Evolución de la administración pública en México.

En el caso de México, la administración pública se encuentra estrechamente relacionada con el poder ejecutivo, de quien depende la figura del gobierno, conducida en sus diferentes ámbitos; Federal por el presidente de la República, estatal o local, por lo gobernadores,  y municipal por los presidentes municipales.

Desde la época posrevolucionaria con la fundación del partido Nacional Revolucionario (PNR), creación de Plutarco Elías Calles, la administración pública mexicana fue cediendo sus espacios a los grupos de poder como premio a su participación y lealtad en el movimiento armado que terminó con la dictadura de Porfirio Díaz, ésta práctica lejos de desaparecer  se arraigó aún más en la cultura política mexicana y se consolidó al mismo tiempo que el partido todo poderoso fue cambiando de siglas, primero a Partido de la Revolución Mexicana (PRM) con el presidente Lázaro Cárdenas del Río y finalmente por las de Partido Revolucionario Institucional con el presidente  Miguel Alemán Valdez.

Esta particular relación de poder en el aparato administrativo mexicano tuvo como consecuencia la inserción de servidores públicos en su mayoría alejados de los perfiles adecuados para desarrollar los puestos por los que el Estado les pagaba, y por lo tanto también se fue denigrando la imagen de la burocracia mexicana en la percepción de los ciudadanos, pues la palabra “burócrata” durante mucho tiempo ha  significado  corrupción y pereza, a diferencia de otros sistemas políticos del mundo como Francia, Japón y Estados Unidos de Norte América, entre otros, donde es sinónimo de orgullo al tener desde hace muchos años ejemplares sistemas de reclutamiento para participar en la administración pública, básicamente enfocados en servicios profesionales de carrera que estimulan la eficacia y eficiencia del servicio público.

México, al alcanzar su independencia  en 1821, experimentó diferentes intentos por reformar su administración pública; sin embargo a lo largo de los más de 170 años fueron intentos estériles y sin trascendencia, pues se carecía de apoyo político y falta de técnicas adecuadas de administración. De hecho podemos considerar que a partir de 1970 se llevó por primera vez una reforma administrativa de base y metódica que perdura hasta nuestros días.

Mario Alfredo Uribe Torres (2001) menciona que  José Sánchez González identifica siete etapas de la administración pública mexicana. La primer reforma de 1833; La segunda con la creación de la  Secretaría de Fomento en 1853; La tercera de Juárez en 1857; La cuarta, con las reformas de 1917; La quinta con cambios antes de 1970 a 1976, la sexta de 1977 a 1982 y la séptima que corresponde al periodo 1982-1988 con el presidente Miguel de la Madrid Hurtado.

Con la llegada a la presidencia de la república de Luis Echeverría Álvarez en 1970, se iniciaron una serie de importantes reformas administrativas en México, pues fue en éste sexenio cuando se constituyó la Comisión de Administración Pública (CAP) que formuló un diagnóstico titulado informe sobre la administración pública.

De dicho informe se desprendía que era urgente iniciar una reforma administrativa profunda para cada institución pública y que éstas contaran con unidades internas de asesoría  y técnica de gestión permanentes las cuales se denominarían de Organización y Métodos (UOM).

Dichas Unidades fueron promovidas desde el sexenio anterior a cargo de Gustavo Díaz Ordaz (1965-1970), sin embargo se atrasó su inicio por indecisión para su puesta en marcha , a lo cual no existían los elementos legales y de apoyo político y básicamente se relegaron a realizar estudios  menores que pretendían alcanzar la eficiencia por la eficiencia misma.

Hacia 1971 se unificaron criterios de gabinete sobre la base de una reunión para atender asuntos de reforma administrativa, derivada de ella surgió la promulgación de los acuerdos presidenciales del 28 de enero y 11 de marzo de 1971, respectivamente, que sustentaron el inicio del Programa de Reforma Administrativa del Ejecutivo Federal.

La visión de ese programa de gobierno, dio cuenta de la gran cantidad de asuntos encomendados al ejecutivo federal por parte del Estado vía constitucional, lo que representaba poseer más de 850 entidades gubernamentales encargadas la mayoría en producir bienes y prestar servicios públicos así como llevar funciones de apoyo, coordinación y vigilancia.

Ante tal situación se procedió a su reorganización institucional con adelgazamiento total de sus estructuras, partiendo de identificarlas por sector de actividad y sector de apoyo técnico–administrativo orientando la revisión de cambios sobre los ejes de: a) instituciones, b) sistemas comunes de administración, c) sectores y d) del conjunto total  de la administración pública (Torres, 2001).

