Revista: Turydes Revista Turismo y Desarrollo.
ISSN 1988-5261

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL: COOPERAÇÃO E CONFLITO ENTRE ESFERA FEDERAL E ESTADUAL

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1. INTRODUÇÃO

Em diversas partes do mundo a busca por melhores condições de vida, que superem o objetivo estrito de crescimento econômico, tem induzido as sociedades a repensar sobre quais outros caminhos podem ser traçados, de modo a romper, ou ao menos amenizar, as discrepâncias sociais que assolam parte significativa da população mundial, especialmente nas regiões periféricas. Representantes públicos e órgãos de fomento, por sua vez, passam a apoiar e a incentivar práticas voltadas para o associativismo e para a cooperação entre empresas, governos e grupos de pessoas, em prol do Desenvolvimento Regional.
A crise dos modelos hegemônicos de desenvolvimento do pós 2ª Guerra Mundial e o processo de reestruturação têm afirmado a dimensão regional e também local, como um espaço privilegiado para pensar o desenvolvimento (Benko & Lipietz, 1994).
Conforme Figueiredo (2009), considerando a perspectiva econômica em escala regional, as Políticas Públicas tornam-se Políticas Públicas de Desenvolvimento Regional, em que buscam propiciar o desenvolvimento de ações de equidade inter-regional, considerando a região como um território com escala e massa crítica de recursos suscetíveis, concebidas e implementadas a partir de um quadro estratégico de prospecção com base em um determinado território, com níveis desiguais de participação dos atores regionais e locais.
Assim, de acordo com Calmon (2006), as políticas públicas estão intimamente relacionadas à  trajetória dos Estados e que vincula variáveis de ordem econômica, social e política. O mesmo autor destaca que uma política é considerada pública quando inclui um conjunto de problemas e atividades que não pertencem necessariamente à área privada, e que necessitam da regulação ou a intervenção do governo ou de toda sociedade.
            Monteiro (2006) aponta que a política pública é uma ocorrência organizacional ou, mais precisamente, interorganizacional. Assim, o estudo de política pública não deve ficar restrito a este ou àquele segmento das Ciências Sociais.
            Desde o início dos anos 1990, observa-se no Brasil à emergência da preocupação com a formação e de políticas públicas alinhadas ao processo de descentralização preconizado pela Constituição Federal de 1988, conjuntamente com sua implementação (Goulart, 2010). As primeiras políticas públicas no Brasil se caracterizavam mais pela necessidade de organizar os gastos públicos do que efetivamente por um planejamento completo, principalmente, devido às dificuldades financeiras geradas pela falta de investimento externo (Brasil, 2004a).
            Alinhado ao tópico políticas públicas, a temática do desenvolvimento regional, bem como sua interação com o meio ambiente, tem merecido a atenção de pessoas e instituições em busca de melhor compreensão de seus fenômenos e da elaboração de propostas de intervenção na sua dinâmica. Considerando tal contexto, a importância crescente da análise sobre desenvolvimento regional encontra-se, atualmente, em inúmeros estudos, tanto em âmbito nacional quanto internacional (Alcade; Le bourlegat; Castilho, 2007; Dallabrida & Becker, 2008; Barca, McCann & Rodríguez-Pose, 2012; Ipea, 2015; Resende, et at 2015).
            Conforme Dallabrida & Becker (2008), Desenvolvimento Regional refere-se a um determinado processo de territorialização que contempla a dimensão da reterritorialização, capaz de estimular as potencialidades e contribuir para a superação dos desafios locais/regionais, que privilegie a dimensão da inclusividade ou das não-liberdades, capaz de promover os atores regionais à condição de sujeitos, potencializando sua capacidade de auto-organização, implementando uma dinâmica territorial do desenvolvimento mais autônoma, não privatista e menos desigual.
