"Contribuciones a la Economía"
es una revista
académica mensual
con el Número Internacional Normalizado
de Publicaciones Seriadas ISSN
1696-8360
Domingo Sifontes
Universidad de Carabobo
Universidad Complutense de Madrid
dsifontes@uc.edu.ve
Resumen
El surgimiento de agencias reguladoras independientes(IRA´s) ha sido una características común de los procesos privatizadores llevados a cabo durante los últimos 20 años en Europa y América Latina. En este sentido las IRA´s son teóricamente una condición necesaria para que la actividad reguladora tenga buenos resultados y estos se transfieran a los consumidores.
El objetivo del presente papel de trabajo es hacer una revisión de la literatura sobre los enfoques de la regulación económica y el surgimiento de las ARI´s, para ello el trabajo se divide en 5 secciones, la primera presenta brevemente los fundamentos de la teoría económica de la regulación y la justificación teórica respecto a la necesidad de regular las actividades económicas. En la segunda sección se presenta un análisis de las agencias regulatorias independientes, haciendo énfasis en las razones por las cuales estas existen, además de describir algunos elementos de diseño en las mismas. La tercera sección versa sobre los diferentes estudios empíricos que se han hecho en la medicación de la independencia de los entes reguladores, clasificando los mismos en: estudios descriptivos, índices de independencia y estudios econométricos. La cuarta sección describe la experiencia internacional en cuanto a agencias reguladoras se refiere, prestando atención en los casos de Estados Unidos de Norteamérica, Gran Bretaña y Latinoamérica- Argentina y Brasil específicamente. La sección quinta concluye con algunas observaciones finales.
Palabras Claves:
agencias regulatorias independientes, regulación económica, servicios de
infraestructura.
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INTRODUCCIÓN
Los últimos años han sido testigos de procesos de Reforma del Estado-
principalmente en América Latina- en los cuales, estrategias como la
liberalización
de los mercados y el paso a manos privadas de empresas Estatales han sido las
principales características. En medio de dicho proceso, la regulación de
servicios
públicos de infraestructura ha estado entre las principales actividades a
desarrollar, principalmente debido a que son estos quienes forman parte de la
agenda privatizadora.
La regulación económica tiene su principal origen en las fallas de mercado,
sin embargo, cuando el Estado interviene para paliar dichas fallas también
surgen
debilidades por parte de este último, principalmente debidas al manejo de la
información en los procesos reguladores; dichos procesos han sido
profundamente desarrollados y tienen una característica común: la creación de
agencias reguladoras independientes del poder político y las firmas reguladas.
En este sentido, los entes regulatorios independientes surgen como una
condición para que la actividad reguladora tenga buenos resultados y estos se
transfieran a los consumidores. De esta forma es común ver luego de procesos de
privatización el establecimiento de este tipo de agencias, sin embargo, la
experiencia ha sido muy diversa dependiendo del sector y país.
De esta forma, la actividad reguladora encontrará muchos inconvenientes,
principalmente de aquellos sectores que quieran capturar la regulación, dado
ciertas asimetrías de información, es por ello, que el establecimiento de dichos
entes, en teoría garantizaría una regulación desinteresada.
En la actualidad, el tema de los entes regulatorios independientes es de
gran interés, debido a que la literatura no ha podido obtener resultados
concluyentes en términos empíricos respecto a la medición de la independencia
de los entes. Se han hecho intentos de crear índices de independencia que
permitan establecer la repercusión que tiene esta característica en la inversión
privada de determinados sectores como telecomunicaciones y electricidad, sin
embargo, el camino por recorrer es largo en estos términos.
Es por ello que la presente investigación se dedicará a abordar el tema de
las agencias regulatorias independientes desde una perspectiva teórica y mostrar
los diferentes enfoques que han sido utilizados para justificar la regulación
económica y de cómo estos estipulan la creación de dichos entes.
1. El concepto de Regulación Económica
“....if we view market failure as a
necessary condition for the
establishment of regulation, we may
identify conditions under which
regulation is unlikely to promote
economic efficiency”
(Spulber,1989, Pág.21)
Durante los últimos años los diferentes procesos de reforma regulatoria han
tenido como consecuencia el origen de agencias regulatorias independientes (a
partir de este momento ARI); para poder explicar este fenómeno nos parece
conveniente ahondar en el concepto de regulación económica, sus fundamentos,
principales aproximaciones, instrumentos y su relación con el marco
institucional,
para de esta forma aproximarnos en mejor medida al estudio de la ARI como ente
garante de una regulación apropiada.
Viscusi, Vernon y Harrington (1995) definen la actividad de regulación como
“una limitación impuesta por el sector público para restringir las elecciones de
los
agentes económicos”, en este sentido la intervención del sector público se da
principalmente por la existencia de fallas de mercado, aceptando así la
imposibilidad de lograr soluciones de primer óptimo, de esta manera el sector
público actúa para reducir las distorsiones del mercado que afectan
negativamente
a los individuos.
Este visión supone la existencia de un regulador2 benevolente que impedirá
que los agentes con poder de mercado afecten el bienestar de la sociedad a
través de actividades que lleven a la obtención de beneficios privados. Esta
visión
normativa y tradicional de la actividad reguladora(Lasheras,1999; Mejía,1999;
Viscusi ,Vernon y Harrington 1995) está asociada a una noción de interés público
ó bienestar social que ha sido principalmente cuestionada por no tomar en cuenta
las posibles relaciones entre el sector público(regulador) y las
firmas(regulados) en
cuanto a asimetrías de información e influencia de grupos de presión, para el
buen desenvolvimiento de la actividad reguladora, sin embargo puede servir
mucho para comprender un elemento esencial en la actuación de la ARI
como lo es el establecimiento de tarifas por parte del regulador. De acuerdo a
esto
se establece una función objetivo para el regulador constituida por el excedente
del consumidor y el beneficio de la empresa regulada, tal que:
2 En este contexto la persona encargada de dirigir la ARI.
W(p)= E(p)+ap(p)
Donde: W(p) es el bienestar social
E(p) es el excedente del consumidor
p(p) es el beneficio de la empresa regulada
a factor de ponderación que representa el peso que el regulador otorga a
los intereses de las empresas en relación con los intereses de los consumidores.
Siendo E’(p)<0 y p’(p)>0
En este caso el objetivo del regulador es hacer maximizar dicha función,
mediante la determinación de tarifas o precios que deben pagar los consumidores
de bienes o servicios producidos por la firma regulada, esto es: dejar operar a
la
firma regulada de una manera tal que no se apropie por completo del excedente
del consumidor. Esta actuación tiene efectos sobre la estructura y nivel de las
tarifas3 a fijar por el regulador. Aunque queda fuera del objetivo de este
aparte
tratar con detalle los fundamentos formales para analizar el establecimiento de
tarifas óptimas, es importante destacar que existen diferentes reglas para el
establecimientos de estas, como son: regla de la elasticidad inversa a partir
del
criterio de Ramsey, tarifas con restricciones de capacidad, tarifas en dos
partes,
reparto de costes comunes, redistribución y discriminación de precios- ver
todos(Lasheras 1999)-, la principal dificultad que afrontan estos métodos es la
información requerida por parte del regulador en cuanto a funciones de costos y
demanda, toda vez que la misma sea proporcionada por la firma regulada.
De acuerdo a esto, el regulador –para aprobar las tarifas- debe tomar en
cuenta los datos de costos que le son suministrados por las firmas reguladas y
generalmente existen mecanismos que permiten colocar restricciones a los
precios e ingresos de estas de acuerdo a sus costos observados y no con base en
el nivel y estructura de tarifas óptimas.
En este sentido podemos mencionar los principales mecanismos de
regulación aplicados a las firmas4:
o Regulación sobre la tasa de beneficio: consiste en que el
regulador aprueba cada cierto tiempo las tarifas de venta o
suministros de servicios públicos, de manera que los ingresos
obtenidos con estas tarifas permitan cubrir todos los costes en que
incurre la firma regulada, tomando en cuenta la retribución a los
capitales invertidos en los activos fijos utilizados. Este tipo de
mecanismos presenta el problema de la generación de incentivos a
3 La estructura de la tarifa se refiere a los distintos precios que se
establecerán dependiendo del tipo de
consumidor y área geográfica. El nivel serían los ingresos de las firmas
reguladas divididos entre la cantidad
de servicios que prestan o de bienes que vendan
4 La información contenida se basa en Lasheras(1999)
la firma para que aumente el monto de los costos
necesarios(declarados) en la revisión de tarifas. Otro es ¿qué
margen de beneficios se permite para calcular las tarifas?,
generalmente la respuesta es un coste de capital igual o levemente
superior al coste de capital en los mercados de capitales, esto último
incentiva a las firmas a gastar en activo fijo por encima del nivel
óptimo, también llamado efecto Averch-Johnson.
o Regulación mediante IPC-X: consiste en autorizar un nivel de
tarifas para un período, bajo la condición de que los ingresos medios
generados no sean mayores a los del período anterior en una tasa
establecida anteriormente. Así el regulador establecerá un nivel de
ingresos inicial que permitirá recuperar los costos de la firma
estableciendo luego una regla de comportamiento para los precios
de cada período siguiente. La ventaja del presente mecanismo radica
en los incentivos que genera a las firmas para controlar sus costos ,
dado que las tarifas de un año dependen de una regla de
comportamiento de los ingresos medios independiente de los costes,
entonces las firmas procurarán que sus costes sean los mínimos
posibles. En contraparte, se tiene que este mecanismo podría
generar comportamiento estratégico de los reguladores,
desincentivar la calidad del servicio y la determinación de la regla de
comportamiento de los precios requiere bastante información.
o Participación en beneficios: consiste en transferir a los
consumidores parte de los beneficios de la firma mediante la
disminución de tarifas-si aquellos son mayores que lo establecido por
el regulador- o aumentarlas en caso contrario. Esto hace más
creíble la regla de comportamiento de los precios durante
determinado tiempo porque los consumidores comparten los
resultados con las firmas, sean positivos o negativos y reduce los
incentivos a declarar costes mayores en la revisión de tarifas. De
manera opuesta, el beneficio contable sobre el que se hace el
cálculo para este mecanismo es difícil de medir.
o Regulación mediante competencia referencial: se basa en la
mejor forma de hacer contratos cuando el comportamiento
observable de los agentes es comparable entre si pero no se puede
observar el esfuerzo realizado por cada uno de ellos. En la medida
que las contingencias a las que se enfrentan los agentes, estén
perfectamente correlacionadas, se espera que existan resultados
similares para esfuerzos similares. De cumplirse esto, los contratos
se diseñarán de forma tal que la retribución de cada agente estará en
función de la diferencia entre los resultados observados y una
medida de los resultados del conjunto de agentes. De acuerdo a
esto, la retribución de las firmas reguladas puede hacerse según los
costes medios observados del conjunto de estas; así los beneficios
de cada firma serán la diferencia entre los ingresos respecto a las
tarifas medias que serán iguales en todas las firmas y los costes
reales de cada una. Todo esto depende de cómo se comporten los
costes medios totales de la firma y del nivel de correlación que exista
entre las contingencias que modifiquen los costes de unas y otras.
