INTRODUCCIÓN

 

La utilización de tecnología es un precepto básico y fundamental en las economías, para que los países puedan alcanzar el desarrollo económico. El aumento de la productividad de la economía, a través del progreso técnico, explica la mayor parte del crecimiento económico de las economías, lo que por su parte lleva al desarrollo económico.

Por tanto, la comprensión de la forma como ocurre la innovación tecnológica y como el progreso técnico es difundido entre las empresas, es una de las piezas fundamentales para la comprensión del proceso de desarrollo de los países.

En ese contexto, el tema de este artículo se refiere a los acuerdos offset de compensación comercial, industrial y tecnológica. El estudio es del caso Brasileño entre 1970 y 2004, contemplando la evolución de los mismos, así como las estrategias de implantación de la política de compensación con la participación del Estado y la descripción de la forma de utilización de esos acuerdos, así como las implicaciones de los mismos.

El artículo responde la siguiente problemática: de que modo los acuerdos offset se desarrollaron en el caso brasileño, principalmente a partir del inicio de la década de 90 cuando fueron implementadas reglas específicas sobre los acuerdos.

El objetivo principal consiste en estudiar como surgieron los acuerdos offset en Brasil y de que forma fueron incorporados en las Políticas Brasileñas: Comercial, Industrial y Tecnológica. Los objetivos secundarios preconizan la descripción de las modalidades existentes de los acuerdos de compensación Offset, del estudio del papel del Estado Brasileño como articulador e introductor de la Política de Compensación.

El caso Brasileño es marcado por una mejor definición de estos tipos de acuerdos offset en los últimos 15 años, visto que los mismos pasaron a legitimarse jurídicamente a partir de la década de 90, delante de su reglamentación de utilización.

El estudio se justifica, pues es importante destacar que Brasil viene practicando esta modalidad de acuerdos desde hace tiempo, pero hay pocos estudios con sistematización metodológica de análisis de datos económicos, de objetivos y de sus resultados realizados acerca de este tema.

El artículo tiene carácter exploratorio basándose en fuentes primarias y secundarias. La metodología utilizada en el artículo se caracteriza por el uso de los métodos: inductivo y histórico. A través del método inductivo ocurre a la búsqueda en casos particulares de una generalización. El método histórico por su parte contribuye en la investigación de las teorías y de sus aplicaciones en resultados históricos.

Los resultados de la investigación son presentados en tres capítulos. En primer capitulo trata que son los acuerdos offset en nivel nacional e internacional. El referencial teórico es tema del capitulo 2. En este se hace una relación entre la teoría económica y el papel que tiene la tecnología en el proceso de desarrollo. Finalmente, en él capitulo 3, se presenta el histórico de los acuerdos offset, sucinto, en el ámbito internacional y, más profundizado, para el caso brasileño, con un análisis del caso brasileño considerando el marco de la teoría económica.

 

1.    ACUERDOS OFFSET DE COMPENSACIÓN

 

El presente capítulo está dividido en dos secciones. La primera comenta sobre la importancia del desarrollo tecnológico para las naciones, así como el papel preponderante y fundamental del Estado, para el alcance de este desarrollo. La segunda Sección hace una revisión bibliográfica acerca de los acuerdos offset en el ámbito nacional e internacional, describiendo la forma como los mismos ocurren, así como sus implicaciones sobre las compensaciones comerciales, industriales y tecnológicas.

 

1.1 Desarrollo tecnológico y el papel del Estado

La necesidad de tecnología para el desarrollo económico es fundamental y esencial, así se observa que:

Una industria tecnológicamente desarrollada constituye un requisito esencial para mantener la economía internacionalmente competitiva y acelerar el desarrollo económico. Conscientes de este hecho, los países industrialmente más avanzados invierten grandes sumas de recursos en actividades de investigación y desarrollo (P&D), para crear nuevos productos y nuevos procesos de producción. Disponiendo de un vasto stock de tecnología extranjera la que recurre, las empresas localizadas en los países en desarrollo (PED), típicamente, orientan sus actividades de P&D más para asimilar y adaptar esas tecnologías a las condiciones locales que, propiamente, para desarrollar nuevos productos y procesos (BRAGA y WILLMORE, 1988, p. 1. apud DAHLMAN y WESTPHAL, 1982.

 

El comercio intra-industrial, o sea, la especialización de los mercados mundiales está relacionado con el aumento internacional del comercio de piezas o de componentes de un producto, como descrito por Salvatore (1998). Así se observa que las corporaciones de ámbito internacional producen varias piezas, de un producto, en diferentes naciones para minimizar su costo.

El citado anteriormente también destaca que este tipo de política puede explicar el motivo del surgimiento de la Unión Europea y de la amplia liberalización del comercio en la posguerra, para productos manufacturados, sin que el interés de los grupos económicos sea perjudicado.

Aún sobre la especialización de los mercados intra-industriales, se tiene que:

La evolución mundial de la industria usuaria de tecnología avanzada muestra la nítida tendencia de sustitución del concepto de verticalización por el de producción especializada, obligando a los países en desarrollo a recoger el fortalecimiento tecnológico y crear alternativas comerciales para participación en un mercado común internacional. Entre esas alternativas, ha sido anchamente practicada la negociación de alguna forma de compensación, por parte del proveedor, como condición para importación de bienes y servicios (BRASIL, 1991, p. 1).

 

Con relación la necesidad del Estado intervenir en la política tecnológica, el Gobierno:

...tiene la responsabilidad intransferible de crear los instrumentos adecuados y el ambiente propicio para viabilizar ese objetivo, implementando una política tecnológica realista, corajosa y comprometida con la eficiencia del sistema industrial (BRAGA y WILLMORE,1988, p. 23).

 

Además de eso, el Estado tiene el papel de propiciar el Bienestar a la Sociedad, así:

...la relación entre desarrollo científico y tecnológico y el bienestar socio-económico de la población nos permite argumentar que el Estado necesita actuar para corregir las imperfecciones de mercado y sus impactos sobre la inversión en actividad de investigación y desarrollo y sobre el crecimiento económico. Esa constatación nos lleva a sostener que en las directrices para definir las prioridades estratégicas del nuevo modelo de desarrollo tecnológico en construcción, en especial en la nueva política industrial y tecnológica y en la Ley de Innovación (PEREIRA, 2003, p. 22-23).

 

Según Matesco y Tafner (1996), el Estado tiene la importancia de actuar como elemento de integración para el desarrollo científico y tecnológico, siendo este último un importante proceso estratégico de crecimiento económico. Como medidas efectivas, estos autores vislumbran la posibilidad del Estado incentivar las actividades de Investigación y Desarrollo (I&D), a través del efectivo poder de compraventa gubernamental, así como a través de políticas de incentivos fiscales y crediticios. Esos autores observan en un contexto mundial, que en la casi totalidad de los países desarrollados existe una política gubernamental de desarrollo tecnológico, integrando la política industrial nacional, el apoyo financiero y la formación y desarrollo de ciencia básica. Así de entre las actividades sugeridas para la política gubernamental están el estímulo y el mantenimiento de las actividades de infraestructura, así como lo costeo de programas en ciencia pura, además de los programas que no son absorbidos en primera instancia por el sector privado.

Otro aspecto abordado por los autores dice respeto a programas que envuelvan más de un país, así por la promoción de consorcios transnacionales para inversiones en infraestructura científica. El Ministerio de la Ciencia y Tecnología - MCT, principal responsable por las Políticas Estratégicas de Desarrollo Tecnológico Brasileño dice que:

En el ambiente ni siempre amigable de la economía globalizada, la tradicional opción de la transferencia internacional de tecnología tiende a ceder lugar al desarrollo compartido, lo que sigue un modelo común en las hard sciences. En ese contexto amplio, deben ser evaluadas las perspectivas de esa opción frente a la adquisición, licenciamiento y venta de tecnología en términos favorecidos, mediante acuerdos de cooperación internacional (BRASIL, 2002, p. 45).

 

El MCT-Brasileño refuerza la idea de la necesidad, para el desarrollo de los acuerdos comerciales, instrumentados por políticas estratégicas de que:

En síntesis, será necesario movilizar la cooperación internacional para reforzar la actuación de Brasil tanto en las fronteras del conocimiento, en la promoción de investigaciones avanzadas, y en la solución de nuestro déficit tecnológico, cuanto en el plan de la realización de las vocaciones nacionales y regionales, en cuestión de Ciencia y Tecnología. La cooperación es el vehículo preferente de acceso al conocimiento internacionalmente disponible y, al mismo tiempo, fuente potencial de recursos para acciones cooperativas de interés nacional o local (BRASIL, 2002, p. 46).

 

Según Peral (2003), una eficiente política industrial con base en el desarrollo tecnológico lleva a una reducción en la dependencia tecnológica, además de disminuir el déficit de la balanza tecnológica, permitiendo la integración al mercado internacional lo que lleva el país a generar superávit en la balanza comercial, con esto habría una mejora en el nivel de bienestar de la población y una disminución de la vulnerabilidad externa.

