"Contribuciones a la Economía"
es una revista
académica mensual
con el Número Internacional Normalizado
de Publicaciones Seriadas ISSN
1696-8360
INSTITUCIONES PARA LA REFORMA DEL ESTADO
reseña del libro “Instituciones para mejorar el
desarrollo.
Un nuevo pacto social para el crecimiento y el bienestar.”
de José Ayala Espino (Q.E.P.D.)
Federico Novelo Urdanivia (CV)
Universidad Autónoma Metropolitana, México
fjnovelo@cueyatl.uam.mx
Para Denisse
Al leer cada una de las 407 páginas del libro póstumo de Pepe Ayala (hay
otras 33, ¡de bibliografía!), resulta inevitable la evocación de los últimos
meses de vida del entrañable amigo ido, así como de las actitudes que mostró en,
al menos, tres ámbitos: el de la inminencia de la muerte que, en un comienzo, le
llevó a buscar remedios hasta donde la ciencia médica convencional no se atreve
y, como en el Macario de B. Traven, le ayudó a moverle la cama a la muerte hasta
que la macabra métrica del cáncer se convirtió en evidencia creciente e
indiscutible, para conducirlo, después de toda una vida de orden, a poner orden
y resignación ante la muerte; en el ámbito familiar y de los amigos, Pepe se
dedicó a reconfortar a quienes pretendíamos reconfortarlo, mostrando una
entereza y presencia de ánimo que, para mí al menos, eran y aun son envidiables;
el tercer espacio lo constituyó el de su producción intelectual, también
terminal, que se cerró con un par de significativos libros: Fundamentos
institucionales del mercado, que editó su siempre amada, y no siempre leal,
Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México y el que se
reseña en este espacio. En un principio, ambos conformaban un sólo y enorme
texto; como quiera que sea, Pepe conoció la primera edición del primero,
actualizó su clásico Estado y desarrollo, cuya segunda versión también editó la
FEUNAM y murió con el conocimiento cierto que el último sería, como lo fue,
editado por el Fondo de Cultura Económica, la casa editorial en la que todos
queremos publicar y que, con éste, edita el tercer libro de Pepe. Entremos en
materia.
La hipótesis del libro es la de responder hacia dónde se debe orientar el
fortalecimiento de las capacidades institucionales y para qué. Estado de
derecho, descentralización de gasto público y de las competencias tributarias,
entre otras, promoción de la competencia como remedio a la densa capa de
corrupción y como mejor vía para el establecimiento y desarrollo de mercados
diversos, y política social que logre la igualdad de todo tipo de oportunidades
entre los mexicanos conforman los espacios para ejercer tales capacidades, bajo
el principio que sugiere una inacabada reforma del Estado y una necesaria
complementariedad de éste con el surgimiento y operación de los mercados.
El plan del libro.
En la Introducción (capítulo I) se reflexiona sobre el agotamiento del actual y
la necesidad de un nuevo arreglo institucional; en el capítulo II se ofrecen
evidencias del costo alternativo de no promover el nuevo arreglo; el capítulo
III recorre la historia de instituciones y desarrollo en México; el capítulo IV
nos recuerda, con el Informe 1997 del Banco Mundial, que “... un buen gobierno
es un artículo de primera necesidad”; el capítulo V hace depender a la
disponibilidad de un Estado de derecho creíble de la profunda reforma del Poder
Judicial; el capítulo VI aborda el candente tema de la reforma fiscal; el
capítulo VII se destina al relevante tema de la descentralización; el capítulo
VIII trata sobre la institucionalidad necesaria para impulsar la competencia; el
capítulo IX se destina a recorrer el páramo de la intermediación financiera,
mientras que el capítulo X se refiere, en particular, a la banca de fomento; el
capítulo XI trata sobre los mecanismos plausibles y posibles de mejora para el
desempeño industrial, y el capítulo XII, el último, se dedica a proponer
reformas institucionales para el desarrollo rural. En presencia de muy
significativas hipótesis, se echa de menos un cuerpo de conclusiones que, sin
duda, el mismo Pepe juzgaría pertinente; también se extraña, como en otros
trabajos de nuestro autor en los que los editores buscaron imprudentes
economías, un índice onomástico que siempre favorece la consulta. Esto no
demerita, por supuesto, el impecable trabajo de Leonardo Lomelì, Javier Núñez y
Alberto Velázquez, tres entrañables amigos de Pepe que se aplicaron a la tarea
revisar el texto, con el resultado –que siempre se agradece- de lograr una
redacción clara y amena.
