"Contribuciones a la Economía"
es una revista
académica mensual
con el Número Internacional Normalizado
de Publicaciones Seriadas ISSN
1696-8360
José Gpe. Vargas Hernández (CV)
Centro Universitario del Sur
Universidad de Guadalajara
jvargas@cusur.udg.mx
1. Introducción.
Para citar este artículo puede utilizar el
siguiente formato:
Vargas Hernández, J.G.:
"La reforma del estado en Latinoamérica" en
Contribuciones a la Economía,
diciembre 2003 en http://www.eumed.net/ce/
La reforma del Estado en Latinoamérica tiene como causas las
recurrentes crisis fiscales, la globalización de los mercados y los procesos
democráticos. Se realiza sin que se tenga una visión clara del papel que debe
desempeñar el Estado y de las actividades que deben realizar las entidades
públicas de tal forma que determinen su lugar en la reorientación del sector
público. Abarca tres períodos: el de ajustes de la balanza de pagos y
macroeconómico, la reestructuración de los incentivos y los precios relativos.;
el segundo período involucra la privatización y la contratación de un gran
número de actividades del Estado que se consideran particularmente comerciables
en un mercado y, el tercer período que comprende los ajuste institucionales a
largo plazo necesario para consolidar y mantener las reformas anteriores. Esta
última reforma implica dos acercamientos. En primer lugar hay un consenso de que
el gobierno debería involucrarse solamente en aquéllas áreas donde el sector
privado no tiene una ventaja comparativa y en segundo término, que la expansión
selectiva o el fortalecimiento de las actividades gubernamentales se requiere
para compensar la baja provisión de bienes públicos, incluyendo los servicios
básicos (Rowart, 1999).
a. Reformas de la primera generación: Ajuste estructural y estabilización.
Como respuesta inmediata a la crisis económica de los ochenta por la que
atravesaron los países latinoamericanos se establecen una serie de medidas
económicas tendientes a lograr el equilibrio macroeconómico, tales como ajustes
en la balanza de pagos, reducción de la escala de la administración,
desregulación, reestructuración de incentivos y de precios relativos,
descentralización y privatización. Chile fue el primero en lanzar reformas
apoyado en un gobierno militar, mientras que México lo hizo con el apoyo de un
partido hegemónico.
La crisis financiera de los Estados latinoamericanos durante la década de los
ochenta y los noventa caracterizada por déficits presupuestales, políticas
monetarias flexibles e índices inflacionarios galopantes dio cabida a las
intervenciones del Fondo Monetario Internacional. El FMI acudió al rescate
imponiendo sus políticas de presupuestos balanceados mediante la austeridad
fiscal, una rígida política monetaria, reducción del tamaño del gobierno,
privatización de empresas propiedad del Estado (EPEs) y desregulación de la
actividad económica, como condición para prestar ayuda.
Estas políticas conocidas también como de ajuste estructural impuestas por el
“Consenso de Washington” han dado beneficios en el ámbito macroeconómico, pero
también han dado origen a una ingobernabilidad de las instituciones económicas
que han propiciado una inestabilidad financiera de los mercados, profundización
en los niveles de pobreza, mayor desigualdad y exclusión social, baja calidad de
vida, deterioro y precariedad de las condiciones de vida, e incremento en los
niveles de violencia social e institucional. El costo social de la aplicación de
estas políticas de ajuste estructural es alto en términos de reducción del gasto
público en materia de educación, salud, vivienda, etc.
Al término de una política proteccionista no se tenía un diseño claro de otra
política que bajo condiciones de competitividad permitiera a las organizaciones
insertarse de lleno en los procesos de globalización. Las instituciones
críticamente afectan los costos del ajuste estructural de acuerdo al análisis de
North. Las políticas de ajuste estructural tienen más bien una lógica política
que una racionalidad económica. El argumento de que para alcanzar los niveles de
eficiencia económica se tiene que pagar un alto costo social y que la
desigualdad es necesaria para lograr la acumulación de capital y el crecimiento
económico, no son totalmente válidas.
Desgraciadamente, fue durante el mismo periodo en que se introdujeron los
programas de ajuste estructural, que se realizan la apertura de los mercados,
reducción del gasto público, la privatización de las corporaciones estatales,
aumento de los impuestos y el sometimiento de la política económica al
cumplimiento de metas financieras, etc., y se pensó que era la dirección
correcta porque se había perdido la fe en el manejo de los recursos por el
gobierno. No obstante, las economías nacionales están siendo saneadas para
favorecer a la inversión capitalista transnacional.
