Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía do Brasil

 

Brasil, el Primero y el Último

Carlos Sabino: "El Fracaso del Intervencionismo: 
Apertura y Libre Mercado en América Latina" 
Ed. Panapo, Caracas, 1999.

    Mientras los cambios estructurales avanzaban en todo el continente a distinto ritmo y profundidad según los casos, había un país americano que todavía permanecía prácticamente ausente de este amplio proceso de transformación. Se trataba nada menos que de Brasil, la gigantesca nación a la que siempre debe considerarse como un obligado punto de referencia para toda la América Latina. Porque Brasil, con sus 160 millones de habitantes y sus 8.512.000 km² de superficie es, en ambos sentidos, el quinto país más grande del mundo, produce bienes y servicios que representan aproximadamente un 40% [Según datos de la CEPAL, Op. Cit.]  del total latinoamericano y su economía está entre las diez mayores de la Tierra.

    Ya desde 1930 se había desarrollado en Brasil un intervencionismo estatal considerable que llevó al país por los senderos del "crecimiento hacia adentro" y el nacionalismo económico que describimos en el capítulo 2. Si descartamos la sustitución espontánea de importaciones que se había producido en Argentina durante el transcurso de la Primera Guerra Mundial, pues se trata de un proceso diferente, no dirigido desde el estado, Brasil es entonces la primera nación de la región en emprender las políticas estatizantes que luego tanto se extenderían.

    El sistema, como veremos, se consolidó y desarrolló con amplitud. La sociedad brasileña mantuvo y profundizó todos los rasgos de  ese mercantilismo (v. supra, 2.3) que tan típico fuera durante los tiempos coloniales. Cuando llegó la crisis de 1982, y luego la democracia, se hicieron apenas ajustes parciales que no alcanzaron a tocar la raíz del sistema imperante. Sólo después, a mediados de la actual década, parece haberse alcanzado el necesario consenso para revertir este curso de acción e iniciar las reformas por tanto tiempo postergadas.

    Brasil, puede decirse, fue el primero en emprender la vía del estatismo y el último en abandonarla. El análisis de lo ocurrido, por lo tanto, parece especialmente adecuado para que cerremos la serie de estudios de caso que conforman la segunda parte de nuestra obra.

1 Del Estado Novo al Milagro Económico

    El populismo latinoamericano (v. supra, 2.2) tiene su más paradigmática figura en Getulio Vargas. Encabezando la Revolución de 1930, un movimiento cívico-militar que acabó con la "vieja república" oligárquica vigente desde la independencia, Vargas mantuvo el poder durante 15 años que moldearían el Brasil moderno. A la nueva república se le daría el nombre de Estado Novo y, verdaderamente, no serían pocas las transformaciones que traería el régimen creado por la revolución. [Cf. Erickson, Kenneth Paul, "Brazil: Corporative Authoritarianism, Democratization, and Dependency", en Wiarda, Howard J. y Harvey F. Kline (eds.) Latin American Politics and Development, Westview Press, Boulder, Co., 1985, pág. 171 y ss.]

    Vargas se apoyó en los sindicatos –a los que dio más poder mediante un nuevo código del trabajo– y en las organizaciones patronales –que también impulsó– para crear un régimen corporativista no muy diferente al que pocos años antes instaurara Mussolini en Italia. En este tipo de sistema el control de la economía pasa a manos del estado que, a través de las corporaciones que representan –y controlan– al capital y al trabajo, decide la política económica a seguir, a veces con bastante detalle. No se establece una planificación centralizada, como en el comunismo, pero tampoco existe en absoluto un mercado libre: las empresas permanecen nominalmente independientes pero deben supeditar sus decisiones a lo que fijen los acuerdos generales que se hayan establecido.

    El Estado Novo fue corporativista, aunque sin llegar a los extremos de la Italia fascista o de la Alemania nazi, y cultivó consecuentemente un nacionalismo económico que se expresaría en la reorientación del comercio exterior y en la búsqueda de la industrialización del país. Este último objetivo se realizó apelando a los mecanismos intervencionistas que ya conocemos: altas barreras arancelarias, prohibiciones, créditos baratos, exenciones impositivas, etc.

