Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352 Vea aquí los números más recientes.

  Economía de Argentina

 

Argentina: La Patria Liberal

Carlos Sabino: "El Fracaso del Intervencionismo: 
Apertura y Libre Mercado en América Latina" 
Ed. Panapo, Caracas, 1999.

    Si la historia de Venezuela es la de una gigantesca riqueza dilapidada, de una nación que se debate sin encontrar aún la clave para salir de las dificultades que padece desde hace largo tiempo, la historia de Argentina es también la de un pasado glorioso y la de una larga crisis, la de una prolongada decadencia que sólo concluyó cuando se adoptaron medidas heroicas para superarla. De aquel lejano pasado, de la prosperidad del país sureño que duró hasta la remota crisis de 1930, nos habla con elocuencia la descripción que sigue:

"... los niveles de ingresos y salarios en términos reales eran superiores a los de Suiza, Alemania, Francia, Italia y España y muy poco por debajo de los de Inglaterra. Las exportaciones eran iguales a las de Canadá o Australia. La tasa de crecimiento industrial era la segunda más alta del mundo. Tuvimos teléfonos per cápita igual que Estados Unidos. Tuvimos posiciones de liderazgo en medicina, radiodifusión, industria editorial, aeronavegación y en la manifestación de notables actividades culturales." [Benegas Lynch (h), Alberto y Martín Krause, Proyectos para una Sociedad Abierta, Edit. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1993, T. I, pp. 10 y 11.]

    Y, para no caer en la nostalgia, los autores que citamos agregan una explicación de tipo general que resulta apropiada a la luz de los acontecimientos posteriores:

"El estancamiento y el retroceso posterior se deben a que las ideas de la sociedad abierta fueron abandonadas y sustituidas por diversas vertientes del estatismo avasallador." "La referida posición prominente se mantuvo hasta que irrumpió el populismo socializante que, como un elefante en un bazar, destruyó todo lo que estuvo a su alcance."

    Al igual que los cuatro casos analizados previamente Argentina siguió, a veces con verdadero entusiasmo, el modelo económico que describimos en la primera parte de esta obra. Lo hizo sin hesitaciones, con un inmenso apoyo de la población, profundizando ese "estatismo avasallador" ante cada dificultad y cada crisis. Los resultados no hubieran podido ser más pobres: gobiernos de izquierda y de derecha, militares o civiles, soportaron siempre el peso de una economía en decadencia, la conflictividad que genera el lento disminuir de los ingresos, la sensación aterradora de que la actual generación vive peor que la anterior pero mejor que la siguiente.

    Luego del restablecimiento de la democracia, en 1983, la economía siguió su curso descontrolado y descendente. Hasta que llegó un momento, un período que podemos situar sin error a finales de esa década, en que el país del sur pareció llegar al límite de lo que podía tolerar. Un cambio de rumbo, una reorientación total que aprecia con más facilidad el visitante que conoce el medio que quien vive la existencia cotidiana en esas tierras, sobrevino con una velocidad digna de mención. Argentina cambió: no porque superase de pronto todos sus problemas o arribase a alguna condición paradisíaca, naturalmente, sino porque de allí en adelante quedó por fin atrás un largo período de decadencia, una época de estancamiento que absorbió, aunque parezca imposible, casi medio siglo de las energías de la nación. A los antecedentes próximos y remotos de este punto de viraje tendremos que referirnos, pues, seguidamente, para comprender la magnitud de las dificultades enfrentadas y las medidas que se tomaron para su solución.

1   El Legado de Perón

    La intervención del estado en la economía argentina tiene raíces que se proyectan bien atrás en el tiempo, aunque el viraje decisivo se opera en la década de los cuarenta. El golpe de estado de 1943 -ya había ocurrido otro en 1930- refuerza las tendencias antiliberales de esa época y proyecta el liderazgo de quien llegaría a convertirse en la figura paradigmática del populismo latinoamericano: el General (entonces coronel) Juan Domingo Perón. Perón logra lo que hasta allí no habían podido obtener otros gobernantes argentinos, igualmente seducidos como él por el mensaje que en el momento proclamaban el fascismo y el nacional-socialismo: dar un contenido popular y de masas a la política de injerencia estatal en todos los ámbitos de la vida nacional. Desarrollando y consolidando el poder sindical -hasta entonces en manos de socialistas, comunistas y anarquistas- y apelando en su mensaje a los migrantes rurales que comienzan a hacerse presentes en las ciudades, Perón puede jactarse de haber obtenido el poder en las elecciones de 1946 enfrentando a una coalición que integraba a todos los partidos políticos existentes.

    Su primer gobierno (1946-52) se caracteriza por las nacionalizaciones, la promulgación de nuevas leyes laborales, la retórica populista basada en la lucha de clases y el poder que va adquiriendo la figura de su esposa, Evita. Perón logra ser reelegido -luego de impulsar la aprobación de una nueva constitución, en 1949- pero su segundo mandato no puede llegar a un feliz término. Con una política que sólo respeta el juego democrático en lo que tiene de exterior, con una economía estancada que no responde a sus estímulos, enfrentado a la iglesia y otros sectores importantes de la vida nacional, y ya sin la presencia carismática de su mujer, Perón va aislándose de sus fuentes de apoyo hasta que, en septiembre de 1955, lo derrocan sus propios pares del ejército.

    A pesar de luchar contra la dictadura peronista los nuevos gobernantes no logran establecer un régimen democrático capaz de funcionar. Temerosos de un retorno al pasado proscriben la participación de peronistas -y a veces de comunistas- en las elecciones que van sucediéndose, y que se alternan con golpes de estado de diversa orientación. Una acusada inestabilidad política y una economía en deterioro caracterizan a la Argentina de ese período, que no logra obtener siquiera el crecimiento de las otras naciones latinoamericanas durante la primera fase de la sustitución de importaciones. [Según datos de la CEPAL, Anuarios Estadísticos, Op. Cit.]   Perón retorna al poder, finalmente, a mediados de los setenta, con el apoyo de la radicalizada Juventud Peronista y de otros movimientos armados que buscan la instauración revolucionaria de una "patria socialista". Pero el viejo gobernante da un giro hacia la derecha, hacia la política "tercerista" que siempre había preferido, y comienza una sangrienta depuración de las filas del movimiento. La "patria peronista" se impone, pero no por mucho tiempo: a su muerte, en 1974, lo sucede su viuda, Isabel Martínez, que es derrocada por otro golpe militar en marzo de 1976.

    La dictadura militar que se instala en el poder está dispuesta a liquidar sin piedad cualquier foco de resistencia guerrillera y de pensamiento de izquierda, y para ello acude a los más bárbaros metodos jamás conocidos. La violencia y el terror siguen reinando en la Argentina, pero ahora bajo un gobierno que reniega abiertamente de los valores democráticos y se propone crear un nuevo modelo autoritario de nación. En lo económico, sin embargo, a pesar de algunos breves y parciales intentos en contrario, continúan como siempre el estatismo, el nacionalismo económico, la conocida alianza mercantilista entre empresarios que no sufren los rigores del mercado y gobernantes que creen poder decidir a su antojo el curso de la economía.