Lo anterior se derivó de un informe del CAP de 1967, a fin de ubicar el desarrollo y complejidades que presentaba la administración pública en aquel entonces, señalando los cambios necesarios a corto plazo. De ahí, se fundamentaron once macroreformas administrativas que significaban los objetivos y/o subprogramas a seguir en el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal de 1971-1976.

En materia administrativa el gran problema que presentó ésta reforma fue la carencia de un servicio civil de carrera. De alguna manera, dicha profesionalización hubiera permitido darle continuidad a éste proyecto de reforma a largo plazo así como viabilidad administrativa.

La reforma administrativa de José López Portillo (1976-1982), inició con el Sistema Nacional de Planeación arrojando tres disposiciones presidenciales:

1. La nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
2. La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
3. La Ley General de Deuda Pública.

 

La creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), constituyó otro de los aspectos más importantes de la Reforma Administrativa instaurada en la administración lopezportillista, dicha institución gubernamental logró albergar las facultades de programación y presupuesto de los programas de gobierno para su adecuada puesta en marcha.

Esta Secretaría se transformó en el eje del sistema nacional de planeación, todo esto absolvió atribuciones que antes le correspondía a otros organismos públicos, sobre todo de carácter legal, administrativo y de control, pues adquirió de la Secretaría de la Presidencia, la planeación integral de la inversión pública; de la Secretaría de Industria y Comercio, la elaboración de las estadística de la administración pública federal; y de la Secretaría del Patrimonio Nacional el control normativo y global de las empresas públicas.

La creación del plan global de desarrollo (1980-1982), se sumaba a otro esfuerzo de reforma administrativa a largo plazo, pero al final sucumbió dado que estaba proyectado sobre el supuesto de que el precio del crudo se mantendría en franca alza y cuando sobrevino la crisis petrolera, dicha estrategia fracasa rotundamente, y por ende, el ambicioso proyecto de reforma.

De igual manera, esta reforma administrativa avizoró con mas empuje el planteamiento de la instauración del servicio civil de carrera, que accediera la entrada de servidores públicos más aptos y sin prebendas de cualquier índole al ámbito de la administración pública; pero al existir irracionalidad administrativa, este proyecto continuó siendo una panacea.

Tiempo después, al asumir el poder Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), la idea de reformar la administración pública quedó relegada y con ella la Coordinación General de Estudios Administrativos, introduciéndose una nueva forma de gobernar, es decir, la economía tomaba las riendas del control de lo político.

De la Madrid inició medidas austeras al interior de la administración pública, lo que representó un adelgazamiento estatal en todas sus esferas de acción, el diagnóstico era que un Estado gigante representaba costos financieros altos para la economía, atribuidos en gran medida por la ineficacia e ineficiencia de las instituciones gubernamentales y de las empresas públicas.

El 4 de diciembre de 1982, de la Madrid presentó al congreso una iniciativa a fin de reformar la Ley Orgánica (en vigor el 29 del mismo mes), significó cambios profundos para recuperar la credibilidad de las estructuras públicas sus instituciones y servidores públicos.

En el mismo sexenio de la Madrid se detectan algunas reestructuraciones de carácter administrativo y organizacional, como la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas que pasó a ser de Desarrollo Urbano y Ecología, ésta dependencia se convirtió en la autoridad interinstitucional en asuntos inmobiliarios.

La Secretaría de Salud y Asistencia pasó a ser de Salud, a partir de entonces adquirió atribuciones para coordinar los servicios médicos del Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) e institutos nacionales de salud, lo que hoy se conoce como el Sector Salud.

Otras acciones que se destacan en el sexenio de Miguel de la Madrid, son el acuerdo presidencial de Agosto de 1984 con el que se inicia un programa de simplificación de procesos y sistemas para todas las instituciones y entidades paraestatales; obligándose a entregar en un plazo no mayor a 60 días aquellos procedimientos  susceptibles de simplificarse. Dicho acuerdo, iba acompañado por un paquete de disposiciones regulatorias para saber qué actividades organizacionales eran necesarias acortar.

Miguel De La Madrid también trató de implantar un Servicio Civil Mexicano; sin embargo, la mencionada iniciativa no tuvo los resultados esperados debido a que partía de cierto nivel jerárquico conforme se estudiaban diversos modelos extranjeros para identificar el nivel jerárquico más adecuado para su aplicación.