            Dentro deste contexto de desenvolvimento regional, observa-se a atividade turística como um elemento propulsor. Busca-se entender a importância do turismo na contribuição de geração de emprego e renda e na práxis social das regiões. Deste modo, o turismo, como fenômeno social moderno, acompanha as transformações do desenvolvimento capitalista. A sociedade de consumo, segundo Baudrillard (1995), se caracteriza pela busca do diferente e pela curiosidade. Assim, o turismo vem se consolidando, apoiado em três vetores: o entretenimento, a emoção e a educação (Trigo, 2001).
Os estudos regionais nas três últimas décadas do século XX foram fortemente marcados pelo advento da Nova Geografia Regional (Gil et al., 2007).  Neste sentido, Santos (2014) destaca que o conceito de região passou a ser trabalhado como uma entidade abstrata, utilizada para classificação ou delimitação de áreas. Sendo assim, o surgimento de formações políticas supranacionais obteve-se o enfraquecimento dos Estados nacionais e o fortalecimento de regiões e cidades, principalmente, em decorrência da busca da sinergia no emprego dos fatores de produção. Dessa forma, regiões e cidades adquirem importância crescente, à medida que, na ordem econômica internacional atual, regiões e cidades tornam-se atores tão significativos quanto os Estados nacionais. Assim, o governo central assume papel de agente regulador, parceiro e estimulador do desenvolvimento endógeno das sociedades regionais e locais (Costa & Cunha, 2002; Falcão et al 2015).
Buchy (2006) destaca que as relações entre o lugar e o mundo, mediadas pelos territórios político institucionais, tornam-se cada vez mais relevantes no mercado atual. A ordem local transforma-se em força interna de desenvolvimento e as ações intencionais de agentes externos, ao incluir ou excluir o lugar no circuito das redes, podem constituir oportunidades ou ameaças à manutenção da integridade social do lugar.
            Assim, analisar as políticas públicas de turismo sob a perspectiva do desenvolvimento regional torna-se relevante, uma vez que vem discutir tópicos atuais e que estão em evidencia no meio acadêmico. Este artigo apresenta os resultados de uma pesquisa que visou analisar a cooperação e conflito existentes nas políticas públicas de turismo de esfera federal e estadual implementadas no Brasil e no estado de Minas Gerais entre os anos de 1990 a 2016 sob a perspectiva do desenvolvimento regional. Para tanto, foram propostos os seguintes objetivos específicos: (a) apontar as principais Políticas Públicas de Turismo implantadas no Brasil e em Minas Gerais entre os anos de 1990 e 2016; (b) analisar se as políticas publicas de turismo federais e estaduais possuem propostas semelhantes ou divergentes; (c) verificar se existe cooperação ou conflito entre as políticas federais e estaduais; e (d) apontar os reflexos das políticas e do relacionamento entre as esferas federativas para o desenvolvimento regional através do turismo.
Do ponto de vista metodológico, essa pesquisa pode ser classificada como exploratória e descritiva, com um caráter inerentemente qualitativo. Serão utilizados dados secundários disponíveis no site do Ministério doe Turismo, secretarias estadual de turismo, estudos e artigos científicos publicados sobre o tema.
            Este artigo está organizado em cinco seções, incluindo esta introdução. Na seção 2, destaca-se uma breve revisão da literatura sobre Desenvolvimento Regional, Políticas Públicas e Turismo. Em seguida, na seção 3, descreve-se a metodologia utilizada na pesquisa. Posteriormente, os resultados da pesquisa são apresentados e discutidos na seção 4. Por fim, na seção 5, as considerações finais do estudo são destacadas, seguidas das referências bibliográficas.