Sobre las políticas comerciales estratégicas se resalta que:

Las políticas comerciales estratégicas representan una evolución reciente en favor de una política comercial activa y del proteccionismo. De acuerdo con este argumento, una nación puede crear una ventaja comparativa (a través de protección comercial temporal, subsidios, exoneraciones de impuestos y programas de cooperación gobierno-industria) en áreas como las de semiconductores, ordenadores, telecomunicaciones y otras industrias consideradas vitales para el crecimiento futuro de la nación (SALVATORE, 1998, p. 160).

 

1.2 Políticas comerciales estratégicas: El caso de los acuerdos offset

 

Los acuerdos de compensación son utilizados por incontables naciones como una política estratégica, así Modesti (2004, p. 38) describe que “el offset ha sido utilizado como herramienta poderosa de acción política y estratégica, integrado a las políticas nacionales, conforme las características y necesidades de cada país”. Ese autor describe esta política estratégica de la siguiente forma:

Los países más desarrollados han usado el poder de compraventa del gobierno, a partir de las importaciones de sistemas y equipamientos de defensa, para exigir compensaciones de los proveedores, a fin de obtener tecnología para el desarrollo de las áreas de C&T específicas y la transferencia para la industria; incrementar las actividades exportadoras, y así posibilitar la generación de divisas en moneda fuerte, mantenimiento e incremento de empleos especializados (MODESTI, 2004, p. 38)

 

Según Brasil (2002), existen dos tipos de acuerdos de compensación en Brasil, en el ámbito del área de la Aeronáutica: el directo, cuando la compensación con los bienes y servicios está íntimamente relacionada con el objeto de los contratos de importación y el indirecto cuando la compensación con bienes y servicios tiene relación con otras áreas de la economía.

Entre los acuerdos offset practicados en Brasil, se destacan los acuerdos de compensaciones comerciales, industriales y tecnológicos firmados por la La Empresa Brasileña de Aeronáutica S. A. – EMBRAER. Según Frischta (1992) entre los motivos que llevaron a la EMBRAER a tener éxito en la década de 1980 está el que se encontraron socios, a pesar de Brasil ser un país en desarrollo,  y conseguir recursos financieros, además de estar:

Dentro de una estrategia, de largo plazo bien articulada, ellos deberían estar queriendo dividir desarrollo de proyectos (a pesar del prestigio potencial de "hacer solo"), como arreglos de co-producción para minimizar costes y riesgos, líneas de productos integrados a la comercialización y práctica de post-venta, y subcontrato dentro y fuera para extender sus capacidades. La cooperación incrementada así estimularía las firmas a especializarse y dividir tareas de acuerdo con sus fuerzas relativas y recursos financieros (FRISCHTA, 1992, p.51)(Traducción del Autor).

 

La mayor parte de estos acuerdos offset de compensación fueron firmados con La EMBRAER y son resultado de una articulación con el antiguo Ministerio de la Aeronáutica - MAER, hoy Comando de la Aeronáutica del Ministerio de la Defensa, como puede ser visto en el capítulo referente al Histórico de los Acuerdos Offset, siendo reforzado por la cita de que:

... la busca de caminos que puedan permitir un mayor grado de autonomía tecnológica e industrial, siendo que uno de los instrumentos para su consecución, seria la Política de Compensación Industrial, Tecnológica y Comercial de la Aeronáutica, posteriormente complementada por la política semejante del Ministerio de la Defensa (AZEVEDO, 2004, p.17).

 

Según Azevedo (2004, p. 22), al analizarse las perspectivas de la llena implantación de los acuerdos de compensación, puede crearse la expectativa de una mejora con desarrollo en varios sectores de la economía nacional. Como citado por el autor habría una “reducción en los impactos causados por eventuales importaciones, contribuyendo para el equilibrio en la balanza comercial, además de amenizar las dificultades decurrentes de restricciones presupuestarias que se reflejan en las áreas del conocimiento, de la investigación y de la producción”. Bajo otro aspecto el autor es convincente al afirmar que la compensación industrial y tecnológica llevará “el parque industrial nacional a alcanzar mejores condiciones de acceso a los mercados globales, de manera consistente, con credibilidad y que, evitándose movimientos espasmódicos, así se mantenga por largo plazo”.

Cuanto a la utilización de los acuerdos offset de compensación industrial, se tiene que los mismos actúan con un:

...papel fundamental como soporte en la cooperación con la industrial local y en el auxilio a pequeñas y medias empresas que desean implementar programas de desarrollo dirigidos para la exportación y, inclusive, la internacionalización de empresas que desean conquistar nuevos mercados (CARNERO DE FREITAS, 2004, p. 81).

 

Así, según Carnero de Freitas (2004), acuerdos offset indirectos se utilizan constantemente de la compensación industrial, a través de la industria local, en acuerdos previamente fijados entre contratada y contratante. Esto lleva la industria local a ampliar sus programas de inversiones, pues los acuerdos en muchos casos fijan oportunidades de compensaciones industriales y tecnológicas, que son generados a través de la incubación de empresas en asociación entre la contratada y la industria local. El autor aún destaca que cabe al Gobierno establecer una política estratégica, con vista a dirigir los beneficios que vendrían de la compensación industrial para los sectores en que las empresas nacionales no posean ventajas competitivas.

Según Pellegrino (2004, p. 88), al analizarse los acuerdos de compensación tecnológicos, se observa que la utilización en la Ciencia y Tecnología de los factores “inteligencia” e “innovación” llevan a la agregación de valor a los productos de determinada nación. Siendo la inteligencia y la innovación preceptos básicos para la competitividad estratégica y el desarrollo de cualquier país, cabría al Gobierno el “... papel fundamental en las inversiones en capacitación de recursos humanos e institucionales y de infraestructura de información en ciencia, tecnología e innovación”.

En el marco de la Teoría de la Innovación con relación a la compensación tecnológica se puede recurrir a Pellegrino (2004, p. 90), para él cual la “... relación entre el crecimiento económico y los cambios que ocurren con la introducción y diseminación de innovaciones tecnológicas señala a la dinámica del proceso de innovación, como el motor fundamental en la formación de los patrones y normas de transformación de la economía, así como su desarrollo de largo plazo”. Así cuando una innovación surge a través de acuerdo offset de compensación tecnológica, esta por su parte ocurre a través de la:

... utilización del poder de compraventa del gobierno a partir de las importaciones de sistemas y equipamientos de alto valor agregado, especialmente equipamientos de defensa, para exigir compensaciones de los proveedores, a fin de obtener tecnología para el desarrollo industrial, incrementar las actividades exportadoras y así posibilitar la generación de empleo y renta y la generación de divisas en moneda fuerte (PELLEGRINO, 2004, p. 90).

 

Por lo tanto, la compensación tecnológica como citado por Pellegrino (2004, p. 91), “representa mucho más para el país en términos de valor agregado, en la forma de absorción de tecnología, creación de empleos, aporte de divisas y efectos multiplicativos de largo plazo, que ventajas concedidas por los fabricantes a los compradores”.

Según Leister (2004), los acuerdos de compensación offset, son acuerdos firmados entre comprador / contratante y proveedor / contratado, en que el proveedor se propone a compensar el comprador haciendo con que se disminuya el impacto financiero de la adquisición pretendida por el comprador. Así económicamente ocurre que:

... el exportador concuerda en comprar un volumen predeterminado de componentes del producto final de las empresas situadas en territorio del país importador, o aún comprar productos no relacionados con el proceso de fabricación del producto a ser exportado, y hasta en promover el comercio entre el país importador y terceros países, de forma a obtener impacto positivo en la economía del país importador (LEISTER, 2004, p. 96).

 

Cuanto a los aspectos referentes a la definición de algunas formas de acuerdos offset, Leister (2004), define que la:

... cooperación industrial o participación industrial pueden ser consideradas offsets, en especial cuando el país importador participa de la producción del bien que comprará. La cooperación es el elemento prominente en los acuerdos de compensación de saldos, pudiéndose revestir de la forma de acuerdo de cooperación industrial y comercial;... (LEISTER, 2004, p. 97).

 

La autora contribuye en su análisis sobre los acuerdos offset, argumentando que los países desarrollados y en el caso poseedores de tecnología y exportadores de bienes con alto valor agregado consideran estos acuerdos como obligaciones impuestas a los proveedores, diferentemente de los:

... países en desarrollo y recipientes de la tecnología tienen, generalmente, por objetivo principal, la actualización tecnológica de la industria local, y por objetivo secundario el mantenimiento o aumento de los niveles de empleo (LEISTER, 2004, p. 98).

 

Sobre el aspecto de la utilización de los acuerdos de compensación como forma de generar desarrollo económico puede afirmarse que:

... son nítidamente nuevos instrumentos financieros a disposición de los empresarios y gobiernos en especial durante los periodos de recesión. Y eso porque se prestan a la creación de empleos, a la formación de mano de obra local e a la captación de capitales (LEISTER, 2004, p. 99).