En general, y en implícito reconocimiento al origen común de los mejores
institucionalistas económicos, el de historiadores, Pepe recorre una historia
económica mexicana que, ¿hay que repetirlo?, conocía clara y profundamente; pero
ahora lo hace armado de las esclarecedoras anteojeras del institucionalismo
económico, esa teoría positiva que, de tiempo atrás, se le convirtió en pasión
inocultable y que le ayuda notablemente a descifrar las fortalezas y debilidades
de los acuerdos del tiempo, esperemos irreversiblemente ido, del autoritarismo
posrevolucionario y las que acompañan al reformismo que arrancó hace poco más de
veinte años. Reformas numerosas y fallidas que multiplican exponencialmente a
los pobres, profundizan la desigualdad, no resuelven en lo esencial los viejos
problemas y ponen en escena un inquietante cuerpo de muchos nuevos.
Para el anterior y el ya no tan nuevo escenarios, Pepe propone los referentes
clave de la prosperidad (Estado de derecho, derechos individuales
–significativamente, los de propiedad-, obligación inexcusable en el
cumplimiento de los contratos y depredación cero) y conduce sus indagaciones a
poner en tensión aquellos momentos y nueve instancias, para preguntarse y
contestarnos sobre la existencia, simulación, eficiencia, redundancia,
suficiencia, pobreza y calidad de nuestras instituciones. Tres apuntes
fundamentales guían las reflexiones de mayor fuerza, en el libro que se comenta:
- La primera, propuesta por J. A. Aguilar, es aquella que nos recuerda que:
“...mientras en los Estados Unidos las leyes son normas, en México son
aspiraciones”; la idea peregrina que, a lo largo de la historia, nos ha llevado
a establecer leyes incumplibles, si acaso socialmente deseables, no hace sino
vulnerar a la propia ley;
- La segunda, de la cosecha del propio Pepe, establece que el problema más
significativo de los viejos pactos consistió en no hacer diferencia entre las
reglas del juego y los jugadores: “Cuando se confunden las reglas del juego con
los jugadores ocurre un hecho relevante: la ley no se puede aplicar por encima
de los intereses particulares, sino a favor de unos cuantos”; El sistema de
privilegios, sobre el que advirtió A. Molina Enríquez, se vio honrado por el
carácter excluyente de aquellos añejos acuerdos, en muchos casos convertidos en
ley, y
- La caótica relación entre las instituciones informales y las formales. Pepe
nos recuerda, como si hiciera falta, que el legislador puede crear leyes de la
noche a la mañana, mientras los “hábitos del corazón”, las tradiciones,
requieren de largos períodos y gran activismo educativo para modificarse. Aquí,
las viejas y las nuevas instituciones cojean de la misma pata: carecen del más
elemental consenso y recogen poco y mal, cuando lo hacen, las opiniones
generales. El daño suplementario de esta contradicción radica en la tendencia a
colocar la negociación en el lugar que debiera ocupar la obligación de cumplir
con la ley.
El Estado.
