Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía do Brasil

 

Os Efeitos da Crise Política e Ética Sobre as Instituições e a Economia no Brasil

José Matias-Pereira  (CV)
Universidade de Brasília
matias@unb.br

Resumo: Temos como objetivo neste artigo analisar os efeitos da crise política e ética instalada no Brasil sobre as instituições e a economia. Nessa avaliação será considerada a possível conexão que existe entre o funcionamento adequado das instituições no Brasil, o aumento da corrupção no governo e no parlamento e o crescimento econômico. Verificamos nessa avaliação que a fragilidade das instituições pode levar o Estado brasileiro, em médio prazo, a enfrentar uma crise de governabilidade, levando-se em consideração as condições sistêmicas inadequadas de exercícios do poder por parte do Estado para o atendimento das demandas da sociedade brasileira. Concluímos que a sociedade necessita se mobilizar para exigir que o próximo presidente da república priorize na sua agenda de governo a realização de uma profunda reforma do Estado brasileiro, com mudanças estruturais nas áreas política, judiciário, tributária, previdenciária e trabalhista, orientadas para preservar as instituições e estimular o desenvolvimento socioeconômico.

Palavras-chaves: Crise política e ética, Instituições, desenvolvimento, governança, Brasil.


The Effect of the Crisis Politics and Ethics on the Institutions in Brazil

Abstract: We have as objective in this article to analyze the effect of the crisis politics and ethics installed in Brazil on the institutions. In this evaluation the possible connection will be considered that exists enters the adequate functioning of the institutions in Brazil, the increase of the corruption in the government and the parliament and the economic growth. We verify in this evaluation that the fragility of the institutions can take the Brazilian State, in average stated period, to face a governability crisis, taking itself in consideration inadequate the systemic conditions of exercises of the power on the part of the State for the attendance of the demands of the Brazilian society. We conclude that the society needs if to mobilize to demand that the next president to the republic prioritizes in its agenda of government the accomplishment of a deep reform of the Brazilian State, with structural changes in the areas politics, judiciary, tax, providence and member of labor party, guided to preserve the institutions and to stimulate the socioeconomic development.

Keywords: Crisis politics and ethics, institutions, governance, development, Brazil.

Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato: José Matias-Pereira; "Os Efeitos da Crise Política e Ética Sobre as Instituições e a Economia no Brasil"  en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Número 67, 2006. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/

 

1. Introdução

 

Observa-se que, a crise política e ética instalada no Brasil nos dois últimos anos do governo Lula (2005 e 2006), decorrente de desvios cometidos por diversos dirigentes do governo federal e membros do parlamento, conforme revelam as pesquisas de opinião pública, vêm provocando efeitos danosos sobre a credibilidade das instituições, dos políticos e dos governantes. As evidências de condutas tipificadas como inadequadas por essas autoridades estão assinaladas nos relatórios: da Comissão Mista Parlamentar de Inquérito que apurou o “mensalão” e na denúncia formulada pelo procurador-geral da república ao Supremo Tribunal Federal[1]. Na sua denúncia o procurador-geral sustenta que houve a criação de uma “sofisticada organização criminosa que se estruturou profissionalmente para negociar apoio político, pagar dívidas pretéritas do Partido dos Trabalhadores (PT) e também custear gastos de campanha e outras despesas do PT e de seus aliados”. De forma emblemática, a quadrilha denunciada ao STF é composta por quarenta indivíduos.  

Assim, tendo como pano de fundo a crise do “mensalão”, o que se verificou na prática, em que pese o regime no Brasil não ser parlamentarista, foi à queda do “gabinete” do governo Lula, de forma traumática, em decorrência desses escândalos. No bojo dessa crise se abriu, de forma inevitável, a discussão sobre a oportunidade de apresentação de denúncia contra o Presidente da República por crime de responsabilidade.

Diante desse contexto, torna-se possível fazer a seguinte pergunta:

A crise política e ética instalada no país está afetando a consolidação das instituições e afetando o desempenho da economia brasileira?

