"Contribuciones a la Economía" es una revista académica con el
Número Internacional Normalizado de Publicaciones Seriadas
ISSN 16968360

Los conceptos de política social y sus restricciones económicas que determinan su accionar en el ámbito de las políticas

Marco Antonio Merchand Rojas
Universidad de Colima, México
merchandrojas@yahoo.com.mx
 

Introducción.

El presente documento, retoma algunas reflexiones concernientes a la importancia que ha adquirido la política social como una instancia compensadora o de contención para aliviar de alguna forma la explosiva pobreza que experimentan los países emergentes. La creciente pobreza estructural, se reafirma cada vez más, después de la aplicación de las políticas de ajuste estructural que han instrumentado los estados nacionales con el aval del Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial (BM)

El alcance de los conceptos de política social han sido estudiados por un sinnúmero de autores e incluso éstos son debatidos y problematizados por los propios organismos internacionales que difieren incluso en las metodologías que emplean para medir la pobreza y las variantes conceptuales que utilizan para abordar el concepto de política social (CEPAL, 1997, 2000, 2004; Banco Mundial, 1993, 1995, 1997, 2000, 2004; BID, 1993).

De ahí a que los argumentos esgrimidos y planteamientos aquí expuestos, provienen de cuestionamientos e interrogantes que se hicieron y hacen los teóricos que abordan el tema y que explican la importancia que cobra cada vez más la política social como un paradigma que haga frente el angustiante fenómeno de la pobreza que crece exponencialmente en el ámbito social, sectorial y regional.  

El trabajo está organizado de la siguiente forma.

1. Alcance epistémico de este trabajo.

2. Conceptualización y problematización de la política social.

3. Los alcances de una política social restringida y funcional a lo que pasa con la política económica.

4. Las políticas sociales en México.

 

1.- Alcance epistémico de este trabajo.

De entrada, cabe aclarar que nuestro objeto de estudio tiene sus antecedentes en otros estudios que tratan de explicar la particularidad de la política social y que han ayudado en tender el puente para enriquecer las reflexiones que se presentan a continuación.

La guía de este trabajo, consiste en saber cuales han sido los cambios que ha experimentado la política social a partir de las transformaciones económicas que el país adopta a mediados de los ochenta y cómo este modelo económico repercute fuertemente en la concepción y diseño de la actual política social.

Parte de la discusión es referirnos a una política social antes de los ochenta a otra muy distinta de la que se elabora a finales de los años ochenta, es decir, a partir de estos años; el modelo económico “neoliberal” traza una política social que responda más a los intereses internacionales[1] que nacionales.

La conjetura o hipótesis que se desarrolla aquí, consiste en lanzar la idea, de que así como se importa un modelo económico al servicio de las transnacionales (filiales o maquilas), también se importa una política social que atiende los parámetros impuestos fijados por los organismos internacionales de instrumentar una política social orientada a compensar los efectos inicialmente negativos del ajuste macroeconómico, pero sólo en el segmento de la población que se encuentra en extrema pobreza[2] .

La idea central de este trabajo, es que la política social se encuentra sometida a una serie de externalidades que inducen en su perdida de autonomía y de especificidad, pues alcanza una buena proyección, siempre y cuando las condiciones presupuestarias y gasto público lo permiten. 

El planteamiento que se desarrolla aquí, consiste en precisar que la política social debe de contar con su propio espacio y no supeditarse exclusivamente a un presupuesto gubernamental de coyuntura y sobre todo, ésta no debe estar determinada por una correlación de fuerzas políticas que marquen pendularmente su accionar en el ámbito de las políticas-políticas. 

Como bien lo explica (Torres, G: 1996),  la política social debe de realizarse en un marco de mayor discreción y menor protagonismo gubernamental, lo que implica dejar de considerarla como la caja chica o propiedad del Presidente de la República en turno.

La limitante de este trabajo, es que no estudiará la política social amplia, dirigida a la población en general que se enfoca a la seguridad y asistencia social (salud, educación, capacitación laboral ,vivienda). Este documento se dedica, sólo a reflexionar sobre la política social dirigida que tiene como propósito atender a la población que se encuentra en pobreza extrema.

2.-  Conceptualización y problematización de la política social.

Antes de encontrar los adjetivos que caractericen la complejidad y el significado que tiene la política social, se hace necesario levantar los siguientes cuestionamientos el estado de la cuestión.  

¿Quién, cómo y por qué se diseña o instrumenta una política social? ¿Quiénes son los beneficiaros de que se instrumente una política social ? ¿Cuándo se puede hablar de una política social exitosa? .

Estas tres interrogantes, lleva a otros cuestionamientos más  importantes o igual de trascendentes de los enunciados, en este caso, se plantea discursivamente como la política social no sólo sirve para justificar los programas del Gobierno tanto Federal como estatal, sino el papel que juegan estas políticas sociales como prioridad de la agenda pública para hacer frente al continuo aumento de la pobreza en un contexto de sucesivas crisis económicas y contra-reformas sociales en detrimento de los derechos del  factor trabajo.        

A lo largo de los párrafos, se contestarán las interrogantes enunciadas, por lo pronto se explicará los alcances y limitantes que han circunscrito la política social a una simple estrategia de Estado que legitima su modalidad asistencial y  “compensadora” sobre los efectos que provocan las políticas de ajuste económico. 

En lugar de aminorar la espiral de la pobreza, estas políticas de ajuste estructural se han encargado de agudizar y vuelto imposible destrabar el circulo vicioso de la pobreza endémica en las que están sumidas la mayoría de las familias mexicanas. 

La problematización sobre el objeto de estudio, es amplio y complejo, su abordaje empezará por mencionar los atributos que debe integrar toda política social. Se sostiene que la definición de política social en su forma de tipo ideal es; aquella que se propone construir sociedades más cohesionadas[3] y equitativas,  e n una perspectiva de mayor equidad e integración social. La política social tiene como fin principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad (Cordera, R: 2004; Ceja, C: 2004) .

Esta acotación de lo que debería ser la política social,  tendrá que enriquecerse con atributos críticos que completen la definición de política social. Los atributos y/o cualidades que debe de integrar, la política social, son: (Eficacia/ eficiencia, inclusión participativa, continuidad a largo plazo, sostenibilidad política-institucional y sostenibilidad financiera).

Sin embargo, estos atributos propios de la política social no se han cumplido, la pregunta es ¿Por qué?. Una de las razones de otras tantas, es que la política social se considera una estrategia residual o funcional a la política económica que fija el Gobierno en turno, en este caso, la política social es encarada como un conjunto restrictivo de medidas orientadas a compensar los efectos inicialmente negativos del ajuste macroeconómico en algunos segmentos de población.

Pero volviendo a la operacionalización sobre el concepto de tipo ideal manejado por (Weber, M: 1995)[4] , es que la política social no sólo debe estar sujeta únicamente a aminorar los costos económicos que producen las políticas de ajuste (Romero, A: 1991).

Para superar dicho limitado espacio de subordinación, la política social debe "lidiar" su lugar no sólo en la toma de decisiones macroeconómicas, sino sobre todo con respecto a la orientación del estilo de desarrollo vigente. Y eso pasa necesariamente por una toma de posición crítica frente a la racionalidad del capital[5] .

Otros estudiosos postulan que debe de articularse en forma armoniosa la política económica y la política social, si se quiere mejorar el bienestar humano y que no alcanza con una sola de las dos políticas e incluso, se dice; que la mejor política social es una buena política económica y que si esto pasa; entonces una fuerza hacia arriba y otra hacia abajo terminará por empatar el bienestar humano. Se necesita una articulación virtuosa entre lo económico y lo social (Boltvinik, J: 2000).

Esta idea sobre la correspondencia entre la política social y la política económica que menciona Boltvinik, la completa muy bien (Arroyo,1997), quien explica: debe de haber una base y condición para que la política social tenga éxito, ésto es, se necesita un modelo de desarrollo y de política económica que produzca efectos sociales positivos. Pero también es claro que la mejor de las políticas económicas seguirá necesitando de una buena política social. 

Para completar la idea, (Valencia, Enrique: 2000), señala que sin la coherencia entre la política económica y la política social, el combate a la pobreza no será posible. Sin embargo, en la realidad  siempre ha habido desincronización entre la política social y la económica. La primera ha sido la encargada de atender a la población en situación de riesgo social y evitar de alguna forma un mayor empobrecimiento a través de los sistemas de salud, educación y vivienda, mientras que la política  económica al menos en el último cuarto de siglo, se ha preocupado por el control salarial, para sofocar la demanda y frenar la inflación. 

En otras palabras, por un lado se combate la pobreza y por el otro se fabrican pobres, esta aparente contradicción tiene que ver con la propia lógica del modelo económico y que de alguna forma es resultado de su propia inconsistencia interna, pues se abarata por un lado la fuerza de trabajo para ser redituable la tasa de rendimiento de los capitales nacionales y extranjeros y por el otro lado a través del gasto social hay que otorgar algunos paliativos que alivien los ingresos magros de la clase trabajadora y así permitir reproducir socialmente, que el promedio de los trabajadores, vivan en condiciones de precariedad económica.

Existen otras acepciones que enriquecen el concepto de política social; como la expresada por ( Román, Luis : 2003), donde a riesgo de ser tautológicos, si lo social es aquello que concierne al conjunto de la sociedad, prácticamente cualquier decisión de política económica, sea fiscal, financiera, productiva, comercial, es también una decisión de política social.

Sin embargo, de modo paradójico con las estrategias que implementan los gobiernos, las políticas sociales tienden a referirse no al universo de las sociedades, sino a estratos específicos en especial a la población que se encuentra en extrema pobreza. Es decir, que las políticas de combate a la pobreza, son definidas como políticas de compensación parcial a partir del fracaso de las políticas sociales con un sentido universalista.

En otros términos, se requiere abordar las causas sociales de la pobreza y no sólo contar con una política social de carácter coyuntural y de emergencia asistencial. De ahí a que las distintas reformas a las que han hecho acreedoras las políticas sociales, éstas se han caracterizado por tres grandes asuntos: focalización, descentralización y privatización (Draibe, S 1994)[6] ; esta sectorización de la política social implica un replanteo entre  funciones que debe de cumplir el Estado y la sociedad en general.

La mutación más sustantiva que se ha dado en este campo de la política socia,l es la focalización de las intervenciones sociales del Estado. El pasaje de las políticas universales a políticas orientadas a resolver situaciones de pobreza extrema a través de canastas básicas de bienes y servicios.

Se sostiene que la focalización y/o fragmentación de las políticas sociales, se debe estrictamente a las restricciones fiscales y que ésta; genera la idea de focalizar, de localizar a las personas que efectivamente lo necesitan. Esto hace entonces, que hablemos con más precisión de políticas sociales en cuanto existen distintos tipos o formas de pobreza.

Se habla de “pobrezas” y no sólo de “la pobreza” (Boltvinik, J: 2003), porque en cada uno de los campos de la vida humana en los que hay carencias y necesidades se requieren recursos “materiales” para su satisfacción por lo que se presenta una pobreza específica. Tipos de pobreza (Educativa, de vivienda y servicios, de salud y seguridad social, de ingresos y de tiempo libre, pobreza integrada calculada por el método de medición integrada de la pobreza (MMIP).

Por lo que las políticas sociales y de lucha contra la pobreza son “multidimensionales” en más de un sentido, ya que se tienen propósitos múltiples, se atienden a grupos de beneficiarios variados con sectores/tipo de programas mixtos y responsabilidad de seguimiento y evaluación de las políticas sociales, así como de su operacionalización recaen en instituciones responsables múltiples y ámbitos de actuación que también son múltiples.   

Hasta aquí, entonces cabría preguntarse, ¿Por qué las políticas sociales no han cumplido su cometido de acuerdo al ideal explicado, a que se debe que estas políticas sociales, se les vea en forma residual o como una función dependiente de lo que pasa en la esfera económica?  