Hasta aquí hemos descrito brevemente los principales mecanismos de
regulación utilizados desde la perspectiva normativa de la regulación, sin
embargo, la regulación puede también presentar fallas al punto que provoca
probablemente más costos sociales que el monopolio privado( Posner, 1975),
generando así ineficiencias en la asignación de recursos. Los fallos principales
de
la intervención del sector público tienen que ver con problemas de:
Información e incentivos: dado que el regulador establece los diferentes
mecanismo regulatorios de acuerdo a la información en costos que le suministra
la
firma regulada, la consecuencia inmediata es que se establezcan relaciones de
agencia entre el regulador(principal) y la firma regulada(agente).
De consistencia en las decisiones a través del tiempo: hasta este
momento la actuación del sector público está basado en consideraciones de corto
plazo, sin tomar en cuenta consideraciones dinámicas como por ejemplo las
implicaciones que tenga en el futuro la adopción de cierto y determinado nivel
de
tarifas o mecanismo de regulación. En este sentido el problema de la
“inconsistencia dinámica” surge debido al conflicto que enfrentan las
autoridades-
regulador- para la operacionalización de políticas óptimas en diferentes
períodos
de tiempo, la actitud del público ante esta disyuntiva y la forma en que la
relación
entre la autoridad y el público en estas circunstancias puede llevar a un
equilibrio
no óptimo(Galván y Schwartz,2002). Esto último quiere decir que las decisiones
del sector público a través del tiempo pueden ser inconsistentes, además supone
una interacción estratégica entre reguladores y firmas que puede influir en las
decisiones de estas, en lo que se refiere a:
o Inversiones: las firmas reguladas tienen dudas sobre el nivel de
tarifas que el regulador aprobará en el futuro, con lo cual si estas no
creen factible que el regulador mantenga un nivel de precios
suficiente para cubrir sus activos fijos, invertirán por debajo del nivel
socialmente óptimo, llevando a situaciones de sub-inversión. Esto
quiere decir que los compromisos que adopte el regulador tienen que
ser creíbles y sostenibles en el tiempo para que de esta manera las
firmas invierten a niveles óptimos(Guasch y Spiller, 1999; Spiller,
1998; Levine, Stern y Trillas, 2002).
o Efecto trinquete: surge dado que el regulador utiliza la información
sobre costos suministrada por la firma y se refiere a los incentivos no
buscados pero creados por los mecanismos de regulación que
utilizan los costes declarados por las empresas a que estas declaren
información sesgada(Lasheras,1999).
De captura ante los intereses particulares: otro problema generado por
las fallas de la regulación es la captura de los reguladores por parte de los
grupos
de presión, en otras palabras, las decisiones del sector público pueden
favorecer a
los grupos más influyentes en el proceso regulatorio. Este enfoque positivo de
la
regulación (Stigler, 1971; Posner, 1975; Peltzman, 1976; Becker,1985) se ve como
un proceso de compensaciones entre las partes que intervienen en la actividad
económica que será regulada, donde la decisión final del regulador, más que
estar
basada en la maximización de una función de bienestar social, tendrá como
objetivo maximizar un cierto beneficio político que va a favor de sus intereses
individuales. El principal objetivo de esta visión de la actividad reguladora es
explicar quien recibirá los beneficios o cargas de la regulación, que forma
tomara
la regulación y los efectos de la misma sobre la asignación de recursos,
asumiendo que la regulación es conseguida por la industria y diseñada
básicamente para su beneficio(Stigler, 1971).
Dada esta visión, la captura del regulador surge como un problema vital en
la actividad reguladora, ya que no sólo hace falta establecer tarifas óptimas o
mecanismos regulatorios para el buen desenvolvimiento de la actividad. En este
sentido el establecimiento de ARI( ó reguladores independientes) surge como una
alternativa a estos problemas de fallas en la regulación, siempre y cuando estas
sean independientes del poder político y las firmas reguladas, sobre esto
desarrollaremos con más detalles en la sección II
El problema de la captura regulatoria, refleja la importancia del diseño del
marco institucional para la actividad reguladora. En este sentido, Levy y
Spiller(1993), afirman que la regulación se puede ver como un problema de diseño
compuesto en dos partes: las reglas de conducta de la regulación ó diseño básico
de la regulación(regulatory governance) y los incentivos de la
regulación(regulatory incentives). Las reglas de conducta de la regulación son
mecanismos usados para mitigar la actuación discrecional del regulador y para
resolver los problemas entre el regulador y la firma regulada. Los incentivos de
la
regulación se refieren a los diferentes mecanismos utilizados en la actividad
reguladora.
Estos componentes se encuentra restringidos por las características
institucionales básicas de cada país( institutional endowment), a saber:
o Poder ejecutivo, poder legislativo y su interacción: esta interacción
determina el grado de discrecionalidad que pueden ejercer los
gobernantes en la actividad reguladora
o Poder judicial para solución de conflictos: la existencia de un poder
judicial fortalecido, surge como alternativa para disminuir el poder
discrecional del ejecutivo y el legislativo, dada la incapacidad de los
procedimientos y leyes administrativas.
o Patrón de conflictos sociales: supone la confrontación entre grupos
de presión con intereses en conflicto y los conflictos generados por
causas ideológicas.
o Capacidad administrativa: se refiere a la capacidad que posea el
sector público para disminuir costos de transacción, durante la
actividad reguladora.
o Normas informales: función cumplida por la tradición y normas de
aceptación generalizadas para contener las actuaciones
discrecionales llevadas a cabo en la actividad reguladora.
La tabla 1 resume el problema del diseño regulatorio de acuerdo a Spiller:
La tabla anterior, deja ver la relación entre la características institucionales
de un país y las reglas de conducta de la regulación y los incentivos de la
regulación, es decir, dependiendo como estén sentadas dichas características
institucionales básicas, más sencillo y mejor serán los resultados de la
actividad
reguladora. De igual forma, en la medida que las reglas de conducta y los
incentivos se desarrollen de forma idónea, el desempeño de la firma regulada
respecto a sus inversiones y a los consumidores será mejor. Esto indica que cada
país tendrá diseños regulatorios diferentes, debido a las diferencias entre sus
características institucionales básicas. (ver Levy y Spiller, 1993)
De esta forma hemos descrito muy sucintamente los fundamentos de la
regulación económica, como aproximación teórica para el análisis de las ARI. De
dicha descripción surgen interrogantes como: ¿ Qué es una ARI?, ¿Por qué se
establecen?, ¿Qué luces nos da el establecimiento de una ARI para el buen
desempeño de la actividad reguladora?,¿ Están estas exentas de ser capturadas?.
En el siguiente capitulo, nos encargaremos de responder dichas interrogantes.
A manera de resumen, se hace la tabla 2 con el objetivo de sinterizar las
principales características de los enfoques regulatorios descritos en este
aparte:
“El organismo gubernamental regulador es un instrumento
inevitable para el control público de las industrias,
ocupaciones y otras ramas concretas de la actividad
económica. La regulación de actividades es normalmente
específica para cada actividad y, por consiguiente, requiere
la aplicación de conocimientos especializados. Ocurre, sin
embargo, que el organismo regulador, que surge por
necesidad de la administración, acaba siendo bien acogido
en el seno de la actividad que ha de regularse. En efecto,
por constante asociación y mutuas presiones, el organismo
regulador se ve conducido hacia una actitud cooperadora,
e incluso complaciente, respecto del grupo
regulado”(Stigler: 1980; Pág. 101)
Las dificultades referidas y expuestas en el capítulo anterior en lo
concerniente a la captura del regulador, permiten pensar ¿qué forma deben tomar
los entes reguladores para mitigar este efecto?. Stern(1997) expone que a
menudo se asume que una regulación efectiva es sinónimo de un regulador
independiente y si este no posee independencia formal del gobierno no puede
catalogarse como tal.
Lo anterior deja ver que la independencia del regulador surge como una
condición importante al momento de establecer el diseño regulatorio o la
política
regulatoria que se implementará en determinado sector. Otras preguntas que
surgen son ¿la independencia del regulador garantiza un mejor resultado per se?
¿de qué dependen estos? ¿cuáles son las funciones de las ARI?¿de qué manera
toman decisiones?
El objetivo principal de este aparte es describir y analizar el concepto de
ARI y su importancia para el buen desenvolvimiento de la actividad reguladora.
De
igual forma se pretende explicar la causa principal de su surgimiento para en
secciones posteriores analizar la actuación de estas en diferentes ámbitos.
2.1 Los procesos de Reforma del Estado como aproximación al
surgimiento de agencias regulatorias independientes5:
Los procesos de reforma regulatoria -que han formado parte de una
agenda mucho más amplia denominada Reforma del Estado-, llevados a cabo en
los países OCDE y de Latinoamérica , han puesto de manifiesto la importancia del
diseño regulatorio, principalmente porque traen consigo una nueva visión del
Estado basada en profundizar, apoyar y complementar al mercado, contribuyendo
de esta forma a reducir los costos de transacción surgidos de la información
asimétrica asociados generalmente a sistemas de gestión burocrático-
centralizados(Stark,2000). Las características principales de dicho proceso han
sido:
o Cambio de actividades al sector privado que generalmente las llevaba a
cabo el sector público.
Este último aspecto es el referido principalmente a la reforma que han
tenido los servicios de infraestructura como telecomunicaciones, agua, gas,
electricidad y transporte en el paso de monopolios públicos a operadores
privados.
En este caso de acuerdo a Spiller(1998) la regulación se justifica porque estos
sectores son frágiles y susceptibles a la manipulación política, con lo cual, se
hace
necesario un marco institucional estable y creíble que le de a los operadores-
públicos y privados- incentivos para invertir.
Los servicios de infraestructura presentan las características de poseer gran
cantidad de activos hundidos, sus tecnologías poseen economías de escala, sus
productos son de consumo masivo ó interés público- lo que incluye a muchos
votantes que pueden convertirse en un grupo de presión-, presentan altos grados
de integración vertical y han sido consideradas como monopolios naturales. Estas
características le dan incentivos al gobierno de actuar de manera oportunista
respecto al inversionista- público ó privado- y apropiarse de los activos
hundidos
de la firma por medio de medidas administrativas, ya que después de realizadas
las inversiones , el gobierno puede intentar disminuir la flexibilidad del
operador en
la fijación de precios.
En este contexto, si los inversionistas anticipan las intenciones de
expropiación por parte del gobierno, no invertirán, esto es: si el marco
regulatorio
no es lo suficientemente creíble. Si el gobierno desea incentivar la inversión,
5 Es importante señalar que durante muchos años en Europa se han regulado los
monopolios sin la presencia
de reguladores independientes, mientras que en los Estados Unidos de
Norteamérica esto ha sido la práctica
habitual. En este caso particular cuando nos referimos a ARI, estamos haciendo
mención a todo el proceso
que durante las últimas dos décadas se ha dado en Europa y Latinoamérica.
Respecto al caso Estadounidense
profundizaremos en la sección IV
entonces tiene que garantizar acuerdos institucionales creíbles que limiten la
posibilidad de actitudes oportunistas una vez las inversiones hayan sido
realizadas.