Argumentamos que, a sociedade brasileira, em que pese os avanços já obtidos, historicamente não têm sido capaz de desenvolver instituições estáveis, que fomentem os intercâmbios eficientes e a produtividade no país. Os baixos índices de crescimento dos PIB nas três últimos décadas evidenciam que o Estado brasileiro para se modernizar e desenvolver-se necessita de reformas significativas na sua estrutura, com vista a modificar o perfil das suas instituições. Em relação à governança pública partimos do pressuposto que eficiência, eficácia e efetividade dos controles governamentais estão aquém daquela que seria desejável. Isso tem contribuído para aumentar o grau de corrupção no país.

A partir deste cenário, temos como principal objetivo neste artigo, analisar os efeitos da crise política e ética instalada no Brasil sobre as instituições e a economia. Nessa avaliação será considerada a possível conexão que existe entre o funcionamento adequado das instituições no Brasil, o aumento da corrupção no governo e no parlamento e o crescimento econômico. Nesse esforço vamos também buscar analisar, como objetivo específico, se existe uma relação entre a fragilidade das instituições e o não encaminhamento do pedido de “impeachment” do presidente república ao parlamento brasileiro. Registre-se que, o impeachment é um processo político em que o crime fundamental é falta de decoro para o exercício do cargo [2]. Para isso, torna-se relevante trazer para este debate o papel e a relevância das instituições para o país, bem como os principais fatores econômicos, sociais e políticos que estão relacionados com essa crise.

2. Referencial Teórico sobre a Relevância das Instituições

 

As instituições, para Douglass North (1990) [3], podem ser entendidas como as regras do jogo em uma sociedade ou as limitações criadas pelo homem, que dão forma a interação humana. Dessa maneira, estruturam incentivos no intercambio humano, seja no âmbito político, social ou econômico. Registre-se que, as instituições formais de comportamento são representadas pela constituição, leis, regulamentos e direitos de propriedade; e, as informais são as sedimentadas nos costumes, modos, tradições, códigos e valores.

Ménard (1997, p. 22) argumenta que instituições é o “Cconjunto de reglas socioeconómicas, establecidas en condiciones históricas, sobre las cuales los individuos, casi no tienen incidencia en lo esencial, en el corto y el mediano plazo. Desde el punto de vista económico, estas reglas se orientan a definir las condiciones en las cuales las elecciones, individuales y colectivas, de asignación y de utilización de recursos podrán efectuarse.”

Destacam-se entre as vertentes da análise institucional a escola de direitos de propriedade e custos de transação ou neoinstitucional; a escola de economia política e de preferência pública; e a escola de história econômica.

O neoinstitucionalismo pode ser definido como um enfoque que inclui vários modelos que enfatizam a importância crucial das regras sociais para a interação social. No seu esforço de compreender a cooperação voluntária, o neoinstitucionalismo confirma a importância das instituições para o funcionamento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabelecimento de normas que organizem a ação coletiva. Nesse sentido, as instituições e organizações afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interações humanas, reduzam as incertezas e induzam a cooperação, diminuindo os custos das transações (NORTH, 1990).

A teoria aplicada ao estudo das organizações, focalizando a análise microeconômica, que foi desenvolvida por WILLIAMSON (1985) no seu livro The Economic Institutions o Capitalism – apoiado nas contribuições de Coase, Arrow, Simon e de Macneil -, utiliza dois pressupostos comportamentais básicos: o da racionalidade limitada de SIMON (1972) e o seu corolário, os contratos incompletos, que associados ao pressuposto do oportunismo, fornecem as bases para a análise das formas de governança das organizações. A contribuição de NORTH (1990), que se concentra na análise macroeconômica, também deriva da influência de COASE (1988), mas diferencia-se do trabalho de WILLIAMSON (1985), por priorizar o papel das instituições econômicas, seu desenvolvimento e a sua relação com as organizações. NORTH (1990) define as instituições como o conjunto de leis normas, costumes, tradições e outros aspectos culturais que balizam a ação de sociedades, organizações e indivíduos. Para aquele autor, é de fundamental importância o papel das instituições, como redutoras dos custos de transação para a sociedade. 