En el desarrollo de los temas específicos, sin perder nunca de vista a la
historia, el asunto relativo al buen gobierno se aborda con impecable precisión,
por cuanto ya es ampliamente reconocida la inviabilidad del desarrollo sin
Estado. Recordemos, con T. Hobbes que: “Sin un Estado fuerte, la vida es
solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta”; además de la fuerza coercitiva,
la presencia de lo que Mancur Olson denomina “intereses inclusivos”, y la prenda
fundamental de la seguridad, el Estado deberá proporcionar certidumbre y, así,
ganar confianza: “Un gobierno predecible es un gobierno confiable”, como nos
recordaba Pepe en su penúltimo texto y como sugirió F. Hayek en su Camino a la
servidumbre que, por cierto, no incluyó nuestro autor en sus reflexiones. El
buen gobierno habrá de añadir a estas tareas el acceso de los agentes a la más
completa información económica, la promoción y regulación de mercados que, en el
marco de la formalidad, requieran transacciones a distancia y no inmediatas,
cambio técnico, intermediación financiera, servicios post venta y contratos, con
el objetivo único de hacer cumplir las normas y los contratos a todos los
agentes involucrados. Suplementariamente, el gobierno buscará una eficiencia de
corte gerencial, que le proporcionará mejores argumentos a la hora de cumplir
con otra obligación fundamental: la de rendir cuentas a los gobernados.
El Estado de derecho.
El orden republicano, con tres poderes soberanos y autónomos, hasta hace muy
poco tiempo era una ficción en la realidad mexicana, por cuanto mostraba una
amplia brecha entre ella y la formalidad supuestamente normativa; muy a pesar
del activo reformismo en la materia, son notables las debilidades
presupuestarias del Poder Judicial, así como la recurrencia de eventos
protagonizados por jueces que evidencian la colusión y se convierten en
vigorosas fuentes de corrupción. Ese poder no es ajeno a la anemia de incentivos
para mejor hacer cumplir la ley, que es visible en numerosos ámbitos de nuestra
vida pública, y su vulnerabilidad tiene un efecto directo sobre la simulación
–peor que la inexistencia- del Estado de derecho.
La reforma fiscal.
El análisis que realiza Pepe de nuestra penuria fiscal, arranca con el repaso de
las ineficiencias recaudatorias, tanto de los impuestos directos como de los
indirectos, y alude al hinchado cuerpo de intereses a favor de la no reforma,
desde agentes rentistas y políticos oportunistas, hasta las tradicionales
clientelas de partidos y organizaciones sociales. Un amplio espacio de las
reflexiones abarca el asunto relativo a la petrolización de las finanzas
públicas y a la vieja historia de posposiciones de la reforma fiscal, desde la
propuesta de N. Kaldor a A. Ortiz Mena, al despuntar los años sesenta del siglo
pasado, hasta las opciones –siempre ineficientes y de temporalidad cercanamente
finita- de endeudamiento interno y externo, de petrolización y de
privatizaciones, hechas en todos los casos de la peor manera y sin los marcos
normativos necesarios; el abc de las privatizaciones, que sugiere:
No rematar los activos públicos;
No poner tales activos en manos menos aptas que las públicas;
No favorecer la constitución de monopolios, que castigan considerablemente a los
consumidores, con los activos privatizados, y
No permitir la reducción de la calidad y/o la elevación de los precios y tarifas
de los bienes y servicios privatizados, resultó claramente ignorado por los
gobiernos que hemos padecido de 1982 hasta la fecha, para los que las
privatizaciones han representado un objetivo y no un medio, y las evidencias y
ejemplos de tales despropósitos son ofrecidos por Pepe con la generosidad que
acostumbraba. Baste mencionar que, en el año 2000, un pasaje aéreo de la ciudad
de México a la de Morelia –por las líneas que monopolizan el 97 % de los vuelos
nacionales- era 10 % menor que el correspondiente a la ciudad de París, por las
empresas internacionales que se desempeñan en un ambiente de competencia; por lo
que hace al paquete de servicios telefónicos, padecemos un precio 44 % mayor que
el promedio de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), y seis veces más alto que el de Corea del Sur,
líder mundial en la eficiencia respectiva.
El círculo vicioso, en el que opera nuestro drama fiscal, tiene una mecánica que
no sólo muestra nuestro problema de corrupción más significativo, la desigualdad
económica y social, sino las enormes dificultades que acompañan a cualquier
propósito reformista. Los pobres que, al tiempo que no pagan impuestos, no
reciben bienes públicos merecedores del nombre; los ricos que eluden
obligaciones fiscales y tienden a proveerse de bienes privados y unas capas
medias sobre gravadas y receptoras de bienes públicos de calidad menguada y
menguante, son los protagonistas de ese círculo ominoso, que sólo podrá romperse
con una consistente reforma institucional.
