Resumen

El presente artículo exhibe en líneas generales el funcionamiento del Federalismo Fiscal en España, de manera que podamos entender como están distribuidos las competencias y los Ingresos a los Gobiernos Regionales y Locales, sirviendo como aporte a la discusión de la reforma de la Ley de Transferencias Regionales que se va a realizar este año en Colombia.

Palabras Clave: Federalismo Fiscal, Economía Pública, España, Descentralización Fiscal y Transferencias Interregionales.

Clasificación JEL: E62, H77, K34, R58

Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Pulecio Franco, J.H. “El Federalismo Fiscal en España" en Contribuciones a la Economía, Nº 76, marzo 2007. Texto completo en http://www.eumed.net/ce/2007a/jhpf-fed.htm/

The Fiscal Federalism in Spain

Abstract

The present article exhibits in main lines the operation of the Fiscal Federalism in Spain, so that we pruned to understand as to the competitions and the Income to the Regional and Local Governments are distributed, serving as it contributes to the discussion of the reform of the Law of Regional Transferences that is going away to make this year in Colombia.

Keywords: Fiscal Federalism, Public Economy, Spain, Fiscal Decentralization and Interregional Transferences

Tabla de Contenido

El Federalismo Fiscal en España 1

Resumen

The Fiscal Federalism in Spain

Abstract

Tabla de Contenido

Introducción

1. El Estado de las autonomías.

2. Distribución de Competencias.

3. Distribución de Ingresos.

3.1 El financiamiento del Régimen Regional

El régimen común.

El Régimen Foral

3.2 El Financiamiento del Régimen Local

El Sistema de Transferencias del Régimen Local

Conclusiones

Referencias

Introducción[2]

El presente articulo es un capitulo del documento “Valoración del Federalismo Fiscal en Colombia, a la luz de la Experiencia Española”,[3] y he realizado este articulo por separado porque estoy convencido que el 2007, será una maravillosa oportunidad para que el Congreso de la República de Colombia, realice no solo un estudio del sistema de transferencias a las regiones, que es en primera instancia el objetivo que se ha trazado el Gobierno Nacional, sino para que se realice un análisis critico y completo de la situación actual del modelo de descentralización fiscal que se ha llevado en Colombia desde la constitución del 91, y para que se preparen las reformas necesarias y pertinentes que tanto necesita el País.

Ahora bien, soy conocedor de las mayorías absolutas con que cuenta el actual gobierno del Presidente Uribe y una reforma mas de fondo al régimen fiscal en Colombia requiere el compromiso del Gobierno Nacional, y no es este el caso, pero si la oposición logra por lo menos llamar la atención de los intelectuales del País, de los medios masivos de comunicación, de la clase dirigente regional y de la ciudadanía en general, para que se debata este tema y se evidencie la importancia y el impacto que tiene el entregarle mayores facultades a las regiones, para su desarrollo y para frenar el incremento de las desigualdades interregionales en la nación, que es una deuda impagada desde hace muchos años por el Estado Colombiano a sus ciudadanos.

Espero entonces, que el presente artículo sirva pues, como aporte en la preparación que tendrá que hacer el Partido Liberal Colombiano como Partido de la Oposición y con opción de Poder, para hacer frente a este debate y poder así de esta manera liderarlo ante la opinión pública, e ir labrando el camino para que cuando llegue el momento de gobernar, el primer paso, que es la socialización del problema y la puesta en marcha del debate público, este agotado y se pase entonces a el establecimiento de las reformas necesarias para el mejoramiento del federalismo fiscal en Colombia.

1.     El Estado de las autonomías.

En la constitución de 1978 España estableció un sistema que se ha denominado “El Estado de las Autonomías”, es un Estado formalmente unitario pero que funciona como una federación muy descentralizada de comunidades autónomas, cada una de ellas con diferentes niveles de autogobierno. Las diferencias dentro de este sistema se deben a que el proceso de traspaso de competencias del centro a la periferia fue pensado en un principio como un proceso asimétrico en su financiación debido principalmente a su legado histórico.

