Alejandro Bendaña (CV)
Centro de Estudios Internacionales, Managua, Nicaragua
pedro47@aol.com

No debe sorprender la capacidad de las estructuras de poder mundial de responder a los desafíos provocados por las rebeliones contra las formulas neoliberales.  Lejos de revisar sus propias premisas y las consecuencias de las políticas económicas implantadas sobre nuestros países, los conductores intelectuales del neoliberalismo—reconcentrados en su mayor parte en los organismos multilaterales—nos ofrecen su propia explicación de los hechos.  Hoy nos vienen con la “explicación” que la falta de gobernabilidad o carencia de la “buen gobierno” son responsables de los problemas.  En otras palabras, el problema no es el neoliberalismo en sí, sino su mala implementación a partir de las deficiencias (y corrupción) en el aparato estatal. 

Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Alejandro Bendaña: “'Gobernabilidad': ¿De Quién y Para Quién?" en Contribuciones a la Economía, septiembre 2007. Texto completo en http://www.eumed.net/ce/2007c/ab.htm

La eficiencia en materia de política públicas deja de ser objetivo de desarrollo para volverse precondición del mismo.  El Informe de Desarrollo Humano del PNUD de 2002 nos anuncia que el crecimiento económico precisa de instituciones fuertes y de buena gobernanza.  Ni la revista The Economist se lo cree: “gobernanza y democracia, aun cuando se juntan, no son suficientes”.[1]  El mismo IDH admite que a lo largo de la década de ajuste estructural y “reformas económicas” el ingreso per cápita disminuye en 54 países.  ¿Será que existe una relación entre esos dos factores?  De ninguna manera responden las instituciones de Bretón Woods: el problema no son las reformas sino los “factores institucionales”.

La “buena gobernanza”[2] (good governance) es la respuesta planteada desde Washington para reparar la institucionalidad.  Se trata de un nuevo mandamiento que se agrega al llamado Consenso de Washington, siempre por supuesto desde una visión pro-libre mercada.  Ahora plantean algunos ajuestes: tras haber insistido tanto tiempo en la reducción del papel del sector público, los neoliberales hoy proponen mayores intervenciones políticas acopladas a las intervenciones económicas ya dictaminadas. 

El recetario nuevo contiene numerosas recomendaciones de tipo gerencial y administrativo con un marcado énfasis en la participación de la “sociedad civil”, que para las multilaterales y los donantes significa la inclusión del sector privado.  Todos son “accionistas” (stake-holders), incluyendo los llamados donantes, que deben al unísono trabajar a fin de asegurar un “ambiente” positivo para la inversión privada nacional y extranjera.    

De manera que las reformas políticas planteadas deben ser coadyuvantes al sistema de mercado privilegiando el sector privado.  Cabe preguntar si no es ese tipo de “reforma” el que tiene a América Latina al borde del abismo.  Entre la democracia y el mercado se privilegia el mercado.  O tal como reza el título del Informe Mundial sobre el Desarrollo publicado por el Banco Mundial (2002), Construyendo Instituciones para los Mercados.[3] 

En efecto, muchos gobiernos en el Sur repiten el lema de  “reforma” y la “modernización” del Estado traduciéndose en diversas iniciativas especificas impulsadas fuertemente por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.  Se trata de reorientar el funcionamiento y la matriz de las instituciones en aspectos estructurales, primero con procesos de liberalización comercial, privatización de gran parte de las empresas públicas, a la vez que se profundiza la desregulación de los mercados financieros y reformas en el sistema de pensiones en países más avanzados, como Chile y Argentina, que llevaban más de una década de camino.  Ello incluye por ejemplo reformas de “segunda generación” afectando las mismas instituciones públicas gubernamentales abarcando la gestión pública, gestión de recursos humanos, gestión financiera, descentralización, financiamiento de la política, labor parlamentaria, institucionalidad y probidad—todo considerado  parte necesaria de la agenda neoliberal de crecimiento económico. 

El recetario sobre gobernabilidad planteado por los poderes económicos mundiales—para facilitar las operaciones de las corporaciones transnacionales-- no abren a debate  la naturaleza misma del modelo de desarrollo, ni la rigidez del paradigma del crecimiento económico o sus efectos sobre la distribución de ingreso.  Pero es bien conocido que esa misma fórmula ha permitido una concentración de ingreso sin precedentes a nivel regional y mundial, a la vez que genera impactos nefastos en los sectores más vulnerables para no mencionar el medio ambiente.

El impacto es social y la adopción del modelo y sus programas corresponden a decisiones políticas. Pero la buena gobernanza dice estar por encima de la política al ofrecer únicamente conocimientos “técnicos”—se pretende en fin despolitizar tanto el desarrollo como la gobernabilidad misma, ofreciendo recomendaciones supuestamente gerenciales que deliberadamente ignoran las raíces estructurales y políticos de los conflictos.  Separar la noción de gobernabilidad de la de democracia es tan falso como peligroso. 

El “good governance”, en este contexto, forma parte del paradigma hegemónico imperante que sabe ajustar su discurso a fin de neutralizar al máximo posible los planteamientos y experiencias que le son adversos.  A la discusión sobre la gobernabilidad se la fijan parámetros rígidos que excluyen toda consideración sobre modelos económicos alternativos.  El Banco Mundial es el encargado de emitir el recetario llegando al punto de imponer este tipo de condiciones como precio para la re-estructuración de préstamos, entre otros, a lo cual denomina “condicionalidades positivas”.  De esta manera el campo de la administración publica se agrega al campo de la política social, educacional y hasta ambiental que pretende dictaminar el Banco Mundial.  Y recurriendo a términos como transparencia, eficiencia, reforma y anti-corrupción, las multilaterales pretenden lograr nuevos niveles de legitimidad erigiéndose como los abanderados en la lucha contra de las prácticas “corruptas” del sector público.  Queda abonado el terreno para la privatización de empresas del sector público.