    La revolución de 1930, con estas y otras medidas, destruyó el poder económico de las oligarquías regionales basadas en la tierra y erosionó decisivamente su preponderancia política, apelando a un centralismo que concentró en manos del presidente el poder hasta allí disperso en la amplia geografía del país. Vargas fue percibido como el gobernante que logró la participación de las grandes masas en la política brasilera y, siempre con el recurso a mano de las variadas políticas populistas, pudo mantener un apoyo bastante considerable a lo largo de su dilatada gestión. Pero, cuando intentó perpetuarse en el poder después de haber ofrecido retirarse, en 1945, fue finalmente derribado por un golpe de estado. Volvió a gobernar al país, sin embargo, al ganar las elecciones de 1951, hasta que un nuevo levantamiento armado lo llevó a suicidarse tres años después. [Id., pp. 174-178.]

    Hasta 1964, sin embargo, la política del Brasil siguió dominada de algún modo por los partidarios del líder populista. La estructura corporativa se fue debilitando con los años pero el resto de las políticas intervencionista se mantuvo, y aun se amplió, durante este período. Crecientes demandas sindicales y una izquierda que fue ganando fuerza y capacidad de acción llevaron a una progresiva inestabilidad del sistema político. Cuando éste parecía virar hacia el socialismo se produjo, otra vez, un golpe de estado que llevó al poder a los líderes de las fuerzas armadas.

    Humberto Castello Branco asumió la presidencia el 1 de abril de 1964 y su primera tarea fue restablecer el orden en un país que, azotado por huelgas, marchas y todo tipo de protestas, parecía acercarse peligrosamente al caos. Pronto se observó, además, que su política económica iba a ser bien diferente a la de sus predecesores y que se haría un serio esfuerzo por sanear las finanzas públicas. Estas, en los últimos años, había caído en tal estado de desarreglo que hacían prever tasas inflacionarias muy altas, del orden del 200% anual, en tanto que la producción estaba prácticamente estancada. [Cf. Leme, Og Francisco, "Brasil: un ‘Milagro’ que no resultó", en Levine, Barry B. (comp), El Desafío Neoliberal, El Fin del Tercermundismo en América Latina, Ed. Norma, Bogotá, 1992, pp. 262-263.]

    El nuevo gobierno impuso orden en el país, recurriendo por cierto a los métodos más brutales, y logró equilibrar las finanzas fiscales. [V. Longo, Carlos Alberto, El Caso Brasileño. Políticas de Estabilización y Reforma Es- tructural, Ed. KAS-CIEDLA, Buenos Aires, 1993, p. 149.]   En poco tiempo se generó un clima de mayor confianza entre los inversionistas nacionales y extranjeros, la inflación descendió y el comercio externo logró, en un clima internacional favorable, un pronunciado incremento. [V. Leme, Op. Cit., pp. 262.] Brasil comenzó a crecer otra vez, siempre dentro del modelo de sustitución de importaciones e intervencionismo estatal, alcanzando pronto niveles que sorprendieron a todo el mundo. Desde 1968 a 1974 su tasa de crecimiento del PIB fue superior al 10% anual [Cf. íd., pág. 265.]  y en todo el mundo se empezó a hablar de un "milagro brasileño" que hacía crecer vertiginosamente la economía, completaba la industrialización del país –que incluso propiciaba un fuerte aumento de la exportación de manufacturas– y mantenía un clima de paz social que hacía innecesaria la extendida represión de los primeros años del régimen.

    El supuesto milagro brasileño no había significado otra cosa que la profundización del modelo de crecimiento hacia adentro seguido hasta entonces, con el agregado de dos elementos que no estaban presentes antes de 1964: un mayor cuidado por la marcha adecuada de las finanzas públicas y una paz social impuesta dictatorialmente. El régimen podía definirse como un "autoritarismo burocrático", ya que no implicaba una dictadura personal sino una sucesión de presidentes escogidos por la cúpula de ejército. Se caracterizó por desarrollar una fuerte intervención del estado en asociación con el capital extranjero para la ejecución de gigantescos proyectos económicos. [V. Lowenthal, Abraham F., Partners in Conflict, The United States and America Latina, Johns Hopkins Un. Press, Baltimore, 1987, pág. 111, y pp. 110-123, passim.] 

    ¿Cómo podía ser que funcionara tan bien, y durante tantos años, un modelo económico que en otros países que ya estudiamos había dado frutos más precarios? ¿Era este autoritarismo burocrático una verdadera solución que podía aplicarse más allá de las fronteras brasileras? Las respuestas, en definitiva, vinieron con el tiempo, pero conviene hacer en este punto un comentario que nos puede ayudar a comprender mejor lo acontecido.