 

3. Princípios de Governança Pública

Uma boa governança pública, à semelhança da corporativa, está apoiada em quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação responsável de contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão. A busca permanente da prática desses princípios na administração do país ou na gestão de qualquer instituição deve ser vista como uma condição indispensável para que essa instituição possa continuar a progredir. É importante ressaltar que essa é uma tarefa permanente, que exige uma participação pró-ativa de todos os atores envolvidos - dirigentes, políticos, órgãos de controle - e, em especial da sociedade organizada.

Por sua vez, a busca permanente da transparência na Administração Pública deve ser vista como uma condição indispensável para que o Brasil possa continuar a progredir no processo de desenvolvimento socioeconômico e na consolidação da democracia. Nesse sentido, a transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à informação governamental, o que torna mais democrática as relações entre o Estado e sociedade civil.

 

4. Os Efeitos da Corrupção sobre as Instituições

As práticas de corrupção não são privativas dos países em desenvolvimento, visto que elas também se encontram arraigadas em maior ou menor grau nos países desenvolvidos. A diferença está na origem da corrupção e na dimensão do problema. Nos países desenvolvidos a corrupção decorre de falhas nos sistemas democráticos, enquanto nos países em desenvolvimento a corrupção surge em decorrência das debilidades das instituições (NORTH, 1990). 

No tocante à riqueza e ao poder, sustenta HUNTINGTON (1968, p. 59-71) que, nos casos em que as oportunidades políticas excedem as econômicas, as pessoas tendem a usar o poder para o próprio enriquecimento e, nos casos em que as oportunidades econômicas excedem as políticas, as pessoas são capazes de fazer uso da riqueza para comprar poder político. Verifica-se que, determinadas combinações de desequilíbrios entre essas forças abrem a possibilidade do surgimento de problemas característicos de corrupção, os quais diferem em sua natureza e implicações políticas e sinalizam para reformas políticas e econômicas que podem servir às metas de democratização e de combate à corrupção.

A corrupção alastrada é um sintoma e não a doença em si (ROSE-ACKERMAN, 1978). É perceptível que a corrupção pode produzir ineficiência e injustiça, cujos efeitos produzem reflexos negativos sobre a legitimidade política do Estado. A corrupção indica a existência de problemas mais profundos nas relações do Estado com o setor privado. Nesse sentido, os custos mais graves não são os subornos em si, mas sim as distorções que revelam que muitas vezes podem ter sido criadas pelas autoridades com a finalidade de cobrar propinas. Assim, apoiado nos indicadores que avalia o nível de transparência no país (Transparência Internacional, 2004), bem como nos resultados de diversas Comissões Parlamentares de Inquéritos (CPIs), partimos da aceitação neste artigo que existe uma corrupção sistêmica no Brasil.

Nesse sentido, a corrupção tem sido percebida por diversos autores, como um sintoma de que alguma coisa está errada na administração do Estado. Instituições criadas para governar as relações entre cidadãos e o Estado estão sendo utilizadas para alcançar o enriquecimento pessoal por meio dos benefícios do suborno.

Podemos definir a corrupção como o abuso do poder público para obter benefícios privados, presentes principalmente, em atividades de monopólio estatal e poder discricionário por parte do Estado. Assim, os atos de corrupção são aqueles que constituem a violação, ativa ou passiva, de um dever profissional ou do descumprimento de alguma função específica realizados em um marco de discrição com o objetivo de obter algum tipo de benefício, qualquer que seja sua natureza. Em síntese, corrupção é o desvio de comportamento dos deveres formais de uma função pública visando os interesses privados, seja pessoal, familiares, ou de grupos, de natureza pecuniária ou para melhorar o status, ou que viola regras contra o exercício de certos tipos de comportamento ligados a interesses privados.