En este tema, nuestro autor pone en tensión las alternativas de la modernización
tributaria contra el pacto fiscal, de cuño cepalino, y se adscribe al segundo,
con el que sugiere la práctica duplicación de los ingresos fiscales, mientras
supone un débil crecimiento, cercano a 3 % del PIB, en las mejores condiciones
de la primera. La reflexión relativa a la conveniencia de establecer
preferentemente impuestos indirectos al consumo, a pesar de su carácter
regresivo, es impulsada por Pepe, a partir de las siguientes consideraciones:
La imposición indirecta al consumo es una alternativa preferente en el ambiente
internacional;
Su recaudación es considerablemente más sencilla que la que corresponde a los
impuestos directos;
No distorsiona los costos de producción y, por lo tanto, no atenta en contra de
la competitividad de los productores nacionales, y
Su carácter indiscutiblemente regresivo en la tributación puede atemperarse en
el gasto.
El federalismo.
La larga historia de luchas entre federalistas y centralistas se resolvió de la
peor manera, con el establecimiento de la contradictoria y duradera figura del
federalismo centralista que, como una suerte de mal necesario para el
fortalecimiento de la nación y su integración política y económica, se asentó en
México. La descentralización, especialmente de competencias y no sólo de gasto
público, es un propósito que va de la mano de las aspiraciones democráticas.
Como en buena parte de los otros ámbitos analizados, Pepe examina la
considerable distancia entre la formalidad del federalismo y su triste realidad,
por lo que el propósito de una reforma radical, pospuesto reiteradamente, toma
un nuevo impulso y reivindica su pertinencia, con la reciente disponibilidad de
un ambiente democrático en el país.
La descentralización propuesta, al tiempo que fortalece a los gobiernos locales,
no es contraria a una eficiente coordinación entre los tres órdenes de gobierno;
la idea central, profundamente democratizadora, es la de otorgar muy
significativas facultades políticas, fiscales y territoriales a los gobiernos de
mayor cercanía con los gobernados, tanto para democratizar el proceso de toma de
decisiones cuanto para rendir cuentas detalladas de la gestión. De otro lado, la
incorporación de índices de privación, y la atemperación de los demográficos y
los de eficiencia recaudatoria, en la fórmula de asignaciones federales,
favorece un proceso de reducción de la desigualdad regional que, por supuesto,
es ya un objetivo de nuestro federalismo formal. Pepe nos dice cómo lograrlo.
La competencia.
El viejo esquema de crecimiento, en la combinación de economía mixta y pactos
corporativos, privilegió la existencia y apología de formas notablemente
imperfectas de mercado, con monopolios públicos que, en el discurso y la
ideología oficiales, se presentaban como logros fundamentales del desarrollo
nacional. Las dificultades que enfrenta una incipiente cultura de la competencia
se agrandan con la actual carencia de brújula oficial y la edificación de
“nuevas” apologías de los monopolios estatales, ahora por cuenta de los dos más
importantes partidos de oposición.
Pagar unas de las gasolinas más caras del mundo o sufrir notables ineficiencias
en el suministro de energía eléctrica, son acontecimientos que parecen afectar a
los consumidores en grado menor que el fortalecimiento de un peculiar orgullo
nacionalista, expresado en la veneración de monopolios públicos que, además,
cocinan en su interior pecados de corrupción de los gordos. Como quiera que sea,
el actual ambiente globalizado y globalizador, anclado en una competencia de
mercados desregulados, mueve a promover la difusión de la cultura de la
competencia que, paradójicamente y de acuerdo con las indagaciones de nuestro
autor, en 1857 contó, en la Constitución mexicana, con la primera norma a su
favor, ¡en todo el mundo!
La prolongada ausencia de la ley reglamentaria del añoso e insuficiente artículo
28 de la Constitución actual, y la más que tardía creación de comisiones
federales que, además de su debilidad presupuestaria e institucional, traslapan
parte significativa de sus funciones, son los más sólidos argumentos para
iniciar una vigorosa reforma institucional sobre el tema.