 

Así, según Leister (2004), la forma contractual más utilizada en los acuerdos de compensación tecnológica es la co-producción a través de acuerdo inter-gubernamental entre convenios de producción o inter-empresarial en la elaboración de joint-ventures. La transferencia tecnológica y la licencia de producción conjunta son las principales herramientas que llevan el comprador a tener acceso a la información técnica para la manufactura total o parcial del bien negociado en el país del comprador. En estas negociaciones puede no estar incluida, la utilización de marcas y comercialización del producto de la contratada, siendo la responsabilidad por la fabricación y comercialización del producto del contratante y contratado. En los acuerdos de compensación industrial la forma contractual más utilizada es la producción sub.-contratada, en que la proveedora (exportador), contrata algunas empresas o a empresas compradoras (importador) para producir el bien, para la producción de componentes del bien o para la producción de parte del bien de alto valor agregado suministrado, no estando incluidas la utilización de marcas y comercialización del producto de la contratada, así como la transferencia tecnológica.

Según Macedo (2004, p.117), la utilización del mecanismo de los acuerdos offset en la industria aeronáutica brasileña, “... fue fundamental para el desarrollo de ese segmento, que en espacio de tiempo relativamente corto consiguió llegar a productos que tienen excelente aceptación en el mercado mundial”, como ejemplo se puede citar los aviones fabricados en Brasil por la EMBRAER, que rinden buenas divisas para el País en el comercio exterior.

El autor es enfático al criticar los acuerdos offset en el País:

... pues no hay, aún, en Brasil, política nacional de offset, aunque existan registros, en el comercio exterior, de operaciones que envolvieron la utilización de ese mecanismo. Por que haber existido reglas definidas, gerencia y control adecuados, esas operaciones acabaron no siendo totalmente cumplidas, dejando de alcanzar los objetivos de ese tipo de mecanismo. La inexistencia de esa política se debe primordialmente a la falta, en el gobierno, de consenso sobre la utilización, o no, de esa herramienta de negociación (MACEDO, 2004, p. 119).

 

La no-existencia de una política nacional de compensación en todas las esferas del Gobierno y Sociedad es muy perjudicial para el Desarrollo Tecnológico Brasileño, así para ese autor:

Las privatizaciones ocurridas en los sectores eléctricos y de comunicación podrían haber sido utilizadas para obtener compensaciones, que serían particularmente positivas para el desarrollo tecnológico. Y no fueron utilizadas exactamente por la inexistencia de una política que defina las reglas necesarias a la su utilización (MACEDO, 2004, p. 121).

 

Según Macedo (2004, p. 124), la no-existencia de una evaluación técnica metodológica, de los resultados ocurridos a través de los acuerdos offset de compensación, en el ámbito del Ministerio de la Defensa, es perjudicial para el País, pues no nos chá una visión más clara de lo que ocurrió y lo que está ocurriendo. A pesar de existir un sentimiento de que los resultados fueron positivos, principalmente, cuando se mira hacia las posiciones alcanzadas en el sector aeronáutico, principalmente en lo que se relaciona a la exportación de aviones por Brasil.

Una mejor definición de los acuerdos offset puede ser dada cuando se esclarece que él:

Countertrade, entendido como una categoría de comercio que incluye todas las formas de arreglos comerciales recíprocos o compensatorios, acomoda el término offset, así siendo, cuando hablamos que un determinado país pidió compensación comercial, industrial y tecnológica cuando de una compraventa de material de defensa o de alta tecnología, podemos afirmar que la empresa que vendió este material tendrá que realizar una gama de actividades, bajo la forma de proyectos de offset, que comprenden las prácticas del Countertrade. (REIS, 2004, p. 129).

 

El autor también afirma que los acuerdos offset se desarrollan en el contexto de la globalización tecnológica, siendo ellos expuestos al desafío entre grandes empresas transnacionales y de gobiernos, medias y pequeñas empresas de países en desarrollo. Como ejemplo, Reis (2004, p. 130), cita que la globalización “da origen al proceso de consolidación y racionalización en la industria aeronáutica y de defensa”, lo que por su parte lleva a una “acentuada competición entre grandes conglomerados empresariales continentales por nuevos mercados y aún por intentar no perder la fidelidad de sus clientes”.

Sobre la contrariedad en la utilización de los acuerdos offset, Reis (2004, p.131) dice que la definición y la argumentación utilizada es la de distorsión del libre comercio, siendo prohibido en la Organización Mundial del Comercio – OMC, el “uso de offsets relacionados a la compraventa de bienes civiles, sin embargo, no hace cualquier mención de prohibir su uso en compras militares”. El autor aún apunta que no existe ningún impedimento por parte del Banco Mundial para la práctica de estos acuerdos tanto en el área civil, así como en la militar.

Cuando Reis (2004) describe los acuerdos offset y su coerción en la teoría del comercio internacional, describe los mismos como una distorsión del mercado, creyendo que solamente en la utilización por los gobiernos en pro de sus objetivos políticos y económicos, es que los acuerdos pueden contribuir para el aumento del bienestar social. El autor también coloca que si hay la aceptación de que los acuerdos offset son la distorsión del libre comercio, no se debe interrumpir la utilización de los mismos, visto que son un importante medio para la disminución de las desigualdades de la globalización, y una importante herramienta para, en muchos casos, sobreponer los intereses nacionales y llevar la una liberalización de estos mercados.

Según Reis (2004, p.136), algunas empresas se contraponen a los acuerdos offset, justificando que los mismos aumentan el coste final del objeto de la licitación, “además de potencialmente crear o aumentar la capacidad de empresas extranjeras que podrían ser sus competidores en el futuro”. El autor contrapone las opiniones negativas sobre los acuerdos offset, afirmando que las más bien sucedidas empresas en el ámbito mundial poseen una gerencia capaz de transformar la imposición de los acuerdos offset en ventajosas compañeras internacionales, sacando provecho de las exigencias que habría.

Según Rzezinski y Serrador (2004, p.149), la empresa EMBRAER posee una amplia experiencia con los acuerdos offset, siendo en muchos casos la beneficiada y en otros la proveedora de los acuerdos de compensación comercial, industrial y tecnológica entre gobiernos.

Cuando se trata de la posición de Brasil en el mercado de offset, Rzezinski y Serrador (2004, p.150) afirman que él está entre el grupo de los 35 países que practican y exigen los acuerdos offset en sus adquisiciones de equipamientos militares en la esfera de defensa.

Al tratar de la recepción de acuerdos offset dentro de la EMBRAER, Rzezinski y Serrador (2004, p.152), apuntan que hubo una reducción en este tipo de acuerdo, que por su parte llevó al menor envolvimiento de la empresa con acuerdos capaces de alcanzar sus prioridades estratégicas, como la recepción “de nuevas tecnologías o acceso a nuevos mercados, prioridades esas asumidas y reforzadas después de la privatización de la empresa en 1994”.

Sobre la utilización de los acuerdos offset por la EMBRAER los autores afirman que:

En la realidad, las principales experiencias de la empresa como beneficiaria de esquemas de compensación remontan a un periodo en que la EMBRAER aún no había adquirido su perfil esencialmente exportador, viviendo un proceso de aprendizaje industrial y tecnológico para lo cual algunas operaciones de offsets parecen tener efectivamente contribuido (RZEZINSKI Y SERRADOR, 2004, p.152).

 

Al tratar sobre el reflejo de estos acuerdos offset, colocan que:

Los offsets que beneficiaron a la EMBRAER tuvieron impacto positivo en términos de la utilización de la capacidad industrial de la empresa, en un periodo en que el flujo de encargos no se comparaba con aquel que caracteriza los días de hoy. Los impactos tecnológicos son menos claros (RZEZINSKI Y SERRADOR, 2004, p.153).

 

Al tratar de la Embraer como referencia para los acuerdos offset en la industria brasileña mencionan que:

Esta condición, soportada también por la capacidad de la EMBRAER de consolidar cadenas de proveedores locales integrando empresas empleadoras de mano de obra altamente calificada, crea condiciones para que la EMBRAER se revele instrumental junto al gobierno en la definición e implementación de iniciativas de políticas públicas en el área de los proyectos industriales de elevado contenido tecnológico (RZEZINSKI Y SERRADOR, 2004, p.155).

 

En un panorama más general afirman que:

Con los presupuestos de defensa disminuyendo en la mayoría de los países desarrollados, los gobiernos compradores tienden a enfrentarse, cada vez más, con un ciudadano contribuyente que exige una compensación asociada a la adquisición de bienes de precio unitario elevado, cuyos beneficios no se reflejan de forma directa en la economía local. Como resultado, y con la visibilidad de los programas de offsets a aumentar, las naciones tienden a exigir mayores volúmenes, frente al precio de compraventa del equipamiento, y a través de actividades industriales en sectores de mayor intensidad tecnológica con mayor potencial de innovación (RZEZINSKI Y SERRADOR, 2004, p.156).

 

Sobre la experiencia de la Embraer ofrecer acuerdos offset, Rzezinski y Serrador (2004, p.157), explican que la empresa entiende que este tipo de exigencia forma parte del juego, tratándose de ventas a gobiernos y o áreas de defensa, siendo que algunos países con potencial de ventas futuras para la Embraer se encuadran en este tipo de acuerdo.

Levantando una idea de contraposición a los acuerdos offset, para Rzezinski y Serrador (2004, p.157), la venta de una aeronave tiene una reducción en su margen de lucro debido al aumento del costo generado por la compensación. Para esos autores los acuerdos offset tendrían éxito sólo en el caso de aeronaves militares, visto que estos tienen altos costos, plazos de desarrollo largos, precios elevados y márgenes de lucros superiores a las aeronaves del mercado civil, siendo posible absorber dentro de la operación de acuerdo offset con aeronaves militares los costos adicionales resultantes de la compensación.