    Brasil, como es sabido, es un país de dimensiones continentales que partía de niveles muy bajos de ingreso cuando decidió transitar por la vía del nacionalismo económico. Tenía, por lo tanto, un amplio mercado potencial que, bajo las condiciones creadas por el proteccionismo, quedó virtualmente cautivo de los empresarios locales. La experiencia histórica ya acumulada permite afirmar que la viabilidad de la política de sustitución de importaciones está en relación directa con el tamaño y las potencialidades del mercado sobre la cual se aplica. Un mercado amplio y en expansión permite superar con más holgura la etapa "fácil" del modelo y adentrarse en la sustitución de bienes más complejos que requieren de economías de escala para poder producirse con cierta racionalidad. No es casual entonces que esta política haya llegado más lejos y durado más tiempo en Brasil que en naciones con mercados mucho más reducidos, como las de centroamérica por ejemplo, o que haya tenido un mayor éxito que en los lugares –como Argentina– donde ya se partía de niveles superiores de consumo. Estas circunstancias favorables no pueden ocultar, sin embargo, una debilidad esencial: al propiciar en última instancia un retraso tecnológico y al involucrar al sector público como propietario de las empresas que requieren de mayores inversiones, la sustitución de importaciones va creado paulatinamente una disminución del crecimiento y propiciando que el estado incurra en mayores gastos de los que puede soportar. Los equilibrios fiscales, tan destacados en la primera etapa de la dictadura brasileña, fueron cediendo así el lugar a los más conocidos déficits públicos que conocimos en Latinoamérica.

    Desde el punto de vista político, por otra parte, tampoco la viabilidad del modelo resultó muy clara después de algunos años. Suavizadas las políticas más represivas luego de 1974, diversos sectores de la sociedad brasilera comenzaron a pedir, y más tarde a exigir, la apertura del régimen hacia un sistema más transparente y democrático. Esto quedó claro aún para los propios gobernantes militares que, desde 1979, prometieron y comenzaron a recorrer un camino que llevaría parsimoniosamente hacia la democracia. Pero la debilidad intrínseca de este modelo autoritario se apreció también en otro aspecto: la extendida corrupción, "el matrimonio corporativista de los detentadores del poder del Estado con los agentes económicos privados" [Leme, Op. Cit., p. 267.] , que acabó borrando las fronteras entre ambos sectores y produjo un sistema donde las élites políticas se enriquecieron desmesuradamente mientras se producía una redistribución del ingreso cada vez más desigual (v. infra, 15.3).

    Hacia mediados de los setenta, a pesar de estar gobernado por una dictadura "de derecha", Brasil presentaba una extensión del sector estatal que sólo era superada por Cuba en el hemisferio y que lo aproximaba, al menos en este sentido, a los países socialistas. Había más de 560 grandes empresas estatales y muchas más donde el estado participaba como accionista, [V. íd., pág. 270. V. también p. 271.]  el estado poseía casi un tercio de todos los activos industriales y más de la mitad de los financieros, y el gasto público había sobrepasado, ya en 1970, un tercio del PIB total. [V. íd., pág. 271 y Erickson, Op. Cit., pág. 197.] A pesar de la constante afluencia de capital extranjero éste no resultaba suficiente para garantizar un ritmo mínimo de desarrollo. Por eso el gasto público fue aumentando durante todo este período y, al no poder cubrirse con la recaudación interna, comenzó a crecer también el endeudamiento con el extranjero. La deuda externa brasilera, que era de $ 3.300 millones en 1967, aumentó a $ 52.285 millones para 1978 y duplicó este último valor seis años después. Las condiciones estaban dispuestas para el estallido de una crisis que, como la del resto de América Latina, había sido preparada por la colosal ampliación de las funciones y los egresos del estado.

2 De la Dictadura a la Democracia

    El primer desafío serio al milagro brasileño sobrevino en 1974, cuando se produjo el shock del aumento de los precios petroleros. Brasil, que importaba grandes volúmenes de crudo, tuvo entonces un desequilibrio agudo en su balanza comercial que fue compensado con un fuerte endeudamiento externo. Se trató, con la misma lógica de siempre, de sustituir el bien importado, y para ello se emprendió un gigantesco programa de reconversión que promovería el uso del alcohol como combustible, pues éste podía obtenerse de la abundante caña de azúcar. El producto económico creció menos velozmente durante un par de años pero luego recuperó su ritmo acostumbrado, con un ascenso del 10,3% en 1976, aunque las finanzas públicas comenzaron a resentirse y, por ende, a aumentar la inflación. [V. Leme, Op. Cit., pág. 265, y especialmente Lowenthal, Op. Cit., pp. 113 y 114.]