Hoy en día, España está considerada probablemente como uno de los Estados europeos más descentralizado (tras Alemania, Austria, Bélgica y Suiza y a la par de Reino Unido e Italia), ya que todos sus diferentes territorios administran de forma local sus sistemas sanitarios y educativos, así como algunos aspectos del presupuesto público; otros territorios, como el País Vasco y Navarra, administran su financiación pública sin casi contar (a excepción del cupo) con la supervisión del gobierno central español; algunos inclusive están equipados con sus propios cuerpos policiales, totalmente operativos y completamente autónomos que remplazan las funciones de la Policía Nacional en estos territorios, salvo en Navarra todavía en proceso de traspaso, estos son el caso de Cataluña (Mossos d'Esquadra),Navarra (Policía Foral de Navarra) y el País Vasco (Ertzaintza).

España dentro de sus 505.997 Km² tiene algo más de 44 millones de hab. es una nación integrada por nacionalidades y regiones, organizadas territorialmente en 17 comunidades autónomas y 2 ciudades autónomas, que tienen un amplio nivel de autonomía en, poderes legislativos, presupuestarios, administrativos y ejecutivos en las competencias exclusivas que el Estado les garantiza a través de la Constitución y de cada Estatuto de autonomía. Cada comunidad autónoma se subdivide en una o varias provincias, haciendo un total de 50 y estas en municipios siendo actualmente 8.109.

2.     Distribución de Competencias.

La constitución del Estado español estableció una división de responsabilidades en tres diferentes niveles de gobierno perfectamente diferenciados, el Estado Central (Gobierno Nacional), las comunidades autónomas (Gobierno Regional) y los ayuntamientos (Gobierno Local), la asignación de responsabilidades ha seguido los principios aceptados del federalismo fiscal, es así como la competencias que se han asignado al gobierno central son servicios que benefician a todo el territorio nacional, como la Defensa, la Representación Internacional, la Justicia, la Policía Nacional, la Regulación y Planeación Económica, la regulación del Sistema Financiero, la Redistribución del Ingreso y la Riqueza, los recursos y la legislación de la Seguridad Social Básica y las Infraestructuras Nacionales (Carreteras, Ferrocarriles, Puertos, Aeropuertos, etc.) (López, 2006b).

A los gobiernos regionales se les ha entregado fundamentalmente el manejo de la educación a todos los niveles (Primaria, Secundaria y Universidades) y el de la Salud (2002 fue el año en que las regiones tomaron completamente esta responsabilidad), principalmente porque solo el 1,64% de los gobiernos locales son mayores de 50.000 hab. (Ruiz, 2005). (O lo que es lo mismo el 98.36% son menores de 50 mil h.) Y esto hace que la capacidad administrativa de la mayoría de los gobiernos locales sea muy pequeña para el manejo de estas obligaciones, además de estas dos competencias los gobiernos regionales tienen responsabilidades en agricultura, industria, energía y minas, medio ambiente, turismo, comercio domestico, servicios sociales, protección del patrimonio artístico e histórico, protección del lenguaje regional, manejo del territorio y las viviendas, e infraestructuras regionales (carreteras, ferrocarriles, etc.).

Los gobiernos locales como primer escalón de la estructura política de España y por lo tanto de contacto directo con los ciudadanos, se le ha entregado las responsabilidades que benefician el área de su jurisdicción, esto es: acueducto, alcantarillado, recolección de basuras, alumbrado público, protección social, cementerios, reparación y mantenimiento de centros escolares no universitarios (locativas), Parques y Jardines Públicos y pavimentación de calles, para las ciudades con mas de 50.000 hab. También se les entrego las competencias en Transporte Público y Protección Medio ambiental.

3.     Distribución de Ingresos.

Desde la constitución de 1978, España ha experimentado una rápida descentralización, disfrutando de altas tasas de crecimiento económico y prosperidad, acompañado en sus inicios de altas tasas de desempleo, explicado principalmente por la rigidez del mercado laboral, podemos observar por ejemplo que en 1980 el PIB (PPA) per capita era de 9.414 dólares internacionales (Escudero, 2003), y para el 2006[4] el PIB (PPA) per capita fue de 26.320 dólares internacionales, durante este periodo España realizó un considerable incremento en esfuerzo fiscal, en 1975 el total de ingresos tributarios como porcentaje del PIB era menos del 20%, los países de la OECD en promedio tenían un 31%, ya para el 2002[5] España había convergido con los demás países de la OECD, estando los ingresos tributarios como porcentaje del PIB por encima del 35%, este incremento demuestra una considerable presencia del servicio público en la economía, significando un salto en la provisión de servicios públicos a todos los niveles de gobierno.