Este último aspecto, es clave para entender el surgimiento y la necesidad
de ARI: el paso de monopolios públicos a privados no deja de lado el problema de
la eficiencia asignativa, con lo cual la privatización de monopolios públicos le
da al
operador privado una posición dominante que le permitirá comportarse
estratégicamente, de aquí surge la necesidad de establecer nuevas regulaciones
para prevenir los posibles abusos derivados del poder monopólico y de crear
agencias reguladoras en los sectores de servicios públicos
privatizados(Bel,1996)
El proceso privatizador de servicios de infraestructura llevado a cabo
durante los últimos 20 años en Europa(principalmente en Gran Bretaña) y América
Latina ha establecido ARI, al respecto Levine, Stern y Trillas (2002) afirman
que el
establecimiento de reguladores independientes con poderes claramente definidos
ha sido el principal elemento del proceso privatizador, principalmente porque
esto
es visto como una señal de protección para los inversionistas que el gobierno no
puede garantizar. Esto permitiría que los inversores se creen expectativas
favorables respecto a sus tasas de rentabilidad y decidan finalmente invertir.
Lo dicho hasta aquí, nos da una breve explicación del surgimiento de la
ARI, a continuación desarrollaremos con mayor especificidad los aspectos más
relevantes del establecimiento de ARI como son: grado de independencia,¿por
qué son independientes? ¿cómo están compuestas?, ¿qué necesitan para ser
realmente independientes?
2.2 AGENCIAS REGULATORIAS INDEPENDIENTES Y DISEÑO
REGULATORIO: ¿UNA NUEVA FORMA DE TRATAR VIEJOS PROBLEMAS?
El origen de las ARI’s se remonta a 1887, cuando el Congreso de los
Estados Unidos de Norteamérica decidió regular los ferrocarriles y creó el
primer
ente regulador: la Comisión de Comercio Interestatal6 (ICC), a partir de este
momento se crea toda una tradición de la intervención estatal mediante la
creación
de entes y marcos regulatorios que acrecentaba la aplicación de legislaciones
antimonopolio. De otra forma los países Europeos y Latinoamericanos
nacionalizaron las empresas prestadoras de servicios públicos, lo que hace que
la
aparición de ARI en estos países sea mucho después que en los Estados Unidos. Si bien es cierto que dicho entes funcionan como agencias o
comisiones encargadas de
velar por el funcionamiento de dichos sectores, estos no serán analizados
durante la presente investigación,
debido a que el alcance de la misma está orientada a agencia reguladoras de
servicios de infraestructura, con
lo cual el análisis estará orientado a la regulación económica y no la
regulación social, ámbito donde se
circunscriben los entes mencionados con anterioridad.
La principal causa para diseñar ARI7 es ayudar a preservar y estabilizar las
decisiones públicas, en este caso la independencia se ve como el instrumento que
otorga previsibilidad al ajuste contractual empresa-estado en presencia de
inversiones hundidas, como forma de incrementar las inversiones y el desarrollo
del sector(Urbiztondo, Artana y Navajas,1998). Una pregunta importante sería¿
agencias independientes de que?. Cómo mencionamos en la sección anterior, los
grupos de presión son una amenaza latente para el regulador y estos pueden
estar constituidos básicamente por las firmas reguladas, el gobierno e incluso
los
consumidores.
En este sentido cuando hablamos de independencia, nos referimos al grado
de autonomía que puede tener el regulador para tomar decisiones aisladas del
poder político y las firmas reguladas, asumiendo que la regulación de servicios
públicos tiene como finalidad: proteger a los consumidores del abuso de firmas
con poder de mercado, proteger a los inversores del oportunismo gubernamental y
promover la eficiencia económica.
El grado de independencia de los entes reguladores, variará de un país a
otro, principalmente por las características institucionales básicas mencionadas
con anterioridad, de las atribuciones dadas al organismo, del personal
calificado y
de los recursos disponibles, a continuación ofrecemos las diferentes formas que
un agencia reguladora puede tomar:
o Agencia incorporada al ministerio del sector: actúa como una
subsecretaria y no posee financiamiento propio
o Agencia semi-autónoma: tiene ciertos poderes, con decisiones
sujetas a la revisión de ministerios o comisiones
o Agencia totalmente autónoma: Muchas veces tienen igual rango que
el ministerio, poseen financiamiento propio y el personal se designa
por períodos definidos.
o Agencia incluida dentro de la estructura del sector: generalmente el
operado es quien regula
o Ausencia de agencia reguladora, delegando a los tribunales de
justicia las funciones correspondientes a las agencias: las decisiones
en materia de regulación son tomadas por los tribunales de justicia.
Mediante esta clasificación podemos observar, que las más cercanas a la
independencia como tal son las agencias semi-autónomas y las agencias
totalmente autónomas. Las restantes poseen las desventajas de tener poca
objetividad en sus decisiones, retrasan las resolución de los problemas y no
poseen financiamiento propio.
Las ventajas que en “teoría” ofrecen las agencias semi-autónomas y
completamente autónomas es el menor riesgo de conflicto de intereses y la
independencia de lobbistas, además de poseer financiamiento propio. El problema
del grado de independencia que se le concede a la agencia regulatoria pasa por
revisar la discrecionalidad que se le otorga para tomar decisiones, para ello
veremos cuales son las principales funciones otorgadas a los mismos para luego
discutir sobre la adecuación de dirigir el ente regulador en base a reglas
concretas
o si más bien se debe otorgar cierto grado de discrecionalidad.
2.3 PRINCIPALES FUNCIONES EJERCIDAS POR LAS AGENCIAS
REGULADORAS INDEPENDIENTES:
Estas variarán de acuerdo al sector y país donde se establezca la ARI, sin
embargo, en términos generales podríamos mencionar las principales funciones
llevadas a cabo por los entes reguladores:
o Fijar tarifas de las actividades reguladas y precios máximos de
actividades desreguladas.
o Desarrollar normas generales dictadas por el gobierno
o Resolución de disputas entre operadores
o Otorgamiento de licencias
o Velar por la competencia en el sector correspondiente
La más importante de las funciones es el establecimiento de tarifas y velar
por la competencia porque finalmente tienen repercusiones directas sobre el
bienestar de los consumidores. Conociendo los problemas que surgen en el
establecimiento de tarifas hay que adicionar el grado de discrecionalidad que se
le concede al regulador, al respecto abordaremos el tema desde el punto de vista
de la inconsistencia dinámica de la ejecución de política.
2.4 EL DEBATE REGLAS vs DISCRECIÓN LLEVADO A LA
REGULACIÓN ECONÓMICA:
Existe una vasta literatura en política monetaria-específicamente en el tema
de la independencia del banco central- respecto al problema que surge cuando el
planeador económico debe actuar de acuerdo a reglas9 o hacer uso de
actuaciones discrecionales, en este sentido surge una crítica al uso
generalizado
en planeación económica de la teoría del control óptimo10, llegando a establecer
un argumento a favor del uso de reglas en lugar de actuaciones discrecionales.Esto no quiere decir que la aplicación del derecho de competencia es potestad
del ente regulador, esta tarea
es de las oficinas de competencia como por ejemplo el Tribunal de Defensa de la
Competencia en España y Procompetencia en Venezuela. El argumento principal para defender esta idea es
que las oficinas de
competencia están más apartadas de los interese sectoriales y la probabilidad de
captura es menor(Ordóñez,
2000)
9 Las reglas son restricciones al conjunto de políticas que el gobierno podría
teóricamente poner en práctica,
para de esta forma crear credibilidad y permitir mejoras paretianas de bienestar
10 La teoría del control óptimo es una técnica de optimización dinámica que,
dado un estado inicial y una
correcta evaluación del estado final u objetivo, establece un sendero que
selecciona los mejores valores para
alcanzar el objetivo
principal argumento a favor de esta conclusión es que el control óptimo cuando
existen expectativas racionales no tiene sentido, dado que al existir estas, las
decisiones actuales de los agentes dependen de sus expectativas sobre
decisiones futuras. Esto nos lleva al problema de la inconsistencia temporal
entre
las políticas óptimas que el planeador económico anunciaría si sus compromisos
fueran creídos por los inversionistas y las políticas que llevaría a cabo la
autoridad
toda vez que los últimos hubieran actuado con base en esas expectativas.
En términos generales, siguiendo a Galván y Schwartz(2002) los problemas
de credibilidad en la política económica se pueden describir de la siguiente
forma:
Cuando una autoridad desea diseñar una regla de política óptima en un
período inicial (t) para un período futuro (t+s), debe determinar dicha política
a
través de la maximización de alguna función objetivo, sujeta a ciertas
restricciones, como por ejemplo el comportamiento del público. De esta manera,
una consideración a tomar en cuenta para que la autoridad pueda determinar en el
período (t) su política óptima para el período(t+s), es cómo la expectativa de
que
se lleve a cabo dicha política en (t+s) afecta las decisiones del público en el
intervalo de tiempo entre (t) y (t+s). El comportamiento del público en este
intervalo dependerá de si éste considera o no creíble el anuncio de la autoridad
realizado en (t) de llevar a cabo la política señalada en el período(t+s). En el
caso
de que el público esté convencido que en el período (t+s) la autoridad realizará
lo
anunciado en (t), una vez llegado el período(t+s), puede ocurrir que el plan que
formuló la autoridad en el período(t), ya no sea óptimo, toda vez que se conozca
el
comportamiento del público entre el período (t) y (t+s).
Dada esta situación, la maximización de la función objetivo de la autoridad,
sujeta a nuevas restricciones, determinará una política óptima diferente a la
determinada en el período (t), así la política original resulta inconsistente en
el
tiempo.
Esta situación llevada a la actividad reguladora se traduce en problemas de
compromiso para el regulador, ya que los servicios de infraestructura requieren
altas inversiones y una vez realizadas se convierten en activos hundidos que
luego difícilmente pueden ser vendidos o removidos; esta situación le da al
gobierno incentivos para comportarse de forma oportunista, en cuanto a precios
se
refiere, convirtiéndose esto en un riesgo para el inversionista. Una baja
credibilidad se traduciría en altos costos de capital y elevadas tarifas.
Dado este problema del compromiso y la consistencia de los anuncios del
regulador en el tiempo, surge la interrogante respecto a ¿cómo debe ser dirigida
la
ARI?. Al respecto existen dos interrogantes fundamentales a saber: ¿cuánta
discreción se le debe otorgar al regulador? y ¿cómo debe ser dirigida para
reducir
los riesgos del inversionista?
Volviendo a lo expuesto por Abdala y Spiller referente a las características
institucionales básicas, podemos afirmar que la discreción otorgada a los entes
será diferente de un país y de un sector a otro. En este sentido una alta
discrecionalidad es más importante en sectores con rápidos cambios tecnológicos
y donde la introducción de la competencia requiere adaptarse a las condiciones
de
mercado, como en el caso de las telecomunicaciones. De esta forma Spiller y
Guasch(1999) afirman que se debe restringir la discreción reguladora mediante
legislaciones específicas, decretos presidenciales, contratos y procedimientos
administrativos, afirman -do que el nivel de compromiso del regulador depende de
las características institucionales básicas de cada país, asumiendo que cada uno
de estos instrumentos representa un nivel diferente de credibilidad y diferentes
niveles de compromiso.