La banca.
Con un quebranto de notable profundidad, y más notables efectos en todo el
sistema económico, con un salvamento oficial que es un verdadero monumento a la
afición gubernamental por socializar las pérdidas, con un impuesto negro
derivado de incorporar el salvamento al ya abigarrado cuerpo del endeudamiento
público interno, del que ningún incremento en el ingreso fiscal se salvará de
sensibles disminuciones en su metamorfosis a gasto y con una incapacidad de los
actuales banqueros, beneficiarios de una costosa privatización y que mueve más a
compasión que a reclamo, la intermediación financiera padece una de las más
serias y trascendentes crisis, en muy buena medida atribuible a una
privatización que puso en manos de bolsistas guiados por expectativas de muy
corto plazo, a los 18 bancos que, por su propia naturaleza, requieren brújulas
de otra dimensión temporal.
Si a toda esta circunstancia se suman las prácticas corruptas de muchos
banqueros y la casi venerada cultura del no pago, por parte de numerosos
deudores, el panorama no podía ser más desolador. En el recuento de errores y
omisiones, destacadamente la ausencia de regulaciones claras y eficaces, y en la
revisión de un marco normativo que es confuso y lleva a recurrentes
duplicaciones de las funciones de fiscalización y regulación, Pepe encuentra los
principales referentes para una profunda reforma institucional del sector,
destacando la interesante figura de la regulación prudencial y el
establecimiento de técnicas de auditación y supervisión modernas y sintonizadas
con el ámbito internacional. Suplementariamente, propone mayor rigor en la
evaluación de la rentabilidad de proyectos de inversión y en el análisis de
recuperación de los créditos, para la que existen complejidades legales y
temporales extraordinarias.
La banca de desarrollo.
Si la rentabilidad económica es la brújula exclusiva de la banca comercial, la
rentabilidad social (con precios sociales de salarios, tasas de interés y de
cambio y dotación oportuna, suficiente y de calidad de los bienes públicos) y el
logro de los más importantes propósitos de una política económica expansiva, son
los que corresponden a la banca de desarrollo, en cooperación y no en
competencia con la comercial.
Con reformas inacabadas y contradictorias, con una tradición de gestión
burocrática, amañada, ineficiente y no despojada de prácticas discrecionales y,
en muchos casos, corruptas, la banca de fomento encierra enormes potencialidades
en el proceso de crecimiento económico y en muchos países prósperos es una de
las variables explicativas del éxito. En el auge reformista que se ha aplicado
sobre esta banca, la supresión de su primer piso pareciera conformar un acierto;
sin embargo, las nuevas normas establecidas adolecen de falta de claridad, son
numerosas en exceso y tienden a limitar más que a favorecer el desarrollo de sus
operaciones. Siendo distinta en sus propósitos a la comercial, en opinión de
nuestro autor la banca de desarrollo requiere reformas institucionales muy
parecidas a las que se proponen para aquella.
La industria.
Siendo la prenda más estimada de los viejos acuerdos, sobre protegida,
ineficiente y beneficiaria de restricciones presupuestarias tan blandas como las
que han estado presentes en la banca de fomento, la industria conformó el más
relevante objetivo oficial de todo el período sustitutivo de importaciones y en
su subsector exportador, muy a pesar de la crisis de la economía estadounidense,
recibe los mayores reconocimientos de los gobiernos recientes. Es un sector que,
en un plazo relativamente breve, pasó de un abigarrado cuerpo de políticas
públicas a la reciente y peregrina decisión gubernamental en la que la política
industrial consiste en no tener política, sin que ello signifique la ausencia de
instancias públicas en su funcionamiento, con tareas diversas, duplicadas,
contradictorias y dramáticamente ineficientes.