La constitución española estableció dentro de las obligaciones del gobierno central el asignar ingresos a los gobiernos regional y local, y para el financiamiento del gobierno regional estableció dos sistemas básicos y diferentes, un régimen especial o foral que se aplica a las comunidades autónomas del País Vasco y Navarra, y el régimen común que se aplica al resto de las comunidades autónomas.

3.1 El financiamiento del Régimen Regional

El régimen común.

La asignación de ingresos en el régimen común se encuentra regulado por la “Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas”, comúnmente denominado LOFCA, esta ley instaura los principios básicos del sistema, pero la implementación especifica es establecida por el “Consejo de Política Financiera y Fiscal”, este organismo intergubernamental ha sido quien ha ido evaluando la evolución del sistema de financiación regional y recomienda los cambios que sean necesarios, este Consejo es un órgano paritario conformado por los encargados de la Hacienda Pública en el Gobierno Nacional (Ministro de Hacienda y Crédito Público para Colombia) y los responsables en el Gobierno Regional (Secretarios de Hacienda para Colombia).

Inicialmente el sistema de financiamiento a las regiones en el régimen común se basó en un sistema de transferencias generales, estas transferencias se calculaban mediante el método del “Coste Efectivo Neto”, que no es otra cosa, que calcular cuanto era el gasto que el Gobierno Central destinaba a las competencias que iba a descentralizar, de manera que transfirió competencias y el equivalente de los recursos que costaba ejecutar dichas competencias, de este modo no se consiguió reducir las diferencias existentes entre regiones, en comparación a cuando la provisión de bienes la realizaba el Gobierno Central, así mismo no se garantizó una igualdad en el suministro de los servicios públicos, la dependencia de las regiones de las transferencias, opuesto a el sistema del establecimiento de impuestos propios, hizo que los gobiernos regionales prácticamente no tuvieran ingresos autónomos, de modo que los beneficios asociados a los principios de la descentralización fiscal no se alcanzaron, toda vez que el principio de autonomía financiera (que plantea que cada gobierno regional debe poder decidir el nivel y la composición de sus ingresos y gastos y por lo tanto, ha de tener la capacidad de obtener ingresos directamente de sus ciudadanos) y el principio de responsabilidad o de eficiencia (que requiere que el coste de prestación de los mismos recaiga sobre los individuos que se benefician de su prestación) no se ejecutaron en esta primera etapa. (Ver López 2005)

En 1986 se pasó del “Coste Efectivo Neto” a “calcular las necesidades de gasto”, este concepto es en términos generales, calcular cuales son los costos en que incurrirá un gobierno regional de manera que pueda proveer el mismo nivel de productos y servicios públicos que otro gobierno regional a un mismo nivel de esfuerzo fiscal, para cuantificar esto se establecieron los siguientes criterios:

Adicionalmente para financiar estas necesidades de gasto, se abandono la financiación basada exclusivamente en transferencias y se sustituye, en línea con las recomendaciones teóricas y con la experiencia de otros países federales, por un esquema de dos fuentes de ingresos: los tributos cedidos y la participación en los ingresos del Estado; frente a los tributos cedidos estos se establecían y se regulaban por el nivel central y cedían al nivel regional el rendimiento del tributo y su gestión (este sistema se conoce habitualmente como impuesto territorializado “tax – sharing”), desde 1997 se empiezan a ceder también las competencias normativas en algunos tributos, de esta manera ya se empieza a caracterizar unos impuestos propios para los gobiernos regionales.

En la actualidad los tributos cedidos a las regiones se pueden ver en la Tabla 2. El nivel central mantiene todas las competencias tributarias en el impuesto sobre sociedades, el impuesto sobre las primas de seguros, la imposición sobre no residentes, los gravámenes a la importación y las cotizaciones a la Seguridad Social.