Deve-se observar que, qualquer tipo de favorecimento, por meio do uso da discricionariedade, para atender interesses pessoais ou de grupos, são inadequados. Essas ajudas, na sua maioria, feitas por meio de licitações públicas direcionadas, privilégios em concessões, entre outras, devem ser coibidas na Administração Pública. Essas formas de comportamento, onde se mistura o público e o privado, são geradoras e responsáveis por desvios e corrupção na administração pública.

No tocante ao conceito de ''níveis de corrupção'' devemos ressaltar que, os efeitos da corrupção são sempre perniciosos, em que pese haver distintos níveis de corrupção. A corrupção pode ocorrer em âmbito transnacional, nacional, local ou da empresa. Os efeitos negativos da corrupção transnacional, por exemplo, não só se manifestam em nível macroeconômico, mas podem afetar também em longo prazo a economia e a estrutura da própria empresa que a pratica.

É perceptível que no plano nacional o combate à corrupção passa pela necessidade de se promover reformas estruturais. Além da continuidade da reforma do Estado, tributária, previdenciária, justiça, é fundamental a reforma política. A reforma política volta a ocupar um lugar de destaque na agenda de mudanças estruturais do país, tendo como pano de fundo o agravamento da crise político-institucional, com risco de uma crise de governabilidade no país. A expressão ''reforma política'' deve ser entendida como a forma que os mecanismos institucionais devem ter, em especial, os mecanismos eleitorais e partidários, para a constituição de um regime político representativo capaz de atender as demandas da sociedade brasileira.

 

5. Análise dos Aspectos Econômicos e Políticos do Governo Lula

Sob o prisma econômico, podemos observar que, a estratégia do governo Lula de manter e aprofundar as políticas de cunho neoliberal que já vinham sendo implementadas no governo Fernando Henrique, estão produzindo efeitos indesejáveis nos campos socioeconômicos e político do país. Em que pese o cenário internacional favorável vivido pelo país nos últimos quatro anos, o Brasil vem apresentando um desempenho sofrível em termos de crescimento do PIB, e por conseqüência do PIB per capita[4]. Para isso tem contribuído a prática de juros altos e dívida pública no patamar de R$1,0 trilhão, agravada por uma elevada da carga tributária, que em 2005 atingiu 37,37% do PIB. Os reflexos estão presentes no nível elevado de desemprego e na queda de investimentos em infra-estrutura e setores estratégicos do país. Estas políticas fiscal e monetária inapropriadas, que se baseiam no pressuposto de que é possível alcançar uma inflação estável com crescimento auto-sustentável não se mostraram adequadas para resolver os graves problemas socioeconômicos da sociedade brasileira[5]. Esse quadro preocupante está descrito nos principais indicadores econômicos do Brasil - quadro1, 2, 3 e tabela resumo -, apresentados a seguir.

 

Quadro 1. Indicadores Econômicos do Brasil

 

Deve-se recordar que o PIB, entendido como o desempenho econômico do Estado-nação, é a soma anual de todas as atividades produtivas (bens e serviços) realizadas dentro do país. Não são contabilizadas no PIB as rendas obtidas em atividades externas por empresas que atuam fora das fronteiras nacionais e as rendas e salários de pessoas que trabalham no exterior. Assim, a taxa positiva do PIB é indicador de que a economia está em crescimento, embora nem sempre o suficiente para gerar emprego e elevar a renda média da população. Quando essa taxa de crescimento fica próxima de zero, como ocorreu no Brasil em 2003 (0,5%), se revela um quadro de estagnação econômica do país. Ao ficar abaixo de zero o país encontra-se em recessão.

A economia brasileira vem crescendo abaixo da média mundial. Quando comparada com as taxas de desempenho econômico dos principais países emergentes, como China, Índia, Argentina, Chile e Venezuela o Brasil ocupa o último lugar. Todos esses países apresentam taxas que variam de 6% a 10% ao ano.