 

3. Los alcances de una política social restringida y funcional a lo que pasa con la política económica.

Las temáticas de la pobreza, la desigualdad social y la inequidad, han sido interpretadas  atrozmente por una visión economicista y al interior de un campo teórico –el de la economía neoclásica- y su expresión operacionable de una política económica tecnócrata y claramente de una posición de política-política para ocultar con modelos sofisticados una realidad que es muchos más compleja que su representación distorsionada de la realidad.

Como lo señala (Román, L: 2001), se “supone” que la pretensión explícita de la gran mayoría de las teorías es la de contribuir a un mayor bienestar social.  El quid del asunto radica en su posibilidad económica y social de que sus propuestas pueden resultar adecuadas o inadecuadas, según los juegos de fuerza, intereses y contextos político, social, histórico, espacial y cultural en que se pretendan implantar.

En este mismo sentido, (Hewitt Cynthia:1994) opina que

“Las reformas a las políticas, diseñadas en abstracto, con poca comprensión de las realidades locales, frecuentemente son inadecuadas para resolver problemas concretos bajo idiosincrasias nacionales arraigada”.

 

Esta cita ilustra, lo que señalan las Instituciones Financieras Internacionales (FMI, BM, BID), las cuales dicen que se puede atribuir el no logro de sus objetivos de crecimiento y distribución y del ingreso a la deficiente aplicación de las políticas que –adecuadamente- ellos diseñaron, en tanto que los gobiernos podrán responsabilizar de sus fracasos a las “externalidades” (todo lo que no entra en su modelo teórico, como pueden serlo las idiosincrasias nacionales expresadas por Hewitt). Bajo estas lógicas, la teoría que presupone al modelo podrá permanecer incólume.

El objetivo operativo de las políticas debería tender, en este sentido, a simplificar el funcionamiento de la economía, de tal forma que se aproxime a los planteamientos teóricos. El pero consiste, en que como la teoría sólo logra refleja un espacio mínimo de la realidad, las políticas concretas no pueden ser un experimento aséptico, desvinculadas de los juegos de poder y las condiciones objetivas de las tomas de decisión. Las discordancias entre teoría y realidad pueden entonces ser atribuidas a que en la realidad, no se aplicó correctamente la teoría.

En otros términos, bajo esta óptica, si la teoría no corresponde con la realidad, lo que está mal es la realidad y lo que hay que mantener es la teoría. Este renovado interés de seguir sosteniendo que la teoría es lo relevante, el discurso neoliberal no ha dejado de insistir en seguir aplicando el viejo dogma de las ventajas del mercado, como el mejor y más eficiente mecanismo de asignación de los recursos que permite llevar a la sociedad entendida como la "suma de individuos indiferenciados" a la posición más óptima de bienestar.

Aquí habría, que preguntarse entonces, en donde entra el componente social en el modelo  de economía de mercado o de “Laissez Faire”, lo social surge cuando se esta ante la presencia de distorsiones, en virtud de las cuales; "los precios de mercado no son iguales, ni a la valoración social marginal de un bien ni a su costo social marginal". Aquí, las distorsiones aparecen debido a la presencia de competencia imperfecta (monopolios y oligopolios), externalidades o "distorsiones debidas a efectos difusión" de la producción o consumo, información imperfecta entre otras "fallas" del mercado. Estas fallas justificarían la intervención del Estado mediante un conjunto de regulación sobre la industria (Romám L: 2001).

Bajo un esquema de “Optimo de Pareto”[7] cuyo modelo descansa en la diferencia de dos tipos de bienes: un bien de consumo privado y un bien de consumo público. Desde el punto de vista macroeconómico, en cambio, el destino de los gastos sociales en salud, educación, vivienda, infraestructura, entre otros, se encuentra subsumido en lo que genéricamente se conoce como gastos del gobierno; es decir la compra por el Estado de bienes y servicios, que forman parte de la demanda agregada.  

Hay que preguntarse que pasa, cuando el Estado esta en presencia de un déficit fiscal crónico y creciente, las políticas de estabilización aplicadas son severamente contractivas con respecto a los componentes sociales del gasto público, en procura de la reducción de la demanda agregada. Sin embargo, esto no ocurre  con otros rubros como  con el pago de la deuda pública externa.

Para el modelo neoliberal el gasto público social desempeña una función subsidiaria, según sea la coyuntura política en términos de conseguir el apoyo a determinadas reformas nacionalistas en el aparato productivo, o en aras de asegurar mecanismos clientelares de apoyo a regímenes "populistas”. La teoría neoclásica, que se vale del liberalismo económico, concede la intervención pública en la provisión de bienes sólo cuando, el mercado no está en condiciones de hacerlo eficazmente. Ello ocurre cuando, por imperfecciones diversas o por la presencia de externalidades, hay divergencia entre el interés individual y colectivo (Lanzarotti, M: 2003).

Aquí habría que referirse al liberalismo benefactor que considera que el principio de libertad no puede regir sin cierto nivel de igualdad. Así, (Rawls: 1997)[8]   define las condiciones de equilibrio entre libertad e igualdad. El dominio de las libertades básicas puede y debe ser restringido por la redistribución, a fin de obtener la adhesión de los desfavorecidos a un sistema del que otros ganan más. Al mismo tiempo, la redistribución no puede sobrepasar ciertos límites sin frenar el dinamismo y la creatividad de los más favorecidos, lo que in fine perjudicaría también a los desfavorecidos del sistema.

Así, sólo deben admitirse aquellas desigualdades económicas y sociales que mejoran, en el sentido señalado, la situación de los desfavorecidos. Éste es el controvertido principio de la diferencia que, combinado a otros, en especial al primer gran principio de igualdad de libertades básicas, define según Rawls la justicia social ( Lanzarotti, 2003).

(Lanzarotti, M : 2003), explica que desde una lógica liberal benefactora se puede responder a lo anterior: sin redistribución, la libertad conduce a una sociedad desigual y la desigualdad se opone al ejercicio efectivo de la libertad (sin educación no hay libertad de opinión ni de conciencia; sin medios de transporte no hay libertad de movimiento ni acceso a la justicia sin ingresos, etcétera). Las libertades básicas son sólo formales para quien no dispone de la autonomía que le permitiría actuar según su propia voluntad.

Así, (Benn, S: 1988)[9] , retomando una tradición que remonta a Rousseau, avanza en la idea de derecho a las condiciones de autonomía. Lo define esencialmente por el acceso a bienes sociales tal cual se prescribe en la Declaración Universal de Derechos Humanos.

De cualquier forma, el óptimo de Rawls y las posiciones de Benn y otros liberales benefactores corresponden sin duda a una justificación moral de las políticas sociales como fueron definidas aquí. Si se considera los gastos sociales como parte del gasto público, entonces éstos son "inyecciones exógenas" en el flujo de circulación de la renta nacional. Por lo que cobra relevancia plantearse las siguientes preguntas, estos gastos ¿no contribuyen acaso a elevar el déficit antes que el nivel de renta? ¿Sus efectos sobre el ingreso no son indirectos, más que directos? Por otra parte, si bien el gasto del gobierno se descompone usualmente en gastos de inversión y de consumo, ¿A cuál de estas categorías correspondería el gasto público social?.

Con esta lógica es razonable asignar objetivos macroeconómicos a las políticas del gasto social, en particular con respecto al ingreso y nivel de empleo. Así puede y debe suceder con los programas y proyectos de infraestructura, seguridad social y, aun, de educación y capacitación.

La provisión de necesidades básicas, desde el punto de vista macroeconómico, proporciona un sólido argumento a aquellas posturas que defienden la intervención del Estado en la economía. Después de todo, y desde una perspectiva histórica, el Estado ha sido (sigue siendo) “el instrumental del progreso" en el crecimiento capitalista, tanto de las economías más desarrolladas como de las de en vías de desarrollo. La satisfacción de necesidades básicas, que implica esa intervención, pone en relación directa al Estado con la sociedad.

Sin embargo, cualquiera sea la reforma institucional requerida para ello, la acción gubernamental no puede escapar a las necesidades de acumulación del sistema. En consecuencia, el ENB (Enfoque de las Necesidades Básicas) refuerza la autonomía relativa del Estado, en cuanto al papel que debe jugar en el crecimiento económico y en las políticas de estabilización.

Parece ser que las preguntas que se hace (Román, L: 2002) siguen siendo relevantes con respecto  al gasto del Estado destinado hacia las necesidades sociales: ¿Es perfectamente legítimo considerar el gasto social como una inversión del Estado?. ¿Bajo qué condiciones? ¿De qué mecanismos se disponen para financiarlo: mediante una reforma tributaria o recurriendo a la "ayuda del exterior"?.

Con la explicación que se hizo,  las políticas sociales son consideradas, bajo la forma siguiente:  i) Aquella en que por política social suele aludirse al gasto público social, y que viene a ser una definición restringida de política social. ii) La idea de que ésta consiste en una serie de servicios, ofrecidos por el Estado, para paliar las necesidades más apremiantes de la población de escasos recursos; correspondiendo a una definición compensatoria.

Estas dos características parten de un mismo estilo que tiene que ver con la identificación, diseño, manejo y gestión de programas y proyectos sociales. Por lo que las políticas sociales tienen un papel secundario o marginal en contextos de crisis económica y por  propia orientación que imprima la política gubernamental para considerar prioritario o poco relevantes, el sostenimiento de los gastos sociales en el ejercicio presupuestal.  

El carácter restringido y compensatorio de las políticas sociales descansan en una visión estrecha de lo “social” que separa la política, la economía y el Estado de la sociedad. Esta última queda reducida a un conjunto de demandas o necesidades esenciales de perentoria atención. Todo esto hace que el Estado coyunturalmente responda a las necesidades sociales con una serie de paquetes, programas y proyectos con diferentes metodologías de elaboración y duración, ejecución de seguimiento y evaluación, en donde toda esta serie de programas o proyectos estén supeditados al ámbito sectorial, sin tomar en cuenta una programación global e  integral del desarrollo.

Como lo explica muy bien (Guimaraes, R: 1988: 42):

“Se revela equivocada la postura de asignar exclusivamente a la política social la responsabilidad de corregir o mitigar distorsiones que son propias del proceso de desarrollo, tal como este se produce a partir de determinadas opciones de política económica. Se muestra también insuficiente una política social fundamentada exclusivamente en el ataque a la pobreza, sin tomar en cuenta la sociedad como un todo y las interrelaciones entre sectores productivos y sociales".

En el mismo tenor pero con más concreción (Bustelo, E y Minujin, A:), sostienen que las políticas sociales deben de dejar de ser una dimensión marginal y posterior a la política económica y olvidarse de su papel esquivo.

Sin embargo, como bien lo acota ( Enríquez; Isaac: 2004):

“La política social del Estado neoliberal tiene una orientación asistencial dirigida a sectores de la población que padecen la pobreza extrema; entonces pierde su función integradora; “mucho más que incorporar a la población de bajos niveles de ingreso a condiciones satisfactorias de empleo y de vida, apunta a impedir un mayor deterioro de la población que ya se encuentra en condiciones de pobreza, y presta asistencia a las víctimas del ajuste. No les ayuda a salir del pozo: trata de impedir que se hundan más”. ...Todo ello implica que la función básica de legitimación del Estado se vea disminuida; la política social adopta a decir de (Vilas, C:1995),  una función Bomberil, es decir, “actuar en situaciones límite que pueden convertirse en focos de tensión política, alimentando la inestabilidad social, creando factores de inseguridad que afectan negativamente al flujo de fondos financieros externos, y cuestionando la gobernabilidad del modelo”. Por lo tanto, la política social responde a coyunturas políticas como la proximidad de elecciones, conflictos políticos o sociales, y manifestaciones de malestar social. Tiene como principal bandera el combate a la pobreza, la cual es considerada como una patología inevitable del conflicto social”.