Hacia 1982, derrotada hace tiempo la insurrección de izquierda y con un situación económica que empeora rápidamente, la dictadura parece haber perdido ya toda justificación. No ha creado ningún nuevo proyecto de nación y la oposición -en vías de reorganización- va respondiendo cada vez con mayor intensidad a la deteriorada situación que registra la economía. En efecto, con altos déficits fiscales, con una inflación que en 1981 y 1982 llega al 131% y 205%, con una deuda que ha crecido de $12.496 millones a $43.634 millones entre 1978 y 1982 -precisamente para financiar los déficits mencionados- [V. Frediani, Ramón Osvaldo, El Caso Argentino. Políticas de Estabilización y Reforma Estructural en Argentina, Ed. CIEDLA-Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires, 1993, pág. 25.] y con una decrecimiento del PIB del 6,2% en 1981 y del 5,2% al año siguiente, puede afirmarse sin vacilación que la gestión económica de la dictadura ha sido un rotundo fracaso. En condiciones similares, en otras partes del continente, la solución más sencilla que se encontró fue trasladar el poder otra vez a manos de los civiles. Pero los gobernantes argentinos, con el pesado fardo de la brutal represión ejercida, no quisieron tener que rendir cuentas a la ciudadanía por el período en que habían disfrutado del poder absoluto. Para evitarlo concibieron una salida aparentemente original, una típica "huída hacia adelante" que, a la postre, los hundiría definitivamente. Decidieron invadir las Islas Malvinas.

    No es este el sitio apropiada para discutir las acciones militares que siguieron ni el desenlace de esa breve guerra. Sabido es que hubo al comienzo una explosión nacionalista de júbilo en la nación sureña y que, en la guerra que siguió, el Reino Unido recuperó las islas derrotando a las mal preparadas y conducidas fuerzas atacantes. Los militares derrotados, como siempre sucede, tuvieron que pagar entonces el elevado precio de la derrota.

2   Democracia, Primavera y Austral

    La democracia se restableció nuevamente en Argentina pero ahora, por primera vez, sobre bases suficientemente sólidas. Hubo elecciones a fines de 1983 y en ellas triunfó el candidato de la Unión Cívica Radical (UCR) Raúl Alfonsín con el 51,3% de los votos, aventajando al peronismo, que recibió el 40,2%, y a otras fuerzas menores. La UCR, un partido fundado en el siglo pasado, tenía posiciones de centro-izquierda y había constituido la oposición tradicional al peronismo. Propugnaba la redemocratización profunda del país, la ruptura con la tutela militar sobre los gobiernos civiles y una renovación de la vida política nacional. Lamentablemente, en materia económica, seguía apegada a los bien conocidos dogmas de la CEPAL y del intervencionismo económico.

    "La tarea principal del gobierno de Alfonsín fue la consolidación de las instituciones democráticas", donde tuvo sin duda una gestión exitosa, mientras que las "cuestiones económicas fueron percibidas muchas veces como secundarias". [Nolte, Detlef, "De 'La larga agonía de la Argentina Peronista’ a la 'Reconversión Menemista’", en Hofmeister, Wilhelm, y Josef Thesing, Transformación de los Sistemas Políticos en América Latina, Ed. Konrad Adenauer Stiftung-CIEDLA, Buenos Aires, 1995, pág. 11.] Esta asimetría de propósitos, quizás comprensible al comienzo de su administración dadas las circunstancias de la rápida transición a la democracia, provocaría finalmente tan serios problemas que acabarían con todo el crédito político de su gobierno.

    Durante el gobierno radical se enjuició y encarceló, por primera vez en la historia argentina, a los responsables de la dictadura militar anterior. Se abordó también con bastante seriedad el problema de los enormes abusos cometidos contra los derechos humanos y se limitó el poder de las Fuerzas Armadas para "condicionar y dominar el proceso de transición" [Id.]  hacia la democracia. Esto último, a pesar del desprestigio de la institución militar luego de la derrota en las Malvinas, no resultó tarea fácil: hubo tres intentos de golpe de estado y el presupuesto de las fuerzas sólo fue reduciéndose gradualmente, en gran medida siguiendo el curso de la profunda crisis económica. En este período, además, puede afirmarse que se consolidó decisivamente la institucionalidad democrática: se realizaron sin tropiezos las elecciones parciales según el mandato constitucional, los partidos políticos funcionaron sin interferencias y hubo un clima de libertades políticas y ciudadanas que la Argentina no conocía desde hacía largo tiempo.

    Así como de exitosa resultó esta tarea política, así, en la misma magnitud, falló la conducción económica del país. Con una inflación que al cierre de 1983 alcanzaba la enorme cifra del 434% anual Alfonsín decretó una devaluación del peso, el congelamiento de los precios y la indexación de los salarios, mientras se hacían ciertos recortes de poca significación en el gasto público. Los resultados de estas primeras medidas, por cierto, no fueron buenos: la economía creció apenas un 1,8% durante 1984, pero la inflación alcanzó aún una cifra más alta que la del año anterior, llegando al 688%. [Cf. Castro Escudero, Alfredo, "Inflación en Argentina: ¿un problema resuelto?", en Comercio Exterior, Vol. 43, no. 10, México, octubre de 1993, pp. 954 a 964.] En 1985, ya pasada la llamada "luna de miel" que suele favorecer a los gobiernos democráticos cuando se inician, la población comenzó a protestar cada vez con mayor intensidad contra el deterioro de sus condiciones de vida. Se sucedían las huelgas, las manifestaciones y los paros promovidos por la dirección sindical peronista, haciendo que el clima político del país se tornase en contra del todavía nuevo gobernante democrático. En ese contexto, y para enfrentar la situación mediante acciones coordinadas, la administración de Alfonsín decidió lanzar el Plan Austral el 14 de junio de 1985.

    El plan se proponía "detener la inflación manteniendo (y aun expandiendo) los niveles de actividad y empleo [por medio de] un consistente ataque a la inflación inercial" [Id., pág. 957.] , partiendo así de equivocadas premisas y errando por completo en cuanto a las causas de la inflación. Al analizar las medidas concretas del plan se aprecia enseguida que el criterio que las rige mantiene los supuestos de la política intervencionista que ya, para la época, habían descartado Chile, Bolivia y México. Entre las mismas se cuentan:

        a) Medidas para disminuir el déficit fiscal:

• incremento de los precios de los servicios públicos
• impuestos al comercio exterior
• mejora en la recaudación de los impuestos directos
• ahorro forzoso para los sectores de mayores ingresos
• disminución del gasto público en defensa, seguridad e inversión básica

        b) Reforma monetaria y desindexación

• creación del Austral, una nueva moneda, con una nueva paridad que devalúa al peso un 18%
• ajuste a los contratos privados para evitar una redistribución de riqueza que favorezca a los acreedores

        c) Congelación temporal de precios y salarios

    El gobierno, como se puede observar, intenta aumentar su recaudación pero sin establecer los mecanismos que permitan equilibrar adecuadamente su presupuesto: las cifras del Banco Central indican que el déficit crece del 9% del PIB en 1983 al 12,5 en 1984, y que con el Plan Austral, al año siguiente, este se reduce sólo a un 6,6%, todavía demasiado como para obtener la estabilidad. Al pensar que la inflación tiene un alto contenido inercial [V. Frediani, Op. Cit., pp. 41-42.]  el plan acude también al conocido e inútil expediente de establecer una congelación de precios y, desconfiando como siempre del mercado, establece el ahorro forzoso, la intervención en los contratos privados y otras medidas que sólo podían servir para frenar aún más el desarrollo de la economía.