Sobre la escala jerárquica se llegaría hasta las Jefaturas de Departamento e incluso para el diseño del programa en México, se consideró lo llevara a cabo la Secretaría de Programación y Presupuesto (ya desaparecida), un órgano de gobierno del ejecutivo que fuera responsable de la planeación, ejecución y control presupuestal.

Lo anterior, resultó inviable debido a que se fortalecería la estructura sindicalizada al interior de las organizaciones públicas, sobre todo a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado. Quizá, esta situación haya detenido su puesta en marcha y por lo tanto se diluyó y perdió su instrumentación.

Como podemos observar los cambios en el sexenio de Miguel de la Madrid obedecieron a factores de ajuste económico, presiones sociales  y exigencias de organismos internacionales, desafortunadamente estos quedaron en su mayoría en buenas  intenciones que no fue posible concretar debido a los intereses y cultura política arraigados desde la época posrevolucionaria mexicana.

En el sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) en sus inicios realiza cambios de carácter estructural en algunas dependencias de la Administración Pública Federal, desaparece la Secretaría de Programación y Presupuesto, y traslada sus funciones a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

De igual forma sustituye la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) y en su lugar, surge la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual adquiere las funciones de su antecesora en materia de medio ambiente, materia de protección ecológica, desarrollo urbano, desarrollo regional y el Programa Nacional de Solidaridad, éste último significó la impronta de la política salinista.

La Secretaría de Educación Pública (SEP), incorporó a su estructura los centros de investigación, así como el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; por su parte la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos inicia un proceso de reestructuración hacia el interior de la dependencia. De la misma manera la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) adapta su estructura organizacional en congruencia a los nuevos acuerdos de apertura comercial internacional.

En el sexenio salinista se busca modernizar el agro mexicano, por lo que se crea la Procuraduría Agraria, el Tribunal Agrario y el Registro Agrario Nacional. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal (SEMIP) adelgaza su estructura funcional con la privatización de las empresas públicas que se encontraban bajo su coordinación.

Dentro de los cambios administrativos también se pueden señalar la creación del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA), la Comisión Nacional  del Deporte (CONADE), la Comisión Nacional para el ahorro de energía y la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

En esta etapa la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF) se encargó de instrumentar, operar y dar seguimiento a todos los procesos de modernización de la administración pública federal. Con estas acciones la Presidencia de la República pretendía dar legitimidad y credibilidad a las instituciones para recuperar la confianza ciudadana prácticamente perdida y deteriorada en los últimos sexenios.

Sin embargo aún con todos estos cambios y marcadas intenciones de incorporar al ciudadano en los asuntos públicos, la administración pública federal en esencia poco cambió la estructura burocrática vertical en la que el Presidente de la República imponía su casi inapelable autoridad en las decisiones de la administración pública.

El sexenio del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) no se registraron cambios significativos en la administración pública federal, más bien se dio continuidad a los procesos iniciados por sus antecesores.

La SECOGEF pasa a ser la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y fortalece sus funciones de modernización de la administración pública con la puesta en marcha del Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) 1995-2000.

El PROMAP tiene como vertientes básicas; la participación y atención ciudadana, la descentralización y / o desconcentración administrativa, medición y evaluación de la gestión pública y la dignificación, profesionalización y ética del servidor público.

La política administrativa Zedillista continuó con la privatización de Ferrocarriles Nacionales de México, aeropuertos y puertos marítimos. Autores Como José Juan Sánchez González, citado en  (Torres, 2001) consideran que estas acciones no fueron suficientes al sólo ser simples esfuerzos aislados mas no integrales que debieron estar sustentados dentro de una verdadera reforma del Estado.

La ansiada alternancia en el poder presidencial mexicano se hace realidad con el triunfo en el 2000 del abanderado del Partido Acción Nacional, Vicente Fox Quesada, las aportaciones de Fox en la evolución y consolidación de la administración pública mexicana consistieron básicamente  en el impulso de reformas administrativas que esperaban su turno desde hace varios años, además de las presiones sociales, de los gobiernos y organismos internacionales, propios de las políticas neoliberales y globalizadoras que caracterizaron la entrada del nuevo milenio.

A pesar de que en este sexenio la estructura gubernamental federal no tuvo cambios de fondo, en sus inicios se creó la Comisión Intersecretarial Anticorrupción y a mediados del mandato se aprobaron reformas relacionadas con el combate a la corrupción, destacan la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental Federal, así como la Ley del Servicio Profesional de Carrera (Eric Magar, 2008).