Ahora bien, una vez calculado la recaudación que un gobierno regional puede percibir por un esfuerzo fiscal común a todas las demás regiones con los Tributos Cedidos (TC), y calculado las necesidades de gasto (NG), se calcula la magnitud y la dirección de las transferencias (Tr)[6], de manera que si las Necesidades de Gasto supera la recaudación potencial se garantiza una transferencia de Nivelación, y si la recaudación potencial supera las Necesidades de Gasto la transferencia de Nivelación será para el Gobierno Central.

Tr = TC – NG; si Tr > 0 => Excedente al Nivel Central

Tr = TC – NG; si Tr < 0 => Excedente al Nivel Regional

De esta manera los tributos cedidos y el fondo de suficiencia conforman lo que se denomina el “modelo básico” de financiación. En López (2005) se puede ver ampliamente como se actualizan año a año el valor del fondo de suficiencia para mantener renovado el valor de la recaudación potencial.

Si observamos, los gobiernos regionales son los únicos responsables de financiar con sus propios ingresos el gasto que demanden sus ciudadanos por encima de ese nivel común de prestación, mediante el establecimiento de Nuevos Tributos, el incremento de los Tributos Cedidos o con Operaciones de Crédito.

Adicionalmente, los gobiernos regionales en España reciben algunas transferencias condicionadas, mediante los fondos de Compensación Ínter territorial FCI y de los fondos procedentes de la Unión Europea, en la Tabla 3 podemos observar la composición de los ingresos de las comunidades autónomas, y que las regiones cuentan con una importante autonomía en el manejo de sus ingresos, es así como tienen competencia normativa en el 34% de sus ingresos y el 79% de sus ingresos son incondicionados.

El Régimen Foral 

Este régimen se aplica a las comunidades autónomas de Navarra y País Vasco, denominados “sistema de convenio” para Navarra y “Sistema de Concierto” para el País Vasco, la característica fundamental del sistema foral es la de conceder una autonomía fiscal muy amplia a estas regiones, de manera que estos territorios establecen, mantienen y regulan su sistema fiscal propio, respetando el principio de solidaridad y la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes, servicios y capitales.

Tenemos entonces, que las comunidades de Régimen Foral se financian exclusivamente con ingresos tributarios convenidos para el caso de Navarra y concertados para el País Vasco, los únicos tributos que quedan fuera del régimen de Concierto o Convenio son los gravámenes a la importación y las cotizaciones a la Seguridad Social, posteriormente cuando estas comunidades han recaudado sus impuestos, (al contrario del régimen común) ellas son las que realizan una transferencia al nivel central (denominados el cupo Vasco y la aportación Navarra) para contribuir a la financiación del coste de los bienes y servicios públicos nacionales que los regimenes forales no asumen, este valor se calcula de la siguiente manera:

Aportación Navarra = 1.6% * ((TN_c + D_c) – G_c)

Cupo Vasco = 6.24% * ((TN_c + D_c) – G_c)

El 1.6% para Navarra y el 6.24% para el País Vasco son índices de imputación que se acordaron en la ley que dio origen a estos regímenes especiales, (TN_c) son los ingresos recibidos por el nivel central en concepto de Tributos No concertados o cedidos, incluido los ingresos No tributarios, (D_c) es el Déficit presupuestario y (G_c) los Gastos que las comunidades autónomas no han asumido.

3.2 El Financiamiento del Régimen Local

Los gobiernos municipales poseen sus propios recursos separadamente de los gobiernos regionales, esto se encuentra establecido en la “Ley Reguladora de las Haciendas Locales” y podemos observar mediante el análisis de su estructura de ingresos (Tabla 4) cuanta autonomía se les ha entregado a estos gobiernos.