    Las acciones apuntadas, con todo lo insuficientes que fueron, lograron sin embargo reducir en algo la inflación: ésta fue descendiendo durante los primeros meses y, para el cierre de 1986, resultó "apenas" del 81,9% anual. La recesión que provocó inicialmente el Plan Austral -a pesar de las intenciones oficiales- representó una disminución del PIB del orden del 5,1%, pero en 1986 se compensó este descenso con un aumento del 5,2%.

    Los efectos del plan, como se ve, no fueron notables, pero resultaron suficientes para renovar la confianza en el gobierno y alentar la esperanza de que la inflación podía controlarse con medidas no ortodoxas dentro de un ámbito democrático. La ciudadanía votó a favor de los radicales, otra vez, en las elecciones parciales de noviembre de 1985, y Alfonsín pudo mantener así el respaldo necesario para enfrentarse a quienes todavía pugnaban por volver a un pasado de militarismo. Así sucedió en abril de 1987, cuando Aldo Rico se sublevó en la guarnición de Campo de Mayo y la población se movilizó en Buenos Aires para impedir el triunfo de los golpistas. [Cf. Castro E., Op. Cit.]

    A pesar de los relativos éxitos iniciales, la disciplina que requería el Plan Austral duró poco. El gobierno, viendo que la inflación disminuía, comenzó a aflojar las restricciones al gasto, aumentó las contrataciones públicas y cedió ante los sindicatos peronistas aprobando un aumento general de salarios del 20%. Los precios se liberaron y se estableció un crawling peg para ir devaluando gradualmente la moneda, aunque a un ritmo muy superior al que hemos visto en los casos anteriores. Como resultado de estas medidas, y del déficit fiscal siempre presente, la inflación repuntó en 1987 para llegar a un valor de 175% anual.

    El gobierno estaba completamente equivocado: creía que podía soltar un poco las riendas sobre las finanzas públicas para satisfacer las presiones sociales en tanto mantenía la inflación bajo control, aunque ésta fuese todavía alta. Pero, dada la situación argentina del momento, no podían lograrse ambos objetivos simultáneamente. O se imponía un riguroso programa de ajustes enfocado en el control de la inflación, o se cedía a las presiones políticas y sindicales, y entonces la situación desbordaría totalmente cualquier intento por controlarla. Este fue el camino, como sabemos, que en la práctica se siguió.

    La inflación se aceleró aún más durante 1988, haciendo perder al gobierno los créditos políticos que había obtenido durante la primera etapa de aplicación del Plan Austral y precipitándolo a un abismo de rechazo que hacía temer por la propia estabilidad de la aún reciente democracia. La CGT, Confederación General del Trabajo dirigida por los peronistas, lanzó varias huelgas generales en un ambiente de descontento donde estaban a la orden del día las manifestaciones de protesta. Estas eran a veces violentas, como la del 9 de septiembre, que dejó un saldo de 80 heridos. Las elecciones parciales de fines de 1987 habían arrojado un saldo negativo para el gobierno: con un 37,9% de los votos había perdido la mayoría de las gobernaciones provinciales a manos de la oposición peronista. Ahora, ante el deterioro económico, una marcha pública de 17 gobernadores se dirigió a la capital en un clima de malestar social que crecía momento a momento. [V. íd.]

    Se produjo también una nueva intentona de golpe militar -esta vez encabezado por Mohamed Seineldin- y la administración, sin comprender realmente las causas del fracaso del Plan Austral, lanzó en agosto de 1988 un nuevo plan económico, el Primavera, de características bastante similares a las del anterior: las únicas diferencias notables son el intento de crear un mecanismo de concertación como el que se utilizaba en México (v. supra, 8.2) y cierta reducción del empleo público. Con estas medidas la inflación se llevó a menos del 10% mensual y 1988 cerró con una cifra alta, 388% de incremento.

Cuadro 1

Inflación anual en la Argentina, 1980-1997

    Pero estas cifras esconden lo más importante, el ritmo en aceleración constante que manifiestan los precios desde fines de 1988. El déficit fiscal, provocado por empresas públicas que en algunos años se endeudan o arrojan pérdidas a un nivel cercano a los $ 10.000 millones anuales, la hinchada plantilla del empleo público y los compromisos por la deuda externa -que llega ya a la cifra de $ 58.473 millones- presiona a la emisión de dinero inorgánico que genera inevitablemente inflación. Esta, llegado a cierto punto, se alimenta a sí misma por las expectativas de todos los agentes económicos y, como en el caso ya estudiado de Bolivia, se convierte en el arrollador fenómeno de la hiperinflación. A este punto llega la Argentina a comienzos de 1989, cuando las reservas en divisas descienden a menos de $ 1.000 millones, el FMI y el Banco Mundial deciden interrumpir su asistencia fianciera y el gobierno parece cercado por todas partes: el peronismo le niega su apoyo para aumentar los impuestos o realizar algunas privatizaciones y se produce además, como en los viejos tiempos, una acción sangrienta de un nuevo grupo guerrillero, que intenta tomar el cuartel de La Tablada y concluye con el saldo de 39 muertos. El 3 de febrero se produce una corrida cambiaria que marca el inicio de la ya inevitable hiperinflación. [V. Frediani, Op. Cit., pp. 20 a 42, passim.]

    Afortunadamenete 1989 es, además, un año electoral. El país, perdido su rumbo, en medio de un malestar social que se expresa en saqueos a supermercados, manifestaciones y violencia cotidiana, decide cambiar su conducción y elige el 14 de mayo a Carlos Saúl Menem, candidato del Partido Justicialista (peronista), como nuevo presidente de la Argentina. Menem obtiene un total de 49,33% de los votos derrotando a Eduardo Angeloz, de la disminuida UCR, que sólo llega al 37,04%. Un partido de orientación liberal, expresamente favorable al libre mercado, la UCD, obtiene para Alvaro Alsogaray el tercer lugar, aunque con sólo el 6,5% de los votos. [V. Castro E., Op. Cit.]

    La asunción de Menem está prevista recién para el 10 de diciembre de ese año. Pero es tal el descontento, tal la aceleración de la inflación, tal la incapacidad de gobernar de Alfonsín y su equipo, que éste decide entregar el poder anticipadamente el 8 de julio con el gesto hidalgo de quien reconoce su fracaso. Los precios han subido 197% en el último mes.

3   La Caja de Conversión

    Menem no parece, a primera vista, el hombre más indicado para dar a la economía argentina un giro radical que la saque de su marasmo. Proviene de las filas del peronismo más tradicional, estrechamente ligado al sindicalismo, y en su campaña ha usado y abusado de la retórica populista del movimiento, prometiendo entre otras cosas un "salariazo" en reemplazo de los planes económicos acostumbrados. Pero la situación es demasiado grave y el nuevo mandatario, al hacerse cargo del gobierno, decide llamar a conocidas figuras del ámbito empresarial para que busquen solución a los problemas.