Aunque la primera Ley de transparencia se aprobó en el estado de Sinaloa y posteriormente se aprobó la federal, si detonó la aprobación y un esfuerzo por homologar las Leyes de todas las entidades federativas, ésta importante legislación también representa la voluntad y el trabajo del denominado grupo “Oaxaca”, integrado por ciudadanos, intelectuales y periodistas que propusieron y defendieron el proyecto hasta su aprobación.

En lo que respecta a la Ley del Servicio Profesional de Carrera aprobada en el 2003, tuvo un periodo de aplicación gradual de tres años, hasta hacerse obligatoria, desafortunadamente esta Ley no ha tenido la aprobación y la homologación que se quisiera en todas las entidades federativas.

“El ejecutivo propone y el legislativo dispone”, es la frase que utilizó Fox en casi todo el sexenio para justificar el lento avance en las reformas del Estado mexicano. Sin embargo para muchos esta situación significó la falta de oficio político e incapacidad para cabildear con las diversas fuerzas políticas de parte de los operadores de Vicente Fox Quesada.

En el 2006 los mexicanos recordamos la llegada de Felipe Calderón Hinojosa a la presidencia de la república como una de las más cuestionadas y accidentadas, consecuencia de la polarización social ocasionada por el enfrentamiento de los seguidores del candidato presidencial del Partido de la Revolución Democrática (PRD), Andrés Manuel López Obrador y el gobierno federal en turno, militantes en su mayoría del Partido Acción Nacional (PAN), que se llevó a una arena mediática jamás antes vista.

Sin embargo Calderón, a diferencia de su antecesor, para poder gobernar privilegió los acuerdos con el poder legislativo e inició su mandato con una reforma política electoral, en la que  restringe  a los partidos políticos y particulares la capacidad de contratar tiempos en medios electrónicos, el estrepitoso cambio de Luis Carlos Ugalde presidente Instituto Federal Electoral (IFE), y algunos de sus miembros, así como el aumento gradual a los precios de la gasolina.

Transcurridos cuatro años de  gobierno de Felipe Calderón, destacan las acciones encaminadas al combate del crimen organizado, principalmente al narcotráfico, con la presencia los miembros de las fuerzas armadas en el paisaje urbano mexicano. De ahí que el paquete económico 2011 enviado a la Cámara de Diputados por el ejecutivo federal mantiene tres prioridades en su política de gasto: Fortalecer la Seguridad Pública, Promover Desarrollo Social y Consolidar el Crecimiento Económico.

De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, los objetivos del gobierno del presidente Calderón son desarrollar una cultura cívico – política que promueva la participación ciudadana; mejorar la regulación de la gestión, los procesos y resultados de la administración pública federal y promover y garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y la protección de datos personales. Su cumplimiento se basa en el Programa Especial de Mejora de la Gestión (PMG), el cual persigue maximizar la calidad de los bienes y servicios que presta la administración pública federal, incrementar la efectividad de las instituciones y minimizar los costos de las dependencias y entidades (Castelazo, 2009).

A pesar de todo Calderón es más sistemático y ordenado en la forma de conducir la administración pública, si lo comparamos con Vicente Fox. En los días por venir de la última etapa de su gobierno deberá transitar con un poder legislativo donde el Partido Revolucionario Institucional (PRI) posee la mayoría de los escaños, con una severa crisis económica que se vislumbra lenta en su recuperación, niveles de aceptación para su gobierno nada aceptables, y una guerra contra el crimen organizado que lejos de terminar se hace más cruda. Factores todos que influyen en la evolución o estancamiento de la administración pública.

José R. Castelazo  (2009) resume los significados que ha tenido para diferentes gobernantes la atención a la administración pública, por ejemplo, Gómez Farías propuso reorganizar al gobierno, Calles habló de “creación de instituciones”, Ávila Camacho del “mejoramiento” de la administración pública, Miguel Alemán del “control” de organismos, López Mateos de la “organización y coordinación administrativa”, Miguel de la Madrid de la “simplificación administrativa”, Carlos Salinas de Gortari, “de la administración pública participativa”, Zedillo, de la “modernización administrativa”; Fox, del “buen gobierno” e “innovación gubernamental”, y Calderón nos habla del “mejoramiento de la gestión”.

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