    El segundo aumento de los precios del petróleo no pudo ser manejado, en cambio, con las mismas herramientas de política económica, y pronto estalló la crisis. Cuando los precios volvieron a subir Brasil ya estaba fuertemente endeudado y, para colmo, los intereses en el mercado internacional habían aumentado sustancialmente. El endeudamiento, si bien era posible, llevó al estado al límite de su capacidad financiera y provocó, como enseguida veremos, una recesión de primera magnitud.

    Ya en 1981 el PIB descendió un 1,6%, algo que no ocurría desde hacía muchos años, y no recuperó más su acostumbrado comportamiento positivo. Ese mismo año la inflación superó la barrera del 100% anual, cota de la cual no descendería sino en 1986, para continuar luego a un ritmo cada vez más acelerado. El gobierno, no encontrando otra salida, decidió aumentar su endeudamiento externo, pero después de la crisis mexicana los bancos restringieron fuertemente su crédito a las naciones ya comprometidas: los préstamos a Brasil, que habían sido de alrededor de $ 10.000 millones anuales en 1980 y 1981, y aún mayores durante los primeros meses de 1982, cayeron, después de agosto, a apenas unos $ 400 millones mensuales. [V. Lowenthal, Op. Cit., pág. 114.]  Sin el apoyo internacional el modelo de crecimiento brasilero quedaba herido de muerte, imposibilitado para continuar la expansión económica del país; no se hizo, sin embargo, ningún intento de modificarlo. "El error fatal del gobierno de João Figueiredo (1979-85) fue querer dar continuidad al ya superado programa de desarrollo de la década anterior" en una situación por completo diferente. "Se argumentaba entonces que este país no precisaría adoptar políticas recesivas" y que se podía seguir creciendo, aunque aumentara la inflación. [Longo, Op. Cit., pág. 8.] 

    Ese mismo año de la crisis, 1982, se inició también en firme la apertura política del régimen dictatorial. En noviembre se realizaron por primera vez elecciones directas para gobernadores de estado que arrojaron un resultado bastante desfavorable para las fuerzas oficialistas. [Lowenthal, Op. Cit., pág. 116.] De allí en adelante la situación política, en el contexto de una economía que retrocedía con rapidez, se deterioró agudamente para el gobierno.

    En 1983 aparecieron en toda su magnitud las consecuencias de la crisis de la deuda externa. La inflación se disparó a 180% en medio de una severa recesión: cayeron bruscamente las inversiones nacionales y extranjeras, miles de firmas se declararon en bancarrota y el ingreso per cápita resultó un 11% inferior al de 1980, con un aumento sin precedentes del desempleo. La oposición al régimen, hasta allí contenida y dispuesta a aceptar las reglas del juego impuestas por la dictadura, se hizo entonces abierta y violenta. Estallaron disturbios y saqueos en las principales ciudades del país y un extendido repudio al régimen cobró fuerzas en todos los ámbitos de la sociedad brasilera.

    La situación se parecía bastante, al menos superficialmente, a la que soportaba Chile en esos mismos momentos. Pero había algunas diferencias dignas de mención que explican, al menos en parte, el distinto curso que siguió la historia en ambos países. La dictadura de Brasil no tenía ante los ciudadanos más que una justificación económica, mientras que en Chile todavía Pinochet gozaba de bastante prestigio por haber superado el caos y evitado el tránsito hacia una economía abiertamente socialista; la situación económica era igualmente mala, pero en el país andino la inflación no golpeaba a los ciudadanos con su constante presión hacia el empobrecimiento, en tanto que en Brasil los precios seguían una escalada al parecer inacabable. Pero la mayor diferencia entre ambos casos sólo pudo verse algún tiempo después: asentada sobre bases más sólidas, la economía chilena (v. supra, 6.3) se recuperó en un tiempo inusualmente breve, cegando en sus fuentes buena parte del descontento, en tanto que la brasilera siguió por un camino descendente que no acabaría hasta tanto no se reestructurase en profundidad. [V., para esta parte y la descripción que sigue, ídem, pp. 114 a 117.]