    La primera medida de Rapanelli, ministro que se encarga de la economía, es un congelamiento de los precios, los salarios y el tipo de cambio por 90 días. La sigue de inmediato una Ley de Emergencia Económica que establece fuertes recortes en el gasto público, en especial en el renglón de los subsidios, y el fin de la perniciosa indexación, mecanismo que retroalimenta la inflación y la convierte en crónica. Una Ley de Reforma del Estado abre las puertas, además, para la desregulación y para la privatización de las empresas públicas. [V. Cavallo, Domingo, El Peso de la Verdad. Un Impulso a la Transparencia en la Argentina de los 90, Ed. Planeta, Buenos Aires, 1997, pág. 58 y ss.] Rapanelli es sustituido, en diciembre, por Erman González, quien instrumenta el llamado Plan Bonex, basado en aumentos de los combustibles y flotación cambiaria: por primera vez son eliminados los controles de cambios y de precios, se prohiben los subsidios, se liberaliza todo lo concerniente a inversiones extranjeras, aunque se confisca de hecho una buena parte de los ahorros existentes en el sistema financiero nacional. Se aprecia que Menem, ya desde el gobierno y a pesar de varias contradicciones, se orienta hacia las ideas de apertura, desregulación y saneamiento de las cuentas fiscales que comienza a resumir con la expresión "economía popular de mercado". [Id., pág. 58.]  La severidad de la crisis, la resistencia que ofrece al tratamiento con medidas tradicionales, va haciendo comprender a las fuerzas políticas argentinas que se necesitan soluciones mucho más profundas que las ensayadas hasta allí. "Llegan así a la economía de mercado no por convicción ideológica sino por imposición de circunstancias históricas tanto propias del país como de la economía mundial." [Frediani, Ramón Osvaldo, El Caso Argentino. Políticas de Estabilización y Reforma Es- tructural en Argentina, Ed. CIEDLA-Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires, 1993. pág. 48.]

    Esta primera etapa de la gestión de Menem es, en buena medida, confusa y contradictoria. Predomina, es cierto, una inclinación hacia el mercado que va consolidándose paso a paso, pero la economía no puede superar el flagelo de la inflación -que todavía alcanza la increíble cifra de 1.344% en 1990- se continúa arrastrando un déficit fiscal considerable y el crecimiento económico está ausente. Es sólo el 1 abril de 1991 cuando se da un giro radical a la situación al aprobarse la Ley de Convertibilidad, una ley llamada a establecer un nuevo marco para la política económica del país. Su principal impulsor es Domingo Cavallo, el nuevo ministro de economía, quien pasará a la historia como el auténtico promotor de los profundos cambios que sufrirá la Argentina a partir de los noventa.

    La Ley de Convertibilidad estableció el mecanismo llamado Caja de Conversión, o Junta Monetaria, [V. Hanke, Steve H. y Kurt Schuler, Juntas Monetarias  para Países en Desarrollo, Ed. Panapo-CEDICE, Caracas, 1995.] como modo de mantener un tipo de paridad cambiaria realmente fijo, limitando a su vez rígidamente el gasto fiscal. El sistema consiste en que la Caja de Conversión -en el caso argentino el propio Banco Central- emite dinero local, pesos argentinos convertibles, sólo contra el respaldo directo de las reservas que tiene en otra moneda, en este caso el dólar. Sólo puede emitirse, así, un nuevo peso, contra la existencia en caja de un dólar norteamericano, aunque en el caso que estamos considerando se fijó una relación algo menor, del 80% de respaldo. [Este elemento, y el hecho de que el BC siga funcionando como "prestamista de última instancia" del sistema financiero local hacen que la convertibilidad del peso argentino no pueda considerarse, estrictamente, como una caja de conversión pura, sino como un sistema de "tipo de cambio fijo con política monetaria pasiva", según definición de Alberto Benegas Lynch (h).]  Si el gobierno, por cualquier eventualidad, necesita más dinero que el que ha recaudado, no puede recurrir al Banco Central para que se lo entregue mediante alguna u otra forma de emisión inorgánica: debe conseguirlo a través del endeudamiento o de una mayor recaudación fiscal, pues el BC no puede crear más dinero local que el que posee en reservas.

    La caja funciona entonces como un mecanismo que limita el gasto público impidiendo por completo la emisión de dinero más allá de cierto punto y acabando virtualmente con "lo que los economistas denominan política monetaria", [Cavallo, Op. Cit., pág. 184.] la manipulación por parte del gobierno de la masa monetaria existente para que ésta aumente o disminuya de acuerdo a su política económica general. Se elimina también lo que suele llamarse "política cambiaria", pues la moneda local no puede devaluarse ni revaluarse con respecto a la moneda que se usa como respaldo: no es otra cosa que una contraparte de ella, una consecuencia de su existencia. [V. Faría y Sabino, Op. Cit., p. 50 y ss.] No se trata, por eso, de lo que suele denominarse una "paridad fija", como la que tuvieron en su tiempo otros países que analizamos, Bolivia, México o Venezuela -aunque al comienzo en la propia Argentina no se entendió bien esta diferencia- [V. Cavallo, Op. Cit., p. 177.]  sino de la virtual desaparición del poder local de emitir moneda: en el primer caso el Banco Central mantiene intacta esta facultad, aunque la ejercita cuidando que los montos que lanza al público no desestabilicen la paridad que se ha determinado; en el caso de la Caja de Conversión, por su parte, el BC pierde este poder o, más exactamente, lo limita según una regla que fija con exactitud el máximo de lo que puede emitir. La diferencia es sustancial pues todos los casos mencionados de paridad fija concluyeron cuando las presiones gubernamentales -y otros factores que intervienen en el problema- obligaron a devaluaciones que, en general, fueron brutales por su monto y velocidad.

    Argentina ya había utilizado el mecanismo que describimos durante un largo período de su historia moderna. El presidente Carlos Pellegrini lo había impuesto en 1890, manteniéndose sin alteración hasta 1930. Con este antecedente, y con la clara convicción de que era preciso crear nuevas reglas del juego para eliminar el ciclo aparentemente inacabable de inflaciones y devaluaciones, el gobieno de Menem dio rango de ley a la política de converti- bilidad y preparó con cuidado las condiciones para que pudiera aplicarse desde un primer momento. La nueva estrategia era favorecida por la ya avanzada dolarización de la economía argentina que, ante tanta inestabilidad, funcionaba en gran parte con precios, contratos y ahorros líquidos en dólares. La necesaria eliminación de la indexación, por otra parte, ya se había producido. A esto se agregaron otras medidas que fueron tomadas en un lapso muy breve y que encaminarían a la Argentina hacia una economía mucho más abierta: la desregulación de muchas actividades, incluyendo el comercio exterior, hasta allí fuertemente controlado; la reforma parcial del mercado de trabajo, que permitió escapar a los nefastos contratos salariales "por rama de actividad"; el ajuste del precio de los combustibles y de otros productos y servicios públicos; la libertad de movimientos para los capitales extranjeros y la flotación libre del dólar, durante las semanas previas al ajuste, "para que [éste] encontrara una cotización susceptible de ser tomada como punto de partida del plan". [Id., pág. 174.]  Cabe apuntar, para que el lector aprecie cómo se ha creado un mito alrededor de la acción del FMI, que éste inicialmente no apoyo la nueva orientación tomada, entre otras cosas porque eliminaba ciertos impuestos a los exportadores que el Fondo consideraba esenciales para balancear las cuentas fiscales. Con apenas $ 4.000 millones en reservas propias y sin créditos externos, se inició así la nueva política.