En la experiencia de la Embrear, como empresa que oferta acuerdos offset, aquellos autores consideran que existe la necesidad de la empresa estructurarse mejor, negociando créditos y obligaciones advenidas de acuerdos offset con otras empresas que actúan en mercados semejantes, lo que permitirá una ganancia a la Embraer disminuyendo la rigidez de sus contratos, principalmente los acuerdos offset directos.

En el área de la Defensa y sobre la Política Gubernamental, Institucional y Tecnológica, Rzezinski y Serrador (2004, p.158), consideran que no existen “dudas de que los offsets pueden ser un instrumento relevante de política industrial y tecnológica en el área de Defensa, la experiencia de la Embraer sugiere algunas calificaciones a la tentación de considerar ese instrumento como una panacea”.

Delante de esos autores consideran que:

En primer lugar, como ofertante de offsets, la Embraer percibe claramente los problemas que la demanda generalizada de compensaciones puede causar para su competitividad. Siendo esta la regla del juego, la Embraer busca capacitarse para atender a esa demanda sin que eso encarezca los costos de sus operaciones comerciales, lo que impone esfuerzo de estructuración interna a la empresa (RZEZINSKI Y SERRADOR, 2004, p.159).

 

Además de que:

en segundo lugar, como potencial beneficiaria de offsets, la empresa tiene interés en que el gobierno brasileño desarrolle instrumentos y mecanismos de regulación que le permita, a ella y a sus proveedores operando en Brasil, desarrollar capacitación industrial y tecnológica. Reconoce, sin embargo, que su desarrollo continuo solamente en pequeña parte estuvo vinculado a  operaciones de offsets: estas contribuyen, pero no constituyen el elemento esencial de su estrategia de upgrading en los campos industrial y tecnológico (RZEZINSKI Y SERRADOR, 2004, p.159).

 

Según Guimarães e Ivo (2004), acuerdos offsets son considerados como una:

...práctica de la obtención de compensaciones de proveedores extranjeros de bienes y servicios de alto valor agregado y de tecnologías avanzadas de gran efecto multiplicador, como condición para importación de los mismos bienes y servicios, con vistas a la: i) obtención de tecnologías para la industria nacional; y ii) modernización tecnológica de sectores llave de la economía (GUIMARÃES e IVO, 2004, p.164).

 

Al analizar el nuevo paradigma técnico-económico, Guimarães e Ivo (2004, p. 166), comentan que el incentivo al conocimiento científico es fundamental siendo que “... además del incentivo a la ciencia, se hace necesario ampliar la capacidad productiva, aliada a una mayor capacidad de innovación...”. Delante de eso, los autores citan que:

Diversos especialistas, en todo el mundo, defienden que el offset facilita el acceso a determinados conocimientos que muchas veces no se encuentran disponibles, y dado el tiempo envuelto en la ejecución de un acuerdo del tipo que envuelve el offset, esos mismos especialistas creen que todo ese proceso acaba propiciando mayor absorción de un nuevo conocimiento, y consecuentemente elevando la capacidad de innovación tecnológica de las instituciones envueltas (GUIMARÃES e IVO, 2004, p.166).

 

Para adoptarse acuerdos offset es importante conocer la base industrial e infraestructura económica del país para definir una estrategia apropiada a la realidad. Así, Guimarães e Ivo (2004, p. 170) dicen que algunos cambios estructurales deberían ocurrir en Brasil, entre ellos “la inestabilidad de los recursos financieros aplicados por el Estado en el área de Ciencia y Tecnología – C&T,  la baja participación del sector privado en las inversiones nacionales en P&D y la inadecuada estructura de financiación a las actividades de P&D”.

Al analizar la forma como ocurrieron la sustitución de importaciones hasta los años 80 y la apertura económica brasileña de los años 90 considerando los avances nacionales en P&D, Guimarães e Ivo (2004, p. 171) dicen que la tecnología era básicamente incorporada en las máquinas y equipamientos, pero a medida en que las máquinas fueron siendo importadas y empresas transferidas, de los países desarrollados para los subdesarrollados, los equipamientos importados pasaron a ser obsoletos. Otro motivo para el bajo contenido tecnológico es que los Centros de Investigación se encuentran en el exterior.

Más específicamente sobre los procesos de sustitución de importación y de la apertura económica, Guimarães e Ivo (2004, p. 172) observan que la competencia entre la industria nacional y extranjera, hizo con que la industria nacional tenga la necesidad “de que las empresas se adecuen al nuevo patrón de desarrollo, pero indicando claramente que había la necesidad de adecuaciones previas de políticas públicas antes de la apertura”, mostrando que hubo la necesidad de mayor intervención gubernamental.

Con relación a Estrategias Tecnológicas, Guimarães e Ivo (2004, p. 174) citan el aprendizaje pasivo, en el cual existe el predominio de una forma de innovación pasiva de tecnología, de innovación incrementad pasiva y sin la generación de innovación. En contraposición en el aprendizaje activo, predomina la capacidad de mejoría, la forma de absorción activa de tecnología, la innovación incrementad activa pero sin la generación de innovación. En la innovación propiamente dicha hay la capacidad de invención, la absorción pasiva y activa de tecnología, la innovación incrementad activa y pasiva y la generación de innovación.

Así, Guimarães e Ivo (2004) consideran que en Brasil:

El propio Sistema Nacional de Aprendizaje Tecnológico brasileño es caracterizado como un sistema de aprendizaje pasivo, visto que en gran parte de sus productos busca compensar la falta de tecnología con bajos salarios, la explotación expoliadora de sus recursos naturales y la protección o subsidio del gobierno para intentar asegurar el mínimo de competitividad tecnológica para la mejoría de sus productos (GUIMARÃES e IVO, 2004, p.175).

 

Para salir de esta situación, Guimarães e Ivo (2004, p.175) explican que “Inmediatamente, el aprendizaje activo sería el escalón necesario en dirección a la innovación. Las firmas innovadoras, sin embargo, no necesariamente pasan por una fase de aprendizaje activo, ellas pueden nacer como firmas innovadoras”. Con relación a las economías de industrialización tardía el aprendizaje pasivo pasaría a ser sólo una etapa inicial.

Según Guimarães e Ivo (2004, p.178), estratégicamente el desafío brasileño está en hacer con que institutos de enseñanza e investigación trabajen en cooperación con empresas privadas. Utilizándose una política estratégica de aprendizaje activa, a través de medidas de largo plazo, políticas, científicas y tecnológicas, con ambientes económicos, sociales e institucionales favorables. Delante de lo expuesto esos autores verifican que existe la necesidad de una política que considere primordialmente la variable tecnológica, siendo que la misma puede modificar la realidad existente, pues:

... la formulación de una política de difusión tecnológica, considerando que la mayor capacitación tecnológica del conjunto del sector industrial podría viabilizar mayor productividad global, mayores salarios, menores precios de los productos finales, mayor potencial para crecimiento futuro (GUIMARÃES e IVO, 2004, p.178).

 

 Tratando de la implantación de acuerdos offset en el área civil en Brasil, Guimarães e Ivo (2004, p.179), dicen que la actual política de offset sólo en la esfera militar es restrictiva, pues no permite que Brasil avance para una nueva práctica de desarrollo. Usando otros ejemplos ellos citan que:

La experiencia de muchos países muestra que el offset gestionado de forma eficiente, por especialistas con experiencia, es capaz de propiciar al país el mantenimiento y la generación de empleos, la capacitación tecnológica, el desarrollo tecnológico, el intercambio de ideas y conocimientos, el desarrollo industrial y nuevas asociaciones con empresas extranjeras, además de una serie de otros beneficios que dependerán de la forma como son ejecutados y de la creatividad de sus ejecutores (GUIMARÃES e IVO, 2004, p.179).

 

Los autores concluyen sus ideas afirmando que:

Es factible concluir, entonces, que las posibilidades y el potencial de un acuerdo offset, principalmente en lo que se refiere a la transferencia de tecnología, sólo tiene sentido si una nueva postura, basada en una nueva política tecnológica-industrial, que venga a ser adoptada en el País, alterando su actual característica pasiva para una estrategia activa. Ese diferencial en la política pública de Brasil puede ser determinante para el aprovechamiento de las oportunidades que surgen a partir de la ejecución de acuerdos del tipo offset (GUIMARÃES e IVO, 2004, p.179).

 

 

2.    REFERENCIAL TEÓRICO

 

De acuerdo con Salvatore (1998), el modelo de dotación de los factores de Heckscher-Ohlin (H-O), es el más aplicable para estimar el padrón de comercio entre países con diferentes dotaciones de factores, generando así exportaciones intensivas en el factor de producción relativamente abundante. Por otro lado, las nuevas teorías del comercio internacional observan que el comercio entre industrias localizadas en diferentes países tiene un comportamiento en el cual, mientras más diferente la dotación de los factores de producción, mayor será el comercio interindustrial. Por otro lado, cuanto más parecidas las dotaciones en los factores de producción, mayor debería ser el comercio intra-industrial.