La eficiencia de las instituciones públicas por tanto ya no se mide en términos de los impactos sociales sino a partir de la atracción que ejerce sobre inversionistas nacionales y particularmente extranjeros.  De la utilidad pública a las utilidades privadas.   No se trata de mejorar la eficiencia programas sociales, sino de asegurar la adopción de legislaciones bancarias, de contrato, empresarial, judiciales y de mecanismos de arbitraje que en buena parte son adoptados de la práctica norteamericana.  Esas “reformas” vienen a ser “institucionalizadas” mediante la promulgación de leyes y, en su caso, la adopción de los cambios exigidos ya no solo por las instituciones de Bretón Woods sino también por la Organización Mundial del Comercio, contenidas de manera explícita en los tratados de “libre comercio” firmados entre países en desarrollo y los países capitalistas avanzados. 

Un gobierno que no implementa los programas de reforma gubernamental puede ser sujeto de penalizaciones toda vez que el mismo Fondo Monetario exige los cambios y en tanto la mayoría de los países “donantes” se guían por el veredicto del FMI.  Un estudio reciente nos dice que “el concepto de buena gobernanza del Banco Mundial continua reflejando una preocupación con respecto a la efectividad del Estado en vez de la equidad del sistema económico y la legitimidad de la estructura de poder.”[4]   Otro análisis agrega, “Gran parte del contenido de la agenda de la buena gobernabilidad …se preocupa de intereses y temas muy estrechos:  la rendición de cuentas por parte del Estado a la empresa privada, y no tanto a la ciudadanía, al régimen de propiedad pero no a la redistribución de la tierra o la atención al sistema de justicia criminal.  No es de sorprenderse que muchos críticos se pregunten ‘donde están los pobres?¨ en la agenda de gobernabilidad del Banco.”[5]     El científico social Stephen Gill plantea, “en el nuevo marco constitucional y disciplinario del neoliberalismo el objetivo de la política publica obedece cada vez mas a la premisa que la meta debe ser incrementar la seguridad de la propiedad (y propietarios) y minimizar la incertidumbre de los inversionistas para lo cual se plantea un monitoreo constante de poblaciones y de gobiernos”.[6]

En África los llamados donantes vienen insistiendo que los gobiernos de esa región asuman estas mismas tareas policiales.  El programa para una nueva relación para el desarrollo africano (New Economic Partnership document NEPAD) llevado por los principales gobiernos africanos a las reuniones del Grupo de los 8 presta gran importancia a la agenda del la buena gobernanza.  Sin embargo no faltaron sectores africanos que se preguntaron si verdaderamente se trataba de una agenda africana o bien un intento de complacer a los países del Norte a cambio de mayores programas de asistencia, alivio en el pago de la deuda y reducción de barreras comerciales.  Un analista plantea que “no obstante el énfasis del NEPAD sobre la democracia,  el estado de derecho, la revisión entre contrapartes  (peer review) y otros instrumentos políticos, NEPAD será un fracaso en tanto que están distorsionadas sus premisas económicas.  Las prescripciones del NEPAD para asegurar el desarrollo de África son precisamente la fuente de los problemas del continente, y de hecho solo vendrá a agravar los problemas de África.”[7]

Democracia y Gobernabilidad Popular

El economista político ugandés Yash Tandon sugiere la existencia de una corriente dominante teórica cuyo objetivo principal es ofuscar las causas de los conflictos  y de la pobreza-[8]  Por supuesto, dice Tandon, “estos aspectos de la buena gobernabilidad son importante no simplemente porque ahora el Occidente los incluye como parte de las “condicionalidades” vinculadas a la ayuda a África sino porque los Africanos son los primeras en valorar la vida, la libertad la búsqueda de felicidad, al igual que cualquier otro ser.”¹⁰

Mejorar la calidad de la administración publica a partir de mejores conocimientos técnicos siempre es positivo, pero de por si no es suficiente para inducir cambios fundamentales en políticas de gobierno.  Los nuevos expertos en gobernabilidad dicen estar interesados en promover el empoderamiento de los pueblos, pero esos mismos expertos nos quieren hacer creer que la imposición o su influencia sobre políticas –policy leverage, dice el Banco Mundial—son herramientas para llegar a la misma meta.  La contradicción en materia de democracia y soberanía no podría ser más explícita.  No es posible admitir que un régimen de condicionamiento e interferencia se haga con el objetivo de contribuir a la democracia, como si no hubieran intereses extranjeros de por medio.  Es lo que el premio Nobel Amartya Sen llamaría el menoscabo de capacidades (capability deprivation), cuando los actores externos suplantan a los internos.

Probablemente es todo lo contrario, desde las comunidades y sociedad civil estamos llamados a menoscabar el poder externo que genera las distorsiones y que pretende remediar las mismas para preservar su poderío.  El llamado por tanto es a la revisión crítica y a fondo de la mala gobernanza practicada a nivel internacional junto a la construcción de mecanismos efectivos internacionales que aseguren la rendición de cuentas y la transparencia. 

Finalmente recordemos que los principales elementos en la agenda del buena gobernanza o gobernabilidad ya figuraban y figuran en las luchas por la democratización, no solo del Estado sino de la sociedad.  No hay porque limitar la lucha por la gobernabilidad democrática al régimen nacional, o al marco del sector público.  También es necesario que las campañas anti-corrupción y de gobernabilidad  trasciendan a internacionales en tanto las grandes transnacionales y las entidades de Bretton Woods parecen operar con total impunidad.