Con el ajuste estructural, la política social se caracteriza por una focalización; en lugar de universalidad; compensación en vez de promoción; individualismo y particularismo clientelista como sustituto del ejercicio colectivo de derechos; combate a la pobreza extrema en lugar de desarrollo social.

En este tema, incluso se habla de una disociación entre la política de combate a la pobreza y la política social (Román L: 2003). Las políticas de lucha frente a la pobreza con un carácter de compensación parcial, son planteadas así; porque éstas no abordan de forma frontal las causas de la pobreza. La diferencia entre políticas sociales y política de combate a la pobreza refleja dos debates que están la mesa de la discusión y que son: el de cuantificar la magnitud de la pobreza o el determinar sus causas.

Como acertadamente lo explica (Herrera, M: 2001),  no se debe considerar la política social como un paliativo, una “compensación” por daños causados resultantes de las políticas de ajuste y estabilización.  La política social no debe limitarse a lo que se conoce como “red de seguridad” que es un componente de políticas diseñadas para combatir la pobreza. Los programas de “red de seguridad” tienen por objetivo brindar protección a una persona o a un hogar cuando su capacidad para trabajar, y obtener un ingreso, se ve afectada en forma crónica o temporal.

Así definida la “red de seguridad” considera solamente la pobreza en función de la carencia de ingreso y, por tanto, son los pobres quienes la necesitan. En segundo lugar, en situaciones donde la pobreza de ingreso, de acuerdo con la terminología del PNUD (Programa de las Naciones Unidas), es un fenómeno que tiende a ser de grandes magnitudes, las “redes de seguridad” suelen ser insuficientes.

Conceptos más amplios de pobreza, como el de las capacidades, propuesto por (Sen, Amartya: 1998), que abarcan crecimiento y desarrollo, permiten considerar que las políticas sociales son una parte integral de estos procesos. Los objetivos de las políticas sociales son precisamente los factores que determinan el crecimiento de largo plazo.

Después de todo, la política social es la respuesta de la sociedad ante necesidades sociales. Si esto es así, entonces la política social debe ser constante, consistente y permanente si el objetivo es lograr crecimiento económico. La política social debe ser considerada no como un paliativo, sino como una condición indispensable para el crecimiento económico, y debe también considerar como objetivos la eficiencia y la igualdad.

 

Incluso se ha propuesto que la política social tiene que formar incluso parte de la discusión en torno al papel del Estado, en el sentido de lo que éste “debe” hacer en materia de bienestar humano.

 

4. La política social en México.

Las políticas sociales que se instrumentan a finales de los ochenta en México, entrañan la racionalización, la descentralización y traslado de competencias y funciones del Gobierno Federal a los gobiernos de las instituciones estatales o de los propios municipios, en muchos casos también, existen traslados paulatinos a manos de capitales privados.

El modelo de políticas sociales que se implanta, pretende remplazar el papel protagónico del sindicalismo en particular y de las organizaciones corporativas en general, eliminando el intermediarismo y promoviendo una acción directa sobre la comunidad. Para ello, las ONG (Organizaciones no Gubernamentales), instaladas en la sociedad civil adquieren un lugar protagónico.

Las políticas de lucha frente a la pobreza pueden ser definidas, en efecto, como políticas de compensación parcial del fracaso de las políticas sociales; hace falta abordar las causas sociales de la pobreza, ya que ellas reproducen sin cesar las condiciones de emergencia. Esta distinción entre la lucha frente a la pobreza individual y la lucha frente a sus causas sociales es fundadora de las modernas políticas sociales (Román, L: 2003).

Esta diferencia entre política social y política de combate a la pobreza refleja evidentemente dos debates adicionales: el de cuantificar la magnitud de la pobreza y el de determinar sus causas.

 

(Román, L: 2003), insiste en explicar que cuanto a las causas de la pobreza, las interpretaciones fundamentadas en factores de orden individual, familiar y local (marginación), facilitan el establecimiento de políticas referidas a la fracción de la sociedad pobre (por ejemplo, los indígenas, los jornaleros agrícolas, los habitantes de los cinturones de miseria, etcétera), en tanto que la atribución de la pobreza a causas predominantemente sociales, implicaría atacarla mediante políticas que involucraran al conjunto de la sociedad y no sólo a los pobres.

El siguiente cuadro1, indica como l as políticas sociales han sido transformadas en cuanto a su diseño e instrumentación para dar forma al nuevo papel del Estado, en lo referente a las funciones sociales que le competen en el modelo económico neoliberal.

                                                                       Cuadro 1

Aspectos comparativos de políticas sociales .
Políticas sociales en el modelo de sustitución de importaciones. Taylorista-fordista-keynesiano	Políticas sociales en el modelo neoliberal. (patrón de acumulación flexible
Modelo de Estado interventor corporativo. El Estado no sólo establece las reglas para la actividad económica, sino también las prioridades y preferencias para la estructura y el contenido del desarrollo económico.	A partir de la instrumentación del Consenso de Washington se apunta a un debilitamiento del poder económico del Estado a favor del fortalecimiento de los capitales privados, a una liberalización y desregulación de las economías nacionales, y a una disciplina fiscal de los gobiernos tras la reducción de subsidios y del gasto público destinado a las políticas sociales.
-La política social fue encarada como una dimensión de la inversión y no del gasto.	Las políticas sociales del Estado desarrollista y del aparato corporativo-clientelar fueron trastocadas por la crisis fiscal, derivada ésta; de la crisis de la deuda.
Carácter universal	Focalizadas con atención exclusiva a los pobres
Protagonizadas exclusivamente por el Estado	Diversificación de actores que intervienen en su diseño
Centralización del Gobierno Federal	Descentralización en el ámbito de los gobiernos locales y municipales
Protección de los derechos sociales	Protección de los derechos individuales
Procuración de bienestar social general	Función asistencial y compensatoria
Ausente la evaluación	Evaluación  sujeta a los parámetros de las instancias estatales e internacionales

 

Las estrategias económicas empleadas por el Estado hasta los setentas, basadas en los análisis de “promoción a la demanda”, surgió su antítesis como forma predominante de pensamiento, es decir, la definición de políticas desde el lado de la oferta (Román L: 2001). A partir de aquí, entonces la cuestión ya no es cómo aumentar la demanda de bienes de la sociedad, sino cómo estimular la oferta. La respuesta es: (i) estimulando la inversión por la vía de la desregulación económica por parte del Estado, (ii) quitando las “rigideces” del sistema económico, tales como las barreras a las inversiones externas; tanto productivas como especulativas; (iii) flexibilizando el mercado de trabajo y, en suma, interfiriendo menos el Estado con el “libre juego de las fuerzas del mercado”.

Las crisis de los países endeudados fueron tratadas por las Instituciones Financieras Internacionales (principalmente el FMI y el Banco Mundial), quienes diseñaron los esquemas de recuperación de los países afectados, con base a las escuelas de pensamiento que privilegiaron el “lado de la oferta”. El eje de sus acciones se ha establecido por medio de los Programas de Ajuste Estructural.

Las Instituciones Financieras Institucionales cumplieron el papel de reestructuradoras de las economías emergentes, con lo que el FMI se convertiría en el garante de los equilibrios de las relaciones económicas internacionales, en tanto que el Banco Mundial se convertiría en la institución financiadora de proyectos de desarrollo, especialmente para los países “en vías de desarrollo”.

A lo largo de la década pasado se constituyó paulatinamente lo que Williamson llamó el Consenso de Washington, entre el Congreso Norteamericano, su Poder Ejecutivo, las Instituciones Financieras Internacionales y prestigiados académicos estadounidenses. El acuerdo con relación a los países endeudados ha sido la promoción de las políticas de Ajuste estructural en términos de mercado (Guillén, H: 1997) .

El deterioro social que acompaño a la aplicación de estas políticas, así como su puesta en marcha en sociedades con altos índices de concentración de ingreso,  orilló cada vez más a riesgos sociales expresados en paros y movilizaciones incontenibles por parte de la sociedad civil. Ante tales circunstancias, empleando la terminología lanzada por UNICEF en los ochenta (el "Ajuste con rostro humano")  se empezó hablar y aplicar los principios lógicos de la "Teoría del Capital Humano"[10] . Las Instituciones Financieras Internacionales extendieron su ámbito de acción a las políticas sociales (políticas de ajuste de segunda generación), estas políticas se dirigieron especialmente a familias y grupos sociales en extrema pobreza y a grupos afectados directamente por los efectos nocivos que en términos sociales generaron a corto plazo las políticas de ajuste existentes desde su primera generación.

La aplicación de las políticas sociales parte de una concepción de causas individuales[11] y no sociales de la pobreza. De este modo, el ataque a ésta se efectúa "invirtiendo en el hombre", para que este sea más productivo y obtenga un mayor ingreso. En caso de que la inversión en salud, educación o alimentación no se traduzcan en una mayor productividad ,la inversión será considerada como un fracaso (Forrester, V: 1997)[12] .

De igual modo, en caso de que un aumento en la productividad no se traduzca en un mayor ingreso, dados los juegos de poder entre agentes económicos, ello ya no sería asunto de la política social en los términos del Ajuste Estructural. Las políticas sociales de ajuste se encuentran así desvinculadas de las relaciones entre los condicionantes económicos, políticos y aún sociales de esas mismas políticas.

En su discurso, las Instituciones Financieras Internacionales expresan como su objetivo central, es el logro de mayores niveles de bienestar, por la vía del crecimiento y una mejor distribución del ingreso. De hecho, en el caso del Banco Mundial esto se expresa en su lema: “por un mundo sin pobreza”.

Conforme a los análisis del Banco Mundial el “efecto crecimiento” es mayor al “efecto distribución” en su incidencia sobre la pobreza. Esto significa que una sociedad que decrezca, aunque sea más igualitaria, tendrá mayor pobreza que una que crezca sostenidamente, aunque sea más desigual. Por consiguiente, para abatir la pobreza se deben de priorizar las políticas que impulsen el crecimiento sobre aquellas que sin hacerlo promuevan una mejor distribución de la riqueza.

Para la participación de los pobres se propone como eje de políticas sectoriales la fijación de prioridades a favor de las actividades que proporcionen mayores empleos a los pobres, es decir, a sectores intensivos en fuerza de trabajo no calificada, como se presentan en los casos de las maquiladoras y en la producción agropecuaria de exportación. En este tipo de sectores debe favorecerse mayormente la desregulación y la inversión privada, con objeto de que más pobres sean contratados.

 

Desde mediados de los años ochenta la política social se convirtió en la  temática central y conquistó un lugar de privilegio del que nunca había gozado. Por lo que la cuestión social, llevó a la edificación de una agenda de reforma social liderada  por Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La cuestión social se abordo con los parámetros e indicadores que fueron establecidos por instituciones financieras internacionales (BM, BID y FMI), inversionistas financieros y operadores de gobierno de alto nivel y asesores internacionales (Merchand, M: 2005).

El FMI se ha ocupado de la estabilización económica, el BM y el BID se han enfocado al ajuste estructural, de mediano y largo plazo; sugiriendo ambos organismos una nueva agenda social que se cristaliza en un nuevo paradigma de bienestar social.

Vale la pena ilustrar aquí, la entrevista que le realiza (Palast, 2002), a Stiglitz, donde el Nóbel reconoce que con la misma receta del FMI y el Banco Mundial le entregan un “acuerdo de reestructuración” algún mendigante y quebrado ministro de economía de algún país para que se instrumente una estrategia de asistencia consistente en cuatro pasos:  El paso uno, se le puede llamar “la sobornización” (privatización), el paso dos, es la “liberalización del Mercado de Capitales” (desregulación de mercados de capitales), el paso tres, consistente en“precios regulados por el mercado” (subida de precios de la comida, agua y gas de cocina) y  el paso cuatro, es lo que el FMI y el Banco Mundial llaman su “estrategia de reducción de pobreza”: el libre comercio. 