Las nuevas teorías del comercio internacional llevan en consideración la dotación de factores cada vez más parecidos entre las naciones, según Brum (2005). Esas teorías sustentan que la especialización industrial está basada fundamentalmente economías de escala. Ese autor complementa este marco teórico, afirmando que el análisis económico hecho con el modelo de las ventajas comparativas es estático, porque no considera el análisis de una economía que se desarrolla, si sus condiciones de producción cambian, o sea, no lleva en cuenta las ventajas comparativas adquiridas.

Los acuerdos offset visan compensar toda y cualquier gran adquisición internacional gubernamental, estas compensaciones pueden ocurrir bajo forma comercial, industrial y tecnológica, respetando la dotación de los factores de las naciones, así como las ventajas comparativas adquiridas.

La compensación comercial visa exponer el producto, de la nación abundante en materias primas, en los mercados internacionales y contribuir de esta forma con el saldo de la balanza de pagos del país, a través del intercambio comercial. Generalmente esta forma de compensación ocurre a través de la exportación de materias primas que no están conectadas directamente al objeto efectivo de la adquisición internacional gubernamental, generando así un comercio, según Salvatore (1998), basado en la exportación de productos que utilizan factores de producción relativamente abundantes. Para el análisis de este tipo de comercio es más adecuada la utilización del modelo de dotación de los factores de Heckscher-Ohlin (H-O).

Se puede ver en el caso de países subdesarrollados, con agricultura desarrollada, contratante de acuerdos offset, que un producto agrícola puede ser escogido para formar parte del acuerdo de compensación comercial, visto que el mismo es resultado de factor relativamente abundante. Así la exportación del producto agrícola estará contribuyendo de cierta forma para la compensación comercial, pues en pago de la compraventa gubernamental será hecha una compensación en la forma de exportación de determinado producto agrícola para el país contratado, vendedor de la adquisición internacional gubernamental, contando con el previo acuerdo entre las partes interesadas.

La compensación industrial ocurre sobre la forma de política comercial estratégica, ya que según Salvatore (1998) una nación puede crear ventaja comparativa. Así los acuerdos offset servirían para incentivar a las industrias de un país para que alcancen el mercado mundial, surgiendo futuramente de las mismas grandes economías externas, que contribuirían para el comercio interindustrial. Esta especialización de la industria puede contribuir para mejorar el saldo de la balanza de pagos, visto el surgimiento de futuras economías de escala, así como la agregación de valor a los productos industriales exportados.

También en la compensación industrial son creadas salvaguardas para la industria local en el sentido de estimularla. Un ejemplo de eso puede ser la exigencia de joint-ventures al contratante, para que partes del objeto del proceso de compraventa gubernamental sean efectuadas por una empresa nacional, juntamente con la contratada, cabiendo así a empresas nacionales, en muchos casos, el suministro de materias-primas, insumos, así como, servicios o  mano de obra.

La compensación tecnológica, puede ser interpretada recurriéndose a Salvatore (1998), según este autor, es conveniente utilizar las definiciones presentadas por John Hicks para describir lo que es progreso técnico. Así observando las definiciones teóricas de adelanto técnico y aplicándolas a los acuerdos offset de compensación tecnológica se verifica que los acuerdos tecnológicos generan adelanto técnico, que es ahorrador de mano-de-obra, pues los aumentos de la productividad del capital son proporcionalmente mayores que los aumentos en trabajo. Esto está íntimamente conectado a la función de producción intensiva en capital, que es introducida por el acuerdo de compensación.

Así las políticas de compensación tecnológica visan generar adelanto técnico y este adelanto es generado a partir de la producción bajo licencia, co-producción, producción bajo sub-contratación, inversiones y transferencia de tecnología, para productos en los cuales un país no detiene ventaja comparativa. Se destaca que en este punto es importante recurrirse a Brum (2005), visto la compensación tecnológica estar basada en ventajas comparativas adquiridas.

Este adelanto técnico acaba, por su parte, alterando el uso de los factores de producción, siguiendo las especificidades técnicas del país de origen de las innovaciones, lo que puede provocar que mejoría en los términos del intercambio del país, con una mayor integración al comercio internacional del tipo intra-industria, aumentando así el bienestar de la nación.

En la Figura 1, se da un ejemplo de la teoría. Allí se representa la frontera de producción de un país que puede producir la commodity “X” (intensiva en trabajo) o la commodity “Y” (intensiva en capital). La inclinación de la frontera de producción muestra que este país inicialmente produce en el punto “B” mas de “X” que “Y” y consume en “B” donde está su nivel de bien estar. El adelanto técnico ahorrador de mano de obra inclinado para la producción de mas “Y” hace con que la frontera de producción crezca inclinándose en dirección al eje de producción de “Y”. Como esta nación inicialmente producía mas de “X” ahora va a producir mas de “Y” y van a mejorar sus términos del intercambio. Aunque no mejoren, solo el progreso técnico ya la llevaría a un mejor nivel de bienestar. Así la producción de esta nación de cambia de “B” en dirección a “S”.

 

GRÁFICO 1 – Adelanto Técnico, ahorrador de mano-de-obra: en que el crecimiento

      es basado sólo en la commodity “Y”

 

La compensación tecnológica también puede ser analizada de otra forma, según Shapiro (1978). Según ese autor de acuerdo con la teoría de la innovación de Schumpeter, cuando una innovación es introducida en la economía ella altera el ciclo económico, generando un ciclo virtuoso que por su parte lleva al crecimiento económico, siendo las innovaciones el motor de la sociedad capitalista moderna. Así una innovación puede ser encarada como el descubrimiento de un nuevo proceso, producto o servicio.

En un sentido más amplio se puede hablar en variación del “cambio tecnológico” que comprende un tipo más amplio de modificaciones que la innovación. En este caso, según Shapiro (1978, p. 307), se trata de la introducción “de un producto enteramente nuevo, el desarrollo de un nuevo proceso de producción de un bien ya existente, un cambio de la calidad de un bien ya existente…”.

Así la compensación tecnológica, con introducción de una innovación en la economía, generadora de adelanto técnico, intensivo en capital y ahorrador de mano-de-obra, lleva a un estímulo en los gastos de inversión, lo que puede generar el crecimiento económico. Generalmente este proceso ahorrador de mano de obra se da por la reducción de las horas/ hombre trabajadas por unidad producida, acabando por generar en un primer momento logros extraordinarios.

Dependiendo de la estructura de mercado en que la innovación esta insertada, o sea  monopolista o de competencia perfecta, se tiene que para el primer caso el crecimiento económico puede ser de largo plazo visto que los retornos sobre el capital así los permiten. En el segundo caso, como las limitaciones impuestas a la entrada de imitadores en el mercado son débiles, se tiene un crecimiento inmenso, de corto plazo, esto porque el flujo de gastos en inversiones cesa cuando los lucros se transforman en normales. Es importante destacar que en los dos casos hay crecimiento de la economía.

En algunos casos, como destacado por Shapiro (1978), un cambio tecnológico, llevando en consideración la innovación en la forma de un producto nuevo, ahorrador de capital y mano de obra, puede llevar al crecimiento económico visto que son necesarios macizas inversiones en gastos como edificaciones y equipamientos para ejecutar el proceso productivo.

Cuando se analiza el “Ciclo del Producto” y la internacionalización del proceso productivo, según Vernon (1966), en la primera fase de un nuevo producto, este solo es producido y consumido en el país innovador. En la segunda fase, conforme la teoría, se tiene el crecimiento en el consumo del producto y la producción es mejorada en el país innovador, adecuando así las demandas internas y externas. En una tercera fase, en la etapa de maduración del producto, el mismo se hace padronisado y ocurre la internacionalización del proceso productivo, si la empresa dueña del nuevo producto halle rentable el licenciamiento del producto para otras empresas domésticas y extranjeras. Posteriormente en una cuarta etapa, con la internacionalización del proceso productivo ya consolidado, se tiene la producción padronisada del producto por el país imitador y la producción en el país innovador acaba por decrecer. En la última fase, con la competencia de precios favoreciendo los países imitadores, que en muchos casos tiene trabajo y costos más baratos, lleva el país imitador a vender productos con precios más baratos al país innovador, dominando este mercado.

Así, Vernon (1966, p. 100) dice que “Para el exportador, por lo tanto, una inversión internacional se hace un medio prudente de prevenir la pérdida de un mercado”. En este punto cabe destacar que la compensación tecnológica puede ocurrir paralelamente al “Ciclo del Producto” y la internacionalización del proceso productivo, pues los preceptos de que el exportador no quiere perder su mercado, llevan el mismo a anticipar fases del “Ciclo del Producto”, haciendo con que los procesos productivos se internacionalicen, aún sin que estos sean padronisados totalmente, llevando consigo el germen de la compensación tecnológica, que es la transferencia tecnológica. En este punto se destaca que la anticipación del “Ciclo del Producto” puede ocurrir con mayor facilidad de la cuarta fase, para la tercera fase, o sea, el acuerdo offset hace rentable el licenciamiento del producto para otras empresas extranjeras en la tercera fase, pues existe en este punto la ampliación del mercado de la empresa del país innovador.