 

Quadro 2. PIB do Brasil – Variação real – em percentual

Período 1994-2006

 

                                              Fonte: IBGE, 2006.

Em 2005, o PIB (Produto Interno Bruto) cresceu 2,3%, indicando uma desaceleração em relação a 2004, quando a economia do país registrou expansão de 4,9%. O resultado do Brasil ficou bem abaixo da média da região. Os países que já divulgaram resultados, a exemplo da Argentina (9,1%), Venezuela (9,0%) e México (3,0%), confirmaram os prognósticos da Cepal, que previa para o Brasil uma alta de 2,5%. Em 2006 esse baixo desempenho da economia brasileira também está se repetindo.

Conforme ressaltado, esses dados são resultados de políticas econômicas que privilegiaram o pagamento da dívida pública, o controle da inflação através da manutenção de elevadas taxas de juros e restrição de investimento governamental em setores de infra-estrutura. A valorização do Real contribuiu para esses resultados, pois impediu um melhor desempenho das atividades exportadoras, em especial no agronegócio, além da crise política e ética que se desenrolou ao longo de 2005. 

Quadro 3. Crescimento do Comércio Exterior – Período 2002-2005

Fonte: IBGE, 2006.

No que se refere à questão política, revela-se bastante complexo o funcionamento de um regime presidencialista bicameral, que convive com um sistema multipartidário caracterizado por um relativo grau de fragmentação, que impede o presidente eleito contar com maioria parlamentar. Nesse sentido - apoiado nas análises das pesquisas de opinião pública no período de 2005 e 2006 - pode-se constatar que os efeitos das denúncias de corrupção existente no governo e no próprio partido dos trabalhadores não atingiu de forma significativa a imagem do presidente Lula. Esses efeitos, entretanto, repercutiram na sua base de apoio político. 

É relevante destacar que para analisar a influência recíproca que existe entre as instituições formais que compõem o sistema político e a cultura política relativa às crenças, valores, comportamentos e práticas dos cidadãos, diversas pesquisas têm sido realizadas na busca de retratar as percepções e representações dos brasileiros em relação à política (Latinobarometro, Ibope, Datafolha, etc.). Essas pesquisas revelam que entre as principais causas da crescente insatisfação dos brasileiros com as instituições democráticas se destacam aqueles relativos às percepções sobre os direitos e os problemas do país, ou seja, em sua quase totalidade os entrevistados se consideram pouco ou nada respeitados em seus direitos e liberdades. Fica evidenciado que essa insatisfação dos brasileiros com o funcionamento da democracia decorre, entre outros fatores, da incapacidade do Estado brasileiro de responder de forma adequada às demandas da sociedade.

6. Indicadores das Fragilidades das Instituições Brasileiras 

As fragilidades das instituições brasileiras no campo externo estão evidenciadas na ambigüidade da política externa e da ação da diplomacia brasileira nos últimos anos. Esses sintomas estão revelados, por exemplo, nos esforços infrutíferos de obter um assento no Conselho de Segurança das Nações Unidas, na falta de firmeza na recente crise com a Bolívia, com a expropriação das instalações da Petrobrás naquele país, e nos encaminhamentos das negociações na OMC, no Mercosul e na Alca.

No campo interno essas fragilidades se revelam nas interferências pontuais do Poder Judiciário nas decisões do Parlamento e pelo excessivo corporativismo dos políticos na punição de parlamentares envolvidos em atos de corrupção, e, nas falhas no processo de tramitação do projeto de lei orçamentária no Congresso Nacional. Os desvios apurados pela Polícia Federal decorrentes da utilização de emendas parlamentares na Comissão de Orçamentos evidenciam que as providencias tomadas após a CPI dos Anões do Orçamento não produziram os resultados esperados pela sociedade. Na postura dúbia dos partidos políticos e da Ordem dos Advogados do Brasil [6], que mesmo diante de indícios da existência desvios praticados por dirigentes governamentais no instalados núcleo do poder, se negaram a encaminhar ao Parlamento o pedido de impeachment do presidente da república.