Es un espacio donde la destrucción de cadenas productivas es visible y grande,
donde el dinamismo exportador, en la mayoría de los casos, depende de un papel
muy significativo de las importaciones temporales, donde se padece de una
desigualdad impresionante entre las escasas grandes empresas y las muy numerosas
pequeñas y micro, con efectos altamente diferenciados en generación de empleos,
en consumidores productivos y finales, en acceso al cambio técnico, al crédito y
a los mercados de mayor dinamismo. Sufre de una gestión oficial múltiple y
contradictoria y depende, en su subsector dinámico, del mercado externo, al que
acude una competencia inquietante y vigorosa que, para el caso de la producción
china, se torna verdaderamente amenazante.
Surgida para atender exclusivamente al mercado interno, es víctima de una miopía
oficial que entre ese y el externo contempla más competencia que
complementariedad, y ha optado por el segundo, con lo que la vulnerabilidad de
todo el sector se promueve por partida doble: para el sector tradicional, por el
castigo deliberado al mercado interno; para el dinámico, por la exposición a
otros competidores y por el peso extraordinario del ciclo económico mundial, al
que se ha sometido, también, al remedo de política económica que se nos ofrece
prácticamente sin rubor.
La reforma institucional, en este caso, es urgente y radical; requiere del
establecimiento de una nueva política sectorial y de una normatividad simple,
clara y eficiente. La lectura del capítulo correspondiente facilita el
conocimiento y la secuencia de la agenda de reformas puntuales.
El campo.
Decía Octavio Paz que la fuente de nuestras tradiciones es más indígena que
española y mucho más rural que urbana. El campo reúne la mayor riqueza de
nuestra diversidad cultural y, por muchos años, cumplió una compleja tríada de
tareas fundamentales: una oferta de alimentos suficiente y barata, materias
primas abundantes y baratas para la industria y captación de divisas, vía
exportación, para financiar las importaciones que la industria siempre requiere.
Transfirió capital al resto de la economía mediante los instrumentos bancarios,
fiscales y de precios y cumplió con la tarea de transferir fuerza de trabajo
para las actividades urbanas; en el desempeño de esas funciones y en el marco de
una dualidad productiva invencible, el agotamiento del medio rural se acabó
haciendo visible al despunte de los años setenta del siglo XX y su exposición a
la competencia internacional arroja un saldo de muy pocos ganadores y muy
gruesas filas de perdedores.
Los acuerdos corporativos, en deliberada sustitución de los derechos
individuales, la atomización de la estructura agraria, con un minifundismo
incapaz de acceder a los insumos y ventajas que derivan de las economías de
escala y un prolongado tutelaje gubernamental que convirtió en nada la soberanía
de productores y les impidió tomar las decisiones fundamentales (qué, cómo,
cuánto y para quién producir), no son datos menores a la hora de buscar a las
variables explicativas de la crisis del sector.
La incertidumbre sobre los derechos de propiedad, la falta de acceso al crédito,
a los mejores insumos, a precios capaces de incentivar la producción, al
aseguramiento y a los, ahora juzgados y condenados, subsidios, también
desempeñaron su propio e inquietante papel, sin menoscabo de una burocracia
incapaz, entrometida y corrupta que históricamente ha mediado y medrado entre
los productores y las agencias gubernamentales.
La posposición de la reforma, vale la pena advertirlo, puede representar mucho
más que costos materiales y llevarnos a una ingobernable inestabilidad, también
social. Las reformas recientes, sin consenso ni suficiencia, resolvieron poco y
mal la compleja situación. Percibir al campo como componente de un todo, no sólo
económico, nacional, definir y proteger derechos de propiedad, ampliar el
espectro de derechos individuales, incentivar la compactación agraria, impulsar
las economías de escala y reanimar todo el circuito financiero, son parte
esencial de las propuestas institucionales de José Ayala Espino para el sufrido
sector y la doliente humanidad que en él malvive.
Conclusión.
La invitación de mi querida amiga Denisse, la compañera de Pepe por toda una
vida, a elaborar la presente reseña, es un honor extraordinario; espero haberme
esforzado como la circunstancia, que es la del último libro de un gran amigo y
de un extraordinario académico, lo exige. El lector y, muy especialmente, esa
lectora, juzgarán. Por mi parte, no puedo sino agradecer la trascendente
distinción. Gracias.