2. REVISÃO DE LITERATURA

2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS
            Nos últimos anos, identificou-se o ressurgimento de um importante campo de conhecimento denominado políticas públicas. De acordo com Souza (2006), diversos fatores contribuíram para a maior visibilidade da área, como a adoção de políticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos países, e as novas visões sobre o papel dos governos substituíram as políticas keynesianas do pós-guerra por políticas restritivas de gasto. Assim, do ponto de vista da política pública, o ajuste fiscal implicou a adoção de orçamentos equilibrados entre receita e despesa e restrições à intervenção do Estado na economia e nas políticas sociais.
Definir política envolve uma complexidade de fenômenos relacionados à filosofia, história, ideologia, entre outros, que interferem na compreensão deste termo. Neste sentido, compreende-se política como um conjunto de esforços empreendidos pelas pessoas que objetivam participar do poder ou influenciar a distribuição do poder (Castro & Falcão, 2004). Para Rua (1998), o termo política pode ser caracterizado por uma série de procedimentos, formais e informais, que exprimem relações de poder e que são destinados a solucionar, pacificamente, os conflitos relacionados aos bens públicos. Já para Dias (2003), políticas públicas constituem um conjunto de ações executadas pelo Estado, enquanto sujeito, dirigidas a atender às necessidades de toda a sociedade. O autor ainda complementa que tais políticas são formadas por linhas de ação que buscam satisfazer ao interesse público e têm que estar direcionadas ao bem comum.
De acordo com Dias e Matos (2012), a Política Pública está inserida no campo de estudo da Ciência Política, e diz respeito às decisões do governo com vistas ao atendimento das necessidades coletivas. Dentro desta perspectiva, as políticas públicas surgem, com o objetivo de solucionar, ou amenizar os conflitos gerados em virtude das inúmeras diferenças existentes na sociedade, além de buscar atender às necessidades das populações. As Políticas Públicas surgem como uma forma de gerir os problemas e as demandas coletivas “através da utilização de metodologias que identificam as prioridades, racionalizando a aplicação de investimentos e utilizando o planejamento como forma de se atingir os objetivos e metas predefinidos” (Dias & Matos, 2012: 14).
Neste sentido, Laswell (1936) introduz a expressão policy analysis (análise de política pública), ainda nos anos 1930, como forma de conciliar conhecimento científico/ acadêmico com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. Já Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos, argumentando que a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. O autor ainda destaca que, a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas como informação incompleta, auto-interesse dos que decidem, tempo para a tomada de decisão, dentre outros. No entanto, a racionalidade pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela criação de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios (Simon, 1957).
O racionalismo defendido por Laswell e Simon foi questionado por Lindblom (1979), o qual propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório. Assim, as políticas públicas precisariam incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse (Lindblom, 1979).
A política pública também pode ser compreendida como um sistema, ou seja, como uma relação entre formulação, resultados e o ambiente (Easton, 1965). O autor ainda destaca que as políticas públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos.
Para Peters (1986) a política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Já Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos.
De acordo com Souza (2006), não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Pode-se considerar que a definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. Dye (2005: 101) complementa afirmando que “as atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas - o Congresso, a presidência, os tribunais, os estados, os Municípios e assim por diante”. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as políticas públicas. Dye (2005) ainda sintetiza a definição de política pública como o que o governo escolhe fazer ou não fazer.
Do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares, e seu foco está nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos (Souza, 2006). Por isso, uma teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo da sociologia, da ciência política e da economia. As políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades, daí por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. Tal é também a razão pela qual pesquisadores de tantas disciplinas – economia, ciência política, sociologia, antropologia, geografia, planejamento, gestão e ciências sociais aplicadas – partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos e empíricos (Souza, 2006).
Outro elemento, mais diretamente relacionado aos países em desenvolvimento e de democracia recente ou redemocratizados, é que, na maioria desses países, em especial os da América Latina, ainda não se conseguiu formar coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua população. Neste sentido, as respostas a este desafio não são fáceis nem claras ou consensuais. Muitos fatores externos e internos influenciam diretamente. No entanto o desenho das políticas públicas e as regras que regem suas decisões, elaboração e implementação, também influenciam os resultados dos conflitos inerentes às decisões sobre política pública (Souza, 2006).
Neste sentido, falar de política pública para o desenvolvimento regional pressupõe considerar diversos atores que atuam direta ou indiretamente no contexto, variáveis que podem ter seu grau de significância distinta de uma região para outra além de toda complexidade natural que envolve a política pública.