También es importante tomar en cuenta la forma en que los derechos de
propiedad son garantizados en los diferentes países, debido a que si estos son
respetados, posiblemente se podría flexibilizar respecto a la discrecionalidad
del
regulador, traduciéndose esto en un poco más de discreción sin un aumento
significativo de los costos de capital de los inversionistas. Lo que si debe
quedar
claro es que el ejercicio de la discreción debe ser aislado de las presiones
políticas
y de posibles distorsiones que pueden aislar al regulador de su objetivo final:
dirigir
la actividad reguladora de una manera eficiente y velar por la competencia.
El problema de la discrecionalidad del regulador cobra importancia toda vez
que no existan reglas claras de juego, sin embargo, el concepto de rendición de
cuentas( accountability) surge como alternativa al problema de la
discrecionalidad
en el sentido que la independencia necesita estar asociadas con acciones que
permitan al regulador ser responsable por sus acciones(Smith,1997). En este
sentido, la delegación de responsabilidad a un regulador independiente pasa
porque este responda por sus decisiones a la opinión pública.
La delegación de responsabilidades a un regulador independiente genera
un potencial déficit democrático, debido a que estos no son elegidos en procesos
electorales, en este sentido, la rendición de cuentas persigue disminuir dicho
déficit democrático, de esta forma se considera que la sociedad democrática sólo
podrá aceptar la delegación amplia de la política económica a funcionarios que
no
han pasado por las urnas si estos rinden cuentas periódicamente a los
representantes democráticamente elegidos y a la ciudadanía en
general(Sánchez,2002). La rendición de cuentas trae consigo transparencia en el
proceso regulador, ya que de lo contrario no se puede comprobar que la
regulación hecha por la IRA es la adecuada.
Muchos países han adoptado diversas maneras de rendición de cuentas
para así hacer el proceso regulador más transparente, en este sentido podemos
mencionar:
o Mandatos con amplia disposición de dar explicaciones(rendir
cuentas), incluyendo decisiones y publicaciones sobre diferentes
casos y las razones de sus decisiones.
o Prohibición de conflictos de intereses
o Proveer acuerdos efectivos para apelar las decisiones de la agencia
reguladora
o Dejar la opinión sobre la conducta y eficiencia de los reguladores a
agentes externos a la agencia
o Permitir la remoción del regulador en casos de comprobar conductas
erróneas o incapacidad en las decisiones tomadas.
o Hacer públicas las actas de las reuniones llevadas a cabo por la ARI
en un plazo razonable de tiempo.
o Evitar por un tiempo determinado que el regulador después del cese
de sus funciones trabaje para una de las firmas reguladas(revolving
door)
De esta forma la rendición de cuentas11 se convierte en punto importante
dentro de las obligaciones del regulador, debido principalmente al problema que
sugiere la existencia de la discrecionalidad por parte del regulador y la
inconsistencia temporal que surge de los anuncios del mismo cuando no tienen la
capacidad de generar compromisos creíbles.
Una vez expuesto el problema de la discrecionalidad y la importancia del
compromiso por parte del regulador, nos queda abordar un elemento importante
en términos de la estructura regulatoria y el alcance de la ARI; en otras
palabras,
si la ARI debe ser uni-sectorial ó multi sectorial
2.5 EL ALCANCE DE LA AGENCIA REGULATORIA INDEPENDIENTE:
LA IDEA DEL SUPERENTE.
Las ARI pueden ser organizadas principalmente de la siguiente manera:
o Agencia por industria específica ó sectorial.
o Agencia para un sector amplio, como por ejemplo energía o
transporte
o Agencia multisectorial, en la cual una agencia se encarga de todas
las industrias y funge como una comisión con diferentes
departamentos.
La discusión respecto a como organizar la ARI se centra en la disyuntiva
sector-multisector. Existen algunos argumentos a favor de la agencia
multisectorial, a saber:
o Reduce el riesgo de captura por parte de la industria: dado que la
agencia estaría compuesta por diferentes departamentos y cada uno
11 Existen diversas opiniones referidas al proceso de rendición de cuentas en
términos del grado de
formalidad o informalidad de la misma. Stern(1997) sostiene que la rendición de
cuenta en términos
formales(bases legales en las cuales el regulador opera) no siempre es una
condición necesaria para que la
regulación sea efectiva y que el buen entendimiento de las reglas de juego y la
rendición de cuentas informal
son cruciales para una regulación efectiva. Dependiendo todo esto de las
características institucionales básicas
de cada país.
o Reduce el riesgo de captura por parte del gobierno: al ocuparse de
varias industrias le da mayor independencia de los ministerios, con
lo cual la capacidad de tomar de decisiones aisladas de las
presiones políticas es más amplia.
o Reduce el riesgo de distorsiones económicas.
Entre las principales desventajas se encuentra la posibilidad de debilitar la
calidad técnica cosa que no ocurriría en una agencia sectorial, también se corre
el
riesgo de homogeneizar cada uno de los problemas de cada industria. Si bien es
cierto que por separado las funciones y objetivos de las ARI tendrían que ser
los
mismos, al aglomerar todas las industrias en un solo ente está latente la idea
de
hacer un procedimiento común para cada industria, cosa que no siempre es
beneficiosa debido a la estructura de cada industria. En general, se afirma que
la
idea del super-ente es apropiada para economías muy pequeñas.
A continuación se presenta las principales ventajas que poseen en teoría
cada uno de los entes mencionados anteriormente:
FORTALEZAS DE LAS AGENCIAS REGULATORIAS SECTORIALES Y
MULTISECTORIALES
SECTORIAL
MULTISECTORIAL
o Rapidez de la decisión
o Rendición de cuentas de las
decisiones tomadas
o Predictibilidad de las
decisiones
o Invulnerabilidad a agendas
individuales
o Invulnerabilidad a influencias
por parte de los grupos de
presión
o Capacidad para reflejar
perspectivas múltiples en la
toma de decisiones.
Fuente: Smith(1997)
Existen otras características relacionadas con el diseño de la ARI que
serían importantes resumir en el siguiente cuadro:
OPCIONES DE DISEÑO PARA LAS ARI.
De lo dicho hasta aquí respecto a las ARI, debemos tener claro que para
minimizar los problemas que surgen en el establecimientos de ARI es crucial que
existan las siguientes condiciones:
o Autonomía financiera y en la toma de decisiones
o Autonomía política y de la firmas reguladas
o Capacidad y voluntad de rendir cuentas a la opinión pública
o Check and balances
o Incentivos.
Una vez descrito el concepto de ARI y los principales problemas que surgen
en su establecimiento, en el próximo capitulo abordaremos algunos estudios
empíricos realizados hasta la fecha con la intención de verificar que dice la
evidencia empírica respecto a la independencia de los entes reguladores y así
estudiar la posibilidad de poder realizar estudios empíricos que permitan
concluir
respecto a la independencia o autonomía de los entes reguladores en ciertos
sectores y países.
3 . Trabajos empíricos en la medición de la independencia de las agencias
regulatorias
Medir el grado de independencia de las ARI no ha sido tarea fácil. La
aproximación más cercana al tema está relacionada a la independencia de los
bancos centrales donde si hay literatura empírica concluyente respecto al grado
de
independencia de los bancos centrales y sus efectos sobre la actividad
económica. Sin embargo, describiremos algunos estudios realizados en el ámbito
de la regulación económica y los efectos que pueda tener sobre la actividad
reguladora la existencia de ARI.
De esta forma clasificaremos los estudios aquí expuestos como:
o Estudios descriptivos: donde se realiza la descripción del diseño de
diferentes entes regulatorios y de acuerdo a estas características
afirmar que tan independientes son los reguladores.
o Índices de independencia: se intenta establecer parámetros
cuantitativos que permitan concluir respecto a la independencia de
los entes en sectores específicos.
o Modelos econométricos: la independencia del regulador se toma
generalmente como una variable explicativa y cualitativa para de esta
manera observar los efectos que tiene esta característica sobre
procesos de privatización.
3.1 ESTUDIOS DESCRIPTIVOS
Urbiztondo, Artana y Navajas (1998) realizan un estudio de la autonomía de
los entes regulatorios Argentinos presentando un análisis de las relaciones
entre el
diseño de los entes y el contexto económico en el cual estos actúan.
Para ello establecen diferencias entre los aspectos de diseño y contexto,
siendo los primeros: la composición, estabilidad, financiamiento supervisión y
atribuciones de los entes, la estabilidad de los cargos jerárquicos y
restricciones
de empleo, la supervisión de sus tareas y la flexibilidad de la legislación. Los
aspectos de contextos están vinculados al número de empresas reguladas, el
grado de competencia entres estas, la visibilidad de las decisiones del
regulador y
la intensidad con que son afectados distintos grupos de interés.
El estudio se realizó para los entes reguladores de agua y cloacas de
Buenos Aires(ETOSS),transmisión y distribución de gas natural(ENARGAS) y
energía eléctrica(ENRE) y de telecomunicaciones(CNT).
De acuerdo a los aspectos de diseño se puede observar lo siguiente:
o La creación vía decreto resta independencia al ente, ligándola más al poder
ejecutivo.
o Todos los entes fueron diseñados como entes autárquicos, lo que da
flexibilidad para tomar decisiones en cuanto a empleo, salarios y despidos.
Esto se ve en el hecho de que el financiamiento no proviene del aparato
público, lo que le restaría autonomía al ente, sino que los recursos deben
ser captados por el regulador , recayendo el costo en los usuarios.
o Existen diferencias en la combinación de financiamiento y la libertad del
ente para elaborar su presupuesto. Salvo el ETOSS, el presupuesto de los
demás entes se financia con una tasa porcentual sobre los ingresos de las
empresas reguladas, pero sus presupuestos deben ser discutidos en el
presupuesto nacional. El vincular el financiamiento del ente con los ingresos
de la firmas reguladas nos lleva a un grave problema de incentivos debido
a que los incrementos tarifarios permiten incrementar los recursos propios
del ente.
o En todos los casos, los miembros del directorio gozan de estabilidad en sus
cargos durante un período determinado, aunque la posibilidad de ser
reelectos facilita la receptividad de éstos hacia el poder político.
o La necesidad de realizar audiencias públicas y sujetarse a las normas de
procedimiento que el propio ente dicta les resta flexibilidad para tomar
decisiones discrecionales.
Una vez analizados los aspectos de diseño y contexto los resultados muestran
que:
Una vez analizadas los aspectos de diseño y contexto de los entes
reguladores, los autores postulan las siguientes hipótesis:
• El ENARGAS y ENRE poseen características que hacen a sus miembros
menos vulnerables a la captura por parte de las empresas reguladas
porque: regulan a varias empresas y por ello sus oportunidades posteriores
de trabajo no están tan fuertemente atadas al grado de complacencia que
muestran mientras son reguladores, ni su desempeño como reguladores
depende únicamente del éxito que tuviese una sola empresa regulada. Su
financiamiento admite la utilización de lo recaudado en concepto de multas.