Los municipios en España cuentan con el manejo normativo del 60% de sus ingresos, este solo aspecto le permite a las administraciones locales una gran autonomía y asumir así mismo una gran responsabilidad para con sus ciudadanos, de este rubro el mas importante a analizar es el de las cargas, que se basa en la aplicación del principio del beneficio (quien se beneficia por los servicios prestados es el que paga), aquí tenemos los ingresos obtenidos por el cobro de servicios locales tales como el agua, el acceso a las instalaciones deportivas, el servicio de transporte local, etc. Por último tenemos que tanto las transferencias, como la participación en los Ingresos son incondicionadas, lo que permite que cada Gobierno Local pueda establecer cuales y en que cuantía son los bienes y servicios que va a prestar en su jurisdicción.

El Sistema de Transferencias del Régimen Local

Los Gobiernos Locales reciben transferencias incondicionadas directamente del Gobierno Central, los fondos distribuidos dependen de formulas diferentes dependiendo del tipo de ciudades Grandes, Medianas y Pequeñas.

En el caso de las grandes ciudades (> 75.000 hab.) el monto de la transferencia esta compuesto de dos partes, por un lado una participación en los ingresos del estado (Tax Sharing), estos son: en el Impuesto a la Renta de las Personas el 1,6875%, en el IVA el 1,7897% y en el Impuesto al Consumo el 2,0454% y por el otro lado esta los que se denomina “Fondo Complementario” que no es otra cosa que lo que recibía en un principio estos municipios en concepto de transferencias y el calculo de la participación de los impuestos entregados, la aportación de este Fondo Complementario a los municipios se va actualizando en la misma medida que crecen los ingresos tributarios del gobierno central.

En el caso de los municipios medios y pequeños, el monto de las transferencias se asigna mediante la construcción de un índice conformado por tres variables ponderadas de la siguiente manera: la población 75%, el inverso de la capacidad fiscal 12.5% y el esfuerzo fiscal 12,5%, este aporte se actualiza cada año a la tasa de crecimiento de los ingresos tributarios del gobierno central.
 

Conclusiones

El Federalismo Fiscal en España reúne importante características que la literatura sobre estos temas establece como condición necesaria, para poder alcanzar los beneficios que se obtienen por la descentralización, es así como podemos observar que además de entregarle a los gobiernos regionales y locales las competencias propias de sus jurisdicciones (descentralización administrativa), también se les ha hecho entrega de los recursos necesarios y del manejo normativo de sus principales ingresos para que estos puedan asumir las nuevas responsabilidades.

Podemos observar que los gobiernos regionales y locales cuentan con un sistema de financiación que les permite por una parte obtener un nivel básico de servicios elementales al nivel mínimo de obligaciones tributarias y por otra parte disponer de un amplio margen de actuación (aunque este podría ampliarse aún mas) para determinar la composición de la cesta de bienes y servicios que ofrecerán a sus ciudadanos, y si es su deseo entregar una prestación por encima de la básica garantizada, esto tendrá un correspondido aumento en la presión fiscal de su territorio.

Hasta años muy recientes el Gobierno Central continuaba regulando y recaudando la mayor parte de los impuestos (década del 90), y mas de la mitad de los recursos de los gobiernos regionales provenían de transferencias del nivel central, además la capacidad de las comunidades autónomas para regular incluso aquellas figuras tributarias cuya recaudación les correspondía, estaba sujeta a severas limitaciones, lo que hacía que su margen de autonomía fuese todavía menor (como es el actual caso del Modelo Fiscal en Colombia), esta situación tenía consecuencias muy negativas, pues restringía innecesariamente la libertad de actuación de las administraciones  regionales, a la vez que las colocaba en una peligrosa situación de irresponsabilidad fiscal, análoga a la del que invita con cargo a la cuenta de un tercero, Puesto que los beneficios políticos del gasto que gestionaban las administraciones regionales revertía sobre ellas, mientras que el coste electoral de los tributos que lo financiaban recaía sobre la administración central, la tentación de presionar siempre al alza exigiendo mayores transferencias para financiar mejores servicios resultaba difícilmente resistible.

Si bien actualmente lo anterior ha mejorado sustancialmente dentro de los principios de igualdad y autonomía, al sistema le hace falta reforzar el de corresponsabilidad fiscal, que requiere que, en la medida de lo posible, cada nivel de gobierno aparezca ante sus ciudadanos como responsable no sólo de sus decisiones de gasto, sino también de las cargas tributarias que éstas conllevan, en caso contrario, se generan incentivos perversos para algunos niveles de gobierno que conducen al conflicto entre administraciones y a una presión excesiva para elevar el gasto regional.