 

3.    HISTÓRICO Y ANÁLISIS DE LOS ACUERDOS OFFSET

 

Este capítulo es dividido en tres secciones. En la primera sección se presenta un sucinto histórico internacional de los acuerdos offset, describiendo el origen así como el desarrollo y tendencias de los mismos en nivel internacional. La segunda sección trata del histórico brasileño de acuerdos offset, describiendo su origen y la evolución de 1970 hasta 2002, periodo en lo cual se intensificaron las transacciones de compensación. En la tercera sección se hace un análisis del desarrollo de acuerdos offsets brasileños en el marco de la teoría económica.

 

3.1 Los acuerdos offset: histórico internacional

 

La utilización de los acuerdos offset como instrumento de Política “de Desarrollo Estratégico” de una nación, remonta a los últimos 50 años, después del término de la 2ª Guerra Mundial, siendo utilizados por más de 120 países. En las décadas de 40, 50 y 60, estos tipos de acuerdos estaban concentrados en el área militar. En los años 70 hubo una diseminación tanto en el área militar como en el área civil.

Las modalidades de transacciones de compensación por el medio directo son: los acuerdos entre Gobiernos, la producción con licencia, la co-producción, la producción por sub-contrato, las inversiones directas y la transferencia de tecnología.

Por el medio indirecto, las modalidades de transacciones de compensación son: la inversión en sectores civiles de la economía, el comercio de bienes comprendiendo el Counterpurchase, Barter, Buy Back y,  la transferencia de tecnología, en sectores no conectados al objeto principal del contrato.

Existe una tendencia mundial, actualmente de los acuerdos offset indirectos, que ultrapasen los acuerdos offset directos, siendo que los acuerdos relativos a productos como armas y aeroespaciales, son responsables por la mayoría de las prácticas de acuerdos offset, según Verzariu (2004). La caída en las exportaciones militares internacionales, después del fin de la Guerra “Fría”, ha llevado a un aumento en el valor de las exigencias de los acuerdos offset y, el valor de los multiplicadores de acuerdos offset está disminuyendo, mientras las penalidades de incumplimiento se están haciéndose cada vez más severas.

Los acuerdos offset se han transformado en una herramienta útil y son usados en amplia escala, así se tiene que:

...el objetivo declarado de los programas de offset canadiense, británico y australiano – conocidos como Beneficios Industriales y Regionales en Canadá y como Participación Industrial en Reino Unido y en Australia – es alcanzar la colaboración de larga duración con los proveedores extranjeros. Estados Unidos, por otro lado, enfatiza por lo menos un 50% de las necesidades de contenido local para mantener las capacidades de defensa doméstica. Hasta ahora, los países europeos solicitaron en media dos veces la cantidad de exigencias de offset solicitadas por los países emergentes (VERZARIU, 2004, pg. 330).

 

A pesar de la amplia escala en la utilización de los acuerdos offset, muchos países “camuflan” esta práctica dando a ella otras interpretaciones, que no pasan de ilusiones, visto la génesis  de la práctica, en que existe la necesidad de contrapartida y esta es estimulada por el Estado. Así, según Shanson (2004), se puede ver que el gobierno británico finge haber diferencia entre acuerdos offset y acuerdos de participación industrial, rotulando el anterior de “salida “ y la última de “entrada”, lo que significa que las obligaciones impuestas por Reino Unido a los proveedores son programas de participación industrial, mientras las obligaciones impuestas por los gobiernos extranjeros a los proveedores británicos son acuerdos offset.

Australia utiliza una forma semejante a la de Reino Unido, cuando utiliza la expresión de “compromiso de la industria”, y Canadá la expresión de “beneficios industriales”, según Shanson (2004). Países emergentes como Singapur también se utiliza frecuentemente de transferencia de tecnología y de la inversión extranjera, haciéndolos condición para la adquisición de equipamientos y servicios de defensa, a pesar de no divulgar oficialmente tal práctica. Otra expresión utilizada es a de “compañeros de desarrollo” e “integración local”, utilizada por otros países. China es un ejemplo de como esta práctica puede diseminarse para diversas áreas, ella está caminando cada vez más para el offset civil, esto puede ser visto a través de la contratación de proyectos de energía en aquel país, así los chinos usan la expresión de “buenas relaciones”, sin referirse a los acuerdos offset o acuerdos de “participación industrial”.

Con eso se puede ver que la infinidad de expresiones y terminologías refleja los cambios del comercio internacional, donde existe una preferencia para que estos acuerdos ganen una connotación de herramienta de desarrollo industrial, con aversión a la noción y la tentativa de reciprocidad comercial, a través de la compensación entre los países.

El acuerdo offset “solía ser considerado una obligación impuesta unilateralmente por el comprador”, según Shanson (2004, pg. 320). Para los gobiernos una importante herramienta política de desarrollo comercial, industrial y tecnológico, pero existe una tendencia reciente de que los contratados ofrezcan participación industrial por parte de la empresa contratada, o sea, para aumentar la atractividad de sus ofertas, muchas empresas tienen en su cuadro funcional áreas específicas que trabajan con tal práctica.

Hubo algunos casos, en que situaciones competitivas, en las cuáles los acuerdos offset fueron preventivamente ofrecidos, como atractivos para los países que previamente tenían dado poca importancia al asunto.

 

3.2 Los acuerdos offset: histórico brasileño

 

En Brasil los acuerdos offset son restrictos al área militar. La primera operación de acuerdo del tipo offset ocurrió en el inicio de los años 50, la cual se dio sobre la forma indirecta. La Fuerza Aérea Brasileña – FAB adquirió de Inglaterra aeronaves Gloster Meteor TF-7 y F-8, que fueron intercambiadas (compensadas) por el valor equivalente en algodón, según Modesti y Azevedo (2004).

A partir de la década de 70, más específicamente en 1974, en el ámbito del antiguo Ministerio de Aeronáutica, se firmó un acuerdo offset siendo la vía directa, en que la empresa contratada, la norteamericana Northrup Grumman, se comprometía a beneficiar (compensar) a la empresa Embraer, visto que Brasil, el país contratante, había adquirido de la contratada un total de 49 aviones F-5Y Tiger, según Vargas (2004). Esta compensación se dio a través de la co-producción del fuselaje de estos aviones. Así empleados de la Embraer recibieron entrenamiento especializado de la empresa contratada. Específicamente los beneficios de la compensación vinieron de la adquisición de alguna capacitación tecnológica en ingeniería, en las áreas de soldaje metal-metal, materiales compuestos y en el uso de máquinas de control numérico, según Bernardes (2000).

Cabe resaltar que el conocimiento adquirido por la empresa Embraer a través de este acuerdo offset, con la empresa Northrup Grumman y los demás acuerdos que fueron firmados en la década de 80, tuvieron reflejos importantísimos en el futuro de la empresa Embraer, pues los beneficios generados a partir del acuerdo offset resultaron en la inversión en calificación de los recursos de ingeniería, los cuales fueron sucesivamente reaprovechados en proyectos posteriores.

Así, Bernardes (2000, pg. 43) comenta que, las ventajas adquiridas a partir de 1975 se pudieron reflejar en el desempeño de la empresa en la década de 90. Como la Embraer utiliza el “concepto de familia” en sus proyectos, o sea, los proyectos posteriores de sus aviones resultan del desarrollo de versiones derivadas de un modelo básico, en el caso adquirido y concebido con el acuerdo offset, en el área de fuselaje y posteriormente en otras áreas estratégicas. Este concepto fue aplicado en el desarrollo de varios aviones como, por ejemplo: Bandeirante, Xingu, Brasilia, CBA – 123 y ERJ-145. Algunos de estos modelos se consagraron como grandes éxitos del mercado aeronáutico mundial de commuter y, aseguraron el reconocimiento, prestigio y la notoriedad de la empresa Embraer.

En 1979, por esfuerzos del Ingeniero Cláudio Barreto Viana, Director-Presidente del Grupo Aeromot, junto a las autoridades del antiguo Ministerio de Aeronáutica, hubo un acuerdo Offset, siendo la vía directa, en que las empresas contratadas Boeing y Airbus, se comprometían y posibilitaron la obligatoriedad de que las aeronaves Boeing 737 y Airbus A300 adquiridas por las contratantes, Varig y Vasp, tuvieran las mismas butacas fabricadas por Embraer, contemplando el acuerdo con transferencia de tecnología y entrenamiento adecuado, según Modesti (2004). Infelizmente no hubo la continuidad, en el largo plazo, del proceso de actualización tecnológica y los esfuerzos gubernamentales, que posibilitaran la continuidad de los suministros a las aeronaves adquiridas por las empresas aéreas brasileñas.

A mediados de los años 80, según Modesti (2004), en el ámbito de las transacciones de acuerdos de offset civil, puede ser destacado el acuerdo de compensación firmado por la empresa contratada la canadiense Spahr con la empresa contratante Embratel, en el cual en contrapartida a la adquisición y lanzamiento de los satélites Brasilsat A1 y A2, fueron designadas a la empresa brasileña Victory, como la contraparte y gerenciadora de los acuerdos offset que envolvían compensaciones directas e indirectas, en el valor de US$ 175 millones.