Para la designación de sus miembros es necesario contar con aprobación
parlamentaria y existe un mecanismo de audiencias públicas para
decisiones regulatorias de relevancia.
• El ETOSS tiene características opuestas, lo que lo hace más capturable.
• La CNT es el ente dotado de menor autonomía con respecto al poder
político y si bien hay un rápido crecimiento en el número de empresas que
regulan, tiene un alto grado de exposición al lobby que realizan las 2
principales empresas del sector. La postura de los autores es que este ente
no presenta una postura pro-empresas regulados o pro-poder político.
Dada la escasa variedad de decisiones de los entes reguladores, una
buena aproximación para corroborar estas hipótesis fue analizar las distintas
decisiones tomadas por los entes hasta la fecha, concluyendo lo que sugieren
sus hipótesis, sin embargo es bueno aclarar como lo hacen los autores que “ la
cantidad de variedad de decisiones que adoptan los entes reguladores son de
tal magnitud que cualquier selección está condenada a ser incompleta
En la misma vertiente de estudios descriptivos, Stern y Holder(1999)
discuten los principales problemas que afectan la governancia regulatoria
(governance regulatory) en industrias de infraestructura y sus implicaciones
para
la actividad reguladora en varios países de Asia. Para ello los autores diseñan
un
criterio de evaluación para los sistemas regulatorios, basados en 6 criterios
que a
juicios de los autores caracterizan los principales elementos de
gobernación(governance) de la regulación económica. Los aspectos son divididos
en: aspectos de diseño institucional (aspectos)formales de la regulación:
claridad
de roles y objetivos, autonomía, accountability y aspectos relacionados con la
práctica regulatoria( informal accountability): participación, transparencia y
predictability. Estos aspectos fueron utilizados en el “ Survey of regulatory
practice
for infrastructure industries in developing Asian countries” llevado a cabo por
al
Banco Asiático de Desarrollo.
En sentido amplio, estas características describen el probable grado de
independencia política y los procesos que hicieran aumentar la aceptación del
marco regulatorio por parte de las firmas, consumidores y gobiernos. De otro
modo también podría darnos la forma en que las firmas y los gobiernos están en
desacuerdo con la forma como se esté llevando a cabo la regulación. Para ello
realizan un cuestionario que proporciona la evaluación regulatoria de las
industrias
de infraestructura en Asia.
El estudio fue aplicado en 6 países: Bangladesh, India, Indonesia, Malasia,
Pakistán y Filipinas. Los sectores estudiados fueron: electricidad, gas,
telecomunicaciones, transporte y agua. El marco regulatorio es evaluado de
acuerdo a los 6 indicadores discutidos anteriormente, con una clasificación
cualitativa de A hasta E. Esta clasificación se hace con la idea de ver de que
manera las firmas son capaces de invertir en cada sector. Para cada
característica
E es la mejor calificación y A significa un ambiente desfavorable para la
inversión
extranjera, dado que las bases regulatorias no están dadas para ello. B, C ó D
significa que se va mejorando en el ambiente de negocios para le inversión
privada.
Los resultados muestran un comportamiento parecido en torno a C para la
mayoría de los países excepto Indonesia, cuyo rendimiento es pobre en todos los
items. En términos de autonomía propiamente dicho, el regulador de electricidad
y
telecomunicaciones en India poseen los más altos niveles(independientes como
tal), siendo muy pobre el desempeño de los demás reguladores en el resto de los
países(no independientes). Es importante destacar que este no es un estudio
propio sobre la independencia de los entes reguladores en Asia, sin embargo, al
tratar las características básicas de la “governance regulatory”, la autonomía
cobra
mucha importancia porque forma parte de un engranaje mucho más completo que
pasa por otras características como la rendición de cuentas y la transparencia,
factores importantísimos al momento de establecer la independencia de los entes
regulatorios.
En cuanto a la claridad de roles y objetivos, el estudio arroja que la más alta
calificación es C, con lo cual no queda claramente establecido la completa
separación de las funciones entre los reguladores y el poder político, cosa que
nos
ayuda a pensar que la probabilidad de captura de los entes será variable,
siempre
tendiendo a ser alta, precisamente por la no definición de roles y tareas
regulatorias.
En participación sólo 2 reguladores presentan procesos de consulta formal,
lo que puede influir en el grado de independencia del ente, debido a que en la
medida que exista participación pública en los procesos de tomas de decisiones,
se espera entonces que sea mejor la percepción del público sobre el ente
regulador y su posición ante las firmas reguladas y el poder político.
Para la mayoría de los entes, exceptuando electricidad y
telecomunicaciones en India, no existen mecanismos formales de rendición de
cuentas, lo que se refleja en el ítem de transparencia donde en los mismos
reguladores las calificaciones son elevadas, esto podría ser un indicativo de lo
importante que es la responsabilidad al rendir cuentas para la transparencia de
la
actividad reguladora como tal.
La desventaja del presente estudio es que está basado en variables
cualitativas, lo cual no nos permite hacer un aproximación exacta del grado de
independencia de un ente y su posible repercusión en la actividad reguladora.
3.2 ÍNDICES DE INDEPENDENCIA
Hasta la fecha son pocos los intentos por intentar medir la independencia
de las agencias regulatorias como tal, no así en el caso de los bancos centrales
donde si hay literatura empírica que parece confirmar que una mayor
independencia se asocia a menores tasas de inflación, sin implicar esto relación
de causalidad.
En este sentido es útil revisar la forma que se ha operacionalizado la
independencia de los bancos centrales para así tener luces respecto a las
agencias reguladoras. Grilli, Masciandaro y Tabellini(1991) desarrollan un
índice
para medir la independencia política y económica de los bancos centrales. La
independencia económica es definida como la capacidad del banco central de
determinar el uso y opción de instrumentos de política monetaria de manera
autónoma sin interferencia del gobierno. La independencia política es definida
como la capacidad del banco central de elegir metas de política monetaria de
forma autónoma y sin intervención del gobierno. El índice político de
independencia se compone de 8 indicadores que consideran 3 aspectos de la
independencia del banco central a saber: procedimiento para designar los
miembros de la junta directiva del banco, la relación entre los miembros y el
gobierno y las responsabilidades formales del banco central.
Cukierman(1992) elabora un índice de independencia legal y lo contrapone
al de GMT, considerando también la independencia real en comparación con la
independencia formal. El índice de Cukierman es más exacto al de GMT debido a
que está compuesto por 16 variables agrupado en 4 categorías: status de los
miembros de la junta directiva, formulación de política, objetivos y
limitaciones
sobre los préstamos al gobierno.
En este sentido, dichos índices nos pueden servir de aproximación para
operacionalizar la independencia de las agencias regulatorias, de esta forma,
Gilardi(2001) operacionaliza un índice de independencia para las agencias
regulatorias del sector farmacia y electricidad en Inglaterra e Italia, tomando
como
base los índices de Cukierman, distinguiendo además en independencia
organizacional y financiera(Kreher 1997). La independencia organizacional es
medida por 3 indicadores: procedimiento de designación y composición de los
miembros de la agencia y procedimiento de designación del director de la
agencia.
Para la independencia financiera se usan 2 indicadores:fuente de financiamiento
de la agencia y forma de control del gasto de la agencia.
La aplicación del índice se hizo para la agencia de control de
medicinas(MCA) y la oficina para los mercados de gas y electricidad(OFGEM) en
Inglaterra, además de la Autoridad para la energía eléctrica y el gas en Italia,
el
sector farmacéutico en Italia lo regula el ministerio de sanidad(salud), con lo
cual
no tiene figura de agencia regulatoria.
Los resultados muestran que en términos formales la autoridad para la
energía eléctrica y el gas de Italia posee mayor independencia formal que las
otras
2 agencias regulatorias. Una pregunta interesante es ver si esta conclusión se
cumple en términos reales, es decir, si no sólo en sus estatutos sino también en
la
toma decisiones el ente italiano de la electricidad es más independiente que sus
pares en Inglaterra.
Esta operacionalización del índice de independencia para agencias
regulatorias, es un paso adelante en la medición formal de esta características
para las instituciones reguladoras, sin embargo, no podemos quedarnos con este
tipo de índice, ya que la idea principal sería ver el impacto que tiene la
independencia formal y real de los entes en la actividad reguladora. Para ello
describiremos algunos estudios econométricos que se han realizado hasta la
fecha y así poder completar el abanico de opciones en términos de la evidencia
que existe hasta hoy en mediciones de independencia de agencias reguladoras.
3.3 ESTUDIOS ECONOMETRICOS:
Como se mencionó anteriormente la medición de la independencia de las
agencias regulatorias no ha sido profundamente desarrollada, sin embargo,
existen estudios econométricos que toman en cuenta esta variable para poder
concluir respecto a los índices de crecimiento de la inversión en industrias de
infraestructura, este tipo de estudio es el que nos dedicaremos a estudiar en
este
aparte.
Baudrier(2001), estima un modelo econométrico usando mínimos
cuadrados ordinarios para medir la tasa de crecimiento de la inversión en el
sector
telecomunicaciones. Utiliza datos de 30 reguladores Africanos y Latinoamericanos
en telecomunicaciones durante el período 1990-1999.
Para ello sugiere que en países donde las presiones hechas a los
reguladores por parte de la industria y los grupos políticos son relativamente
bajas
debería haber una tasa de crecimiento más rápida de las inversiones en dicho
sector.
Los resultados sugieren que la independencia del regulador tiene un
impacto relativo en la tasa de crecimiento de la inversión en
telecomunicaciones,
sin embargo, gran parte de las variaciones en la inversión en telecomunicaciones
sigue sin ser explicada, lo que significa que la data utilizada debe ser
ampliada y
refinada, por lo que sugiere que en investigaciones posteriores es necesario
cuantificar de manera más exacta el impacto real de la independencia del
regulador.
Competencia, privatización y regulación:
Los mercados de telecomunicaciones han vivido reformas a partir de los
80`s, el más significativo ha sido el proceso de liberalización que han
afrontado la
mayoría de los países europeos, Africanos y Latinoamericanos en este sector,
como parte de los procesos de Reforma del Estado. Esto ha traído consigo
procesos privatizadores que han incrementado la competencia en
telecomunicaciones. ¿Qué efectos ha generado los procesos de privatización,
competencia y regulación en el desempeño de las telecomunicaciones?, esta es
la pregunta que se hace Scott Wallsten(2001) en su artículo “ An econometric
analysis of Telecom competition, privatization, and regulation in Africa and
Latin
America” . El objetivo principal de Wallsten es medir el efecto que tiene la
privatización, competencia y la regulación en el desempeño del sector
telecomunicaciones en 30 países de Africa y Latinoamérica durante el año1984
hasta 1997.
Los resultados muestran que la competencia está correlacionada con
incrementos en el número de líneas telefónicas per-capita, con la capacidad de
conexión a Internet y con rebajas en los precios de las llamadas telefónicas
locales. De esta misma forma el estudio refleja que existe una correlación
positiva
cuando el operador de telecomunicaciones ha sido privatizado y existe un
regulador independiente. Sin embargo, la privatización sola da muestra de
obtener
pocos beneficios y estar negativamente correlacionada con la capacidad de
conexión a Internet.
