poder. De esta forma, la gravedad de la crisis no está determinada, sino que dependerá de la interacción, más o menos responsable, entre el gobierno y la oposición, así como de la actuación, más o menos equilibrada, de la prensa.
Finalmente, las equivocaciones del gobierno actual deben ser evaluadas desde una perspectiva más amplia, que considere ciertos aspectos del sistema político brasileño, que favorece el recurso a prácticas predatorias. En primer lugar, cabe destacar el exceso de cargos públicos de libre nominación, cargos que son utilizados por indicaciones de naturaleza política, según la conquista de mayoría parlamentaria. En el gobierno federal hay alrededor de 20 mil cargos de este tipo, que son utilizados como moneda de cambio en la negociación con los partidos aliados, lo que afecta a la calidad de las políticas públicas. En segundo lugar, prácticamente no existen dispositivos que restrinjan el trasfuguismo, lo que debilita los nexos entre políticos y partidos y diluye los vínculos entre los electores y sus representantes. Por último, es necesario regular la financiación de los partidos políticos, estableciendo reglas más claras y mecanismos de control. En síntesis, el ambiente institucional es permisivo con relación al comportamiento oportunista, creando brechas para el florecimiento de la colusión y de la corrupción.
1 Profa. Titular del Instituto de Economia da UFRJ; Investigadora asociada del IUPERJ.
2 PSDB: Partido de la Social Democracia Brasileña; PFL: Partido del Frente Liberal; PTB: Partido Laboralista Brasileño; PMDB: Partido del Movimiento Democrático Brasileño; PPB/PP: Partido Popular Brasileño después transformado en Partido Popular; PPS: Partido Popular Socialista.
3 En las elecciones de 2002, en la primera vuelta, el candidato Lula tenía el apoyo de una coalición formada por el PT (Partido de los Trabajadores), por el PL (Partido Liberal), por el PCdoB (Partido Comunista de Brasil), por el PMN (Partido de Movilización Nacional) y por el PCB (Partido Comunista Brasileño). A parte del PT, en la segunda vuelta, Lula tuvo el apoyo de otros cuatro partidos de izquierdas: el PDT (Partido Democrático Laboralista), el PSB (Partido Socialista Brasileño), el PPS (Partido Popular Socialista) y el PCdoB. También recibió el apoyo de dos partidos tradicionalmente considerados de derechas, el PL (Partido Liberal) y el PTB (Partido Laboralista Brasileño)
4 PV(Partido Verde).
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siguiente formato: Eli Diniz; "Instituciones, crisis política y gobernabilidad: consideraciones sobre la coyuntura brasileña" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Número 49, septiembre 2005. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ |
