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1696-8352
PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: UMA ANÁLISE DA SUA RELAÇÃO COM OS ASPECTOS SÓCIO-ECONÔMICOS DO MEIO RURAL E URBANO
Péricles da Silva Andrade
pericles.andrade@cptm.sp.gov.br
Sonia Rebouças da Silva Melo
soniareboucas@gmail.com
Francisco Vicente Sales Melo
vicsmelo@gmail.com
Universidade Federal de Pernambuco
Resumo
Nos anos 90, a previdência social brasileira passou a ser um dos principais problemas das finanças públicas do país. O tema está sendo bastante discutido atualmente e, interessados no assunto, vem estudando e propondo alternativas para tornar o sistema mais universal, equilibrado e simples. Com intuito de contribuir com essas discussões, o objetivo deste artigo é analisar a evolução da previdência social no Brasil, com foco no Regime Geral de Previdência Social (RGPS), observando sua possível relação com os aspectos sócio-econômicos do meio rural e urbano. O estudo é de natureza qualitativa e caracteriza-se como descritivo, utilizando-se como técnica a pesquisa bibliográfica e documental. Verifica-se que novas reformas devem ser tratadas de maneira transparente, envolvendo especialistas, sociedade e governo, e que existe, mesmo com o envelhecimento populacional, um nicho no qual o governo pode atuar de modo a auferir mais contribuições sem onerar empregados e empregadores. Outro ponto importante da análise refere-se ao papel redistributivo que tem a previdência social, por meio de sua cobertura direta e indireta, principalmente no meio rural, beneficiando os mais pobres.
Palavras-chaves: Previdência social. Aspectos sócio-demográficos. Meio rural e urbano.
SOCIAL SECURITY IN BRAZIL: AN ANALYSIS OF THE RELATIONS WITH THE SOCIO-ECONOMIC RURAL AND URBAN AREAS
Abstract
In the 90s, the Brazilian social security system has become one important problem of public finances of the country. The issue is being widely discussed today and interested in the subject, has been studying and proposing alternatives to make the system more universal, balanced and simple. To contribute to these discussions, the aim of this paper is to analyze the evolution of social security at Brazil, focusing on the General Social Security System (RGPS), noting its possible relationships with the socio-economic aspects of rural and urban areas. The study is qualitative research and is characterized as a descriptive study, using as technical literature research and documentation. It appears that further reform should be handled in a transparent manner, involving experts, society and government, and that there is, even with the aging population, a niche in which the government can act so as to achieve more contributions without burdening employers and employees. Another important point of the analysis refers to the redistributive role which has Social Security, through its direct and indirect coverage, especially in rural areas, benefiting the poorest.
Keywords: Social security. Socio-demographic characteristics. Rural and urban areas.
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da Silva Andrade, da Silva Melo y Sales Melo: "Previdência social no Brasil: uma análise da sua relação com os aspectos sócio-econômicos do meio rural e urbano ", en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Número 171, 2012. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/br/
1. INTRODUÇÃO
A Constituição de 1988, em seus artigos 194 a 204, inseriu a Previdência Social como uma política pública integrante da Seguridade Social, promotora de uma distribuição menos desigual de renda e de acesso a bens. Além disso, a Lei 8.213/91 (Lei de Benefícios da Previdência Social) da Constituição Federal brasileira enfatiza, no seu artigo 2º, a uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais. Foi por meio desta Lei que se tornou possível o acesso por parte dos segurados especiais a benefícios previdenciários, como a aposentadoria por invalidez, aposentadoria por idade, auxílio doença e auxílio reclusão ou de pensão no valor de um salário mínimo. Com isso, a previdência social adquire cada vez maior importância na sociedade.
Como definição, trata-se de um o seguro social para a pessoa que contribui com percentual de sua renda mensal. É uma instituição pública que tem como objetivo reconhecer e conceder direitos aos seus segurados. A remuneração transferida é utilizada para substituir a renda do trabalhador contribuinte quando ele perde a capacidade de trabalho, seja por doença, invalidez, idade avançada, morte e desemprego involuntário, ou mesmo, a maternidade e a reclusão (MPS, BRASIL, 2008).
De acordo com Ellery Jr. e Bugarin (2003), a previdência social corresponde a uma instituição que se destaca na análise econômica aplicada e teórica, possuindo inegável impacto sobre o bem-estar da sociedade, onde se envolvem questões que vão desde a solidariedade entre as gerações, passando pelo sistema de financiamento previdenciário, até problemas de distribuição de renda.
Até 1966, a previdência social ficou sob a responsabilidade dos diversos institutos de aposentadorias e pensões. Em 1967, por meio do Decreto-Lei n.º 72, de 21/11/1966, criou-se o Instituto Nacional da Previdência Social (INPS), que reuniu em uma mesma estrutura estes institutos e o Serviço de Assistência Médica Domiciliar e de Urgência (SAMDU) e o Serviço de Reabilitação Profissional (Suserps), centralizando a organização previdenciária (FERREIRA, 2003).
Por conta da unificação administrativa e da substituição do regime de capitalização pelo de repartição, inaugura-se uma nova fase, que é caracterizada pela extensão dos benefícios e serviços a categorias ainda não cobertas, tais como os autônomos, trabalhadores rurais e empregados domésticos.
Em 1971, cria-se o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL), a ser gerido pelo Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), estendendo aos trabalhadores do campo o início de uma legislação previdenciária (CORDERO, 2005). Os empregados domésticos ganharam a condição de segurado em 1972, pela Lei 5890 foi regulamentada a condição de autônomo, em junho de 1973 (AFONSO, 2003).
Nos anos 90, a previdência social brasileira passou a ser um dos principais problemas das finanças públicas do país. O tema vem sendo discutido atualmente e interessados no assunto vem estudando e propondo alternativas para tornar o sistema mais universal, equilibrado e simples. Com intuito de contribuir com essas discussões, o objetivo deste artigo é analisar a evolução da previdência social no Brasil, com foco no Regime Geral de Previdência Social (RGPS), observando sua possível relação com os aspectos sócio-econômicos do meio rural e urbano. O estudo é finalizado apresentando suas considerações acerca dos principais achados, apresentando sugestões de melhorias que possam incitar análises futuras.
2. SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: BREVES CONSIDERAÇÕES
A temática em questão está presente em diversas fontes, seja em jornais, notícias televisivas, discussão na Câmara, entre especialistas da área e na academia. Os principais enfoques a cerca desta questão se referem às reformas, à sustentabilidade da previdência, às questões demográficas, econômicas e fiscais. Além disso, o assunto compreende um regime de repartição simples com características de capitalização escritural, na qual as contribuições arrecadadas servem para pagamento de benefícios e obrigações quanto aos seus inativos. Dessa forma, o modelo pressupõe que existirão contribuições que arcarão com as despesas.
Somente a partir de 1993 foi que os servidores públicos, vinculados ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), começaram a contribuir para a previdência, mesmo sem haver vínculo entre sua contribuição e benefício futuro.
Até 1995 este equilíbrio predominava nas contas do INSS, diferentemente dos servidores atrelados ao RPPS. De 1995 a 2006, este resultado negativo cresce a cada ano, chegando a 3,3% do Produto Interno Bruto (PIB) do total dos dois regimes. Antes a preocupação era com a desproporcionalidade do RPPS. Hoje, a atenção se volta de maneira geral para os dois, em virtude do déficit crescente do RGPS, enquanto que no RPPS, neste intervalo de tempo, permaneceu quase que constante tanto em despesas quanto receitas. Os dados do Ministério da Previdência Social (2010) mostram que o saldo previdenciário em 2009 chegou a R$ 42,9 bilhões, o que correspondeu a um aumento do déficit de 15,5%, se comparado com o ano anterior. A diferença entre o valor da arrecadação líquida e o total de benefícios foi de R$ 62,9 bilhões; cerca de 15,3% maior que o déficit de 2008.
Quando da elaboração de propostas para a previdência, diversos especialistas chegaram a uma visão sistêmica do modelo previdenciário vigente. O modelo brasileiro é portador de uma doença endêmica que, com crescente intensidade, está consumindo sua saúde financeira e, com ela, a própria capacidade de geração de recursos públicos. Para tornar esse quadro mais preocupante, basta dizer que a despesa previdenciária caminha para a porcentagem de 16% do PIB, caso não seja feito nada substancialmente consistente e capaz de reduzir progressivamente os riscos prevideniários. Esses 16% compreenderiam mais de 12% do PIB no INSS e outros 4% dos regimes dos servidores públicos (BM&FBOVESPA, 2007).
Outro fator preponderante é a queda da relação entre contribuintes e inativos. De acordo com Santos (2009), existiam em 2009, 1,7 contribuintes para cada 1 beneficiário, enquanto que em 1950 esta relação era de 8 para 1. Isto se deveu principalmente à migração para os centros urbanos e o não acesso à previdência para grande parte da população. O crescimento da base contributiva tem crescido em índices menores que a base beneficiária.
Assim, em um sistema onde a geração atual de contribuintes paga os benefícios de uma geração anterior, dependente de recursos provenientes das contribuições para financiar as aposentadorias no presente (que é a divisão entre o número de pessoas com idade entre 20 e 59 anos pelos que tem mais de 60 anos), pode sinalizar, no futuro, um desequilíbrio financeiro das contas previdenciárias. Projeções do IBGE apresentadas pelo MPS (2010) demonstram que em 2027 esta razão deverá ser de 3,4, enquanto que em 2008, para cada pessoa com mais de 60 anos havia 5,8 pessoas com idade entre 20 e 59 anos. Essa dinâmica sinaliza uma queda dos potenciais contribuintes para a previdência social em comparação ao incremento na população de idosos ou potenciais beneficiários.
Levando em consideração a queda dos potenciais contribuintes no futuro e o aumento dos prováveis beneficiários, restam duas alternativas para um bom funcionamento do regime de repartição: aumentar os encargos sobre os mais jovens ou diminuir os benefícios concedidos aos idosos. Esse desequilíbrio estrutural causado nas contas públicas, oriundo dos déficits da previdência social, põe em dúvida os modelos atualmente vigentes no país, gerando incertezas quanto a sua sustentabilidade hoje e, sobretudo, no futuro (BERTUSSI; TEJADA, 2003).
Por conta da elevada despesa previdenciária vista no tópico anterior, recursos deixam de ser repassados para áreas como saúde, educação, segurança e infra-estrutura, todas estas essenciais à sustentação do crescimento da economia. Para Rocha e Caetano (2008) surge então a necessidade de aumentar impostos e contribuições para fazer face ao aumento de gastos, o que reduz a abertura de novos negócios e impõe elevado ônus ao setor produtivo, com potencial efeito inibidor sobre o crescimento econômico.
A despesa com benefícios previdenciários cresceu 12,7% em 2009, totalizando R$ 224,9 bilhões. Isso aconteceu devido aos seguintes fatores: reajuste do salário mínimo acima da inflação em fevereiro de 2009, fazendo com que o piso previdenciário aumentasse significativamente; aumento dos benefícios pagos e reajuste em fevereiro de 2009 dos benefícios com valores acima de um salário mínimo.
3. O MÉTODO DE PESQUISA
Quanto à natureza dos dados e a abordagem do problema, este estudo é de natureza qualitativa. Quanto aos fins, caracteriza-se como descritivo, uma vez que busca trazer conhecimento acerca dos assuntos relacionados à previdência social do Brasil, à luz de dados secundários de instituições especializadas no assunto, ao mesmo tempo em que descreve as preocupações atuais e estabelece relações entre as questões observadas. Quanto aos meios, a pesquisa é bibliográfica, dado que se fez um levantamento e síntese da literatura referente às teorias previdência social.
O método utilizado é justificável porque se trata de um assunto ainda bastante delicado, necessitando, assim, utilizar uma metodologia na qual os sujeitos não sejam reduzidos a variáveis isoladas ou a hipóteses, mas vistos como parte de um todo, em seu contexto natural, habitual. No entanto, cabe ressaltar que foram feitas levantamentos de dados disponíveis até o ano de 2009. Acredita-se ainda que estudos futuros possam utilizar métodos quantitativos para explicar os aspectos sócio-econômicos relacionados com a previdência social brasileira.
Segundo Bogdan e Biklen (1994), a investigação qualitativa possui quatro características as quais foram decisivas para sua escolha de utilização da metodologia qualitativa nesse estudo. São elas: (1) A pesquisa qualitativa é descritiva. Todos os dados obtidos se apresentam em forma de imagens e palavras e não configurados em números; (2) A pesquisa qualitativa tem foco no processo, mais do que nos resultados, conclusões. Desse modo, pode-se compreender de forma mais significativa a expressão da subjetividade; (3) A análise dos dados desse tipo de pesquisa é procedida de forma indutiva, isto é, possuindo a pretensão de confirmar hipóteses elaboradas previamente; no lugar disso, as abstrações vão se formando ao longo da pesquisa, do agrupamento dos dados; e (4) O significado é fundamental nesta abordagem. O interesse maior consiste no conhecimento do modo como diferentes pessoas dão sentido a sua vida, existência.
Quanto ao seu alcance, esta pesquisa é descritiva, pois, conforme Oliveira (2001, p. 125) possibilita o desenvolvimento de um nível de análise em que se permite identificar as diferentes maneiras dos fenômenos, sua ordenação e classificação. Os estudos descritivos dão margem também à explicação das relações de causa e efeito dos fenômenos, ou seja, analisar o papel das variáveis que, de certa maneira, influenciam ou causam o aparecimento dos fenômenos.
Quanto às fontes de dados, é fundamentada em dados secundários, ou seja, ocorre a partir da aplicação de métodos de coleta de dados já existentes, informações publicadas anteriormente por outros autores em livros, artigos, sites da internet e outros materiais acadêmicos sobre a previdência social brasileira (GIL, 2001).
4. ANÁLISE DOS ASPECTOS SÓCIO-ECONÔMICOS DO MEIO RURAL E URBANO
Conforme objetivo proposto, nesta parte do artigo será analisado os aspectos sócio-econômicos que apresentam relação teórica com a previdência no meio rural e urbano. Serão trabalhados aspectos relacionados às mudanças demográficas, distribuição espacial da população, mudanças no mercado de trabalho, políticas de melhoria do salário mínimo, dentre outros pontos discutidos para a melhoria do sistema previdenciário.
4.1 MUDANÇAS DEMOGRÁFICAS
As mudanças demográficas decorrem de um processo natural, lento e duradouro. Estão relacionadas, diretamente, com o sistema previdenciário de sistema de repartição. Conforme Oliveira, et al. (1997), a reforma do sistema de seguridade, compreendida como o conjunto de programas de previdência, saúde e assistência social, insere-se em um contexto de rápidas e profundas transformações nos campos demográfico, econômico, político-institucional e social. No Brasil, a dinâmica demográfica tem-se caracterizado por uma rápida queda da fecundidade, aliada a crescentes valores de expectativas de vida na data da aposentadoria.
Os homens nascidos em 2008 tinham uma expectativa de vida menor que 70 anos, enquanto as mulheres apresentavam uma expectativa de mais de 76 anos de vida. De uma maneira geral, a expectativa, se comparada a 2006, tem sido crescente para ambos os sexos. Os programas sociais implantados nos últimos anos nas áreas de saúde, e o investimento nas áreas de educação e saneamento explicam o crescimento da expectativa de vida do brasileiro.
Para a previdência social, um item que está atrelado ao recebimento de benefícios é a expectativa de sobrevida, ou seja, o quanto uma pessoa, numa certa idade, tem perspectiva de continuar vivendo.
O processo de envelhecimento populacional pode ser explicado pela composição de dois fenômenos: o aumento da expectativa de vida e a redução da taxa de fecundidade. Esta última, associada a aspectos sociais, culturais e científicos, vem declinando nos últimos tempos, mantendo sua tendência de declínio, ao passar de 2,43 para 1,89 filhos em média por mulher, no mesmo período.
Em 1970, o percentual de idosos era de apenas 3% da população total brasileira. Este índice nos últimos 40 anos quase que dobrou e a expectativa é que em 2020 quase 8% da população brasileira seja formada por pessoas com idade superior a 60 anos.
De acordo com dados do IBGE, em 2008, 6,5% da população brasileira era composta por idosos de 65 anos ou mais. Assim, nossa população é considerada jovem. Toda esta despesa é considerada alta tendo essa proporcionalidade jovens/idosos. Este percentual de idosos está projetado para 18,4% em 2050.
Moreira (1997) argumenta sobre a questão demográfica informando que a taxa média de crescimento geométrico vem caindo consideravelmente e entre 2010-2020, estima-se que esta taxa fique em 0,74%, menos da metade registrada entre 1980 e 1991, onde possivelmente em 2040 o Brasil apresente taxas de crescimento negativas entre 2040 e 2050. Então como estas gerações futuras nascidas sob baixos níveis de fecundidade conseguiriam manter uma geração já vista futuramente envelhecida? Pode-se vislumbrar então uma tendência de queda na relação contribuintes versus beneficiários, já que o regime adotado pela previdência brasileira é o de solidariedade entre gerações. O impacto desta tendência demográfica deve ser levado em consideração para cálculos atuariais de contribuições, fazendo uma desagregação por sexo e idade, além de inserir mais e mais pessoas com capacidade contributiva.
No caso do Brasil, a proporção de jovens tem diminuído ao passo que o índice da população idosa vem aumentando, sendo esta uma das razões das mudanças recentes no sistema de previdência social, com estabelecimento de idade mínima para aposentadoria e teto máximo para pagamento ao aposentado (PRADO, 2009).
4.2 DISTRIBUIÇÃO ESPACIAL DA POPULAÇÃO
No início do século XX, mais especificamente a partir da década de 30, que o estado brasileiro teve papel relevante na industrialização, e a sociedade brasileira, que era predominantemente rural, passa, vertiginosamente, a ser urbana; já que as cidades tornaram-se atração para que as pessoas do campo migrassem em busca de empregos e melhores condições financeiras.
A intensificação da urbanização se deu a partir da década de 1940. Entre 1940 e 1960, foi registrada a maior evolução das taxas de crescimento populacional, chegando a atingir 2,9% a.a (PRADO, 2009). Desde então, conforme ilustrado no Gráfico 4, num período de 50 anos a população urbana saltou de 10.891.000 habitantes para 115.700.000. Em apenas cinco décadas, o Brasil saiu de uma condição predominantemente rural para se configurar como uma sociedade bastante urbanizada. Hoje, mais de 80% da população do país é considerada urbana (IBGE).
Este fato é corroborado pelo aumento da taxa de urbanização do Brasil, que passou de 30% da população no início do século passado para mais de 80% no início deste século. Com o devido crescimento vegetativo natural, houve também uma crescente concessão de benefícios, tanto urbano quanto rurais. No ano de 2009, a Previdência Social concedeu 4,5 milhões de benefícios, dos quais 83,9% eram previdenciários, 7,9% acidentários e 8,1% assistenciais. Comparando com o ano de 2008, a quantidade de benefícios concedidos aumentou 0,3%, com queda de 0,6% nos benefícios urbanos e aumento de 3,0% nos benefícios rurais. Os benefícios concedidos à clientela urbana atingiram 75,8% e os concedidos a clientela rural somou 24,2% do total (AEPS, 2010).
Devido a este aumento nos benefícios rurais concedidos e com a constância da população economicamente ativa rural, observa-se o envelhecimento populacional influenciando na concessão de benefícios, fruto da redução das idades de elegibilidade determinada pela Constituição de 1988.
4.3 MUDANÇAS NO MERCADO DE TRABALHO
Outro fator que tem aumentado o déficit da Previdência são as transformações ocorridas no mercado de trabalho, já que afetam diretamente na arrecadação desta. Constata-se que o salário do trabalhador formal esta cada vez menor, sendo substituído por rendimentos relativos à participação nos lucros, aos bônus e aos dividendos. Para estes casos, não há incidência da contribuição previdenciária tanto para o empregador quanto para o empregado (GIAMBIAGI et al., 2004).
Outra variável importante é a taxa de emprego informal. No final de 2002, apenas 45,2% dos trabalhadores contava com cobertura previdenciária. Dos trabalhadores desprotegidos, 81% não possuíam direitos previdenciários, não contavam com auxílio doença e com diminutas possibilidades de aposentadoria (ANFIP, 2009). O IBGE (2010) divulgou dados da Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (PNAD) de 2009 em que indicavam que o Brasil tinha no ano passado 54,3 milhões de trabalhadores. Destes, 59,6% tinham carteira assinada, 28,2% eram informais e os 12,2% restantes eram militares ou funcionários públicos. Tanto os dados dos trabalhadores formais, quanto os dos trabalhadores informais bateram recorde histórico, isso se devi ao crescimento econômico registrado nos últimos anos.
Nos últimos anos houve um avanço no mercado formal de trabalho. E, a despeito desses avanços, quase 11 milhões de trabalhadores ocupados com mais de 50 anos não tinham proteção previdenciária, sendo desses, 4,8 milhões com mais de 60 anos. Torna-se evidente que essa problemática não será resolvida pelos mecanismos normais de mercado. Mesmo um ritmo acelerado de geração de empregos com carteira pode continuar sendo insuficiente para assegurar cobertura para os trabalhadores em idade avançada, às vésperas da idade de aposentadoria (ANFIP, 2009, p.71).
A informalidade caiu também entre os empregados domésticos, setor que envolve 7,2 milhões de pessoas, dos quais 2 milhões ainda careciam de garantias trabalhistas em 2009 (IBGE, 2010). A conquista de um espaço no mercado de trabalho é uma realidade para o sexo feminino nos últimos anos. Isso devido a sua escolarização, mudança da cultura brasileira e baixa taxa de fecundidade. De acordo com dados da PNAD 2008 (IBGE, 2010), a análise da proporção de mulheres ocupadas entre 1998 e 2008 revela um aumento da participação do sexo feminino no mercado de trabalho, passando de 42,0% para 47,2% no conjunto do País.
A crescente participação da mulher no mercado de trabalho nas últimas décadas fará com que uma proporção crescente das novas concessões de aposentadorias seja para mulheres. Como as mulheres se aposentam em menor idade com menor tempo de contribuição e têm uma esperança de sobrevida maior, crescerá a participação delas no conjunto das aposentadorias, trazendo um peso atuarial considerável nos resultados previdenciários.
De acordo com o MPS (2008), a limitada cobertura é o principal problema atual do sistema previdenciário. Mais de 28,5 milhões de pessoas, o que corresponde a aproximadamente 37% da população ocupada total, não estão protegidas por qualquer tipo de seguro social. Deste total, cerca de 12,2 milhões estão à margem do sistema porque não têm capacidade contributiva, pois possuem rendimento inferior a um salário mínimo ou não têm remuneração, o que significa que grande parte do problema da cobertura previdenciária é explicada por razões estruturais relacionadas com a insuficiência de renda. Os demais trabalhadores ganham um salário mínimo ou mais e não estão filiados à previdência são na grande maioria trabalhadores autônomos, sem carteira assinada e doméstica inseridos em atividades informais nos setores de comércio, serviços e construção civil.
Lobo (2003) considera que, por conta do envelhecimento populacional e do mercado informal de trabalho, a previdência social está gastando mais, devido a um maior número de beneficiários e ao maior tempo de usufruto dos benefícios. Entretanto, a arrecadação fica aquém do seu potencial, como conseqüência do alto grau de informalidade no mercado de trabalho, fazendo que o sistema previdenciário envolva apenas uma pequena parcela da população brasileira.
4.4 POLÍTICAS DE VALORIZAÇÃO DO SALÁRIO MÍNIMO
Velloso, et al. (2010), analisando a política previdenciária recente do Brasil, apontaram semelhanças entre os governos Fernando Henrique Cardoso e Lula, já que nestes dois houveram adoção de reformas relevantes e necessárias que se conjugaram com a política de valorização do salário mínimo. A política de valorização do salário mínimo assegurou, de 2003 a 2009, 44,9% de aumento real.
Este acréscimo significou que cada prestação foi maior em R$ 144, representando R$ 41 bilhões a mais em despesas. Esse valor tem uma grande importância na economia, multiplicando-se várias vezes na composição do PIB. Somente o aumento real concedido em 2009 gerou um acréscimo de R$ 25 (sendo R$ 35,00 em valores nominais) no salário mínimo e uma despesa adicional de R$ 7,2 bilhões (ANFIP, 2009, p.41). Os efeitos econômicos são tão eloquentes que, para a defesa do programa de valorização do salário mínimo, torna-se desnecessário avaliar as consequências altamente positivas em termos de cidadania, na redução da miséria e das disparidades no Brasil (ANFIP, 2009).
4.5 MELHORIAS DE GESTÃO PREVIDENCIÁRIA
Melhorias na gestão do sistema previdenciário causam efeitos benéficos para a Previdência e todo o seu sistema. De acordo com os resultados apresentados pelo MPAS (2010), em comparação a dezembro de 2008 e 2009 vê-se que os auxílios de doença acidentário e previdenciário apresentam redução de 5,3% e 5,8% respectivamente na emissão de novos auxílios, o que equivale a aproximadamente 75 mil benefícios a menos. E quando a comparação é feita de 2005 a 2009, esta redução chega a 25,6%.
Podem ser incluídos no rol de melhorias em gestão: o censo de beneficiários; a legislação do SIMPLES - Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas; a unificação da receita previdenciária com a federal, permitindo ganhos de escala administrativos; o leilão da folha do INSS, onde os bancos passaram a pagar ao governo para ter os aposentados e pensionistas como seus clientes, em vez de o governo pagar aos bancos para efetuar o depósito mensal dos benefícios; assim como o ainda novo e incipiente modelo das alíquotas do seguro acidente do trabalho.
Peliano (2006, p. 26), além de fomentar a ideia de uma boa gestão previdenciária, propõe novas práticas:
Todas essas providências são coerentes com melhoria geral na eficiência do atendimento e do gasto previdenciário. Essas medidas, com o auxílio de uma política mais estável de administração do salário mínimo, relacionada ao incremento do PIB, contribuiriam com grande eficácia para equacionar o perfil de longo prazo da necessidade de financiamento do sistema. Observe-se que a taxa de incremento real do salário mínimo é variável-chave para a gestão fiscal do sistema e, como demonstrado, este poderia crescer no entorno do incremento do PIB, sem provocar problemas de financiamento.
4.6 PAPEL REDISTRIBUTIVO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
Deve ser levado em consideração que os regimes previdenciários fundamentam-se em dois propósitos: reposição de renda para os que perderam ou reduziram a capacidade de geração do próprio sustento e combate à pobreza por meio de transferências de renda aos mais necessitados da sociedade (ROCHA; CAETANO, 2008).
Vale observar que a taxa de cobertura dos idosos no Brasil é muito superior à média latino-americana, que se situa em torno de 1/3 da população idosa (ROCHA; CAETANO, 2008). Dados do IPEA (2010) revelaram que em 1988 havia 5,7 milhões de pessoas que contavam com cobertura previdenciária direta e indireta, índice de 84% de cobertura. Já para 2008 havia uma população coberta de 14,2 milhões de pessoas. O percentual de cobertura chegou a 98%. O Gráfico 5 mostra a evolução da cobertura previdenciária para pessoas com 65 anos ou mais em quantidade e em percentual de cobertura.
Segundo o IPEA (2010, p.17), “o aumento foi potencializado pelas novas regras constitucionais, que passaram a cobrir melhor os mais pobres e as populações rurais, promovendo uma efetiva e ampla distribuição de renda com base em recursos fiscais”.
A partir da promulgação da Constituição de 1988 percebe-se claramente o aumento da cobertura previdenciária. A universalização dos benefícios contribuiu de modo significativo para incrementar a renda das famílias, principalmente da zona rural. O impacto da universalização dos benefícios previdenciários na redução da pobreza rural, apesar de não ser uma finalidade específica de redução da pobreza rural, vem muitas vezes assumindo tal função, significando dizer que os recursos oriundos de aposentadorias e pensões vêm assumindo grande importância na composição da renda domiciliar rural (DAVID, 1999). O peso dos gastos com benefícios assistenciais e subsidiados aumentou 8,3 vezes, passando de 3,1% em 1987 para 25,8% do total da despesa não financeira da União (VELLOSO et al., 2010).
Quando se compara as alíquotas atuarialmente justas entre diversos grupos de trabalhadores, observa-se uma grande dispersão, indicando que o INSS possui um importante caráter distributivo (FERNANDES; NARITA, 2004). De acordo com Guimarães (2006), o modelo previdenciário brasileiro é um dos melhores do mundo em termos de caráter social, mesmo ainda em amadurecimento por meio das conquistas já implementadas com seus resultados favoráveis na promoção da dignidade e cidadania.
Mesmo com adversidades e distorções estruturais, a Previdência Social representa um papel de extrema importância para camadas mais pobres da população, que não tiveram condições de contribuir regularmente para o sistema. Das emissões verificadas no período de janeiro a dezembro de 2009, da quantidade média de 26,6 milhões, em que 57,6% (15,3 milhões) foram destinados para beneficiários da área urbana, 29,6% (7,9 milhões) a beneficiários da área rural e 12,8% (3,4 milhões) a beneficiários do Programa de Benefício de Prestação Continuada de Assistência Social (BPC) (MPS, AEPS, 2009)
Analisando o Gráfico 6, percebe-se que de 2001 a 2009, a quantidade de benefícios emitidos apresentou incremento de 32,7% no meio urbano, de 26,0% no meio rural e de 63,2% nos assistenciais.
O percentual de renda proveniente da seguridade cresceu, em 30 anos, 138%. Graças à vigência dos dispositivos constitucionais a partir de 1988 houve, no período de 1988 a 1998, mais de 64% de transferência de renda. E, este contínuo crescimento se deve aos benefícios previdenciários e ao BPC que tem piso equivalente ao salário mínimo que, como visto anteriormente, teve crescimento excepcional.
O IPEA (2010) também apresentou dados desta transferência por décimos de renda domiciliar per capita. Verifica-se que em décadas passadas o percentual de famílias que recebiam transferências era muito reduzido, diferentemente de hoje, em que o poder de renda da população tem crescido.
De acordo com Beltrão et al. (1998, p.14), por mais que os benefícios previdenciários tenham uma função de servir como “seguro contra perda de capacidade laborativa”, é inegável o papel social que a previdência rural tem desempenhado na elevação da renda no campo através do estabelecimento de um piso para os benefícios previdenciários no valor de um salário mínimo, além de garantir a cobertura via assistência social do Benefício de Prestação Continuada, destinando um benefício monetário também no valor de um salário mínimo à idosos com 65 anos ou mais, e mais ainda abrangendo pessoas com deficiência que vivem em famílias com renda per capita de até ¼ de salário mínimo.
Do resultado previdenciário negativo de 2009, foram necessários R$ 40,3 bilhões para financiar o Setor Rural e R$ 2,6 bilhões para o Setor Urbano. Em relação a 2008, ambos correspondem a aumentos de 103% e 15%, respectivamente. Segundo MPS (AEPS, 2009) a necessidade de um elevado financiamento no meio rural se deve à política de inclusão previdenciária destinada aos trabalhadores rurais que vivem em regime de economia familiar.
Moura (2007) analisa em seu trabalho a propriedade distributiva do sistema previdenciário brasileiro, considerando uma transferência progressiva de renda se a previdência for um contrato vantajoso para determinados grupos de pessoas, em particular para os mais pobres; e negativa se em caso contrário. Os pontos analisados foram dois: (i) em caso de sinistro do agente (morte, invalidez ou doença) e (ii) caso o tempo de vida do agente, após a aposentadoria, fosse suficientemente alto a ponto do valor total dos benefícios recebidos nesse período superasse o valor total das contribuições pagas durante o ciclo de trabalho.
A conclusão foi de que o sistema tem se tornado mais progressivo, ou seja, as regras que definem contribuições e benefícios melhoram a desigualdade de renda. E o Informe da Previdência Social, volume 22, confirma isto através de números divulgados entre 2002 e 2008: Em 1992 o percentual de pobres em relação à população de referência, em se considerando a renda proveniente de benefícios previdenciários, era de 53,7% contra 60,5% excluindo o impacto da previdência, tendo esses percentuais passados para 28,7% e 41,1%, respectivamente em 2008.
5. CONCLUSÕES
A previdência social é um instituto que protege o trabalhador, além de seus dependentes, por meio de um programa de pagamentos condicionado a existência de um vínculo contributivo ao sistema, fora a cobertura para eventos de morte, invalidez e doença, por exemplo. Observou-se que ao longo do tempo a previdência se aperfeiçoou com novas regras, como a mudança do cálculo de benefício, e novas gestões, mas esta evolução se dá de forma contínua em virtude de fatores que estão relacionados diretamente com este tema, dentre os quais pode-se citar o desenvolvimento econômico e a questão demográfica.
Deste modo, por ser um regime de repartição simples – mesmo com a introdução da capitalização virtual – o desenvolvimento econômico, bem como as questões demográficas, exercem influencia na captação e repartição dos recursos para gestão do sistema. Nas últimas décadas, o Brasil sofreu com índices de crescimento pouco relevantes. Por outro lado, via-se a necessidade crescente de cobrir gastos previdenciários (benefícios) por conta da inclusão de idosos excluídos do sistema pela Constituição de 1988.
Apesar de todas as adversidades, a previdência está conseguindo proteger mais brasileiros, quer seja pela implantação de modelos de gestão como o Simples Nacional para empresas, pela geração de emprego com carteira assinada ou até mesmo pelos princípios constitucionais de 1988. Historicamente, o sistema previdenciário brasileiro trilhou uma trajetória progressiva de aumento de itens de benefícios, sem a devida contrapartida pelo lado das receitas, tornando-se um dos problemas mais graves das finanças públicas. A relação de contribuintes versus beneficiários vem decrescendo ao longo do tempo. Isto leva a uma situação em que se têm dez contribuintes para sete beneficiários. A estagnação econômica e o envelhecimento populacional, derivado da queda de natalidade, registrados nas últimas décadas, podem ser fatores que expliquem a queda nesta relação que já chegou a ser de mais de 30 contribuintes para 1 beneficiário na década de 30 conforme dados do IPEA.
A grande preocupação consiste em saber se futuramente este modelo previdenciário poderá sustentar uma grande massa de beneficiários, já que a principal fonte de capitação de recursos é proveniente do vínculo contributivo de empregados e empregadores. Ainda assim existe um vasto campo para ser explorado, tal como os trabalhadores informais, pois ainda sem nenhuma contribuição, poderá ter acesso ao benefício mínimo garantido a todo cidadão.
Partindo para o campo demográfico, vê-se que o principal problema a ser enfrentado pela Previdência consiste no envelhecimento populacional. Estudos do IBGE apontam uma população de mais de 18% de idosos acima de 65 anos em 2050. Este envelhecimento tende a assumir maior dimensão no sexo feminino por conta da taxa de mortalidade ser menor quando comparado com o apresentado pelo sexo masculino.
Outro ponto importante reside nos benefícios designados para as mulheres serem disponibilizados com cinco anos a menos que os benefícios concedidos para o sexo masculino. Por uma questão cultural, tem-se a visão da mulher como o sexo frágil, como o ser que trabalha além do serviço, cuidando do seu lar, mas esta vantagem faz com que os gastos previdenciários sejam crescentes. Isso porque o usufruto deste benefício se dá mais cedo e permanece por mais tempo em virtude da expectativa de sobrevida feminina ser maior que a masculina, independente da área urbana ou rural. Vale salientar que um nicho onde a previdência pode atuar para auferir mais receitas sem elevar o custo de mão-de-obra para o empregador, pode ser encontrado no seguimento de pessoas economicamente ativas sem cobertura previdenciária, quer seja pela falta de oportunidade, pela informalidade do mercado ou simplesmente pela opção em filiação.
Com foco neste nicho, novas regras que venham ser implantadas, por meio de novas reformas, devem ser pautadas por um prazo de carência de sua efetivação para não prejudicar as pessoas. É preciso que as mesmas se programem para um novo cenário, por uma mudança gradativa havendo uma transição leve para que não seja tão perceptível e serem pautadas pela rigidez para novos entrantes em virtude das mudanças demográficas.
Ademais, não se pode deixar de apontar a previdência como um instituto de redistribuição de renda. Por mais paradoxal que seja os elevados gastos previdenciário em relação ao PIB, foram frutos dos princípios da Constituição de 1988: a universalidade da cobertura, da igualdade de direitos entre trabalhadores urbanos e rurais e do valor dos benefícios não menor que um salário mínimo.
Em suma, os gastos previdenciários geram ganhos em termos de equidade, mas geram também limitações à melhoria futura de bem-estar social, ao resultar em carga tributária e composição de gastos públicos pouco favoráveis ao crescimento. Faz-se necessário, portanto, apoiado na literatura e na análise dos dados demográficos e econômicos, uma reforma que estabeleça um modelo de previdência sustentável e equilibrado financeira e atuarialmente.
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