Este nuevo paradigma de “bienestar social”, se caracteriza por su carácter transnacional en la medida en que el Estado-nación ha dejado de ser la única escala que demarca las opciones para el bienestar. Por supuesto, que este diseño de política social con un carácter transfronterizo, debe de cumplir la condición indispensable de contar con una absoluta libertad de mercado y atribuir a esta entelequia el papel fundamental en la generación y distribución de bienestar. 

Bajo esta óptica, se considera el crecimiento económico como el mecanismo fundamental para reducir la pobreza, de ahí que se enfoque el paradigma de bienestar regional con un carácter residual (Barba, C: 2004).

Vale la pena citar en forma textual, el paradigma emergente que explica ( Duhau, E 1999: 321), que puede ser sintetizado en cuatro principio básicos:

 

“1) Las funciones de la política social (financiamiento, diseño, puesta en práctica, control) pueden separarse y ser llevadas a cabo por agentes no estatales (sectores filantrópico o voluntario, informal y empresarial). Esta participación de diversos agentes tendría entre sus principales ventajas la posibilidad de que los beneficiarios participaran en el diseño de los programas, y el hecho de que el sector privado tenga la capacidad de proporcionar servicios sociales a quienes pueden pagar por ellos, además de poder proporcionarlos bajo a modalidad de subrogación. 2) El Estado debe ser uno entre otros agentes que aportan recursos en el financiamiento de los servicios sociales, pues por una parte hay sectores sociales que están en condiciones de sufragarlos por sí mismos, y porque es conveniente que en general, teniendo en cuenta el principio de que “lo que no cuesta no se valora”, los receptores de tales servicios aporten recursos en la medida de sus posibilidades (co-financiamiento), y se recuperen costos mediante la aplicación de tarifas. 3) Debe procurarse que, en la medida de lo posible, la competencia entre diferentes prestadores de servicios opere en la esfera del bienestar social de modo que los usuarios tengan posibilidades de elegir entre diversos prestadores. Para ello deben evitarse los monopolios, en particular los estatales. El supuesto que sostiene este principio está en las virtudes atribuidas a la concurrencia mercantil en la asignación de los recursos y la fijación de los precios: eficiencia, mejora en la calidad de los servicios y bienes producidos, y reducción de los costos. 4) Los recursos públicos aplicados en la esfera del bienestar social deben estar destinados fundamentalmente a cubrir las necesidades de quienes no están en condiciones de sufragar por sí mismos la satisfacción de las mismas, y deben ser aplicados respondiendo a los principios de: focalización (identificaron la mayor precisión posible a los beneficiarios), subsidio a la demanda (traducir en la medida de lo posible el subsidio en poder de compra), evaluación a través de la medición del efecto y no del gasto, prioridad a los más necesitados, y equidad (entendida como compensación de las desventajas, mediante el trato desigual a quienes son socialmente desiguales).

Este nuevo paradigma ubica la problemática de la política social acotada en términos de proporcionar las respuestas más adecuadas a dos preguntas: ¿quiénes y cómo deben ser asistidos por el Estado en el terreno de la cobertura de las necesidades básicas? ¿Cuál es la mejor forma de organizar la competencia mercantil en la esfera del bienestar social? (Duhau, 1997).

Las recomendaciones puntuales para los gobiernos han sido las siguientes:

-Focalizar la acción pública en los más pobres (reducir lo social a los problemas de pobreza extrema y vulnerabilidad social).

-Descentralizar  los servicios de salud y educación.

-Invertir en capital humano y en infraestructura social.

-Subrayar la vulnerabilidad de los pobres a los ciclos económicos y conceder un papel central a la dotación de activos para protegerlos.

Sin embargo, la ahora llamada política social parece distanciarse de su sentido original. De modo paradójico, con las estrategias predominantes en América Latina, aquélla tiende a referirse no al universo de las sociedades, sino a estratos específicos, con especial atención a la población en extrema pobreza, como si su situación fuese determinada con rigor por factores individuales, familiares y locales, y no por su inserción en una estructura propiamente social (Román L: 2003).

También se puede sostener que este nuevo paradigma emergente, explicado por (Duhau, E: 1999), y expresado por las políticas sociales que aplica el gobierno mexicano, éstas se diseñan con estándares y requerimientos mundiales y que no es más que las imposiciones por parte de los organismos internacionales aludidos para proponer y apoyar una reforma social en los países latinoamericanos[13] . El gobierno ha emprendido acciones de reforma institucional y de política social[14] , mediante programas de descentralización, financiados por el Banco Mundial[15] y enfocados a atender los rubros de educación, salud y alimentación; aspectos considerados como indispensables para la creación de capital humano[16] .

En otras palabras, este nuevo paradigma de  política social estatal experimenta una revalorización y una reorientación. La orientación a grupos - meta y la lucha contra la pobreza por un lado y la privatización, la desregulación y la descentralización, por otro, son las nuevas directivas de la acción en política social.

Ahora bien, como lo explica (Ceja, C: 2004), la instrumentación de las PS se caracterizan  a partir de las estrategias de desarrollo de diferentes administraciones, y en función de la lógica de los grupos de interés del sistema político mexicano. De hecho, lo que se verifica es un juego triangular entre la estrategia de desarrollo, los grupos de interés y la política social:

 

“La política social ingresa a la tríada (Estado-grupos de poder-población) de la siguiente manera: sus objetivos concretos se nutren de la estrategia de desarrollo, y la instrumentación toma su sesgo a partir del peso relativo de los grupos de interés...... la política social en general, y el gasto social en particular, aparece como el combustible que alimenta -y hace posible- la relación entre el ejecutivo, los intermediarios políticos y la población en su conjunto. La capacidad discrecional para manejar el gasto federal representa el brazo más fuerte que posee la institución presidencial..... es la extremidad principal, pues con ella el ejecutivo federal nutre, y a la vez administra, el regateo de la legitimidad política del régimen. En suma, la política social en México ha enfrentado problemas de objetivo y de instrumentación. Los objetivos han dado prioridad a la atención del síntoma sobre la enfermedad. Cuando la política ha intentado atacar la enfermedad, se ha quedado atrapada en la lógica del Estado y de los grupos de interés, lejos de la atención de la pobreza extrema. Estas hipótesis son corroborables a la luz de los objetivos, los instrumentos y la instrumentación misma de la política social en un horizonte histórico”.  (Ceja, C, 2004: 6).

El horizonte histórico al que se hará referencia en este trabajo brevemente, parte de una recapitulación de los principales programas de política social que se instrumentaron a partir de 1988 y que ejemplifican muy bien la  concepción de políticas sociales con un carácter residual[17] .

El siguiente cuadro, sintetiza las principales características de los programas de política social para atender la población que se encuentra en extrema pobreza.

Cuadro 2

Programa	Enfoque y concepción de estrategias
Pronasol (1988-1994)	-Implementar medidas de focalización y evitar la política de subsidios generalizados. -Compensar política y materialmente el alto costo del ajuste.
Progresa ( Programa de Educación, Salud y Alimentación: 1994-2000)*.	-Políticas asistenciales que incentiven formación de capital humano y familiar. Focalización territorial atendiendo en primer término a las comunidades rurales clasificadas como de alta y muy alta marginalidad. - subsidio individualizado con ciertas condiciones y con una focalización muy precisa en ciertas categorías de localidades (las más marginadas ) y de personas (mujeres madres de familia y niños escolarizados desde tercero de primaria.
Superación de la pobreza: una tarea Contigo. (2000-2006).	-Pactos de corresponsabilidad para hacer a las personas participes de su propio desarrollo a través de una posición subsidiaria que deje de lado el asistencialismo. -Conceptos relevantes como oportunidad, capacidad, seguridad, patrimonio y equidad están contenidos en los objetivos y estrategias como mecanismos de inclusión. -Política social focalizada a la población con  pobreza  extrema y atención a microrregiones de alta marginación.
Características comunes de los tres programas
El eje principal de las políticas sociales se ha reorientado en la vía de la focalización. Primero mediante la hibridación de estrategias, en el caso del Pronasol (1989-1994), y enseguida con la focalización a la extrema pobreza, mediante el PROGRESA/OPORTUNIDADESr (1997-2002). Desde la década de los ochenta, y sobre todo en los noventa, la reorientación de las políticas se ha efectuado en dirección de la llamada inversión en capital humano, que procura generar capacidades individuales de rentabilización de la fuerza de trabajo. Las políticas sociales son de carácter asistencialista, focalizado y coyuntural.

De los programas aludidos en el cuadro, existen algunos análisis que hablan de sus distorsiones y el poco efecto que tuvieron en las comunidades donde se aplicaron. 

El PRONASOL formó parte del nuevo enfoque del gasto social para enfrentar la pobreza extrema e integrar a los pobres al proceso de estabilidad económica y recuperación. El Pronasol[18] puso énfasis, más bien, en programas específicos que en subsidios generalizados y costosos (Rojas, C: 1992).

Sin embargo, la pequeñez del programa en relación con el PIB, su dispersión geográfica y su selectividad constituyen una serie de limitantes para alcanzar sus objetivos. En realidad, las inversiones hechas a través de PRONASOL fueron inversiones cuidadosamente seleccionadas en función de las exigencias electorales del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Algunos  consideran que fue un simple instrumento populista y electoralista al servicio del PRI, que regresó a los métodos populista más tradicionales para afirmar su programa de modernización neoliberal (Guillén, H: 1997).   

Por lo que respecta al PROGRESA, la jefa de la Unidad Asesora sobre Pobreza y Desigualdad del Banco Interamericano de Desarrollo, ( Nora Lustig: 2000), sugirió en el año 2000,  que el próximo gobierno de Vicente FOX tiene dentro de una de sus tareas mejorar el funcionamiento del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) para extenderlo a las zonas urbanas, con mayor participación de la comunidad. Reconoció que el Progresa ha generado desconfianza por su manejo electoral, pero lo importante es ver si funciona en otros niveles porque es uno de los más grandes del mundo en términos de transferencia de ingresos, a costos de administración muy bajos.

La investigadora Nora Lustig, recordó que cuando se puso en marcha el programa Solidaridad, en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari se daban cifras de obras realizadas, pero sin presentar cifras del rezago y sin hacer análisis de impacto. La nueva política social de Estado, insistió, debe tener continuidad y bases objetivas de evaluación. Hay instrumentos que ya no se pueden utilizar porque no son redistributivos. Si los recursos fiscales son escasos hay que transferirlos a quienes más lo necesitan, Nora Lustig; agrega que sobre la evaluación del sexenio Zedillista en materia de abatimiento de la pobreza extrema, no hay forma de medirlo, pues aún no se conocen los resultados de la encuesta más reciente. 

De acuerdo a lo dicho por los investigadores (Barba, C y Pozos, F: 2003), el PROGRESA, puede considerarse un programa de segunda generación dentro de las redes de protección social recomendadas por el BM y el BID ya que se diseñó después del Informe Mundial de 1990. En el caso PROGRESA, el BM estableció como estrategia prioritaria reducir la pobreza ya no el suministro de infraestructura social como la que ofrecían los Fondos de Inversión Social (FIS), sino la inversión en capital humano[19] . Este cambio se produjo porque se empezó a considerar que la acumulación de capital humano permite mejorar directamente el bienestar y aumenta la habilidad de los más pobres para aprovechar las oportunidades de ingreso generadas por el mercado (BM:1990)[20] .