    Lo cierto es que, pese a toda la actividad opositora, el régimen militar también logró mantener, como en Chile, el cronograma de retorno a la democracia que había fijado previamene. No hubo así elecciones presidenciales directas, como exigía la mayoría de la población, sino una selección realizada por un Colegio Electoral bastante restringido. Aún así salió favorecido para el cargo de presidente un civil, Tancredo Neves, que se había situado en un plano de oposición moderada ante la dictadura. Su fallecimiento, por razones de salud, antes de que pudiera asumir el cargo, fue tal vez trágico para el curso de los acontecimientos futuros. En su lugar quedó José Sarney, más próximo políticamente al régimen anterior y, sobre todo, mucho más debil en cuanto a los apoyos que era capaz de concitar.

3 La Larga Postergación de las Reformas

    La política económica del gobierno de Sarney no fue muy diferente a la que aplicara, para esa misma época, Alfonsín en la Argentina. Como él, y a diferencia de lo sucedido en Chile, el gobernante brasileño tuvo que soportar una creciente inestabilidad mientras proseguía y se acentuaba el descontrol económico de las finanzas del país.

    Poco después de hacerse cargo de la presidencia Sarney lanzó el Plan Cruzado que, como el Plan Austral argentino, se proponía dominar la inflación sin provocar una recesión y apelaba a estrictos controles de precios y salarios para evitar el alza de los precios. Sus resultados iniciales fueron también, como en el caso argentino, bastante auspiciosos: la inflación cedió por unos meses pero en 1987 volvió otra vez a acelerarse, alcanzando cifras superiores al 20% mensual a finales de ese mismo año.

    Al igual que en Argentina, pero aún con más intensidad en el Brasil, existía el convencimiento de que era posible afrontar la crisis sin alterar mayormente el modo de gestión de la economía prevaleciente hasta entonces. La fórmula para lograrlo era que el país, sin abandonar los mercados internacionales de capital, ampliase aún más su mercado interno, ahora a través de medidas redistributivas que estimulasen la demanda agregada y revitalizasen la producción. Para ello era necesario ampliar considerablemente la inversión social en educación, infraestructura y transporte, así como fortalecer el sector rural a través de una reforma agraria que aumentase el empleo y la productividad del campo. [Id., pág. 120, traducción libre, y pp. 120-122, passim.] Como se ve, una simple variante del modelo de sustitución de importaciones que mantenía el intervencionismo habitual, aunque con el agregado ahora de que se reconocía la importancia de las exportaciones como fuente de ingresos que permitieran la inversión y el crecimiento.

    Esta posición conservadora contaba con un amplio apoyo en toda la sociedad brasilera. No sólo la defendían los sindicalistas de todas las corrientes, la burocracia pública y la mayoría de un empresariado acostumbrado a la protección de estado y a vivir con inflación, sino que también la sostenían la iglesia, casi todos los partidos políticos y la intelectualidad del país. [V. íd., pág. 120.] Se pensaba que era una obligación para el nuevo gobierno democrático evitar que la crisis golpeara a los sectores menos favorecidos económicamente y que había muchas formas de crecer sin tener que pasar antes por una recesión. La nueva constitución aprobada en 1988 es un buen reflejo de esta generalizada actitud. Intervencionista y compleja como pocas, en ella el constituyente se ocupó de establecer, prolijamente, un amplio ámbito de acción estatal e infinidad de regulaciones y normas que, como la prohibición de "tasas de interés superiores al 12%" [Leme, Op. Cit., pág. 268.] , pretendían consolidar para siempre el viejo modelo de nacionalismo económico.

    La gestión de Sarney, atada a estas ideas, no pudo cosechar éxitos económicos de importancia, aunque en el plano político puede decirse que la joven democracia brasilera se fue estabilizando poco a poco. El PIB, en términos reales, era exactamente igual en 1990, al concluir el mandato de Sarney, que en 1982. [V. CEPAL, Op. Cit.] La inflación continuó fuera de control: se sucedieron los planes de estabilización que, al poco tiempo, fracasaban y daban lugar a episodios inflacionarios aún peores, en continuos ciclos que iban agravando una situación que empobrecía a los brasileros y aumentaba la desigual distribución del ingreso. El gráfico 1, que muestra la evolución de los precios al consumidor desde 1985, permite apreciar bien el tipo de vaivenes que sufrió la economía del Brasil durante este período.

Cansada de una gestión económica que evidentemente no daba frutos, la ciudadanía brasileña decidió elegir como nuevo presidente a Fernando Collor de Mello, un joven político que no provenía de los centros tradicionales de poder. Asumió el cargo el 15 de marzo de 1990, más o menos contemporáneamente con Fujimori en Perú, en momentos en que tanto Venezuela como Argentina parecían iniciar reformas en profundidad. El clima era propicio para un viraje que se apartara del antiguo modelo de política económica que, hasta en Brasil, parecía haber perdido ya buena parte de su credibilidad. Collor, entendiendo esto, prometió el saneamiento y la reforma en profundidad del sector público y medidas destinadas a reducir sus funciones y combatir la inflación. [V. Leme, Op. Cit., pág. 276.]

 

Gráfico 11

Tasas Mensuales de Inflación en Brasil, 1985-1996

Fuente: Ministerio de Finanzas del Brasil.

    Los primeros pasos de su gobierno parecieron confirmar que se produciría un drástico cambio en la conducción del país pero, lamentablemente, no el cambio que la mayoría esperaba. Como un modo de combatir la inflación Collor decretó la "incautación de nada menos que del 80% de los activos financieros de los brasileños," [Id.]  y "procedió, rápida y ejecutivamente, a ... congelar precios, cambiar índices y apresar defraudadores". [Longo, Op. Cit., pág. 50.]  Sus medidas provocaron desconcierto y dificultades económicas muy severas a millones de personas que de pronto no pudieron disponer de sus ahorros, y precipitaron una recesión brutal que significó un descenso de 4,7% del PIB en ese año. Parte de lo incautado fue devuelto gradualmente, aunque ya devaluado, pero el clima de desconfianza que se había generado no pudo disiparse con la misma facilidad. Al respecto vale la pena mencionar, anecdóticamente, que en esa época circulaba un chiste en que una persona afirmaba: "El presidente Collor sigue la política de la Escuela de Chicago". El interlocutor entonces preguntaba: "¿La de Milton Friedman?", y venía allí la respuesta fulminante: "No, la de Al Capone."

    Quizás el mayor mérito de Collor de Mello haya sido iniciar el proceso de privatizaciones en Brasil. Este se abrió con la venta de la Siderúrgica de Minas Gerais en octubre de 1990, a pesar de la masiva oposición que trató de impedir la iniciativa, [Leme, Op. Cit., pág. 279.]   y prosiguió con otras ventas en los meses siguientes. No obstante Collor no logró mucho en cuanto a reducir la maraña de regulaciones que oprimía el desenvolvimiento económico del país y no hizo mayores esfuerzos en cuanto a recortar un déficit fiscal que presionaba constantemente hacia la inflación. Esta cerró en 1991 con un valor de 476%, tres veces menor que el del año anterior pero todavía evidentemente muy alto, y volvió a repuntar otra vez a comienzos de 1992. El PIB se mantenía estancado y, en conjunto, las reformas del joven gobernante ni parecían tener la suficiente fuerza como para cambiar el rumbo del país ni aportaban, tampoco, resultados de corto plazo que pudieran calmar el descontento creciente.

    En este clima tan poco favorable estalló, en mayo de 1992, un escándalo de tal magnitud que acabaría con la presidencia de Collor. Su propio hermano Pedro lo acusó, con sólidas pruebas, de graves actos de corrupción. La opinión pública reaccionó vivamente y el rechazo al gobernante aumentó con velocidad, desatándose gigantescas manifestaciones en su contra en gran parte de las ciudades del país. Con la población decididamente en contra del gobierno, y ya producida la aceptación formal de las denuncias contra el presidente, el Congreso decidió, a fines de septiembre, separar a Collor por seis meses de su cargo para que pudiese ser juzgado por corrupción. En medio de la alegría general el mandatario abandonó su cargo e Itamar Franco juró el 2 de octubre como nuevo presidente del Brasil.