    Los resultados de la caja de conversión fueron casi inmediatos y asombraron tanto a los observadores locales como a los extranjeros. La población aceptó de buen grado el giro impuesto a la economía y fue confiando, en un tiempo realmente breve, en que se mantendría la convertibilidad del peso. La inflación descendió así bruscamente y muchos argentinos fueron cambiando sus activos en dólares para convertirlos en pesos, pues estos depósitos daban mayores intereses, con lo que el nuevo sistema pudo fortalecerse relativamente pronto. El cuadro 10-1 permite apreciar los cambios en el comportamiento del índice de precios al consumidor desde los años finales de la última dictadura militar.

    La Ley de Convertibilidad, decíamos, fue precedida de una serie de medidas que hicieron posible su efectiva puesta en práctica en un tiempo bastante corto. No se trató de una acción aislada y fuera de contexto, pues Cavallo y sus colaboradores tenían en mente algo mucho más amplio que un simple ajuste fiscal o cambiario: querían reorientar la Argentina, decisiva e irreversiblemente por el camino de una economía de mercado. Por eso se implementó también: [V. Cavallo, Op. Cit., pp. 62 y ss y 136; Frediani, Op. Cit., pp. 61 y ss., y Castro E., Op. Cit., passim.]

• Una reforma arancelaria, que eliminaba los aranceles para los bienes no producidos en el país y fijaba un 11% para los bienes intermedios y un máximo de un 22% para los productos de consumo final.
• Una reforma tributaria que eliminó algunos impuestos, llevó el IVA al 16% (después serían nuevamente aumentado a 18%) y trató de lograr una estructura impositiva más racional y menos distorsionante.
• Una sensible desregulación de muchos importantes mercados sectoriales, como por ejemplo los del transporte, la minería, la agricultura, la ganadería y la pesca. Se eliminaron también instituciones reguladoras estatales que ejercían una perniciosa influencia sobre la actividad productiva, como la Junta Nacional de Granos, la Junta Nacional de Carnes y otras similares.
• Una reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, que le otorgó independencia funcional con respecto al Poder Ejecutivo
• Un programa de privatizaciones que, en poco tiempo, liquidaría o traspasaría gran parte de los activos públicos al sector privado.
• Una drástica reducción del número de funcionarios públicos, que se combinó con un aumento en sus remuneraciones.

    El plan fue sin duda exitoso desde el comienzo, y así fue percibido por la población, no sólo por la sensible disminución de la inflación ya apuntada sino porque Argentina retornó de inmediato a la senda del crecimiento económico. Según datos de la CEPAL éste fue del 8,9% en 1991 y del 8,6% en 1992, aunque según otras metodologías de cálculo los valores superaron el 10% anual, [PIB a precios de mercado. Otros cálculos posteriores de la misma institución dan 9,5 y 8,4% respectivamente, mientras que el INDEC argentino ofrece cifras aún superiores, de 10,5 y 10,3% para esos mismos años.] algo que no se veía en el país sureño desde hacía décadas. Los argentinos, respondiendo políticamente a lo que ya se apreciaba como una solución definitiva para sus largas penurias económicas, dieron el triunfo a los justicialistas en las elecciones parciales de 1991, lo que aumentó el respaldo al gobierno en el congreso y las gobernaciones provinciales.

    Aun así muchas de las medidas mencionadas fueron tomadas sin el acuerdo expreso de la legislatura, apelando a lo que se llamaron "Decretos de Necesidad y Urgencia". Esto tenía como objetivo "actuar con firmeza y rapidez, de modo de impedir que los cientos de grupos que se beneficiaban con algún privilegio particular operaran obstaculizando el proceso desregulatorio". [Cavallo, Op. Cit., pág. 62.]  La modalidad de los decretos permitió, además, que el ajuste tuviese la necesaria coherencia en contenido y en su desarrollo temporal, impidiendo de paso que las objeciones o la oposición que tenían ciertas medidas dentro del PJ pudiesen entrabar su desarrollo.

    El último punto a mencionar en esta primera fase de la administración de Menem es el exitoso programa de privatizaciones que se desarrolló (v. Cuadro 10-2). Fue hasta 1994 el segundo más grande, en montos, de toda la región -sólo superado por el de México- [Con la incorporación decidida de Brasil al proceso de privatizaciones es muy probable que ese país pase al primer lugar en fecha muy breve.]  y uno de los más amplios del mundo. Abarcó un conjunto de áreas muy importantes, que incluían hasta las consideradas como el sancta sanctorum de la propiedad estatal: aviación comercial, teléfonos, petróleo, electricidad, gas, ferrocarriles, elevadores de granos, puer- tos, autopistas, reparación y construcción de caminos y puentes, aguas potables, servicios cloacales y muchos más. [V. Cavallo, Op. Cit., pág. 209.]  Algunas objeciones que pueden hacerse a la forma en que se privatizaron varias de estas actividades, y que luego tendremos oportunidad de presentar, no bastan para negar la importancia que ha tenido este proceso, en la Argentina y fuera de sus fronteras, como claro indicador de la voluntad de avanzar hacia una economía de mercado.

Cuadro 2

Ingresos por Privatizaciones en Argentina, 1990-1994

    En suma, controlando los déficits fiscales y la inflación, reduciendo en gran medida el tamaño del estado y el nivel de su intervención en la vida económica, logrando incluso un crecimiento inusual para un período de ajustes, la transformación operada en Argentina a comienzos de los noventa puede considerarse, sin exageración, una de las más exitosas realizadas hasta la fecha. Este resultado favorable puede atribuirse a que no se hizo un ajuste gradualista sino que, por el contrario, todas las medidas básicas se implementaron casi a la vez y en profundidad; a la existencia de un equipo técnicamente bien preparado y teóricamente bien orientado -al igual que el chileno- que, bajo un fuerte liderazgo político, comprendió "que el costo social de no realizar el ajuste estructural será siempre mayor que el costo social de realizar el ajuste"; [Frediani, Op. Cit., pág. 92. Seguimos en general a este autor en el balance preliminar que hacemos en este párrafo.]  a la receptividad que tuvo la sociedad argentina ante el cambio, actitud que estuvo condicionada, indudablemente, por la trágica experiencia sufrida con la hiperinflación y al recuerdo siempre presente de décadas de estancamiento; y, por último, aunque ya en menor medida, al conocimiento de las exitosas experiencias de Chile, Bolivia y México, a un contexto internacional favorable y a la ayuda -aunque muchas veces demorada o equivocadamente orientada- del sistema financiero mundial.