Aunque en su operación; el PROGRESA[21] afecta la economía doméstica a través de transferencias directas de efectivo, suplementos alimenticios y dotación de servicios sociales, desde su delineación tomó en cuenta dos criterios que el BM y el BID proponen para una buena focalización: la ubicación geográfica de las comunidades donde la pobreza es endémica, así como el género y la edad de la población objetivo. Por ello, el programa se dirigió a localidades con alta o muy alta marginación y a la población considerada más vulnerable: los niños en edad escolar y las mujeres, porque se considera que invertir en ellos permite romper el círculo de transmisión intergeneracional de la pobreza (BID 1998: 22-23)[22] .

Durante el sexenio pasado, el procedimiento de focalización del programa fue cuestionado con seriedad porque excluía a la población extremadamente pobre que residía en comunidades donde la marginación no era alta o muy alta, en especial en zonas urbanas donde la pobreza extrema es una realidad indiscutible.

(Barba, Carlos y Pozos, Fernando: 2003), señalan que; sin embargo, el PROGRESA, ahora denominado OPORTUNIDADES, aún sigue operando a través de transferencias directas y de la prestación de servicios a hogares extremadamente pobres, ubicados en zonas de alta o muy alta marginación y continúa condicionando el acceso a estos beneficios a que las familias seleccionadas inviertan en el capital humano de sus hijos, a través de una mejor alimentación y de su asistencia a centros de salud y a la escuela, porque el programa considera que esto incrementa las potencialidades de los niños y jóvenes en edad escolar para generar ingresos en el futuro.

En el año 2000, después de tres años de operación, el PROGRESA fue evaluado favorablemente por el Instituto Internacional de Investigaciones en Políticas Alimentarías (International Food Policy Research Institute-ifpri-). La evaluación se realizó en varios terrenos, como la identificación de beneficiarios, sus aspectos operativos, sus rendimientos en materia de salud, educación y alimentación y aun en su impacto en el ámbito comunitario. La conclusión del estudio, puesta en términos muy simples, fue que "los niños mexicanos que habitan en las zonas rurales donde opera el PROGRESA cuentan con más probabilidades de asistir a la escuela, están siguiendo dietas más balanceadas, reciben atención médica con mayor frecuencia y aprenden que el futuro puede ser distinto al pasado" (IFPRI: 2000)[23] .

Barba y Pozos, concluyen que un programa de esa naturaleza no basta para ofrecerle a sus beneficiarios alternativas que los hagan permanecer en sus regiones de origen. Si no se realizan inversiones significativas en infraestructura física e inversiones productivas, las expectativas de arraigo de la población a partir de la dotación de capital humano difícilmente se concretarán.

Otro investigador (Bey, M: 2003), señala que el PROGRESA, la selección de los beneficiarios corresponde a la idea general que predomina en la política de combate a la pobreza en México: reducir el retraso de las áreas rurales en cuanto a servicios básicos y, al mismo tiempo, frenar el éxodo rural hacia las grandes ciudades. Sin embargo, el problema del empleo queda sin resolver.

Lautier[24] , plantea para México, la presencia de dos fases de focalización en los años recientes: por una parte, las políticas tipo PROGRESA/OPORTUNIDADES, basadas en categorías específicas de individuos (mujeres y niños extremadamente pobres en zonas rurales (PROGRESA) y ciudades medias (agregadas en OPORTUNIDADES) y, por otra, las políticas que integran aspectos sociales y de desarrollo local, como el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL).

El Programa PROGRESA (Villatoro, P: 2004), fue creado por el Gobierno Federal mexicano en 1997, e inicialmente fue definido como una estrategia orientada a apoyar a familias rurales extremadamente pobres. En el año 2001, durante la administración del presidente Fox, el programa pasó a llamarse OPORTUNIDADES y comenzó a ampliar sus servicios a poblaciones urbanas. La experiencia de OPOTUNIDADES constituye, sin lugar a dudas, uno de los casos más analizados y mejor evaluados en el ámbito de las transferencias monetarias condicionadas[25] en América Latina, y representa un cambio significativo, desde el punto de vista de su diseño, en la provisión de servicios sociales en México[26] .

Recalca (Román, L: 2003), que  la política social es indisociable de la estructura productiva y de distribución del ingreso de la sociedad en cuestión. Las políticas focalizadas difícilmente tendrán un impacto significativo y duradero de reducción de la pobreza si no se articulan con dichas estructuras, no sólo desde una perspectiva de integración de los individuos beneficiarios a los mercados de bienes y trabajo, sino creando las condiciones sociales de transferencias de recursos al interior de la sociedad.

Como se muestra en el cuadro (2),  estos programas están inspirados y fundamentados a través de una política social focalizada y asistencialista en atención a la población que se encuentra en extrema pobreza.

Estos programas mencionados [27] han tenido el objetivo general de hacer frente a los efectos sociales ocasionados por las políticas de austeridad implementadas, de acuerdo a las recomendaciones del Banco Mundial[28] . Sin embargo, se debe señalar que esta “lucha” contra la pobreza no implica ningún abandono del neoliberalismo, forman parte de las tareas que Hayek[29] considera que un gobierno debe de cumplir.

 

.... “Asegurar un mínimo de recursos para cada individuo o nivel base por debajo del cual nadie debe caer incluso si es incapaz de asegurar su subsistencia constituye solamente una protección legítima contra un riesgo común a todos, sino un elemento necesario de la sociedad ampliada en la cual el individuo ya no tiene deuda moral con los miembros del pequeño grupo particular en el que nació....” (Hayek, F, 1979: 136).             

Limitarse exclusivamente a la atención de los que integran a la población con extrema pobreza es indispensable pero no es suficiente,  se debe de enfrentar otros retos igual de importantes; como son los problemas del desempleo, subempleo, informalidad, desigualdad social y de genero e inseguridad ciudadana.

Por más que los programas se diseñen e instrumenten con líneas sofisticadas de argumentación y construcción, éstos no dejan de ser meramente asistenciales y reduccionistas para enfrentar el problema complejo de la pobreza.

 

Aquí habría que volver , al concepto de bienestar social con un carácter residual, en este tema ,es ilustrativo el documento de (Nora, L, et al: 2001), quien citando un artículo titulado “El crecimiento es bueno para los pobres” publicado en el año 2000 por los economistas David Dollar y Aart Kraay del Banco Mundial, concluyen que los pobres se benefician en igual proporción que el resto de la población del crecimiento per cápita de la economía. Con este resultado, se volvió a enfatizar la importancia del crecimiento para la reducción de la pobreza. El artículo fue visto en su momento  como una voz de alerta frente a un péndulo que sobre todo para algunos economistas del Banco Mundial parecía alejarse de la racionalidad económica hacia visiones que minimizaban la importancia del crecimiento y enfatizaban la organización social y la participación ciudadana (la agenda del “empoderamiento” como fundamentales para combatir la pobreza).

El crecimiento económico, es necesario pero no suficiente para reducir la pobreza y acciones orientadas a reducir la pobreza, incluyendo aquéllas que forman parte de la agenda del “empoderamiento”, pueden contribuir a crecer más rápido. Como bien lo señala Nora Lustig, hay una asociación entre crecimiento y pobreza, donde el crecimiento económico promedio es necesario para reducir la pobreza, pero también como las acciones orientadas a reducir la pobreza pueden contribuir el crecimiento económico

Debido al casi nulo crecimiento económico que experimentan las economías Latinoamericanas, incluso con la conocida "década perdida" de los ochenta manifiesta por su estancamiento político y deterioro social, la cepal ha definido a los noventa como "una década de luces y sombras" (CEPAL: 2001), ya que los indicadores del desarrollo económico, político y social de la región presentan una amplia gama de matices que van desde avances hasta retrocesos, pasando por la paralización en diferentes rubros. El crecimiento económico de la región se estancó y esto se tradujo en un deterioro notable de los indicadores sociales, en particular aquellos referidos a la pobreza total y la extrema.

 

Al problema central de la pobreza en la región con todas sus manifestaciones, debemos aunar una distribución del ingreso bastante dispar y con tendencia a incrementar la brecha antes que reducirla. En términos comparativos, la región latinoamericana es la más desigual del planeta y los coeficientes de Gini indican en el 2001 que difícilmente se encuentran en cifras menores al 0.5 y alcanzan incluso los niveles de 0.640 en el caso de Brasil, de 0.586 para Bolivia y de 0.584 y 0.582 para Nicaragua y Guatemala, respectivamente (CEPAL, 2002). Además de que este índice, lejos de disminuir, ha aumentado en los años recientes; por ejemplo, en una lista de 18 países seleccionados por la CEPAL, doce de ellos aumentaron este indicador en la última década ( Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela) , cuatro lo redujeron ( Colombia, Honduras, Panamá y Uruguay) y sólo uno se mantuvo sin cambio ( PNUD: 2003).

Sin embargo, auque se ha acentuado la desigualdad económica en América Latina en todos sus rubros (Sociales, sectoriales y espaciales),  la  lógica gerencial del modelo neoliberal  sigue haciendo hincapié en un Estado eficiente, cada vez más reducido, más marginal y desentendido de la justicia económica. Los gobiernos no desean arriesgarse a sufrir de nuevo las experiencias del problema de la deuda por lo que tratan a toda costa de cumplir con los requerimientos de los acuerdos suscritos con las entidades financieras internacionales. Por lo que los programas sociales son subordinados a las grandes cuentas macroeconómicas y el rubro social entonces es visto como un "gasto" y no como una "inversión" prioritaria y estratégica. 

 

A partir del pobre desempeño económico de los países Latinoamericanos con décadas perdidas en los ochenta y después con luces y sobras como lo describe la (CEPAL, 2001),  se ha coincidido en observar la cuestión social desde otros puntos de vista, de ahí de incluir una nueva agenda donde se han llevado acabo cumbres y conferencias internacionales en la parte final del siglo XX y en los umbrales del siglo XXI.

 

La respuesta internacional a la desigualdad y a los aspectos excluyentes de la globalización por parte de los gobiernos nacionales y agencias internacionales, empezó con la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en 1995 en Copenhague y en el 2000 se celebró la Cumbre del Milenio en Nueva Cork. Posteriormente se realizó la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, Xenofobia y la Intolerancia, celebrada en Durbán (Sudáfrica) en septiembre de 2001; y la Cumbre Mundial sobre desarrollo sustentable, realizada en Johannesburgo en septiembre 2002. 

 

Paralelamente con la celebración de estas Cumbres, ha habido una serie de programas para atender los problemas de pobreza como son (Panorámica de estrategias para reducir la pobreza, BM[30] ; Pobreza, PNUD; Hacia la eliminación de la pobreza, PNUD[31] ; Micro crédito, FNUDC y DAESNU[32] ).

 

En el marco de estos encuentros, lo social se ha puesto en el centro del debate intelectual y político internacional con temas; como la distribución de pérdidas económicas y sociales producidas por la globalización; la persistencia de pobreza extrema, el creciente desempleo, la migración internacional, la persistencia de desigualdades de genero, la acentuación de los riesgos sociales para los jóvenes, etc.

 

Lo importante de estas Agencias Internacionales, es el papel que juegan no sólo en el financiamiento, sino en la producción de conocimientos relevantes para el desarrollo social. La propia CEPAL ha impulsado estrategias para matizar los procesos de ajuste para “una transformación productiva con equidad y este organismo rechaza la separación de tareas entre la política social y la política económica.

 

La propia  (CEPAL, 2000),  destaca en sus propuestas la promoción universal e indivisible de derechos económicos, sociales y culturales, que coloquen en la agenda social la construcción de ciudadanía social y se desvincule la oposición entre universalidad y focalización.    

 

En fin, donde no se ponen de acuerdo los organismos internacionales es sobre el crecimiento de pobreza;  para algunos ha crecido para otros a decrecido, como ha dicho la secretaria de Desarrollo Social, Josefina Vázquez Montes (El Financiero, 2005), el nivel de la pobreza depende de quien la mida[33] . El Programa  de Asistencia a México, conocido como Country Assstance Strategy o CAS del BM[34] señala que el estancamiento de la economía en los primeros años del 2000 impide reducir la pobreza, pues si no ha habido crecimiento económico es difícil pensar que haya habido una reducción de la pobreza[35] .