    La gestión de Franco, inicialmente, no significó ningún mejoramiento de la situación económica. La inflación siguió rampante, con tasas mensuales que se iban aproximando al 40%, mientras el crecimiento económico era mediocre, insuficiente para recuperar el terreno perdido en la anterior recesión. Es verdad que fueron levantados los controles de precios en 1993 y que se continuaron los esfuerzos encaminados a la desregulación de los mercados y la privatización de empresas estatales, implementándose algunas "medidas parciales y tímidas de reducción del gasto público", [Longo, Op. Cit., pág. 55-56.]   pero nada de esto cambió el rumbo extremadamente preocupante que seguía la economía. Por eso quizás su más importante acto de gobierno haya sido el nombramiento como Ministro de Hacienda, en mayo de 1993, de un sociólogo que –mucho tiempo atrás– había sido uno de los más prestigiosos exponentes de la llamada "teoría de la dependencia" latinoamericana: nos referimos, por supuesto, a Fernando Henrique Cardoso.

4 El Plan Real y sus Perspectivas

    Cardoso, convencido de que ningún proyecto económico podría resultar exitoso si no se controlaba férreamente la inflación, fue preparando el terreno para lanzar, en julio de 1994, el único "plan" que hasta el momento ha resultado exitoso en Brasil desde 1964, el Plan Real. La idea central de Cardoso, bastante semejante a la que se había aplicado ya en varios otros países de América Latina, era tener una moneda estable vinculada al dólar, eliminar de un modo sistemático el déficit fiscal y reducir el nivel de intervención del estado en la economía. La nueva moneda fue el real, e inmediatamente comenzó a funcionar como "ancla" para el resto de las variables económicas, mientras se trazaban firmes límites a la emisión monetaria y se ponían en práctica diversas medidas de ajuste similares a las que ya hemos comentado en los casos anteriores: se redujeron los aranceles y se eliminaron las restricciones cuantitativas al comercio exterior, aboliéndose de paso el programa que reservaba a las empresas brasileras el mercado de la industria de la computación, se emprendió una reducción de personal en la administración pública federal y, en conjunto, se llevaron a cabo diversas acciones destinadas a racionalizar los ingresos y disminuir los egresos fiscales. [V. Frediani, Planes..., Op. Cit., pág. 27.] 

    Los resultados del Plan Real fueron inmediatos. La inflación descendió abruptamente, desde cotas de más del 40% mensual a cifras menores del 5%, lo que creó en poco tiempo un nuevo ambiente de confianza en los agentes económicos (v. supra, Gráfico 1). El producto económico creció un 5,7% con respecto a 1993 en tanto comenzaban a afluir nuevamente, y de modo masivo, capitales extranjeros al país. En un clima de optimismo fomentado por el control evidente de la inflación, Cardoso se postuló a la presidencia de la república y ganó las elecciones con un 54,3% de los votos, asumiendo la presidencia el 1 de enero de 1995.

    Desde allí continuó con su programa de reformas que, a medida que avanzaba, encontró crecientes dificultades políticas por dos razones: a) porque, si bien la democracia ya se había consolidado en el Brasil a diez años del fin de la larga dictadura militar, el sistema de partidos políticos todavía se encontraba en un estado de fluidez, con formaciones "inestables, frágiles y fragmentadas" [Longo, Op. Cit., pág. 151.]  que no le aseguraban una mayoría en el congreso y que hacían difícil pronosticar el resultado de cualquier votación; b) porque una buena parte de las complejas regulaciones y privilegios de la etapa anterior –como la estabilidad laboral y las pensiones de los funcionarios públicos– estaban asentadas en la propia constitución del país (v. supra). Esto obligaba a que "cada reforma" tuviese "que ser una reforma constitucional", como ha dicho el propio Cardoso, agregando que "ningún otro país ha tenido que cambiar la constitución para implementar las reformas económicas y políticas básicas". [F. H. Cardoso en declaraciones a Newsweek, Dec. 29, 1997/Jan. 5, 1998, pág. 14.] Para aprobar una reforma constitucional en Brasil se necesitan dos votaciones calificadas, con mayoría de dos tercios, de cada una de las dos cámaras que componen congreso.