    Una consecuencia política inmediata de este exitoso ajuste fue la popularidad inmensa que pronto recayó sobre el presidente Menem y, en menor medida, sobre Domingo Cavallo. A pesar de otros puntos no tan luminosos en su gestión, la ciudadanía reconoció en Menem al artífice de un bien precioso que no poseía hace tiempo: la estabilidad económica. Esto permitió al mandatario lograr el suficiente apoyo como para cambiar la constitución -que hasta allí impedía la reelección inmediata- y para imponerse en las elecciones que siguieron con el 51% de los votos, asumiendo su segundo período en julio de 1995. Es interesante destacar que en esos comicios los tres principales partidos -el PJ y dos de oposición, para un total del 96,2% de los votos- aceptaron por primera vez como parte de sus programas el mantenimiento de la Ley de Convertibilidad y del rumbo general de apertura económica seguido hasta allí. Ninguna otra propuesta podía haber sido aceptada por la opinión pública, aunque ya para esa fecha se apreciaban mejor -gracias al efecto "tequila" de la devaluación mexicana de 1994- algunas debilidades del programa de transformaciones ejecutado en esos años.

 4   El Tequila y su Resaca

El "tequila" iría a poner a prueba el modelo de la caja de conversión casi como en un experimento controlado. Preocupados por los efectos de la devaluación mexicana, atemorizados con todo lo que se refiriese a Latinoamérica, cientos de inversionistas comenzaron a retirar sus capitales de Argentina ante el supuesto de que la convertibilidad no podría mantenerse y sobrevendría una devaluación de considerable amplitud. Salieron en primer lugar los "capitales golondrina", aquellos que buscan rendimientos a corto plazo y se concentran en el mercado de valores, como en México, pero hubo también un descenso en los depósitos totales que se reflejó bastante claramente en las reservas del banco central, que decrecieron más del 35% en apenas cuatro meses, y en los depósitos de la banca comercial. Las casas matrices de los bancos extranjeros que operaban en Argentina reaccionaron, en esos momentos, sumándose al pánico general, y no aportaron fondos para superar el momento de crisis. Argentina pagaba el precio por un pasado monetario no tan lejano que seguía despertando la desconfianza general.

Cuadro 3

    El BCRA tuvo entonces que reducir el encaje para evitar que la crisis financiera se profundizara y volvió a actuar según su función tradicional de "prestamista de última instancia" para sostener a los bancos privados. En marzo Domingo Cavallo anunció un paquete de medidas destinado a enfrentar la crisis, que incluía un aumento en el IVA del 18 al 21%, recortes presupuestarios por valor de $ 3.300 millones y nuevas privatizaciones. Se suscribió también un empréstito patriótico por valor de $ 1.000 millones y se negoció un paquete de ayuda externa con el FMI. Las medidas fueron rápidas y oportunas de modo tal que, en apenas cuatro meses, los problemas financieros más graves habían quedado prácticamente atrás. [V. Hanke, Steve, "Professionalism, Please", en VenEconomy Monthly, Junio de 1996.]

    Pero, sin el influjo de capital extranjero, la economía argentina se encaminó, por primera vez desde las reformas, hacia una auténtica recesión. La caja de conversión había supuesto, sobre todo en los primeros dos años, una revaluación implícita de la moneda: al fijarse el tipo de cambio mientras continuaba, aunque muy morigerada, la tradicional inflación (v. supra, cuadro 10-1), los precios internos subieron más que los externos. Eso produjo un desbalance en el comercio internacional, pues los costos internos impedían que las exportaciones creciesen al mismo ritmo que las importaciones. Entre dichos costos internos pesaban decisivamente las regulaciones todavía presentes de un mercado de trabajo fuertemente intervenido, donde los sindicatos seguían gozando de un poder de consideración.

    Argentina no podía exportar lo suficiente como para superar la crisis y el mercado interno se hallaba deprimido por la reducción de fondos disponibles. Como no era posible devaluar la moneda, debido precisamente a la Ley de Convertibilidad, se produjo una disminución de la actividad productiva que se reflejó directamente en la magnitud del empleo. El PIB descendió un 4,6% en 1995 y el desempleo, que oscilaba hasta allí entre un 7 y un 10%, alcanzó la altísima cifra del 18,4% al cierre de 1995. Hubo empero un descenso en los salarios reales que, aunque apenas del 1,1%, facilitó el camino hacia la recuperación. [Según cifras del INDEC.]

El Problema del Desempleo

    Muchos analistas locales y extranjeros se sintieron abrumados por estas cifras y comenzaron a cuestionar un sistema económico cuya "variable de ajuste" era, en vez de la inflación, el desempleo. Si bien todos reconocían los perjuicios mayúsculos de la primera, pocos estaban dispuestos a aceptar que una sociedad pudiese funcionar con una proporción tan alta de su población fuera del mercado de trabajo. Sin embargo, bajo el influjo de una situación que iba mejorando gradualmente, el clima de opinión comenzó a cambiar. Para entender por qué el desempleó subió de una manera tan acusada y evitar críticas injustas a la caja de conversión conviene que repasemos, con un poco más de cuidado, los antecedentes que llevaron a tan delicada situación.

    Las cifras sobre desempleo ocultan con frecuencia algunas realidades a veces amargas, en especial en países con un alto grado de intervencionismo estatal. Suele ocurrir que una buena parte de la población ocupada pertenece a las infladas nóminas estatales, sin desarrollar mayor trabajo productivo, o que se inserta en el mercado de trabajo sólo por el "recalentamiento" de la economía que se genera durante períodos de larga inflación. Así sucedía en Argentina durante la época previa a los ajustes: con una economía que durante los ochenta apenas había crecido en total un 10%, el empleo había aumentado más del 18%. Este exceso se había reducido en parte gracias a las privatizaciones y a la contracción global del empleo público, pues hubo una disminución neta que se calcula entre 200.000 y 258.000 puestos de trabajo, [V. Cavallo, Op. Cit., pág. 231 y Frediani, Op. Cit., pág. 65.] pero la recuperación económica de los noventa apenas había servido para absorber una fracción del empleo excedente. Cuando se introdujo la competencia en mercados hasta entonces regulados la demanda de mano de obra no aumentó mucho, porque era preciso recuperar primero la productividad y las empresas ya no podían darse el lujo de contratar más trabajadores irresponsablemente. Sin una creación amplia de puestos de trabajo, y arrastrando todavía las rigideces de un mercado todavía muy intervenido, la economía, al llegar el tequila, tenía aún un excedente de personal en sus nóminas que pasó a engrosar, rápidamente, las filas de los desocupados. "El problema de la desocupación pasó inadvertido durante los primeros años porque la estabilización económica produjo un inmediato mejoramiento de los ingresos a causa de la desaparición del impuesto inflacionario, que licuaba gran parte del poder de compra de los salarios", [Cavallo, Op. Cit., pág. 232.]   pero luego, al enfrentar la realidad de la competencia internacional en desfavorables condiciones, el desempleo latente emergió en toda su magnitud.

    A pesar de este grave problema social, y de los estallidos de protesta que provocó en los siguientes dos años, la economía argentina logró mantener su curso y logró una notable recuperación que hizo disminuir, consecuentemente, los niveles de desempleo. La firmeza de la conducción económica frente al shock del tequila fue suficiente para mostrar que el sistema de caja de conversión había llegado para quedarse y que la apertura hacia el mercado no era una decisión solamente coyuntural. Después del descenso de 1995 el PIB fue otra vez creciendo, a ritmos superiores cada año, que según datos preliminares alcanzan el 4% el 6% y el 8% aproximadamente. El desempleo, por las razones ya apuntadas, no se redujo con la misma velocidad, pero su magnitud había descendido, según las últimas informaciones disponibles, a un valor del 13,4% para el cierre de 1997. [Según cifras recopiladas por el INDEC.]