Este estudio recalca que la independencia regulatoria es importante
actuando en conjunto, es decir, que no sólo basta con que exista un regulador
independiente, sino que deben existir ciertas condiciones junto con esta para
obtener resultados favorables de la existencia de reguladores independientes. La
dificultad de poder operacionalizar adecuadamente la independencia del regulador
en términos del gasto de la agencia, número de empleados, procedencia laboral
del director de la agencia, experiencia de estos en el sector, poderes
decisionales
del regulador etc, aunado a la reciente aparición de entes
independientes(exceptuando Estados Unidos de Norteamérica) hacen que por si
sola esta variable no tenga relevancia estadística.
Regulación e inversión privada en infraestructura:
Pargal (2003) determina la importancia del marco regulador como
determinante de la inversión privada en infraestructura usado datos sobre la
inversión pública y privada en los sectores: agua, energía, telecomunicaciones y
ferrocarriles entre el año 1980 y 1998 en nueve países de Latinoamérica.
Para medir el marco regulatorio utiliza distintas variables como:
existencia de normativas que rigieran el proceso de liberalización, además
utiliza
variables dummy para operacionalizar la independencia del regulador(ambiente
regulatorio) en términos de la existencia de cuerpos reguladores, si este es
autónomo, si está adscrito a un ministerio, si el financiamiento proviene del
gobierno, el tamaño de la agencia, forma de nombrar al regulador y si el régimen
de tarifas es de price cap ó tasa de retorno.
Los resultados muestran que el determinante institucional más
importante para la inversión privada es que hayan sido aprobadas leyes de
liberalización en los diferentes sectores, al tiempo que la acción del gobierno
para
aumentar la calidad de la actividad reguladora y reducir al mismo tiempo el
riesgo
de expropiación para los inversionistas es por medio del establecimiento de
entes
reguladores independientes, lo que da credibilidad y permite al inversionista
tener
más confianza para invertir.
El estudio deja evidencia que para la inversión en infraestructura no sólo las
variables tradicionales de desenvolvimiento macroeconómico son importantes
para explicar la inversión, también el sistema regulatorio es importante y las
principales variables que lo conforman tiene que ver con la independencia de la
agencia regulatoria, con lo cual se muestra que es importante intentar medir en
que forma los entes regulatorio son independientes. Si bien es cierto que la
independencia por sí sola no dice nada, nos puede ayudar a verificar el impacto
que tiene para la inversión el diferentes sectores de infraestructura, ejemplo
de
ello son los estudios de Wallsten y Baudrier que describimos anteriormente.
Dado esto, en la próxima sección daremos una descripción de cómo ha sido
la experiencia en materia de agencias regulatorias independientes en diferentes
países y sectores.
4. Experiencia internacional en el diseño de agencias regulatorias
independientes.
La experiencia internacional en el diseño de ARI’s hay sido muy diversa
entre países y sectores, en este aparte nos dedicaremos a describir como ha sido
esta experiencia haciendo énfasis en el caso Estadounidense, Británico y
Latinoamericano en los sectores de Telecomunicación y Electricidad por ser estos
donde se ha dado con mayor profundidad dicho proceso.
4.1 Estados Unidos de Norteamérica12:
En términos de entes reguladores la experiencia Estadounidense es la más
antigua. En sus inicios se llevó a cabo a través de fallos judiciales,
regulación
provista por la aprobación de nuevas leyes por parte del Congreso y
restricciones
contractuales en las franquicias otorgadas por los gobiernos locales. El sistema
regulador Estadounidense se divide en 2 ámbitos principalmente: Reguladores
Estadales y Reguladores Federales.
Las agencias Regulatorias Estadales(Public Utility Commissions), cubren la
regulación interestadual y las transacciones minoristas, teniendo bajo su
jurisdicción diversos servicios como: agua, gas natural, electricidad,
telecomunicaciones, transporte y peajes entre otros.
Existen 55 Agencias Estadales, la mayoría tiene autoridad para emitir
licencias ó permisos para la iniciación de servicios . Respecto a las tarifas
tienen
poderes para suspender cambios propuestos, establecer tarifas provisionales e
iniciar investigaciones, también controlan la calidad y cantidad de los
servicios,
además de proteger el derecho de los usuarios y establecer mecanismos que
favorezcan la competencia.
La junta directiva de estas agencias está compuesta generalmente por 4 ò 5
miembros que son nombrados la mayoría de las veces por los gobernadores con
aprobación del Senado y en menor medida por el voto popular directo y las
Legislaturas.
La duración de los mandatos es legalmente fija entre 1 y 8 años con
derecho a reelección, el despido requiere causa justificada como incumplimiento
de deberes, mala conducta e incompetencia y mal desempeño, teniendo prohibido
por ley cualquier tipo de vinculación financiera con las empresas reguladas y el
ejercicio de empleos relacionados con los servicios a los que regulan al
terminar
su período en la agencia.
El financiamiento de las agencias estadales proviene de tasas impuestas
sobre las empresas reguladas en cada Estado, sometiéndose a la Legislatura
12 La información contenida aquí se basa en: FIEL(1999) y López y Felder(1997)
Estadal, previa fundamentación por parte de los reguladores en Audiencia
Pública,
siendo este mecanismo una forma de hacer participar al público para discutir
respecto al presupuesto de las agencias, pronósticos de servicio y opciones de
provisión y demanda presentadas por las empresas.
La Regulación Federal está a cargo de las Comisiones Independientes de
Regulación( Independent Regulatroy Commissions), cubriendo así las actividades
interestatales y las transacciones mayoristas. Son órganos colegiados,
enmarcados en planes y leyes aprobados por el Parlamento y sujetas a
reglamentaciones que apruebe en cada caso el gobierno, manteniendo aún así
una importante cuota de independencia respecto a este último.
La junta directiva está conformada por 5 miembros nombrados por el
Presidente con acuerdo del Senado con términos fijos de 5 años, además la junta
la componen personas de diferentes partidos políticos y que no tengan intereses
financieros en las industrias que regulan.
Las Comisiones pueden fijar tarifas, autorizar fusiones o entradas al
mercado, arbitrar conflictos bajo el control de los Tribunales e interpretar los
principios generales de la competencia.. El financiamiento proviene de tasas
aplicadas sobre las empresas reguladas.
Las principales Agencias Federales en Estados Unidos son:
Federal Communications Commission(FCC): La Comisión Federal de
Comunicaciones13 es una agencia gubernamental independiente de los Estados
Unidos que regula las comunicaciones por radio, televisión, teléfono, satélite y
cable. Su jurisdicción cubre los 50 estados y territorios. La FCC se creó por la
Ley
de Comunicaciones de 1934 y responde directamente al Congreso.
Son cinco los comisionados que dirigen la FCC, los cuales son nombrados
por el presidente y ratificados por el senado. Sólo tres de los comisionados
pueden pertenecer al mismo partido político y ninguno puede tener interés
económico en ninguno de los negocios relacionados con la Comisión. El
presidente selecciona a uno de los comisionados para que sea el presidente de la
Comisión. Todos los comisionados, incluyendo el presidente de la Comisión,
ejercen su cargo por un período de cinco años, excepto cuando cubren un plazo
no vencido.
El presidente de la Comisión delega la gestión y la responsabilidad
administrativa al director ejecutivo. Los comisionados supervisan todas las
actividades de la FCC y delegan responsabilidades a las unidades y oficinas.
El personal de la FCC está organizado de acuerdo a sus funciones. Hay
seis oficinas operativas y 11 despachos. Las oficinas procesan las solicitudes
de
13 Información extraída de:
http://www.fcc.gov/cgb/consumerfacts/spanish/sp_aboutfcc.html
licencias y otras presentaciones de documentos, analizan quejas, realizan
investigaciones, desarrollan y ponen en práctica programas reglamentarios y
participan en audiencias, entre otras actividades. Los despachos proporcionan
servicios de apoyo. Las oficinas y los despachos unen sus esfuerzos de manera
regular y comparten su experiencia para solucionar los problemas de la FCC.
Federal Energy Regulatory Comission(FERC): La Comisión Federal
Reguladora de la energía es una agencia reguladora independiente dentro del
Ministerio de Energía y tiene ámbito sobre la industria eléctrica, y de gas,
además
regula la transmisión y venta del gas natural para la reventa en el comercio
interestadual, regula la transmisión y venta al por mayor de la electricidad en
el
comercio interestadual, examina licencias y proyectos hidroeléctricos privados,
municipales y del estado, supervisa los problemas ambientales relacionados con
el gas natural, electricidad y los proyectos hidroeléctricos y se financia por
la
aplicación de tasas a las empresas reguladas.
La junta directiva está compuesta por cinco miembros designados por el
presidente bajo el consentimiento del senado, por períodos de 5 años. No más de
tres miembros pueden pertenecer al mismo partido político.
Nuclear Regulatory Commission(NRC): La Comisión Regulatoria Nuclear,
tiene jurisdicción sobre las licencias de energía nuclear y administra un
programa
de investigación sobre seguridad y protección ambiental, está constituida por 5
miembros y su director es nombrado por el Presidente. La Comisión formula las
políticas y regulaciones en materia de reactores nucleares y materiales de
seguridad. Su presupuesto se obtiene de aportes realizados de las compañías a
las que le otorga licencias nucleares.
Securities and Exchange Commission(SEC): Establecida en 1934, tiene
jurisdicción sobre las finanzas y estructuras corporativas de las empresas
eléctricas y de gas que brindan servicios públicos, además de velar por las
operaciones del mercado financiero en general. Está compuesta por 4
Comisionados y 1 Director, nombrados por el Presidente y se dividen en 4
divisiones y cuentan con 18 oficinas a nivel Nacional. Su principal función es
proteger a los inversionistas y mantener la integridad de los mercados de
valores,
también supervisa a otros participantes clave en el mundo de las bolsas y
mercados financieros, incluyendo las bolsas de valores, los corredores, los
consejeros de inversiones, los fondos mutuos, y los consorcios controladores de
empresas de servicio público. Aquí también, la SEC se preocupa sobre todo en
promover la divulgación de información importante, en hacer valer las leyes y
normas pertinentes y en proteger a los inversionistas que interactúan con las
diversas organizaciones e individuos.
4.2 GRAN BRETAÑA:
En Gran Bretaña existen diferentes entes reguladores sectorialmente
especializados y con alcance sobre los 4 países que conforman el Reino
Unido(Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte). Al igual que los Estados
Unidos se tiene una amplia experiencia en procesos regulatorios, siendo esta más
notoria a finales de los años 70`s durante la administración Thatcher donde se
dio
una fuerte proceso privatizador de empresas públicas y se redujo la intervención
estatal en la economía, lo cual requirió de nuevas estructuras regulatorias y
nuevas instituciones de regulación.
La principal forma de regulación en Gran Bretaña es el price-cap debido a
que los constantes cambios de la economía hicieron pensar que el método de la
tasa de retorno no era el más apropiado.