El problema se complica cuando debido a la aplicación de las políticas de ajuste
estructural, sobre todo en los países latinoamericanos, la capacidad del Estado
para satisfacer las demandas sociales se está reduciendo substancialmente. Las
políticas de ajuste estructural han barrido las estructuras económicas,
políticas y sociales de los Estados nacionales. Lo que ha resultado es un
dualismo social en el que se muestra los altos niveles de desigualdad debido a
una mala distribución de los beneficios de la riqueza, mientras que una minoría
cuenta con todos los recursos, la mayoría vive en niveles inferiores a la línea
de pobreza. Los organismos internacionales que formulan las políticas económicas
y los gobernantes que las implementan son insensibles a las verdaderas causas de
la pobreza y tienen una fe ciega en que las fuerzas del mercado y el tiempo son
la verdadera solución. En otras palabras, diseñadores e implementadores de las
políticas dejan que en las fuerzas del mercado se determine la construcción del
tipo de sociedad.
Las reformas estructurales y de ajuste, así como los procesos de integración
económica están favoreciendo el crecimiento económico de los sectores
productivos más modernos que se han vinculado a la dinámica del comercio
internacional. En este esquema de comercio internacional en pleno siglo 21, no
hay lugar para otras formas de integración, ni tampoco existe espacio para los
que tienen bajos logros. El crecimiento económico está siendo generado por la
denominada nueva economía vinculada a la alta tecnología, telecomunicación y
servicios financieros y no por la vieja economía compuesta por los sectores
tradicionales como la construcción, transportes, etc. Los factores que explican
este crecimiento son la flexibilidad laboral y la actualización y capacitación
requerida. La inmensa mayoría de las personas vinculadas a los sectores
productivos más tradicionales están pagando los costos de los ajustes y cambios
estructurales, rezagándose en el mejor de los casos, cuando no están siendo
marginados del desarrollo o bien desapareciendo totalmente como entes
productivos. Sin embargo, a pesar de un crecimiento económico en los sectores de
la nueva economía, las desigualdades sociales van en aumento.
América Latina ha experimentado un crecimiento económico razonable, aunque no
distribuido equitativamente, es decir, el crecimiento es a favor de una clase de
empresarios que no ha podido compartir los beneficios con los demás (Llorente,
1999). No obstante, la recuperación del crecimiento económico permaneció
estancado en 1999, con un aumento del producto interno bruto (PIB) regional
apenas perceptible de 0.1 por ciento. Un estudio de la United for a Fair Economy
concluye que como efecto de las políticas económicas regresivas aplicadas en las
últimas dos décadas en los Estados Unidos, el uno por ciento de los hogares más
ricos ha duplicado su captación de la riqueza nacional. Esto, desde mediados de
los setenta y ahora cuenta con más riqueza que 95 por ciento de la población (Cason
y Brooks, 1999). Un patrón de comportamiento económico similar se repite en
América Latina.
Queda así en entredicho la tesis de que las economías abundantes en mano de obra
como las de los países latinoamericanos, son las que más pueden obtener
crecimiento económico y reducción de la pobreza vía liberalización económica,
porque la ventaja comparativa favorece al trabajador pobre. Esta tesis ha
motivado la aplicación de políticas apropiadas de los Estados faccionales
democráticos y los predatorios, los cuales son empujados en esa dirección que
consideran ser la correcta (Lal y Myint, 1996). Esta tendencia altera
radicalmente los procesos de la vida y el trabajo bajo ciertas circunstancias,
de tal forma que resultan en un incremento del empleo en el sector servicios con
la consecuente declinación del empleo en las manufacturas, el incremento de la
fuerza de trabajo femenina y del trabajador migrante, etc.
Otros autores anotan que los Estados en desarrollo que confían en la ventaja de
los costos laborales para las inversiones extranjeras serán golpeados duramente
por los movimientos de la automatización flexible. Los nuevos países
industrializados no serán del todo afectados si basan su ventaja competitiva
tanto en temas de infraestructura y en asuntos fiscales y legislativos, como en
la oferta de trabajo (May, 1997). En las economías latinoamericanas abundantes
de tierra, la ventaja comparativa indica la especialización, la cual daña los
intereses a corto plazo del capital y el trabajo creando desajustes en los
procesos de liberalización económica.
North (1998) llega a concluir que la causa histórica del subdesarrollo y la
violencia política se debe a la implementación de políticas de ajuste
estructural, entre las cuales las instituciones financieras internacionales y
los donantes condicionan los programas de asistencia, y por lo tanto inclinando
el balance del poder en favor de los sectores privados y militar.
b. Segunda generación de reformas: Reformas institucionales.