La Corrupción

    "El viejo modelo llevaba implícita una sociedad cerrada, introvertida, cristalizada y temerosa del cambio, con un nacionalismo económico subyacente como doctrina, con una economía en la cual sus agentes ascendían económicamente debido a la mayor o menor proximidad al poder político encargado de administrar el Estado prebendario, [más] que a su eficiencia en enfrentar a mercados competitivos o a innovar en nuevos productos." [Frediani, Op. Cit., pág. 15.]  Esto ya no era así en 1995, pues la sociedad argentina había cambiado significativamente tanto en su apariencia como en su modo de ser. Era más dinámica y abierta, más permeada por la influencia de informaciones y productos provenientes del exterior, más confiada en el futuro, más dispuesta a invertir y a producir, menos volcada hacia la política y la especulación.

    Los cambios económicos habían ocurrido casi simultáneamente -si asumimos una perspectiva histórica- con la transformación política acaecida en el país del sur. Después de décadas de dictaduras, de absoluto irrespeto a las libertades y a los derechos humanos, Argentina poseía ahora un régimen democrático suficientemente estable como para sobrevivir la hiperinflación, los ajustes y las crisis sucedidos desde 1983. El país había alcanzado la democracia y la estabilidad económica pero, como siempre sucede, una vez obtenidas estas metas salieron a la luz otros problemas de importancia que habían permanecido en un segundo plano durante el período de la gran transformación.

    Uno de ellos, situado por la opinión pública en el centro de sus preocupaciones, ha sido sin duda el de la corrupción. La corrupción había sido inherente a un sistema mercantilista donde, desde un poder político casi siempre omnímodo, se hacían "negociados" de todo tipo, se disponía a discreción de los dineros públicos, se llegaban a acuerdos mutuamente beneficiosos con un sector empresarial que sólo podía vivir a la sombra del estado. La apertura económica, al desregular un número considerable de actividades, quitó a muchos burócratas el amplio poder de decisión que habían tenido hasta entonces, secando así la corrupción en sus propias fuentes, pero no pudo evitar -naturalmente- que funcionarios y pseudoempresarios siguiesen con las prácticas a las que se habían acostumbrados durante largos años.

    Los procesos de privatización y la gestión del estado durante la actual administración menemista se caracterizaron por un sinnúmero de escándalos que mostraron a los ciudadanos la bancarrota moral en que se encontraba el país. [Valoramos en alto grado haber conversado con nuestros entrevistados, Alberto Benegas Lynch (h) y Horacio Verbitsky, sobre varios de los puntos que tratamos a continuación. Fue notable la coincidencia que ambos tuvieron sobre algunos temas a pesar de situarse en posiciones ideológicas divergentes y, en buena medida, francamente opuestas. Las entrevistas se realizaron el 6 y el 25 de noviembre de 1997, respectivamente.] La existencia de mafias enquistadas en diversas ramas de la administración pública, los acuerdos con empresarios privados para otorgarles privilegios en la privatización de ciertas actividades y empresas y muchos otros actos censurables que no es del caso exponer aquí, llegaron a los argentinos como los indicios claros de la forma inescrupulosa en que se comportaban los representantes de los poderes públicos. Pero, a diferencia de lo que ocurría en otros tiempos, hubo ahora un repudio claro y abierto, una manifestación de rechazo generalizado ante unas prácticas que no podían ser justificadas por ningún éxito macroeconómico y que por eso no deseaban tolerarse más. El clima cambió, precisamente, luego de que pasaron los efectos más graves de la crisis de 1995.

    Domingo Cavallo, el artífice de los ajustes, renunció a su cargo de ministro en agosto de 1996 y organizó una nueva fuerza política. La oposición, aceptando ya que no podía centrar su crítica en una política ecónomica que en lo básico no tenía intención de cambiar, adoptó las banderas de la transparencia en la gestión pública y comenzó a fustigar a un gobierno percibido ampliamente como poco escrupuloso, por decir lo menos. El clima de opinión cambió y, en las elecciones parciales de 1997, una oposición reorganizada consiguió arrebatarle el triunfo al gobierno: el Partido Justicialista obtuvo un total de 36,3% los votos emitidos, una merma de casi el 15% con respecto a las presidenciales de 1995.

    Pero la corrupción, a nuestro juicio y según lo aprecian muchos observadores, no es sólo un problema aislado, un simple resabio del pasado que sobrevive por descuido u omisión. Es parte de un problema mayor que tiene relación directa con la concepción misma de lo que es convivir en democracia, con el equilibrio entre los poderes públicos y con la relación que se establece entre gobernantes y gobernados. Un mal indicio, en este sentido, fue la insistencia de Menem en reformar la constitución para permitir su reelección y los continuados intentos posteriores de luchar aún por otro período presidencial más; otro punto oscuro a destacar es la forma en que se amplió la Corte Suprema de Justicia, [Este punto lo destacó especialmente Horacio Verbitsky, bien conocido en el medio por sus sólidas denuncias.] permitiendo que el presidente obtuviera una mayoría de miembros dócil a sus designios. La comprobada parcialidad de muchos jueces y la forma autónoma en que actúan varios cuerpos de seguridad sólo aumentan el problema mencionado, creando un clima de intranquilidad en la ciudadanía y generando desconfianza con respecto a todo lo que provenga de las esferas del poder. Pareciera que los gobernantes, al igual que en el pasado, considerasen que el poder político es una especie de botín al cual hay que aferrarse por el mayor tiempo posible y usufructuar del modo más completo. [Transcribimos casi textualmente, aunque algo suavizadas, las palabras que al respecto utilizara Alberto Benegas L. (h) en la entrevista ya mencionada.]

    Este panorama sombrío tiene sin embargo, desde nuestro punto de vista, facetas que permiten abrigar cierto optimismo. Es verdad que la corrupción y el autoritarismo no pueden combatirse con la misma facilidad conque se privatiza una empresa o se reduce la masa monetaria, pero es cierto también que el clima de opinión que se ha generado en Argentina no permite ya cometer abusos con la facilidad de antes y que, si se mantiene el modelo económico en funcionamiento -como todo lo hace suponer- la sociedad argentina podrá concentrarse e ir resolviendo un problema que ella misma ha colocado en el propio centro de su atención. Un sistema democrático estable parece, en ese sentido, suficiente garantía para acercarse hacia una meta que en ningún caso podrá alcanzarse en un período muy breve.

Los Impuestos y el Tamaño del Estado

Las indudables características positivas de la economía argentina, que creemos haber destacado con claridad hasta aquí, no pueden ocultar la existencia de algunos serios problemas que aún arrastra la transformación hacia el mercado. El que ocupará nuestra atención en esta última sección, por la importancia que tiene y por el modo confuso que se expresa en la opinión pública, es el relativo al tamaño y costo del estado.