    Cuando el efecto tequila golpeó la economía brasileña a comienzos de 1995 ésta recién comenzaba a deslastrarse del intervencionismo del pasado. Se registraron presiones muy fuertes sobre el real pero Brasil no devaluó: gastó $ 6.000 millones, de los $ 31.000 que tenía en sus reservas, para defender su moneda, y logró mantener la paridad. Este resultado se obtuvo porque sólo una pequeña parte de los capitales extranjeros invertidos en el país eran volátiles y por la firmeza que demostraron las autoridades monetarias ante el shock externo. [V. La Rotta, Adriana, "Lo que le falta a Brasil", en La Nación, Buenos Aires, 31/10/97.] Cuando después, en octubre de 1997, se hundieron los mercados y hubo fuertes devaluaciones en Asia Sudoriental, se repitió una historia semejante: de los $ 60.000 millones de reservas que tenía Brasil tuvo que gastar aproximadamente unos $ 20.000 para sostener el valor de su moneda, pero nuevamente lo hizo con éxito. En ambos casos desoyó consejos, incluso del FMI, que lo instaban a "adaptar el tipo de cambio" al cambiante entorno externo. Las autoridades financieras prefirieron, por el contrario, que "el gobierno y la economía se adaptasen a una moneda sólida" porque, con el historial de Brasil en materia de devaluaciones e inflación, cualquier flexibilidad en este sentido hubiera precipitado un retorno a la clásica inestabilidad del país. [O’Grady, Mary Anastasia, "Whatever the IFM Says Brazil Should Defend the Real", The Wall Street Journal, January 16, 1998.] En el caso brasilero, como en los de Argentina o Perú por ejemplo, resultaba imposible proceder a pequeñas devaluaciones que ajustasen el tipo de cambio sin desencadenar un pánico que otra vez llevase a la inflación.

    El comportamiento de esa variable, por otra parte, ha cumplido con las expectativas, pues después de un 22% en 1995 se ha situado por debajo del 10% anual y mantiene una firme tendencia descendente. El crecimiento del PIB no ha llegado a los niveles de otros tiempos, pues se mantiene entre el 3 y el 4% anual en los últimos años, pero ese desempeño no puede calificarse de malo si se tiene en cuenta que el programa de ajustes no ha producido una recesión y que todavía resta mucho para alcanzar una auténtica economía de mercado. El nivel de vida de la población, desaparecido el cruel impuesto inflacionario, muestra ahora síntomas de mejoramiento: hay una recuperación de los salarios reales de más del 25%, una tasa de desempleo estable y relativamente baja y una expansión del crédito personal y del consumo que no se veían en décadas. [Según datos de la CEPAL.]

    El mayor logro de las reformas ha sido la amplitud de las privatizaciones, que están alcanzando sectores claves de la economía nacional, como el petróleo o las telecomunicaciones. Con la venta de la gigantesca Companhia Vale de Rio Doce, que obtuvo un precio de más de $ 3.000 millones en mayo de 1997, se dio un paso decisivo a favor de la credibilidad del programa, que espera obtener más de $ 66.000 millones por liquidación de activos públicos en el curso de 1998. El sostenido interés mostrado por los inversionistas por las empresas de telecomunicaciones de Brasil, aun en circunstancias de crisis internacional de los mercados, augura un posible cumplimiento de esta cifra, haciendo del programa de privatizaciones brasilero uno de los mayores del mundo.

    El éxito de las privatizaciones ha atraído una suma importante de capitales extranjeros y está contribuyendo decisivamente a estabilizar las finanzas fiscales. Se está tratando de reducir también la presión impositiva sobre la economía, mejorar la infraestructura –mediante la concesión de autopistas al sector privado–, consolidar el sistema financiero y realizar reformas laborales. En casi todos estos puntos se han logrado notables avances, aunque en materia de seguridad social y costos laborales falta todavía un difícil camino por recorrer, pues el presidente necesita del respaldo del congreso para actuar y debe neutralizar fuertes presiones sindicales. No obstante, habiendo logrado la reforma de la constitución, que le permitió postularse para un nuevo período presidencial, y habiendo triunfado también en las elecciones generales de 1998, Cardoso tiene ahora un camino mucho más despejado que al inicio de su gestión en 1995.

    Brasil, que amplió antes que ningún otro país el poder del estado sobre la economía, es la última de las grandes naciones latinoamericanas en haber emprendido el camino del cambio estructural hacia el mercado. Los éxitos logrados por el modelo de crecimiento hacia adentro en sus primeros años, en buena parte atribuibles a la magnitud de su mercado interno, hicieron que arraigara fuertemente una ideología estatista que sólo muy lentamente ha comenzado a ceder. Empero, con una firme conducción política y económica, Brasil se encuentra ahora en condiciones favorables para alcanzar un desarrollo que lo sitúe definitivamente entre las mayores economías del mundo.

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