Los acuerdos resultantes de esa adquisición fueron totalmente cumplidos por la parte canadiense. Entre las operaciones de offset realizadas, se destaca la instalación del Centro de Tecnología de la Telebrás en Brasilia, por cuenta de la empresa contratada Spahr. Deben ser resaltados algunos hechos curiosos ocurridos en la época. Debido a la total inexperiencia anterior de la empresa Victory en controlar y operar acuerdos de offset, aliada al desconocimiento del mercado y oportunidades brasileñas, por parte de los canadienses, se puede citar la falta de productos de mayor valor agregado de interés canadiense a que sean exportados por Brasil.

Otro hecho fue el desastroso acuerdo de compensación comercial, por lo cual se descubrió que había interés en la importación, por parte de los canadienses, de papaya y, en vista de eso, fue implementada una operación de exportación, siendo que la falta de experiencia de la empresa responsable, dejó la carga expuesta al sol en América Central, aguardando el trasbordo para otra aeronave, lo que causó la pérdida completa de la carga.

En la década de 80, en el área militar, se destacan los acuerdos offset envolviendo él ejercito y la marina, relativos a la fabricación de equipamientos militares, los cuales debido a cambios en la situación geopolítica, la “Guerra Fría”, y económica del mundo a partir de la década de 90, llevaron la una estagnación en la producción de los equipamientos, en algunos casos con la paralización de las exportaciones de Brasil. Los acuerdos offset de producción militar que se efectuaron en la marina se concentraron en el Arsenal de la Marina de Río de Janeiro (AMRJ), siguiendo una política en que los acuerdos y convenios establecidos para compensación comercial, forzaban los productores extranjeros a finalizar el montaje con producción de la mayoría de los equipamientos en suelo brasileño, según Vargas (2004). Así ese autor destaca que los offset ocurrieron sobre la forma directa, siendo que las contratadas se propusieron a beneficiar la Marina Brasileña con apoyo técnico y entrenamiento.

En otra oportunidad el antiguo Ministerio de Aeronáutica firmó un acuerdo offset, siendo el mismo directo, en que la empresa contratada, la italiana Aermacchi, se comprometía a beneficiar Embraer, a través del licenciamiento de la producción del avión EMB326 Xavante, según Vargas (2004). Así, según Bernardes (2000), el Ministerio de Aeronáutica decidió equipar la Fuerza Aérea Brasileña con los aviones Aermachi-236, siendo los mismos productos no acabados, visto que el acuerdo de compensación comprendía el licenciamiento del proyecto de fabricación de las aeronaves por medio de la empresa Embraer en Brasil, fue imprescindible la venida para Embraer de especialistas italianos, que vinieron a auxiliar personalmente la producción local, transfiriendo tecnología y repasando el conocimiento, “hombre a hombre”, a los operarios brasileños. Según Rzezinski y Serrador (2004, p.154) esta transacción entre empresas brasileñas e italianas no pasaron de una aproximación política e industrial. Según Reis (2004, p. 129) esta transacción sería entendida como una transacción de Countertrade, en la cual están incluidos toda y cualquier forma de arreglos comerciales recíprocos o compensatorios entre naciones, incluido en el Countertrade la forma de compensación de acuerdos offset.

Otra operación de offset indirecto ocurrió, según Modesti (2004), por intermedio del antiguo Ministerio de Aeronáutica, cuando fue adquirido el Centro Integrado de Defensa y Control del Tráfico Aéreo – Cindacta I, de la empresa contratada la francesa Thomson, como compensación comercial. Así fue negociada la venta para la Fuerza Aérea Francesa de 41 aeronaves Xingu, que aún equipan un escuadrón de entrenamiento de pilotos de transporte de aquel país.

Desde 1988, según Modesti (2004), el Ministerio del Ejército Brasileño, hoy Comando del Ejército del Ministerio de Defensa, ha exigido acuerdos offset en el porcentual del 100% sobre los valores de los contratos de adquisición de helicópteros de las contratadas, a la francesa Eurocopter y del Black Hawk, de la empresa norteamericana Sikorsky. La principal compensación indirecta en la primera fase del contrato de adquisición fue a la compraventa, por la Fuerza Aérea Francesa, de 50 aeronaves T-27 Tucán.

En 1989, el edicto de Telebrás, para la adquisición y el lanzamiento de los satélites Brasilsat B1 y B2, contemplaban la exigencia de compensaciones, según Modesti (2004). En la pauta de productos compensables constantes de la propuesta de la empresa vencedora, la GM-HUGHES, empresa con sede en Estados Unidos de América, constaban a las compensaciones directas e indirectas.

Los productos que constaron en la pauta de compensación fueron reveladores, por la falta de criterios, conocimiento y posibilidades de la práctica de acuerdos offset, como instrumento impulsor  de la política industrial y tecnológica del País, se cita entre las compensaciones sin criterios a la adquisición de equipamientos telefónicos y de hasta yates de lujo. No consta que haya sido firmado el contrato de lanzamiento de los satélites y, así pues, no hubo contrapartida ni el acuerdo offset.

En 1991 y 1992 fue aprobada la Política de Compensación Comercial, Industrial y Tecnológica del antiguo MAER y la Directriz 360-1, que reglamentaba la Política Brasileña de la época, según Modesti (2004). En 1992, hubo sólo una negociación de bulto, llevada a cabo por el Departamento de Investigación y Desarrollo del Comando de la Aeronáutica - DEPED, relativa a la adquisición de aeronaves MD-11 por la Varig, en la cual Embraer fue la mayor beneficiada, con sucesivos contratos de fabricación de los conjuntos de flaps de los MD-11.

En 1992 el Ministerio de Aeronáutica, firmó un acuerdo offset, siendo la vía directa, en que la empresa contratada Piper se comprometía a beneficiar a Embraer, a través de transferencia tecnológica, en la producción de aviones leves del modelo Seneca, conforme Bernardes (2000). Así, como parte del acuerdo offset, se hizo la comercialización, con la adquisición por parte de la VARIG de aeronaves del modelo MD-11, con garantías de asistencia técnica y mantenimiento de aeronaves. En contrapartida hubo la fabricación en suelo brasileño de componentes complejos bajo encargo, en el caso de este acuerdo offset, la fabricación de 300 conjuntos de Flaps del MD-11, bajo la forma de sub-contratación con las empresas McDonnell-Douglas y Boeing. Según Goldstein (2002), Embraer siguió una política en que los acuerdos y convenios establecidos para compensación comercial, forzaban los productores extranjeros de aviones a finalizar el montaje con producción de los aviones en suelo brasileño.

El Ministerio de Aeronáutica a través de Embraer, firmó un acuerdo offset siendo el mismo directo, en que las empresas mixtas contratadas la italiana Aeritalia y la Aermacchi, se comprometían a beneficiar a Embraer a través del licenciamiento de la producción del avión AMX, como resaltado por Vargas (2004). Según Bernardes (2000), hubo entrenamiento de mano de obra en la forma de asociación para desarrollo del programa. Según Goldstein (2002), del Programa AMX, surgió el Programa AMX-T, o AMX Tucán, versión mejorada del Proyecto AMX. La operación y fabricación de este tipo de avión se inicio en 1994, aún permaneciendo en asociación entre las empresas italiana y brasileña. Según Rzezinski y Serrador (2004, p.154) esta transacción entre empresas brasileñas e italianas no pasaron de una aproximación política e industrial. Según Reis (2004, p. 129) esta transacción sería entendida como una transacción de Countertrade, en la cual están incluidos toda y cualquier forma de arreglos comerciales recíprocos o compensatorios entre naciones, incluido en el Countertrade la forma de compensación de acuerdos offset.

El éxito en las ventas de los aviones ERJ-145, a partir de 1994, proviene esencialmente de la coordinación y de la gestión de los contratos y de la cadena de insumos, adquiridos a través de acuerdo offset, los cuales, a través de la tecnología adquirida, hacen si más intensivos en capital y ahorradores de mano-de-obra, así:

El tiempo de fabricación del ERJ 145 también alcanzó niveles satisfactorios. Son gastos, en media, 50 mil hombres / hora en su fabricación o cerca de 10 meses. Este índice es entre un 15% la un 20% inferior a los proyectos anteriores (BERNARDES, 2000, pg. 60).

 

En 03 de Noviembre de 1997 entra en vigor la Orden nº 749/GM4, que contempla en el Ministerio de Aeronáutica que, en sus edictos y consecuentemente en sus contratos, obligatoriamente deba haber los acuerdos de compensación como contrapartida de los acuerdos principales, estableciendo calificaciones para la aprobación y celebración de contratos.

El Ministerio de Aeronáutica, por intermedio de la Comisión Coordinadora del Programa SIVAM/SIPAM, negoció y firmó acuerdos desde el año de 1997, conforme Modesti (2004). Así diversos acuerdos offset de compensación, resultaron en millones de dólares en tecnología absorbida para la industria aeroespacial y para el área de ciencia y tecnología aeroespacial brasileña. Los acuerdos offset se realizaron en las más diversas categorías, y se hicieron importantes herramientas para la obtención de nuevas tecnologías, juntamente la adquisición de productos brasileños, sub-contratación de servicios, inversiones en la industria aeroespacial y otros beneficios en capacitación y logística para el Ministerio de Aeronáutica, que hicieron con que fueran exigidas compensaciones en los requisitos para la adquisición de aeronaves y sistemas, dentro del Programa de Re-equipamiento del Control del Espacio Aéreo Brasileño, cuyos valores ultrapasan la suma de los US$ 2.800 millones y cuyos contratos fueron negociados con empresas extranjeras seleccionadas.