No es sorprendente que los argentinos se quejen, en cualquier momento y a quien quiera escucharlos, del elevado monto que tienen que pagar en impuestos. [V. por ejemplo Margariti, Antonio Ignacio,  Economía, Sociedad y Estado. Ensayos sobre el Plan de Convertibilidad, Ed. Fundación Libertad, Rosario, 1996, caps. III, IV, VII y XII, passim.]  Elevados impuestos son imprescindibles para mantener equilibradas las cuentas del fisco, eso se sabe, pero )por qué tienen éste que gastar tanto si ha reducido su nómina, privatizado una gran cantidad de empresas y reducido incluso el gasto militar?  Desde la convertibilidad el estado argentino ha aumentado sus gastos en un 73%, cifra que aparentemente no tiene mayor correspondencia con el tipo de economía de mercado que se está consolidando.

    Los datos recogidos nos permiten encontrar algunas de las claves que explican este particular comportamiento:

• El sistema de pensiones y jubilaciones, que sigue permaneciendo básicamente en manos del sector público a pesar de la creación de las AFP, pesa aún de un modo decisivo en las cuentas fiscales pues implica pagos realmente muy considerables a los beneficiarios.
• El número de funcionarios públicos de las provincias y alcaldías se ha reducido mucho menos que el de la administración central y, en varios casos, ha crecido de un modo apreciable. Las elevadas remuneraciones que en general se pagan afectan el costo total de la plantilla pública.
• Las provincias argentinas han tenido hasta hace poco déficits importantes, que sólo en los últimos tiempos están siendo eliminados o controlados.
• El estado se ha reducido mucho menos de lo que aparenta como consecuencia de las privatizaciones. Muchas de ellas no han sido ventas sino en realidad concesiones otorgadas al sector privado [V. Benegas y Krause, Op. Cit.] que aún imponen costos apreciables a la nación.

    Todos estos factores, y varios otros que no podemos detallar en estas páginas, explican en buena medida el amplio gasto público que todavía tiene la Argentina y la elevada presión fiscal que en consecuencia existe. Pero la opinión pública, a este respecto, no muestra lamentablemente tanta claridad como en lo relativo al autoritarismo y la corrupción. Los argentinos se quejan de los impuestos, es cierto, pero lo hacen reclamando más por la evasión existente que por el elevado gasto del gobierno en sí. Todavía sigue presente la mentalidad de que "otros" -los que tienen más, por supuesto- deben pagar por los gastos que en definitiva son de todos y aún no existe una crítica severa sobre los desembolsos innecesarios que el estado realiza. La oposición, en este sentido, no da muestras tampoco de una actitud diferente, y a veces hasta exige aumentos impositivos para uno u otro determinado fin.

    Es comprensible que la sociedad argentina no haya asimilado aún, en profundidad, el significado que tiene una auténtica apertura hacia el mercado en cuanto a modificar las relaciones que existen entre estado y sociedad civil. Las ideas del pasado tienden a sobrevivir mucho más tiempo y a cambiar más lentamente que la propia realidad que circunda a las personas. Por eso pensamos que este problema, crucial a nuestro juicio, sólo podrá ser abordado y enfocado con lucidez en los años por venir.

5. La Agenda Pendiente

[Esta sección ha sido agregada en enero de 2001]

    Los mismos tres grandes problemas que destacábamos en la precedente sección de este capítulo continúan, lamentablemente, en los primeros lugares de la agenda pendiente de los argentinos. No ha habido cambios sustantivos, en estos últimos años, ni en materia de desempleo, ni de corrupción, ni en cuanto a los impuestos y el tamaño del estado.

    La convertibilidad entre el peso y el dólar, ya analizada en una sección anterior (v. supra, 10.3), no ha permitido a las empresas argentinas adaptarse fácilmente a la devaluación brasilera de 1999: al no poder seguir el camino de sus vecinos del norte, la reactivación del aparato productivo, seriamente afectado, quedó limitada a los aumentos de productividad que pudieran producirse. La desocupación, que había bajado desde su máximo en 1995, se mantuvo así estancada en niveles excepcionalmente altos, generando obvios problemas sociales que a su vez repercutieron en el plano de lo político.

    En este último sentido se produjo un cambio sustancial que, siendo intrínsecamente positivo, no ha tenido sin embargo repercusiones alentadoras en la práctica. Ha sido un evidente signo de madurez que la sociedad argentina haya podido elegir a la alianza de oposición sin alterar el curso básico de la política económica seguida hasta entonces, y que dicho cambio se haya producido sin traumas ni mayores conflictos, sin que se presentara crisis económica o fiscal alguna. Pero el nuevo gobierno de Fernando de la Rúa no trajo, como había pensado el electorado, una nueva atmósfera de mayor transparencia y confianza en la gestión de la cosa pública. Nuevos escándalos de corrupción, fragmentaciones y conflictos en la alianza y un presidente que se percibe como irresoluto y sin ideas propias han generado un ambiente de frustración que, junto con la relativa paralización económica, producen un sentimiento de frustración evidente. El pobre desempeño fiscal ha estado, pensamos, en la raíz de este importante problema.

    El estado argentino ha seguido gastando, como lo hace desde hace años, mucho más de lo que regularmente percibe. Una enorme presión fiscal -que produce serias dificultades a las empresas y los consumidores- no alcanza para proveer los recursos que necesita un sector público que consume una porción demasiado grande de la riqueza nacional. Privado del tradicional recurso de la emisión monetaria descontrolada por la Ley de Convertibilidad, el estado ha venido recurriendo entonces a un endeudamiento que, creciendo con el tiempo, se ha hecho casi imposible de pagar. El mismo problema que tradicionalmente acosaba a las economías latinoamericanas ha vuelto así a aparecer en Argentina, sin que ahora siquiera tenga la justificación de un modelo de desarrollo basado en el papel protagónico del estado.

    La solución para los problemas mencionados es, en el fondo, bastante sencilla y conceptualmente simple: se trata de reducir el gasto público, de simplificar la maraña de controles y regulaciones que persiste a pesar de todas las reformas realizadas, de abrir el mercado laboral y reducir el gasto que realizan las provincias. Sólo así podrán bajarse los impuestos y liberar al aparato productivo del lastre que hoy estos significan como, en escala regional, ya se acaba de hacer en la provincia de Córdoba. Pero tomar decisiones de este tipo requiere, por supuesto, de una fuerte voluntad política -que no parece poseer el presidente actual- y de un consenso considerablemente más amplio que el que hoy existe en la nación sureña. No obstante creemos que, finalmente, habrá de producirse este necesario cambio de rumbo: los paquetes de ayuda internacional, como el recientemente aprobado, no servirán más que para postergar las inevitables medidas que se tienen que tomar.

    Si bien la convertibilidad parece complicar, en el corto plazo, la solución de los problemas argentinos, el no haberla abandonado en épocas de dificultad supone un logro importante, la comprensión de que sin estabilidad resulta imposible escapar a las crisis que abrumaron al país en el pasado. Falta sólo comprender, ahora, que las reformas pendientes -las más estructurales o de largo plazo- resultan tan imprescindibles como las ya adoptadas para lograr un crecimiento sostenido y el despegue real de la economía.