 

El BM señala que los logros de México en la reducción de la pobreza y en el desarrollo están ensombrecidos por características persistentes en el mapa social del país, como el hecho de que las cifras absolutas de pobreza siguen siendo inaceptablemente altas (45 millones de personas, según la medición del organismo)[36] , y por la marcada desigualdad en la distribución de los ingresos, que parece inmune al proceso de crecimiento y, hasta ahora, resistente a las intervenciones de política.  

Sin embargo, en el tercer informe que realiza el BM se  reconoce el impacto de los programas sociales como “CONTIGO”, “OPORTUNIDADES” y “El seguro popular”, para dar mayor acceso al sector más empobrecido a mejores ingresos y mejores servicios. El BM, habla de una reducción entre el año 2000 y el 2002 de 24.2% a 20.3% de la pobreza extrema en el país y de 53.7% a 51.7% en la pobreza moderada (BM, 2004).

Pero en el 2004, los técnicos del BM (Maloney, W y Servén, L: 2004), sostienen que existen una divergencia subnacional entre los estados que cuentan con mayor desarrollo industrial y los que no han consolidado un sector industrial. Los salarios reales aumentaron más en los estados con mayor: Educación, Inversión Extranjera Directa/PIB e Importaciones/PIB, pero en los estados del sur, éstos quedan atrás, se registra pues, un aumento en las desigualdades de los salarios en ámbito nacional.

El siguiente cuadro, ilustra muy bien las disparidades, entre lo mostrado por SEDESOL y el BM, de acuerdo al método para medir la pobreza.

Año	Gini (Banco Mundial)	Gini Sedesol
1992	55.9	47.5
1996	54.4	45.6
2000	54.6	48.1
2002	n.a	45.4

Fuente: Lecciones del TLCAN. Conferencia en el VI
Congreso de Economistas de la Habana, Cuba.

 

Sostienen los funcionarios del BM [37] ( Maloney, W y Servén, L), que los beneficios en México, después de 1994 no fueron iguales para todas las áreas del país y sectores económicos, y recalcan que los beneficios no son automáticos:  dependen de las reformas complementarias internas instituciones, educación/tecnología , infraestructuras. Aquí vale la pena ilustrar de nuevo la idea y concepción sobre como el éxito de las políticas de ajuste dependen de cómo éstas se aplican en los países que se instrumentan .

Es decir, que las instituciones Financieras Internacionales siempre podrán atribuir el no logro de sus objetivos de crecimiento y distribución del ingreso o disminución  de la pobreza, a la deficiente aplicación de las políticas que -adecuadamente- ellos diseñaron, en tanto que los gobiernos pueden esgrimir la responsabilidad del fracaso a las externalidades (todo lo que no entra en su modelo teórico, como pueden ser las idiosincrasias nacionales).

Conclusiones.

Se ha analizado como los ejes de la nueva política social no han sido ni la ciudadanía ni los derechos sociales, sino el apoyo coyuntural a los extremadamente pobres y a los más vulnerables.

También se explico, como a través del Consensus de Washington se transfieren a los gobiernos nacionales la prioridad de cubrir el déficit fiscal, ante la disyuntiva entre aumentar los ingresos fiscales o reducir el gasto público. El Consenso de Washington a través de las instituciones que lo integran, determinan que la composición del gasto público abarca tres categorías diferentes: subsidios, educación y salud, inversión pública. Los subsidios deberán reducirse, incluso eliminarse. Por contraste, el gasto en educación y salud es considerado como la quintaesencia del gasto fiscal apropiado, en su carácter de inversión en capital humano. Esta categorización que se hace del gasto público ha implicado una redefinición en el diseño e instrumentación de las políticas sociales.

Para el modelo neoliberal, la política social es encarada como un conjunto restrictivo de medidas orientadas a compensar los efectos inicialmente negativos del ajuste macroeconómico, en algunos segmentos de población. La ideología económica, que fundamenta el modelo neoliberal, sostiene que la política social debe ser algo transitorio, ya que teniendo reactivación y saneamiento de la economía, el mismo mercado se encargará de generar los equilibrios básicos que den paso a no necesitar de políticas sociales y a lo sumo, sólo un segmento reducido de población necesitará  de atención pública.

Entonces, la política social ya no se considera una inversión sino un gasto que representa una pesada carga fiscal para el Estado, también, “el concepto de desarrollo social se diluye y cede terreno al de compensación social”. Al contraerse y debilitarse la política social, las funciones básicas que se  adoptan  favorecen al sector financiero a partir de la privatización de los fondos de pensión; o del autoempleo a partir de actividades microempresariales y del otorgamiento de recursos a pequeñas y medianas empresas para mejorar su competitividad y rentabilidad.

La política social del Estado neoliberal tiene una orientación asistencial dirigida a sectores de la población que padecen la pobreza extrema. Se argumenta que la eficiencia y cobertura de las políticas sociales es un problema de recursos económicos.

Las políticas sociales ya no tienen el carácter; universalista, expansivo, y de vinculación a la política del desarrollo, éstas se limitan a acciones focalizadas y apaciguadoras de las posibles explosiones sociales surgidas entre los excluidos sociales.

En realidad, se agregaría que la focalización aparece debido a las restricciones fiscales. Mitigar los efectos de las crisis y la restricción fiscal, generan la idea de focalizar, de localizar a las personas que efectivamente lo necesiten. Todo ello con el objetivo de evitar problemas de gobernabilidad, y movilización social en tanto las medidas económicas reactivan el crecimiento.

 

Bibliografía.  

-Arroyo, Alberto, (1997). El reto de construir un nuevo proyecto nacional. Ponencia presentada en el XI Encuentro Internacional de Ciencias Sociales: el debate nacional Feria Internacional del libro Guadalajara.

-Banco Interamericano de Desarrollo (1993) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Reforma social y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo.

______________________________ (1998) Para salir de la pobreza. El enfoque del Banco Interamericano de Desarrollo para reducir la pobreza. Washington.

-Banco Mundial (1993). Poverty Reduction in Latin América.

__________________ (1995, 1997). Informe sobre desarrollo Mundial. El mundo de trabajo en una economía integrada.

__________________(2000, 2001).  Informe Mundial. Lucha contra la pobreza.

__________________(2004). La pobreza en México. org mx el CAS. http://www.bancomundial.org.mx/Bancomundial/SitioBM.nsf/Menu4?OpenForm&pag=4.0&nivel=4

- Barba, C y Pozos, F 2003). Los alcances del Progresa-Oportunidades en las regiones de Jalisco: una evaluación preliminar, Revista Universidad de Guadalajara.

-Barba, C (2004).  Los enfoques latinoamericanos sobre la política social: más allá del Consenso de Washington, Revista Espiral, Vol. XI No. 31 Septiembre/diciembre, Universidad de Guadalajara.

________ (2004). Régimen de bienestar y reforma social en México. CEPAL, División de Desarrollo Social. Serie 92.

-Bey, Marguerite. (2003). Las familias campesinas pobres y la política focalizada del Progresa, Universidad de Guadalajara.

-Benn, S (1988) A Theory of Freedom, Cambridge University Press .

-Boltvinik, J (2000), Evolución de las diversas formas de pobreza en México, Revista semestral de la escuela de economía. UMSNH, año 5, No 7 Enero-Junio.

-Bustelo, Eduardo  y Minujin Alberto (1996). La política social esquiva. Trabajo presentado en el Primer congreso del Centro Interamericano para el Desarrollo (CLAD), Río de Janeiro, Brasil. Documento electrónico localizado en la página de la revista de Ciencias Sociales No 6. Universidades Nacionales de Quilmes, Argentina. Fecha de consulta: 10-abril-2003.

-Ceja, Concepción, (2004). La política social mexicana de cara a la pobreza. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales  universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98  Vol. VIII, núm. 176.     

-Coraggio, José (1996). Investigación educativa y decisión política . El caso del Banco de Mundial en América Latina. Conferencia en el II seminario Internacional “Educacao Escolar no Marco das Novas  Políticas Educacionais”, PUC de Sao Paulo, 2-4 de septiembre.  

-CEPAL, (1997). La brecha de la equidad. América latina, el Caribe y la Cumbre Social, Santiago de Chile, Naciones Unidas.

________ (1999). Una década de desarrollo social en América Latina.

________ (2000).  Equidad, desarrollo y ciudadanía. Resumen ejecutivo.

________(2001-200). "Panorama social de América Latina 2001-2002". Documento electrónico localizado en la página oficial del organismo: www.cepal.org/cgi  bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/11254/P11254.xml&xsl=/dds/tpl/p9f.xsl.

_________( 2001) "Una década de luces y sombras. América Latina y el Caribe en los años noventa". José Antonio Ocampo, Reynaldo Bajraj y Juan Martín (coordinadores). Documento electrónico localizado en la página oficial de la Secretaría Ejecutiva del organismo: www.cepal.org /cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/sinsigla/xml/2/6012/P6012.xml&xsl=/tpl/p10f.xsl.

___________(2004). Panorama social en América Latina.

-Chiara, Magdalena. (2002). Políticas sociales urbanas. Curso de Posgrado. Desarrollo local en áreas metropolitanas Módulo 8.

- Cordera, Rolando.  http://www.rolandocordera.org.mx . Fecha de consulta: 15 de abril de 2004.

-Draibe, S. 1994 “Neoliberalismo y políticas sociales: reflexiones a partir de las experiencias latinoamericanas”. En:  Desarrollo Económico No. 134, Vol. 34 Julio-septiembre.

-Duhau, E, (2001). “Política social, pobreza y focalización”. Reflexiones en torno al programa de educación, salud y alimentación. Títulos del Programa Grupos de Trabajo de CLACSO. Pobreza, desigualdad social y ciudadanía. Los límites de las políticas sociales en América Latina. Alicia Ziccardi (Compiladora), CLACSO, Buenos Aires, Argentina. 

-Duclos, Jean-Yves (2001).  “Problemas de Medición de vulnerabilidad y pobreza para las políticas sociales. Unidad de Protección Social, Red de Desarrollo Humano del Banco Mundial.

-El Financiero Martes 19 de Abril de 2005.

-El Financiero, Lunes 2 de mayo de 2005. Página 4, Finanzas. Entrevista a Pamela Cox, vicepresidenta del BM. 

-Enríquez, Isaac: (2004). Documento electrónico localizado en la página de Observatorio de la Economía Latinoamericana Revista académica de economía  con el Número Internacional Normalizado de  Publicaciones Seriadas  ISSN 1696- 8352. http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/iep-proceso.htm .

-Forrester, V (1997). El horror económico, FCE. Forrester cuestiona: "¿es 'útil' una vida que no le da ganancias a las ganancias?, que a su vez es eco de ¿es necesario 'merecer' la vida para tener derecho a vivir?".

-La Jornada, 9 de febrero de 2003, área política.

-Lanzarotti, Mario (2003). Liberalismo y políticas sociales: de las externalidades al óptimo de Rawls, Revista Universidad de Guadalajara. 

-Lessa, Carlos (1979).  "Política económica: ¿ciencia o ideología?", Revista de la CEPAL, No; 7.

-Herrera, M (1998). Este trabajo es producto del Grupo Temático de Investigación sobre Empleo, Política Social y Desarrollo de la FLACSO en México.

-Hawitt, Cynthia, (1994)  Structural Adjustment in a changing world, United Nations Research Institute for Social Development, Briefing paper No. 4, World Summit for Social Development, December.