2.2 DESENVOLVIMENTO REGIONAL
            Em sentido amplo, desenvolver consiste em “um processo de aperfeiçoamento em relação a um conjunto de valores ou uma atitude comparativa com respeito a esse conjunto, sendo esses valores condições e/ou situações desejáveis para a sociedade” (BORBA, 2000, p.13). Destaca-se também como um processo sustentado de crescimento que possibilita maior geração de valores econômicos e de mudança estrutural e que favorece a distribuição de riquezas entre os mais variados estratos sociais e regiões (Ferraz; Crocco; Elias, 2003).
            Dessa forma, para analisar o desenvolvimento, devem ser consideradas, também, as variáveis políticas, tecnológicas, ambientais e de qualidade de vida da população, refletindo o progresso das sociedades, em uma escala multitematizada, e não apenas ressaltar a sua dimensão econômica (Oliveira, 2007).
Embora haja a tendência de se confundir desenvolvimento com crescimento, estes são fatores distintos. O desenvolvimento, diferente do crescimento econômico, cumpre um papel sustentável, satisfazendo as necessidades das gerações atuais, mantendo-se a possibilidade de as gerações futuras usufruírem também dos recursos naturais, na medida em que os objetivos do desenvolvimento vão bem além da mera multiplicação da riqueza material. Por sua vez,  crescimento é uma espécie de pré-requisito para se alcançar a meta de uma vida melhor, mais feliz e mais completa para todos (Sachs, 2004).
Desenvolvimento pode ser considerado um fator de transição, em que ocorre movimento, processo, mudança e libertação (Becker & Wittmann, 2003). Embora desenvolvimento e crescimento tenham sim suas diferenças, é importante salientar que está se caminhando em direção ao desenvolvimento quando um país passa a dominar tecnologias, atualizar suas indústrias, incluindo aspectos sociais e a necessidade de alcançar o quadro conceitual do ecodesenvolvimento, considerando os problemas de extração e utilização de recursos, impactos ambientais, população e desenvolvimento de forma unificada (Sachs, 1997).
Antes de entrar especificamente no tema desenvolvimento regional, cabe destacar que numa perspectiva mais recente e extensa sobre o desenvolvimento como um processo socioeconômico, as mudanças que ocorrem em qualquer escala espacial deve ser considerada, principalmente no que diz respeito a seu impacto sobre a satisfação das necessidades locais, movendo-se a partir do foco no básico, no sentido de maior atenção nas necessidades da comunidade local. Tais necessidades dizem respeito à qualidade habitacional, social e de infraestrutura, possibilidades educativas, recreativas e culturais de uma determinada localidade, a qualidade de instituições educacionais e culturais, gestão do espaço e ambiente natural, tipo e força das ligações e relações sociais entre as pessoas (capital social), criando uma parte de um ‘ambiente convidativo', que não dependem exclusivamente do desenvolvimento econômico (Blakely & Leigh, 2010).
Pike et al. (2007, p.126) afirmam que um dos atuais entendimentos de desenvolvimento é "o estabelecimento de condições e instituições que promovam a realização do potencial das capacidades e faculdades da mente humana em pessoas, comunidades e (...) lugares".

As novas abordagens a que aludimos têm como principal linha de fractura com as anteriores o facto de deixarem de enfatizar o papel das hierarquias espaciais e das vantagens comparativas de localização das regiões, para se concentrarem na compreensão das dinâmicas endógenas dos territórios e, particularmente, na especificidade dos seus modos de organização da produção. Tal representa um corte epistemológico na ciência regional, com o território a ganhar identidade própria, a ser entendido como produto econômico-social historicamente construído e com capacidade própria de se autotransformar, em detrimento de um olhar exterior sobre as regiões, entendidas enquanto espaço formal de recepção de impulsos de desenvolvimento, cuja identidade provinha do papel que desempenhavam no processo de relações mercantis inter-regionais, papel esse mediatizado pela quantidade e natureza dos factores de localização de cada região (Lopes, 2001:103).

O desenvolvimento regional não é apenas uma eficiência na política econômica; é igualmente uma emissão de capital devido ao fato de que o desenvolvimento econômico normalmente apresenta um grau significativo de variação espacial. Nas últimas décadas este fato empírico levou várias vertentes da literatura de pesquisa, em especial, sobre a persistência da variabilidade espacial no desenvolvimento econômico, a avaliação do impacto das medidas políticas destinadas a lidar com as condições de desigualdade espacial indesejáveis. O estudo dos processos socioeconômicos e das desigualdades  mesorregionais posiciona regiões no núcleo de ações de política e, portanto, garante que os esforços de investigação conceituais sejam aplicadas intensivamente” (Nijkamp, 2009: 265).