Entre los acuerdos negociados por el SIVAM/SIPAM,  se puede citar el caso de ATECH Tecnologías Críticas, institución especializada en el desarrollo de software e integración de sistemas, la cual participó de acuerdos offset directos, superiores a U$$ 1.5 millones, obteniendo absorción tecnológica junto a las empresas extranjeras Alenia y SITTI, proveedoras del Programa de Re-equipamiento del Control del Espacio Aéreo Brasileño, garantizando de esa forma, la autonomía brasileña en la operación, mantenimiento y evolución tecnológica de la inteligencia de sistemas, con esto disminuyendo la dependencia brasileña de know-how y tecnología extranjera, además de eso, se creó un nuevo nicho de mercado capacitándola cómo única empresa de América Latina a fabricar software para defensa y control del espacio aéreo y conceptuándola en el ámbito mundial.

También puede citarse el acuerdo offset directo, entre el Ministerio de Aeronáutica y la empresa contratada Alenia, que culminaron con un acuerdo de sub-contratación de servicios, en la adquisición e instalación de torres de estructura metálica por la empresa brasileña ARMCO/STACO Industria Metalúrgica LTDA, en un total de US$ 320.067. El Ministerio de Aeronáutica firmó acuerdos offset directos con la empresa contratada SITTI. Esto generó un acuerdo de transferencia tecnológica y sub-contratación de servicios para la capacitación y contratación de empresa nacional para soporte e instalación de equipamientos, en el caso la beneficiaria brasileña fue la empresa NETWAY Ingeniería Limitada y el valor de la compensación fue de US$ 1.65 millones.  En otra oportunidad, a través de un acuerdo directo, fue implantado un joint-venture, con fábrica en suelo brasileño, en el caso la asociación se dio entre la empresa italiana MECCANOTECNICAUMBRA y la empresa brasileña MTU – MECCANOTECNICA DE BRASIL LTDA, contrato en el valor total de US$ 1,1 millones. Actualmente, los principales proyectos que contemplan acuerdos offset, son los de modernización de las aeronaves F-5BR, adquisición de aeronaves de caza (F-X), transporte (CL-X), patrulla marítima (P-3BR), adquisición de sistemas y censores y la modernización de las aeronaves La-1M.

A finales de 2000, el Comando de la Marina Brasileña aprobó su Política de Compensación, contemplando la exigencia de acuerdos offset en las importaciones de equipamientos y sistemas en beneficio de la Marina de Brasil y de la industria naval.

En 13 de noviembre de 2002 fue realizado el I Workshop sobre Compensación Comercial, Industrial y Tecnológica (“Offset”), del Instituto de Fomento y Coordinación Industrial – IFI, conectado al Ministerio de Defensa.

En 27 de diciembre de 2002, por intermedio de la Instrucción Normativa n.º 764/MD, fue aprobada la Política de Compensación Comercial, Industrial y Tecnológica del Ministerio de Defensa, que, con eso, pasa a asumir la coordinación estratégica de los acuerdos compensatorios en beneficio de la industria de defensa, a partir de las importaciones de sistemas y equipamientos por las Fuerzas Armadas.

En 10 de Septiembre de 2003 fue realizado el II Workshop sobre Compensación Comercial, Industrial y Tecnológica (“Offset”), del Instituto de Fomento y Coordinación Industrial – IFI, conectado al Ministerio de Defensa.

 

3.3  El caso brasileño y la teoría económica

 

A analizarse el histórico de los acuerdos offset en Brasil, se pudo constatar que las políticas estratégicas del Gobierno están orientadas principalmente para la compensación industrial y tecnológica, dejando a un segundo plano la compensación comercial. Esto es evidente al analizarse la trayectoria del Ministerio de Aeronáutica como principal interventor y practicante de este tipo de acuerdo en Brasil.

Así, se queda expresamente caracterizado que los acuerdos offset, realizados por el Comando de la Aeronáutica son la expresión del acortamiento del camino de acceso a las nuevas tecnologías, por la anticipación del ciclo del producto de Vernon.

Este acortamiento ocurre, pues, con la compensación industrial y tecnológica existe la adquisición de nuevas tecnologías, por la forma de co-producción, licencias de producción, transferencia tecnológica, entre la empresa o gobierno contratante y la empresa contratada (exportadora). Estas tecnologías si fueran desarrolladas nacionalmente llevarían un tiempo mayor para que sean aplicadas a los productos nacionales, por eso ocurre el acortamiento de acceso a las nuevas tecnologías.

La anticipación ocurre, visto que para la empresa contratada (exportadora) es más prudente prevenir una pérdida de un mercado, que no sé subyugar a los acuerdos offset. En este caso la compensación actúa como un canal para ser posible el licenciamiento de productos padronisados, haciendo la internacionalización de la producción (nacionalización para el importador), así como, la transferencia tecnológica, un acto que ocurre inmediatamente en la tercera etapa del ciclo del producto. Así la internacionalización de la producción, principalmente para países subdesarrollados, ocurre antes que en la quinta y última etapa del ciclo del producto como preconiza la teoría de Vernon.

Como ejemplo de lo anterior puede mencionarse como ejemplo el acuerdo offset, de vía directa, entre la empresa Northrup Grumman y Embraer. El acuerdo estableció una compensación industrial y tecnológica, pues hubo la transferencia de tecnología en algunas áreas de ingeniería, con la co-producción del fuselaje en suelo brasileño. La empresa contratada, para no perder el mercado, licenció su producto que se encontraba en una fase madura y padronisada, transfiriendo con esto tecnología a Embraer.

El ejemplo citado muestra que esta transferencia, por su parte, acabó por introducir una innovación tecnológica en el parque industrial aeronáutico brasileño, que por consecuencia, tuvo reflejo sobre los productos de la empresa Embraer, que, se utilizó de las tecnologías adquiridas en las áreas de ingeniería para mejorar su proceso de producción, con un cambio cualitativo de las aeronaves producidas, en el ámbito del “concepto de familia”, utilizados en los nuevos proyectos desarrollados.

Esto por su parte acabó generando un ciclo virtuoso en la producción de aeronaves, que por su parte, tuvo en 2000 un reflejo sobre las exportaciones brasileñas, aumentando las mismas y con esto generando un crecimiento económico, con menor vulnerabilidad de la balanza de pagos externa. Se puede observar comportamiento similar al de acortamiento del camino de acceso a nuevas tecnologías, por la anticipación del ciclo del producto en otros contratos de compensación realizados por el Comando de la Aeronáutica Brasileña.

Puede citarse la producción de los aviones modelos EMB326 Xavante, Seneca, AMX y AMX Tucán. Todos estos contratos preconizaban la transferencia de alguna tecnología, con la compensación industrial, siendo realizada por la empresa Embraer, en suelo brasileño.

Estos contratos de una forma o de otra acabaron por dar pasos importantes en la producción de un avión con tecnología enteramente brasileña que fue agregado al avión ERJ 145. La conclusión del proyecto del avión ERJ 145, tuvo la inclusión de innovaciones y tecnologías adquiridas en el pasado, conforme la utilización del “concepto de familia”, por la producción de la empresa Embraer, esto llevó la una reducción en el tiempo de ejecución de los proyectos, que se quedó en torno a 50 mil horas / hombre, siendo el menor tiempo para la conclusión de un avión por la empresa en Brasil. 

 

CONCLUSIÓN

 

La introducción en Brasil de los acuerdos offset, de una forma formalizada, ocurrió a través de la intervención gubernamental, en el Ministerio de Defensa, Comando de la Aeronáutica, a partir de la década de 1990.

La mayoría de los acuerdos offset, descritos en el histórico de este artículo, trajeron alguna forma de compensación comercial, industrial y tecnológica y ocurrieron por intermedio del Comando de la Aeronáutica, a través de su Política Estratégica. En el ámbito del Ministerio de Defensa, se tiene una preferencia por la Política Estratégica, acuerdos offset que contemplan en su gran mayoría por la vía directa, con las compensaciones industriales y tecnológicas, visando a la transferencia tecnológica en lo que concierne a productos de defensa.

El modelo teórico utilizado se caracteriza por el acortamiento del camino de acceso a nuevas tecnologías, por la anticipación del ciclo del producto de Vernon, a través de los acuerdos offset.

De acuerdo con la política adoptada por el Ministerio de Defensa, se puede considerar los acuerdos offset, como una política estratégica orientada para la compensación industrial y tecnológica, que visa el adelanto técnico con innovación tecnológica. Así esos acuerdos pueden ser considerados una Política Industrial Estratégica de anticipación del Ciclo del Producto, que con la instalación de fábricas en suelo brasileño, visan en futuro a medio y largo plazo, un estímulo a las exportaciones y la industria nacional.

El Comando de la Aeronáutica y el Ministerio de Defensa se destacan en el caso brasileño por que en la década de 90 establecieron leyes específicas y claras con relación a los acuerdos offset, siguiendo una tendencia mundial.

Se concluye como fundamental e insustituible el papel del Estado en la introducción y articulación de la política de compensación, siguiendo una tendencia mundial.

 

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