-Hayek, F (1978). The Constitution of Liberty, Londres, Routledge, 1960 y New Studies in Philosophy, Politics, Economics and the History of Ideas, Londres, Routledge and Kegan Paul.

- Herrera, M (2001). Ponencia. Presentada en el VI Congreso del CLAD (Centro Latinoamericano para la Administración y Desarrollo),  en Buenos Aires, Argentina. Fuente citada por internet http://www.clad.org.ve/anales6/herrera.html.

-Guillén, H (1997). La Contrarrevolución Neoliberal, editorial Era.

-Guimaraes, Roberto (1988). Desarrollo social de América la tina: Políticas y restricciones institucionales, en socialismo y participación 44, CEDEP, Lima.

-Maloney, William  y Servén, Luis (2004). Funcionarios de la Oficina del Economista Jefe para América Latina, Banco Mundial. Lecciones del TLCAN. Conferencia el VI Congreso de Economistas de la Habana, Cuba.

-Merchand, M (2004). El estilo o patrón de industrialización de México, sustentado en una ofensiva exportadora a través de la operacionalización de las transnacionales de la industria  maquiladora estadounidense”, Revista Trayectorias de la Universidad Autónoma de Nuevo León.

_____________(2005). Globalización y problemas de desarrollo en América Latina, Revista Aportes, Universidad de Colima.

-Nora, Lustig. (2000). Jornada de 10 de julio.

-Nora, L; Arias, O y Rigolini, J (2001). “ Reducción de la pobreza y crecimiento económico: doble causalidad. Trabajo preparado para el seminario “Teoría del Desarrollo en los albores del siglo XXI, evento conmemorativo del centenario del nacimiento de Raúl Prebisch, CEPAL, Santiago de Chile, 28 y 29 de agosto. 

- International Food Policy Research Institute (2000) Evaluación de los resultados del Programa Educación, Salud y Alimentación, 8 tomos. México: Progresa.

-Palma, E. y Rufian, D (1991). ¨Las nociones de centralización y descentralización¨. En: La descentralización, problema contemporáneo en América Latina. DPPS, ILPES

-Palast, Greg, (2002), “El globalizador que desertó” Red voltaire.net. (http://www.redvoltaire.net/article90.html).  

  -P nud (2003) "Informe sobre desarrollo humano 2002". Documento electrónico localizado en la página oficial del organismo: www.undp.org currentHDR_S/.

-Román, Luis. (2001).  Concepciones y diseños de políticas de ajuste estructural. Informe final. Casa México 1997-2001.

____________(2003). ¿Política social o políticas de fraccionamiento de la sociedad?. Número 27/primavera 2003. Dossier: Pobreza y bienestar: nuevos debates interdisciplinares Universidad de Guadalajara.

-Romero, Antonio (1991 ). Política económica versus políticas sociales: Viejos odres para nuevo vino, Revista socialismo y participación / n° 54 / junio 1991, pp. 15-29 (Lima, CEDEP).

-Rojas, Carlos (1992). “El programa Nacional de Solidaridad: hechos e ideas en torno a un esfuerzo”, Comercio Exterior, vol .42, n.5, México.

-Sen, Amartya, (1998). “Progreso y déficit social: algunas cuestiones metodológicas”, Coordinadores (Meghnad, Desai; Sen A y Boltvinik, J). Indice de progreso social: una propuesta. UNAM, coordinación de humanidades.

-Scott, John (1999)  Análisis del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA): México1 Experiencias Exitosas de Combate a la Pobreza Rural: Lecciones para una Reorientación de las Políticas Estudio RIMISP-FAO Informe Final  CIDE México 2 de Julio. http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/pobreza/progresa.pdf

-Tobin, J (1993). Uno o dos brindis a la salud  de la mano invisible, FCE.

-Torres, Gabriel (1996). La redefinición de la política social: entre la política de Estado y la política desde la sociedad. Coordinador Valencia, Enrique ¿Devaluación de la política social? Editorial Red Observatorio Social, Jalisco, Guadalajara

-Valencia, Enrique, (2000). Alternancia y sustentabilidad social. Número 21/invierno 2000-2001. Dossier: Región y nación: agendas para su democratización. Universidad de Guadalajara.

-Vilas, C (1995). “Después del ajuste: la política social entre el Estado y el mercado”,  En Carlos M -Vilas, “Estado y políticas sociales después del ajuste: debates y alternativas”, México, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias  en Ciencias y Humanidades de la UNAM  y editorial Nueva Sociedad. 

_________ (1996). “De ambulancias, bomberos y policías: La política social del neoliberalismo (Notas para una perspectiva macro)”, en “Las políticas sociales de México en los noventa”, México, Instituto Mora-UNAM-FLACSO.

-Villatoro, P (2004). Programas de reducción de la pobreza en América Latina. Un análisis de cinco experiencias.  CEPAL, División de Desarrollo Social , Serie 87 políticas sociales. http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/2/14932/P14932.xml&xsl=/dds/tpl/p9f.xsl&base=/dds/tpl/top-bottom.xsl .

-Weber, Marianne (1995) Biografía de Max Weber. México, Fondo de Cultura Económica, México.

 

---

[1] Los organismos internacionales condicionan sus asesorías y sus prestamos crediticios de acuerdo a las recomendaciones técnicas que deben seguir los países prestatarios para instrumentar tal o cual política social.

[2] El ideal de toda política social es tender hacia un modelo universalista, de ciudadanía social, de responsabilidad social del Estado para acercarnos hacia un modelo escandinavo o modelo socialdemócrata de bienestar, donde todo el mundo tiene garantizado un nivel básico por el solo hecho de ser ciudadano;  o se  a sigue con la aplicación del modelo neoliberal en la política social (Boltvinik, J: 2000).

[3] Existen seis factores que amenazan a la cohesión social: diferencias económicas regionales entre el norte, centro y el sur del país; transición demográfica distinta entre las regiones y las clases sociales; la urbanización y la marginación de los estados; pobreza y desigualdad; la migración interna y externa y la presencia de minorías étnicas y grupos vulnerables.

[4] La función del tipo ideal es puramente lógica: es un artificio conceptual que permite analizar fenómenos mediante la exposición de sus atributos en su máxima realización.

[5] “Dicha racionalidad remite inexorablemente a una (ciencia económica oficial), que será entendida en este contexto como: (...el conjunto de elaboraciones intelectuales encaminadas a servir ideológicamente, como apología o bajo ropaje científico, a la defensa del statu quo, o a proponer una modalidad de funcionamiento interno del sistema para aumentar su eficacia. Los límites de esta categoría son bastante imprecisos, ya que incluso abarcan proposiciones y demostraciones relativas a la necesidad de perfeccionar el sistema, sin excluir posiciones reformistas aparentemente radicales)”. Lessa, C (1979) "Política económica: ¿ciencia o ideología?", Revista de la CEPAL, No. 7.

[6] Citado por Chiara, Magdalena. (2002).

[7] “El  optimo de Pareto, que es todo lo que el teorema fundamental del bienestar puede proveer para un equilibrio competitivo, no necesariamente es la maximización del bienestar social. Sabemos que hay intercambios entre “eficiencia” e “igualdad” para mencionar sólo una clase de importantes cuestiones distributivas. Quizá el PIB real pueda ser maximizado partiendo de un reino libre y sin impuestos al emprendedor, al talentoso, al ruin y al afortunado, dejando al débil, al ignorante y al  ineficiente al desafortunado a sus propios medios y a la caridad privada. Lo dudo, pero incluso si fuera cierto es una caricatura nada placentera de una buena sociedad” (Tobin, J: 1993).

[8] Citado por Lanzarotti, Mario (2003). John Rawls, Théorie de la justice, París, Le Seuil, 1987 (1971).

[9] Citado  por Lanzarotti, (2003). . Benn, S (1988) A Theory of Freedom, Cambridge University Press .

enn, A Theory of Freedom, Cambridge University Press, 1988

[10] La teoría del capital humano ha sido el paradigma desde el cual se ha venido pensando de manera sistemática la relación entre educación, productividad e ingresos.  La teoría de capital humano considera a la educación como un inversión, en términos de la interacción económica bajo la modalidad de mercado. La educación adquirida por los individuos, es asumida como una fórmula susceptible de mejorar el precio relativo del trabajo de los individuos en el mercado. En el fondo, se trata de una fórmula de costos y beneficios, en la que el individuo maximiza su retribución, por efecto de la inversión que realiza para educarse.

[11] Estos programas también parten de una lógica circunscrita a criterios individuales y de mercado. Los beneficios de programas sociales insertos en la lógica de Ajuste Estructural dependen de las tasas de rentabilidad registradas por los participantes en dichos programas.

[12] Citado por Román, L (2002). Forrester, V (1997). Forrester cuestiona: "¿es 'útil' una vida que no le da ganancias a las ganancias?, que a su vez es eco de ¿es necesario 'merecer' la vida para tener derecho a vivir?".

[13] “Desde un punto de vista teórico, una piedra de toque han sido los informes sobre el desarrollo mundial publicados por el Banco Mundial, particularmente a partir del Informe de 1990, donde por primera vez y de una manera directa se pusieron a la pobreza y a las estrategias para superarla en el centro de la acción de esta institución financiera” (Barba, C: 2004).

[14] Por supuesto que la política social en México encuentra sus orígenes históricos, políticos y filosóficos en la Constitución Política mexicana de 1917. En particular, la política social se ha nutrido de los artículos 3°, 4°, 27° y 123°. El artículo 3° apela a un derecho social -la educación- para todos los mexicanos, en el cual no existe exclusión alguna. El artículo 4° trata de un derecho universal -acceso a la salud y a una vivienda digna- para toda la población. En contrapartida, los artículos 27° y 123° tratan de derechos ocupacionales; es decir, el derecho depende de una función social: el trabajo agrícola o industrial. Se trata, pues, de un derecho excluyente.

[15] Pamela Cox, vicepresidenta del BM para América Latina y el Caribe, señala que algunos de los programas que se han aplicado México con el apoyo del BM, como el de OPORTUNIDADES, son una experiencia exportable a otros países. Cox subraya que el objetivo fundamental de la asistencia técnica y financiera del organismo hacia México es coadyuvar en reducción de la pobreza y la iniquidad.  El Financiero, (2005).

[16] “ En los años 80 y principios de los 90 se implementaron una serie de programas de asistencia social y fondos sociales de inversión en diversos países de América Latina como los Fondos de Inversión Social financiado por el BM. Que en nuestro país, parecen estar de moda nuevamente, mediante convocatorias en donde participen las ONG´S, mediante concursos previa elaboración de proyectos sociales productivos. Los Fondos de Inversión Social (FIS) constituyen la parte esencial de la estrategia político-social a los pobres, recomendada por el BM como compensación de los “costos” sociales de la política de ajuste estructural en Latinoamérica. Los fondos sociales fueron implantados y probados por primera vez en Bolivia, en 1985, por recomendación del BM. También han sido aplicados en Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala, Panamá, Nicaragua, México, Perú, Uruguay y Venezuela. Para el caso de México recuérdense las famosas COCINAS POPULARES” (Ceja, C: 2004). 

[17] Los problemas de asistencia social dirigidos a los pobres (construcción de viviendas de interés social, programas alimentarios, etc.) tampoco son ninguna novedad en la región; en diversos países existen desde los años 60 o 70  (México, Chile, Argentina, Brasil, Costa Rica, Guatemala, etc.). En México como en otros países las áreas tradicionales de la política social, como son los sistemas de salud y educación públicas, de inspiración universalista, gratuitos para los menos privilegiados y, al menos de acuerdo con la ley, accesibles para todos los ciudadanos, perdieron su aspiración universalista en los últimos años debido a su “decadencia” progresiva.