Los entes reguladores Británicos son:
Office of Telecommunications(OFTEL) : Es el regulador para el Reino
Unido de la industria de las telecomunicaciones, se creó en 1984 al promulgarse
la
ley de telecomunicaciones ese mismo año, es un departamento no ministerial e
independiente, su principal forma de regulación es monitoreando los precios y
ejecutando las condiciones establecidas en todas las licencias otorgadas. Su
director general es nombrado por el Secretario de Comercio e industria durante 5
años.
Las funciones desempeñadas por OFTEL son:
• Asegurar que los poseedores de licencias cumplan con las
condiciones establecidas en las mismas.
• Iniciar la modificación de las condiciones de licencia.
• Obtener información y realizar publicaciones que ayuden a los
usuarios a considerar leyes y reglamentos, sobre servicios o
aparatos de telecomunicaciones.
• Mantener y promover la competencia efectiva
• Asegurar que los servicios sean proveídos eficientemente.
Office of Gas and Electricity Markets(OFGEM)14:Es el regulador para la
industria del gas y la electricidad en Gran Bretaña creado en 1999. Sus
principales funciones en el sector eléctrico son: asegurar que las demandas
razonables por electricidad sean conocidas, asegurarse que los poseedores
de licencias sean capaces de financiar sus propias actividades, promover la
competencia en la generación y oferta de electricidad, proteger los intereses
de los consumidores haciendo respetar los precios establecidos, la oferta
de energía y la calidad de servicios proporcionados; promover la eficiencia
14 OFGEM proviene de la fusión de la oficina de regulación eléctrica OFFER
creada en 1989 y la oficina del
Gas OFGAS creada en 1986. Vale destacar que Irlanda del Norte tiene su propia
oficina de regulación de
electricidad y gas OFREG.
económica entre los oferentes de energía, hacer cumplir las condiciones de
las licencias y lo establecido en la Ley de Electricidad, determinar ciertos
tipos de disputas entre consumidores y oferentes del servicio, vigilar el
desarrollo de la competencia, establecer estándares de desempeño para
aspectos de servicio al cliente y la promoción del uso eficiente de la
electricidad y publicar información y avisos para beneficio de los
consumidores.
En la industria del gas, las principales funciones son: asegurar la
competencia entre los proveedores de gas doméstico, emitir licencias para
las compañías de transporte, embarque y suministro de gas, el directorio
técnico establece las regulaciones sobre la calidad y valor calórico del gas,
aprueba y valida los medidores de consuma y examina las quejas sobre los
mismos.
Office of Water Services(OFWAT): Es el regulador para la industria
del agua y alcantarillado en Inglaterra y Gales, entre sus tareas están
cerciorarse que las empresas del sector presten un servicio de buena
calidad, eficiente a un precio justo. Es un departamento gubernamental
dirigido por el director general de los servicios de agua, entre sus
principales funciones regulatorias están: limitar el monto que las compañías
pueden cobrar a sus clientes, incentivar la competencia y fijar precios
límites. Se financia con contribuciones aplicadas a las empresas reguladas
que cubren el presupuesto aprobado por el parlamento.
La experiencia Británica se caracteriza por reguladores sectoriales
con amplias facultades para administrar y modificar licencias .
4.3 LATINOAMÉRICA
La experiencia Latinoamericana es muy diversa en cuanto a la creación de
entes reguladores, específicamente en el sector telecomunicaciones, debido
principalmente a la transformación que vivió el sector a finales de los años
80`s y
principios de los 90`s con la privatización de operadoras de telefonía en Chile,
Argentina, México, Bolivia, Perú, Brasil y Venezuela. Muestra de ello es la
existencia de 1 sólo ente regulador en la región para 1990 y en 1998 18 países
ya
contaban con entes reguladores en el sector(Jordana y Sancho,1999).
Los casos más representativos en materia de entes reguladores en la
región son Argentina y Brasil que describiremos a continuación para los sectores
de telecomunicaciones y electricidad15.
4.3.1 ARGENTINA
A grandes rasgos la experiencia Argentina es la más representativa en
Latinoamérica, debido a que a principios de los 90’s una forma de colocar reglas
claras de juego en el proceso de reforma del Estado fue la creación de entes regulatorios autárquicos e independientes del poder político en los servicios
públicos privatizados, de esta forma los servicios de agua, energía eléctrica,
gas
natural y telecomunicaciones fueron transferidos al sector privado (Urbiztondo,
Artana y Navaja, 1998). Para 1999 los entes regulatorios argentinos eran 6 a
saber: Comisión Nacional de Telecomunicaciones, Comisión Nacional de
Regulación del Transporte, Ente Nacional Regulador de la Electricidad, Ente
Nacional Regulador del Gas, Ente tripartito de Obra y Servicios Sanitarios y
Secretaria de Comunicaciones.
Comisión Nacional de Comunicaciones(CNC) y Secretaria de
Comunicaciones: Son las instancias reguladoras de telecomunicaciones en
Argentina, esto debido principalmente a que para 1990 fecha de creación de la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones(CNT, antecesora de CNC), existía la
Subsecretaría de Comunicaciones y en 1991 se encuadró bajo esta oficina
perteneciente al Ministerio de Economía, Obra y Servicios Públicos, luego en
1996
la subsecretaría se convierte en Secretaría y pasó del Ministerio de Economía a
la
Presidencia de la Nación. Ambas son instituciones semi-autónomas y la CNC
funciona como organismo centralizado de la Secretaría de Comunicaciones, en este
sentido sus funcione son:
Dado esto, se puede observar que la Secretaría de Comunicaciones tiene a
su cargo las tareas de regulación de los servicios de telecomunicaciones,
mientras
que la CNC se concentra en tareas de control sobre los mismos. Otras de las
funciones de la CNC son16: administrar el espectro radioeléctrico, revisar
contratos
de interconexión, prevenir conductas anticompetitivas, asegurar la calidad y
compatibilidad técnica de la red pública de telecomunicaciones. Su junta
directiva
la conforman 8 miembros, nombrados por el presidente con acuerdo del Congreso
por 5 años, renovables por 1 sólo período adicional.
Ente Nacional Regulador de la Electricidad(ENRE): Creado en 1991 es
un organismo autárquico en el ámbito de la Secretaría de Energía del Ministerio
de
Economía, con plena capacidad jurídica en los ámbitos del derecho público y
privado, creado como autoridad de aplicación del nuevo marco regulatorio
eléctrico que establece la Ley. En este sentido es una institución
semi-autónoma,
cuya junta directiva es nombrada por el Presidente previa consulta al Congreso,
por el término de 5 años, entre sus responsabilidades se encuentran:
• Decidir sobre problemas referidos a la determinación de las
estructuras de mercado en el sector.
• Diseñar y administrar las licencias, concesiones y contratos con los
proveedores privados del sector
• Regular las actividades del transporte y la distribución de
electricidad, asegurando tarifas justas y razonables
• Incentivar el abastecimiento, transporte, distribución y uso eficiente
de la electricidad fijando metodologías tarifarias apropiadas
• Proteger adecuadamente los derechos de los usuarios
• Determinar los estándar de calidad del servicio eléctrico Nacional
• Aconsejar sobre los subsidios y transferencias a los grupos de bajos
ingresos.
• Imponer Sanciones
4.3.2 BRASIL
Durante la administración del Presidente Cardoso, Brasil vivió una
transformación institucional en cuanto a regulación de servicios públicos se
refiere,
la máxima expresión de esto se traduce en la creación de agencias regulatorias
para dirigir la transferencia de propiedad de empresas de servicios que
generalmente eran propiedad del Estado. El objetivo principal de establecer los
entes regulatorios fue mejorar la eficiencia en la producción, disminuir precios
para
16 Para más detalles véase: http://www.cnc.gov.ar/cnc/MyF/CNC.asp
usuarios y consumidores, fomentar la innovación en los diferentes sectores y
aumentar la producción.
Los principales entes regulatorios en Brasil son17:
Agencia Nacional de Telecommunicacoes(ANATEL): Es el ente
regulador de las telecomunicaciones en Brasil, es una institución autónoma
establecida en 1997, con autonomía administrativa y financiera, su junta
directiva
la componen 5 personas teniendo mandato fijo, entre sus principales atribuciones
están:
• Implementar una política Nacional de telecomunicaciones
• Estipular un Plan Nacional de concesiones
• Manejar el uso de radiofrecuencias
• Administrar los conflictos entre las empresas del sector
• Actuar en defensa y protección de los derechos del usuario
• Garantizar la competencia y obstaculizar la concentración en el
mercado
• Establecer la estructura tarifaria, básicamente por método de price-
cap
Agencia Nacional de Energia Eletrica (ANEEL): Es el ente regulador de
la energía eléctrica, creado en 1997, figura como institución autónoma
adscrita al Ministerio de Minas y Energía y su junta directiva es de 5
miembros, nombrada por el Presidente previa aprobación del Senado, por
período de 4 años. Entre sus principales atribuciones están:
• Fiscalizar la generación, transmisión, distribución y comercialización
de la energía eléctrica
• Decidir sobre problemas referidos a la determinación de las
estructuras de mercado en el sector.
• Diseñar y administrar las licencias, concesiones y contratos con los
proveedores privados del sector
• Regular precios(price cap)
• Determinar los estándar de calidad del servicio eléctrico Nacional
• Administrar los subsidios y transferencias a los grupos de bajos
ingresos.
• Imponer sanciones.
Con esto nos podemos dar cuenta que las características de estos entes
reguladores son básicamente las mismas, en términos de función y forma, sin
embargo, tendríamos que hacer un análisis profundo de las decisiones tomadas
por los entes para concluir respecto al grado de independencia real de los
mismos.