Essas deficiências das instituições estão presentes, também, nos processos de apuração de atos de corrupção e na falta de transparências governamentais; nas constatações da captura de empresas estatais, diretorias e órgãos na administração pública por políticos corruptos; e, no desrespeito das organizações criminosas pelas autoridades policiais e do judiciário.   

Observa-se, assim, que existe uma visível e crescente perda de credibilidade nas instituições brasileiras, que tem sido provocada de formas consciente e inconsciente, por inúmeros dirigentes governamentais nos três poderes da república. Esses dirigentes, no esforço de criar as condições para permanecer no poder ou obter ganhos políticos, têm se posicionado de forma contrária às instituições brasileiras, desconsiderando que o desenvolvimento socioeconômico e a democracia necessitam de instituições consolidadas (MATIAS-PEREIRA, 2006). 

 

Conclusão

 

A fragilidade das instituições, aqui assinaladas, nos permite argumentar, tendo como motivação a pergunta “a crise política e ética instalada no país está afetando a consolidação das instituições e afetando o desempenho da economia brasileira?”, que o Estado brasileiro, em médio prazo, pode vir a enfrentar uma crise de governabilidade. Nesse contexto, estamos levando-se em consideração as condições sistêmicas inadequadas de exercícios do poder por parte do Estado para o atendimento das demandas da sociedade brasileira. Vislumbra-se que o somatório dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas definidas estão aquém dessas expectativas.

Por sua vez, as brechas existentes na Administração Pública, conforme reveladas nos diferentes relatórios e documentos aqui assinalados, estão permitindo o aumento dos desvios e possibilitando elevados prejuízos aos cofres públicos, e contribuindo para agravar a crise político-institucional e a credibilidade dos governantes. Fica evidenciado que, o enfrentamento da corrupção é um problema de toda a sociedade, que passa pelo exemplo e pela efetiva vontade política dos governantes.

Diante desse quadro descrito, torna-se essencial uma maior reflexão da sociedade organizada sobre os rumos do Estado brasileiro, com destaque para os segmentos políticos, empresarial, acadêmico e imprensa. Esses segmentos têm a responsabilidade e necessitam se mobilizar para exigir que o próximo presidente da república – período de 2007 a 2010 - priorize na sua agenda de governo a realização de uma profunda reforma estrutural do Estado brasileiro - nas áreas política, judiciário, tributária, previdenciária e trabalhista – orientadas para preservar as instituições e estimular o desenvolvimento socioeconômico do Brasil.

 

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[1] Veja o teor do Relatório Final da C.P.M.I. “dos Correios” e da denúncia do Procurador-Geral da República ao Supremo Tribunal Federal, contra o Ex-Ministro José Dirceu e mais 39 (trinta e nove) apontados cúmplices. Nesses documentos, aos denunciados, individualmente, são endereçadas acusações de crimes eleitorais, desvio de recursos públicos e de entidades privadas da Administração Pública, lavagem de dinheiro, gestão fraudulenta, corrupção ativa, corrupção passiva, evasão de divisas e formação de quadrilha (Inquérito 2.245, Relator Ministro Joaquim Barbosa). Essa crise atingiu, também, o Parlamento brasileiro com as revelações dos desvios na aprovação das ementas do orçamento da União (CPI das Sanguessugas, 2006).

[2] O crime de responsabilidade tem dupla face, material e formal: a jurídica e a política. No plano material, a configuração dos crimes de responsabilidade está definida no artigo 85 da Constituição Federal. A norma constitucional se complementa com a tipificação consagrada na Lei 8.492/92, na qual se estatui que se comete ato de improbidade administrativa não só por ação, mas também por omissão (art. 10, dentre outros).