Se construyen, reconstruyen y reforman instituciones. Las reformas se orientan a
fortalecer al mercado mediante la reducción de funciones del Estado, enfocándose
en su eficiencia burocrática del Estado, se intensifican las privatizaciones de
las empresas paraestatales, la contratación externa para la provisión de
servicios públicos y se aplican técnicas y métodos de la gerencia privada que
buscan optimizar el gasto de las funciones públicas del Estado y combatir la
corrupción, fraude y despilfarro de los recursos públicos.
Las diferentes teorías sobre la corrupción asocian las variaciones entre las
naciones con tradiciones históricas y culturales, niveles de desarrollo
económico, instituciones políticas y políticas gubernamentales. Se argumenta en
diversas investigaciones que para ciertos países y naciones en particular, se
tiene una cultura que es congénitamente conductiva a la corrupción, como el caso
de Rusia. Los factores hictórico-culturales de la región latinoamericana pueden
explicar los niveles de corrupción que se dan en esos países, y otros
investigadores se apresuran y achacan a las tradiciones de la fe católica
algunos efectos residuales de la corrupción (Treisman, 1999) aunque se requiere
mayor investigación. Las tradiciones institucionales y culturales afectan los
niveles de percepción de la corrupción más significativamente que las políticas
del Estado. Se han sugerido una variedad de características nacionales de tipo
económico, político, social, religioso, cultural, etc. que afectan los costos de
los riesgos y beneficios esperados.
En 1980 Pinochet otorga independencia al Banco Central en Chile. Argentina en
1990, Colombia en 1991, México en 1993 y Venezuela otorgan mayor independencia y
autonomía a sus Bancos Centrales, aunque es muy discutible que en un sistema
político altamente centralizado y presidencialista, como en el caso específico
de México, la autonomía otorgada al Banco Central sea efectiva.
c. La Reforma política del Estado
La Reforma del Estado se enfoca a reinventar las
instituciones del Estado para facilitar procesos políticos que garanticen la
eficiencia, responsabilidad (accountability) y participación democrática en el
control burocrático gubernamental mediante la reestructuración de incentivos
organizacionales como en el servicio civil de carrera. La delegación y la
descentralización son los principales elementos de ésta Reforma del Estado.
Sin embargo la participación popular y la descentralización política son
relativamente nuevas en el contexto de los gobiernos locales en Latinoamérica, y
no se encuentran exentas de múltiples problemas en la complejidad de un medio
ambiente en el que la política es relegada al status de una variable más,
debilitando por lo tanto, el impacto que puede tener una política de
descentralización. Cuando a la gente se le involucra en decisiones que les
afectan su calidad de vida, su participación apoya y sostiene sus propias
decisiones, aseguran el uso más eficiente de los recursos para la satisfacción
de las necesidades y se hace más difícil su desvío y mal uso porque se
transparentan y se vuelven más fácil de detectar.
Antes que el Estado en sí mismo se transforme, es más probable que las
relaciones informales de las instituciones del Estado con la sociedad civil, se
encuentren bajo presión para ser reestructuradas.
Referencias.
Camou, Antonio (1998). "Gobernabilidad y democracia en América Latina", Nexos 241, Enero De 1998, Páginas 105-111.
Cason, Jim y Brooks, David (1999). "Los 400 más ricos de EU elevaron su capital 177% en una década", La Jornada, Domingo 26 de Septiembre de 1999, Pág. 65.
Knell, Markus (1999). “Social comparisons, inequality, and growth”, Journal of Institutional and Theorethical Economics, Vol. 155, No. 4, December, páginas 664-695.
Lal, Deepak y Myint Hla (1996). The political economy of poverty, equity and growth: A comparative study. Oxford, Clarendon Press.
Llorente, Bernarda (1999). "No bastan la democracia y el mercado; hace falta el Estado de Bienestar", Milenio, número 70, enero 4 de 1999. México, D. F. Páginas 17-22.
May, Christopher (1997). “From international political economy to global political economy. The International Political Economy Yearbook Series: an assessment”, Political Geography, Vol. 16, No. 7, pp. 605-615.
North, Liisa L. (1998).”Reflections on democratization and demilitarization in Central America”, Studies in Political Economy 55, Spring. Pp.155-171.
Rowart, Malcom D. (1999). “The emerging role of the state in Latin America”, Public Management. Vol.1, number 2, pages 261-287.
Treisman, Daniel (1999). “The causes of corruption: a cross-national study”, Working paper. Stockholm Institute of Transition Economics and East European Economics.