[18] “La estrecha asociación de este programa con la controvertida figura presidencial que lo impulsó, provocó que sus limitaciones se hicieran más evidentes que sus virtudes—en particular acusaciones de fines políticos más que compensatorios- esto fue consecuencia también de la aparente discrecionalidad y falta de transparencia en la asignación de los recursos del programa, en ausencia de mecanismos claros de focalización y evaluación de impacto. De hecho, la falta de información clara y detallada sobre estas asignaciones ha imposibilitado, hasta la fecha, una evaluación rigurosa de su impacto. Sin embargo, tanto su diseño, como la evidencia disponible, sugieren dos limitaciones importantes. Primero, dada la ausencia de mecanismos claros de focalización, y la asignación en función de las demandas organizadas de las comunidades, no es probable que el programa haya llegado en forma prioritaria a la población en pobreza extrema, que no es en general en México la que mayores oportunidades organizativas tienen para hacer oír sus demandas. Segundo, su impacto en las comunidades beneficiarias se vio limitado por la ausencia de una estrategia de inversión integral y prioridades claramente identificadas. En particular, la gran mayoría de los recursos de PRONASOL se invirtieron en infraestructura social básica, con un impacto indirecto y más bien incierto sobre el consumo y oportunidades de vida de las comunidades beneficiarias. Es importante reconocer, sin embargo, algunos legados positivos de este programa para Progresa”. Scott, John (1999). 

[19] “El BM ha volcado su acción en las políticas sociales. Si antes lo hacía en caminos, energía o vivienda, ahora declara que su primera prioridad es la educación, seguida  de la salud, en lo  que denomina “inversión de capital humano”...... El BM a de convertirse en el Caballo de Troya del ajuste estructural y de la redefinición del papel del mercado y del Estado en el campo de las políticas sociales. En las prácticas de esos organismos es evidente un claro interés asociado al paradigma neoliberal que comparten: restituir al mercado el lugar que tenía antes de estad décadas de estatismo.... el BM  es un Caballo de Troya porque introyecta en el mundo público valores y criterios propios del mercado, del mundo de las empresas y de la competencia.  Hay muchos ejemplos de ello en el campo de la Educación, como la valoración de la calidad centrada en resultados cuantificables y comparables (sistemas de incentivos, mecanismos de competencia en la asignación de recursos, etc,”. Coraggio, José (1996).  

[20] Fuente citada por Barba, C y Pozos, F.  Banco Interamericano de Desarrollo (1998) Para salir de la pobreza. El enfoque del Banco Interamericano de Desarrollo para reducir la pobreza. Washington.

[21] “A finales de la última década se dio una convergencia en los principales organismos y foros internacionales sobre una estrategia contra la pobreza extrema centrada en inversión en capital humano básico, focalizada sobre los grupos más pobres, y tomando en cuenta las complementariedades a este nivel de carencias entre educación, salud, y alimentación (Banco Mundial 1990, PNUD 1990). En el caso de México, esta estrategia fue formulada explícitamente a principios de la presente década en un trabajo del Banco Mundial realizado por Santiago Levy, que propone “la provisión simultanea de un paquete básico de educación, alimentación y salud que aproveche las complementariedades entre estas necesidades” (Levy 1991, 58ff). Al integrarse en la administración de Zedillo (1994-2000) como Subsecretario de Egresos en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Levy juega sin duda un papel central en la inspiración y diseño de Progresa” Scott, John (1999).  

[22] Fuente citada por Barba, C y Pozos, F (2003).

[23]   Citado por Barba, C y Pozos, F (2003). International Food Policy Research Institute (2000) Evaluación de los resultados del Programa Educación, Salud y Alimentación, 8 tomos. México: Progresa.

[24] Citado por Román, I (2003). A partir de Bruno Lautier: Une protection sociale mutualiste et universelle: la condition de l'efficacité de lutte contre la pauvreté.

[25] “Los programas que condicionan las transferencias monetarias a la realización de inversiones en capital humano por parte de sus beneficiarios se insertan en el contexto de una nueva generación de políticas sociales, que se orientan al manejo, la administración o gestión de riesgos sociales. Este modelo conceptual se funda en el postulado básico de que los individuos, las familias y las comunidades se encuentran expuestas a riesgos múltiples que provienen de diferentes fuentes. Así, los grupos más pobres están en una situación de mayor exposición al riesgo que los segmentos no pobres, debido a que tienen menos acceso o son excluidos de los dispositivos institucionales más eficaces de gestión de riesgos y a que evidencian una menor acumulación de capital humano y social.......... Por tanto, los nuevos programas de transferencias condicionadas que se han implementados durante los últimos años en América Latina se basan en la premisa de que una de las razones fundamentales de la reproducción intergeneracional de la pobreza es la falta de inversión en capital humano en los ámbitos de educación, salud y nutrición, déficit que resulta de la interacción entre los problemas de acceso de los pobres a los dispositivos institucionales de gestión de riesgos y las estrategias ineficaces de enfrentamiento utilizadas por los segmentos más vulnerables. En consecuencia, estos programas buscan, mediante el condicionamiento de las transferencias, generar los incentivos necesarios para mantener e incrementar la inversión en capital humano en los individuos y familias pobres ”. Villatoro, P (2004).

[26] Destaca en el programa OPORTUNIDADES la promoción de las instancia llamado el Empoderamiento de las mujeres. OPORTUNIDADES se diferencia de los programas que lo anteceden en México (Tortilla, Liconsa), debido a que reconoce el potencial de las madres para usar de manera más eficiente y eficaz los recursos recibidos. Así, el programa proporciona las transferencias exclusivamente a las mujeres. La otra instancia que se promueve es la Corresponsabilidad que entrega una mayor responsabilidad a la población beneficiaria en el cumplimiento de los objetivos del programa: así, los usuarios deben cumplir con compromisos para la manutención de los beneficios.

[27] Por supuesto que aquí no se va hacer una evaluación de cada uno de los programas, pues no alcanzaría el tiempo para hacerlo e incluso no es el objetivo de este trabajo, simplemente se mencionan sus principales características  que indican  la homogeneidad  y  el común denominador  de conceptos y enfoques que sustentan sus propuestas de programas.     

[28] Al igual que el BM el BID consideran que el proceso de ajuste debe de complementarse con medidas encaminadas a reducir la pobreza extrema y flexibilizar los mercados laborales. Entre las medidas que se recomiendan es la creación de redes mínimas de seguridad para reducir la vulnerabilidad de los más pobres, el establecimiento de fondos de inversión social, el apoyo a programas sociales focalizados y la promoción de la descentralización de los servicios sociales, etc, agenda que recupera en lo general el discurso del BM (BID-PNUD, 1993; BID 1997, 1998). Incluso la nueva edición de Spectrum (la revista semestral del sector de protección social del Banco Mundial) destacó:"La ampliación de los beneficios de los programas sociales para los más pobres y a la población empleada en el sector informal será clave para que los países de América Latina y el Caribe logren consolidar los logros alcanzados en años recientes a través de programas de protección social innovadores y eficaces".

[29] Citado por Guillén, H (1997).

[30] Se ofrece una visión panorámica de las diversas estrategias para la reducción de la pobreza. Incluye una introducción a dichas estrategias, principios fundamentales, fases claves del proceso, conexiones entre la elaboración de documentos sobre estrategias de reducción de la pobreza (PRSPs) y las políticas del Banco Mundial/FMI, además de un glosario de términos básicos.

[31] Este sitio es administrado por la División para la Eliminación de la Pobreza y el Desarrollo Social (SEPED) del PNUD, responsable de brindar asistencia y asesoría en cuestiones de políticas en tres áreas centrales dentro del marco del programa de Desarrollo Humano Sostenible (DHS): erradicación de la pobreza, empleo y subsistencia sostenible, y género y desarrollo.

[32] Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización (FNUDC) y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DAESNU). Estos programas de microcrédito y las microfinanzas para “reconstruir el tejido social", arrancan de una campaña global que hace siete años el gobierno de Clinton propicio y para  que el 2002 se celebra la V cumbre del Microcrédito en Nueva York. Las Naciones Unidas instauran el Año Internacional del Microcrédito 2005, subraya el organismo la importancia de la microfinanciación como parte integral de nuestro esfuerzo colectivo para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio.  Estos programas pertenecientes a las Naciones Unidas sostienen que  “el acceso sostenible a la microfinanciación ayuda a mitigar la pobreza por medio de la generación de ingresos y la creación de empleos, permitiendo que los niños asistan a la escuela, permitiéndoles a las familias obtener atención de salud y empoderando a las personas para que tomen decisiones que se adapten mejor a sus necesidades. El gran reto que tenemos por delante es retirar las trabas que excluyen a las personas y les impiden participar cabalmente en el sector financiero. Juntos, podemos y debemos crear sectores financieros inclusivos que ayuden a las personas a mejorar sus vidas."

[33] Duclos, Jean-Yves (2001).  “Problemas de Medición de vulnerabilidad y pobreza para las políticas sociales. Unidad de Protección Social, Red de Desarrollo Humano del Banco Mundial. Los métodos de evaluación para medir la pobreza se pueden dividir en dos grupos. Siguiendo a Ravallion (1994), se describirán como métodos basados en el bienestar y no basados en el bienestar. En la práctica, el primer método tiende a concentrarse principalmente en comparaciones del "bienestar económico", el que por simplicidad también llamaremos "nivel de vida". Como se verá, este método está marcadamente relacionado con la teoría económica tradicional y también es usado en forma generalizada por los economistas en las operaciones y el trabajo de investigación de organizaciones como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y los Ministerios de Finanzas y Planificación de países desarrollados y en desarrollo. Por tradición, el segundo método ha sido recomendado principalmente por los cientistas sociales (distintos de los economistas) y en forma parcial como reacción al primer método. Sin embargo, recientemente y cada vez en mayor grado, tanto los economistas como los que no lo son han planteado este segundo método como un complemento multidimensional al método clásico del nivel de vida”.

[34] www. Banco mundial.org.mx el CAS. http://www.bancomundial.org.mx/pdf7estudioporsector7povertyinmexico/1.pdf.

[35] En 2001, el producto interno bruto decreció 0.3%. Paradójicamente e l propio (BM: 2004),  dice que el gasto en programas destinados a los pobres representa  en la actualidad el 1,3% del PIB, en comparación con el 0,7% en 1990. Los programas que involucran transferencias a los pobres liderados por OPORTUNIDADES desde su creación, crecieron en promedio un 8,4%  al año durante la década de los noventa y un 9.8% después del 2000. Sin embargo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en su informe: Panorama social. Indicadores sociales de la OCDE, se señala que México ocupa el penúltimo lugar en gasto social en los países de la OCDE, destina a ese renglón entre 1996 a 2000 de sólo 8.2% en el grupo de naciones que en promedio destinan el 20.8% en relación a su PIB. Uno de los indicadores considerados por el organismo para medir el grado de desarrollo de un país es el relacionado con el gasto social, renglón donde México se colocó en el 2002 en el penúltimo sitio, sólo arriba de Corea del Sur y por debajo de las naciones integrantes de la OCDE.

[36] Respecto a la cifra que precisa el porcentaje de pobres que hay en el país, investigadores reconocidos como difieren tanto en el número absoluto como en términos relativos, pues Araceli Damián especialista en la materia e investigadora del Centro de Estudios Demográficos y Desarrollo Urbano del COLMEX  coincide con su homólogo del Centro de Estudios Sociológicos del mismo Colegio, que el gobierno no acepta la existencia de 76.8 millones de pobres a escala nacional. (La Jornada 9 de febrero de 2003, Area política).

[37] El BM coloca a México como  la economía número 68 del mundo en materia de ingreso per cápita. El coeficiente de Gini lo estima en 54.6 puntos, dando como resultado que el 20 por ciento de la población más rica concentra el 59.1 por ciento del ingreso, en tanto que el 20 por ciento más pobre, sólo recibe 3.1 por ciento del ingreso nacional.

---