El diseño de los diferentes entes regulatorios en Latinoamérica varia de acuerdo
a
17 La información suministrada está basada en: Goldstein A. y Linhares J.(2003):
“Analysing privatisation in
Brazil: The role of independent regulatory agencies”.Documento presentado en
Annual Bank Conference on
Development Economics, Europe 2003 del Banco Mundial en París y
www.anatel.gov.br
su diseño, así podemos tener países como Panamá, Costa Rica y Jamaica que
tienen superentes, en los términos planteados en la segunda sección de la
presente investigación y agencias individuales para diferentes sectores como en
el
caso de la mayoría de los países entre ellos Argentina y Brasil que describimos
anteriormente. También varía el grado de independencia funcional(formal) de las
agencias, en estos términos tendremos organismos autónomos y semi- autónomos, al
igual que la forma de financiamiento, esto lo expresa mejor las siguientes
tablas:
El Salvador
Superintendencia General
de Electricidad Y
Telecomunicaciones
(SIGET)
1996
Institución
Autónoma
Asignaciones que se
determinen en su
presupuesto, recursos
obtenidos en el
ejercicio de sus
actividades y recursos
que el estado le
confiera en su inicio
Guatemala
Superintendencia de
Telecomunicaciones
1996
Organismo Técnico
del Ministerio de
Comunicaciones,
Transporte y Obras
Públicas
Multas y Presupuesto
General
Guyana
Public Utilities
Commission
NC
Institución
Autónoma
% sobre firmas
reguladas
Honduras
Comisión Nacional de
Telecomunicaciones
1995
Órgano Estatal
desconcentrado
NC
Jamaica
Office of Utilities
Regulation
(OUR)
1997
Institución
semiautónoma
% Sobre firmas
reguladas
México
Comisión Federal de
Telecomunicaciones
1996
Órgano
administrativo
desconcentrado con
autonomía técnica y
operativa
Sujeto a la normativa
que la Secretaría de
Hacienda y Crédito
Público establece para
las unidades de gasto
autónomo
Nicaragua
Instituto Nicaragüense de
Telecomunicaciones y
Correos
(TELCOR)
1995
Institución Estatal
NC
Panamá
Ente Regulador de
Servicios Públicos
1997
Organismo
Autónomo
Fondos separados e
independientes del
Gobierno Central
Perú
Organismo Supervisor de
la Inversión Privada en
Telecomunicaciones
(OSIPTEL)
1991
Institución
Autónoma
% sobre firmas
reguladas
República
Dominicana
Instituto Dominicano de
Telecomunicaciones
1998
Entidad Estatal
descentralizada con
autonomía
funcional,
jurisdiccional y
financiera
Derechos que se
establezcan por el
otorgamiento de
concesiones y
licencias, asignaciones
presupuestarias
Uruguay
Unidad Reguladora de los
Servicios de
Comunicaciones
(URSEC)
2001
Órgano
desconcentrado del
Poder Ejecutivo
% Sobre firmas
reguladas y multas
Venezuela
Comisión Nacional de
Telecomunicaciones
(CONATEL)
1991
2000
Servicio autónomo
sin personalidad
jurídica adscrito al
Ministerio de
Infraestructura, con
autonomía de
gestión
administrativa,
financiera y
presupuestaria
Asignaciones del
Ejecutivo Nacional,
ingresos provenientes
de sanciones
administrativas,
ingresos provenientes
de la gestión del
servicio
Fuente: Elaboración propia
• NC: Información no conseguida.
• Años diferentes significan cambios o reestructuración del ente.
A excepción del caso Chileno, absolutamente todos los entes regulatorios de
telecomunicaciones en América Latina han sido creados hace menos de 20 años,
lo cual es importante debido a que la experiencia es aún reciente y en mayor o
menos grado, dependiendo del país, la experiencia ha sido más ó menos
profunda. Por otra parte destaca el caso de Ecuador que cuenta con 3 instancias
reguladoras, lo que quiere decir, que existen 3 instancias por las que debe
pasar
cualquier decisión reguladora antes de ser tomada, esto podría ser un indicativo
de que la captura es más costosa para los grupos de presión.
Es importante señalar que en los casos de Costa Rica, Jamaica y Panamá, los
entes son superentes, algo que destaca por ser países pequeños. En el caso de
Costa Rica los servicios regulados son: Energía eléctrica, telecomunicaciones,
agua potable y alcantarillado, combustible, transporte público, servicios
marítimos
y aéreos, transporte por ferrocarril y correos. En el caso de Jamaica, agua y
alcantarillado, transporte, electricidad y telecomunicaciones. Para Panamá, agua
y
alcantarillado, electricidad, radio y televisión y telecomunicaciones.
En cuanto al tipo de agencia, tenemos que 2 son los tipos principales:
Institución autónoma e institución semiautónoma,-excepto Chile donde un
Ministerio de Gobierno, a través de la subsecretaría de Telecomunicaciones
regula
la actividad - esto es un buen indicio para la actividad reguladora, sin
embargo,
vemos que algunos entes que fungen como instituciones autónomas tienen su
fuente de financiamiento en el Presupuesto General de la Nación, cómo México y
Chile, otros que lo comparten entre los ingresos obtenidos de acuerdo a
sanciones
o % establecidos a las firmas reguladas y el Presupuesto General de la Nación
como Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala y Venezuela.
La información contenida en la tabla ratifica la afirmación de Jordana y
Sancho(1999), respecto a la cantidad de entes regulatorios creados en la década
de los 90`s en Latinoamérica, además de recalcar el hecho de que la mayoría de
los entes son semi-autónomos, es decir, dependen de una instancia de gobierno
por una u otra razón. Esta información refleja la independencia formal, aquella
contenida en las leyes, sin embargo en términos reales el trabajo es mucho más
arduo y una buena aproximación sería analizar las distintas decisiones tomadas
por las agencias con fin de observar si estas han estado influidas por
determinado grupo de presión o sesgadas en su favor.
Los cambios en los diferentes marcos regulatorios de telecomunicaciones en
los 90´s han sido diversos en Latinoamérica, sin embargo, todos apuntan a algo
en común: crear entes regulatorios con cierto grado de independencia, es por
ello,
que existirán entes completamente autónomos y entes gubernamentales que se
encargarán de regular el sector. La experiencia es aún reciente y cualquier
resultado extraído de esta sería prematuro.
Respecto al sector eléctrico la información es la siguiente:
• NC: Información no conseguida
• *La Ley de Servicio Eléctrico de Venezuela estipula la creación de la Comisión
Nacional de
Energía como ente regulador del Sector Eléctrico y cuando esta comenzara a
funcionar
FUNDELEC cesaría sus funciones, sin embargo, hasta la fecha no se ha conseguido
indicio alguno de que dicha Comisión se encuentre en funcionamiento.
Al igual que en el sector telecomunicaciones, los entes han sido creado en la
década de los 90, con la excepción de Chile y Nicaragua. En el caso Chileno son
2
las instancias que regulan el sector y en Nicaragua una sola. Los entes más
jóvenes son los de República Dominicana y Uruguay, que datan de el año 2001 y
2002, respectivamente.
En cuanto al tipo de ente y al igual que en telecomunicaciones las instituciones
autónomas y semi autónomas son mayoría. En cuanto al tipo de financiamiento
excepto en el caso de México y Venezuela, los entes se financian de acuerdo a
ingresos propios provenientes de las firmas reguladas y multas, junto con
asignaciones del Presupuesto de la Nación como el caso de Chile, Colombia y
Uruguay.
Vale destacar el caso de Colombia, donde en el sector telecomunicaciones
funge como institución autónoma y en el sector electricidad como institución
semiautónoma y la fuente de financiamiento básicamente es la misma.
El Sector Eléctrico de la región ha tenido el mismo comportamiento19 que el
sector telecomunicaciones respecto a la creación de entes reguladores, lo que
ratifica la idea que los procesos de Reforma del Estado-traducidos
principalmente
en procesos de liberalización y privatización de sectores de infraestructura-han
traído como consecuencia la creación de entes regulatorios.
Particularmente en Latinoamérica la actividad reguladora ha tenido resultados
diferentes, esto lo demuestra el ranking regulador elaborado por The Economist
Intelligence Unit en el año 2000.
Anteriormente mencionamos que los casos más representativos en la
región en cuanto a entes reguladores independientes era Argentina y Brasil, esta
tabla arroja resultados poco alentadores para el caso Argentino, no así para el
Brasilero. También es importante señalar que el ranking mostrado en la tabla
esta
basado principalmente en la autonomía que poseen los entes reguladores, con lo
cual en el caso de Argentina por ejemplo, si bien es cierto que posee entes
reguladores con cierta independencia(en términos formales)no garantizan que la
actividad reguladora se lleve a cabo de mejor manera. Caso curioso es el de
Chile
donde sus entes reguladores forman parte de Ministerios de Gobierno y en
términos de autonomía y credibilidad tienen buen desempeño. Aparentemente
esto podría estar diciendo(basados en el caso de Argentina, dado los resultados
mostrados en el ranking) que la autonomía de los entes regulatorios es condición
necesaria pero no suficiente para que la actividad reguladora se lleve
correctamente. En este sentido son muchos los factores que pueden influir en el
ambiente regulatorio, siendo uno de los principales -de acuerdo al punto de
vista
del autor- la calidad de las instituciones que cada país tenga.
5. COMENTARIOS FINALES
Los avances de la economía de la regulación- tanto teóricos como
empíricos- han sido fundamentales para entender la actividad de regulación
económica que se lleva a cabo en los diferentes países y sectores. La idea de
regular cuando el mercado falla ha sido insuficiente para explicar ¿cómo y por
qué
algunas regulaciones favorecen a determinados grupos de presión?. De esta
forma los grupos de interés se convierten en flanco de ataque para los
reguladores
ya que tiene que luchar contra sus presiones, es por ello que la literatura
postula la
idea de la existencia de agencias reguladoras independientes del poder político
y
las firmas reguladas, como una condición que permita el mejor desenvolvimiento
de la actividad reguladora.
En este sentido, los procesos de Reforma del Estado han traído consigo
una característica común: procesos de liberalización y privatización de empresas
que habitualmente eran propiedad del Estado, esto con la intención de generar
competencia en sectores que normalmente eran operado bajo condiciones de
monopolio natural. Esta idea es clave para poder entender de mejor manera la
existencia de entes reguladoras autárquicos e independientes, ya que esto
garantizaría una regulación imparcial que iría a favor del consumidor, en un
ambiente que es manejado por operadores privados.
La independencia de los entes reguladores no es un fin en si mismo, sino
un instrumento para poder llegar a una mejor regulación que se traducirá en
mejoras para el bienestar de los consumidores a los costos sociales más bajos
posibles. Es por ello que el ambiente institucional cobra una importancia vital
en la
estructura regulatoria que se quiera emprender y esta dependerá de las
características institucionales básicas de cada país.
En términos empíricos la independencia de las agencias reguladoras en
sectores de infraestructura es una agenda por explorar, si bien es cierto
existen
ciertos resultados como los de Wallsten (2001) y Gilardi (2001), la literatura
no ha
mostrado resultados concluyentes respecto a la importancia de estas para el
proceso regulador, debido principalmente a la poca data que se tiene respecto a
los entes reguladores. Generalmente se toma la independencia de los entes como
una proxy que permite explicar la inversión en infraestructura en diferente
sectores, por lo que en términos empíricos el problema radica en poder generar
buenas aproximaciones u operacionalizaciones que permitan acercarnos mejor a
la independencia de las agencias y esto finalmente es un problema de
metodología y calidad de la información que se tiene al respecto. No obstante es
importante seguir profundizando en este terreno para poder tener herramientas
que nos permitan comprender de mejor forma la actividad reguladora y así
acercarnos de mejor manera a la independencia de las agencias como forma de
explicar la regulación económico de diferentes sectores.
Una vía para mejorar estas aproximaciones de la independencia de las
agencias, puede estar dada por el estudio de las resoluciones tomados por los
entes, debido a que esto nos permitiría capturar la independencia en términos
reales y no formales como lo hacen generalmente los diferentes índices que se
establecen en los estudios empíricos.
De esta forma es importante profundizar en los diferentes procesos
regulatorios que han vivido los países Latinoamericanos y ver que
correspondencia existe entre las agencias regulatorias independientes y el
desempeño de la actividad reguladora: ¿ha traído la condición de independencia
mejoras en la regulación de ciertos sectores, como por ejemplo
telecomunicaciones?, ¿ es la independencia per se una condición para que
existan mejoras hacia los consumidores por parte de las firmas reguladas? ¿ que
tan efectiva es la regulación cuando existe un regulador independiente?,¿ de que
manera influyen las instituciones en el desempeño de la actividad reguladora?
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