Si bien la literatura empírica no ha encontrado una relación completamente clara entre descentralización fiscal y crecimiento económico, si la ha encontrado entre Inversión Pública en Infraestructuras o capital público y productividad, y hay también una relación clara entre productividad y crecimiento económico, lo que me lleva a concluir que si una descentralización fiscal conlleva un Plan Estratégico de Inversión Pública en Infraestructuras, esto es, que si mediante un modelo de descentralización fiscal un país logra un incremento en los Stocks de Infraestructuras Públicas, obtendrá un incremento en su productividad, que a su vez se verá reflejado en un crecimiento económico del país.

Basados en lo anterior, podríamos inferir que la política del Estado Español de tratar de reducir las disparidades internas de renta mediante la mejora de la capacidad productiva de las regiones menos desarrolladas, y de un ambicioso programa de inversión pública, financiado en buena parte con ayudas estructurales europeas, centrándose preferentemente en la mejora de la dotación de infraestructuras productivas, programas de formación de recursos humanos y subvenciones destinadas a atraer la inversión privada y a fomentar la creación de empleo, es con toda probabilidad una de las claves del desarrollo tanto a nivel nacional como regional.

Si bien hay autores que critican estas políticas de Gasto Público, basadas en el principio de la equidad (que es cuando los recursos se destinan a buscar la convergencia regional reduciendo la brecha entre estas, pero haciendo que el PIB crezca a menor velocidad), sacrificando el principio de la eficiencia (que es cuando los recursos se destinan a las regiones que aporten mas al crecimiento agregado del país, de manera que el PIB crezca a una mayor velocidad), yo soy un convencido que en el largo plazo esto tendrá que retribuir en la velocidad del crecimiento del PIB, toda vez que al haber menos regiones pobres, en el futuro más serán las regiones que aporten al crecimiento de la producción agregada y por ende mayor será la velocidad con que el PIB crezca.

Por último es muy importante tener en cuenta que el fondo de desarrollo regional europeo, que se usa para ayudar a las regiones que tengan menos del 75% de la renta real per capita del país, durante periodos de cinco años, es una herramienta indispensable ha tener en cuenta dentro de una estrategia de establecimiento de Transferencias Interregionales ya que este criterio sirve para ayudar a las regiones relativamente más pobres, y actualmente el modelo Español, no la tiene establecida (ni el Colombiano), dentro de su sistema de Descentralización, y estas transferencias que son fundamentalmente destinadas a financiar inversión productiva de los gobiernos regionales podrán seguir siendo motor del crecimiento y del desarrollo en España, una vez la Unión Europea destine estos recursos a los nuevos países que han ingresado en la comunidad.

Referencias

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Colaboradores de Wikipedia. (2007). “España”. Wikipedia, La enciclopedia libre. 19 enero 2007.  

De la Fuente, Ángel. (2005). “Los Mecanismos de Cohesión Territorial en España: un Análisis y Algunas Propuestas”. Documento de Trabajo 63/2005. Fundación Alternativas, Madrid  

Escudero, Antonio; Simón, Hipólito. (2003). “el bienestar en España: una perspectiva de largo plazo: 1850-1991”. Revista de Historia Económica Madrid. 2003 

Jiménez R, Sergio A. (2006). “Capital Público y Producción Regional: Nueva Evidencia Empírica para España”. DEA Universidad de Zaragoza.  

López Laborda, Julio. (2005). “Veinticinco años de Financiación Autonómica: Balance y Perspectivas”. Mediterráneo Económico pág. 10.  

López Laborda, Julio; Martínez Vázquez, Jorge; Monasterio, Carlos. (2006b) “The Practice of Fiscal Federalism in Spain”. October 2006 

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Ruiz, Francisco. (2005). “Datos de Municipios” Población de España – Datos y Mapas.  

Zapata, Juan Gonzalo; Ariza Natalia. (2005). “Eficiencia y equidad de la política tributaria y su Relación con el gasto público en la comunidad andina”. Consultoria realizada para la Comunidad Andina.