Acredita-se que desenvolvimento está associado a uma mudança estrutural que busque eficiência na produção, uso racional dos recursos naturais e uma maior igualdade na distribuição dos empregos e da renda, promovendo melhora qualitativa do modo de vida das pessoas (Mamberti & Braga, 2004).
Mas alcançar um desenvolvimento acompanhado de equilíbrio e capacidade de alocação de recursos é um dos desafios do homem na atualidade.  O turismo como importante atividade econômica do século XXI é percebida como relevante componente nas equações de desenvolvimento, no que tange a essência da parceria dos interessados na atividade turística (como destacado no próximo tópico (Dias, 2003),

2.3 TURISMO
O Conselho Mundial de Viagens e Turismo (World Travel & Tourism Council - WTTC), divulgou em seu relatório de 2013 que o setor de viagens e turismo contribuiu com 9,5% para a economia global.  Os números do Brasil mostram ainda que o setor apresentou uma contribuição total – que inclui as atividades diretas, indiretas e induzidas do turismo - de 9,2% do PIB, o equivalente a US$ 205,6 bilhões (ou R$ 443,7 bilhões de reais) gerados. Dentre a lista das maiores economias do turismo no mundo, os Estados Unidos lidera com uma renda de cerca de US$ 1,4 trilhões. O Brasil aparece em sexto lugar. Isto demonstra que a atividade é rentável e competitiva, que, se planejada adequadamente, pode contribuir para o desenvolvimento sustentável dos municípios e de suas comunidades (Hall, 2001; Molina, 2005).
Girard e Nijkamp (2009: 20) destacam que “o turismo tornou-se um setor global com amplo e significativo impacto no resultado social e econômico no desenvolvimento de nações e regiões”. No entanto, cabe considerar que o turismo pode gerar impactos positivos na economia, como o rendimento pode ser aplicado na preservação e valorização do patrimônio histórico, cultural e ambiental; emprego em diferentes níveis de formação; melhorias nas condições de vida da população local; e atrair novos investimentos. Enquanto isso, os impactos negativos para a região pode ser a inflação local, quando os preços aumentam para atender a demanda de turistas e acaba gerando maior custo de vida para moradores. Outro ponto refere-se à escassez de força de trabalho local, levando os moradores nativos para os  cargos de maior precariedade, em geral de caráter temporário e baixos salários. A valorização do território gera também a especulação imobiliária empurrando os residentes locais para os subúrbios. Quando há investimentos de empresários de fora do território e / ou estrangeiros na região também se percebe a fuga dos lucros.
Erkus-Öztürk e Eraydin (2010) afirmam que, apesar do aumento da quantidade de discussões sobre o papel da rede de empresas no turismo, isso não é suportado por estudos empíricos e não consegue explicar como essas redes podem contribuir para o desenvolvimento sustentável dos territórios. 
Conforme Brida (2012), o apoio da população local para o desenvolvimento do turismo é essencial para enfrentar com sucesso qualquer processo de planejamento da atividade turística. Desta forma, não há dúvida de que o desenvolvimento do turismo envolve impactos tanto positivos como negativos. Tais impactos variam de mudanças nas estruturas sociais e econômicas, no meio cultural, além de efeitos ambientais. Acima da interpretação mais tradicional com base em sua relação com a produção e consumo, o turismo está cada vez mais sendo interpretado em sua dimensão temporal da mobilidade, bem como na análise das mudanças sociais representados na forma de mudança do fenômeno social.
Em um estudo participativo, González e Iglesias (2009) apresentaram os impactos do turismo sobre os processos de coesão social e as políticas de mitigação de Caibarién-Cuba. Seus resultados indicam que os principais impactos percebidos pela comunidade estão associados a emprego e renda, desenvolvimento de infraestrutura e preservação ambiental.
Com o crescimento da tecnologia, a informação e comunicação mundial tornaram o turismo um forte segmento, pois despertou nas pessoas a curiosidade de ver e sentir os lugares mais longínquos do mundo (Dias, 2003).
De acordo com Souza, citado por Zagheni (2004: 67):

Nesta perspectiva, a formulação de políticas de turismo e de planejamento turístico adequado é a forma encontrada para minimizar os impactos negativos do turismo (Santos & Gomes, 2007). Neste sentido, a política de turismo é a espinha dorsal do “formular” (planejamento), do “pensar” (plano), do “fazer” (projetos, programas), do “executar” (preservação, conservação, utilização e ressignificação dos patrimônios natural e cultural e sua sustentabilidade), do “reprogramar” (estratégia) e do “fomentar” (investimentos e vendas) o desenvolvimento turístico de um país ou de uma região e seus produtos finais (Beni, 2003: 177). Deste modo, a política do turismo deve funcionar tanto no estímulo e no controle direto do desenvolvimento do turismo como também deve preocupar-se com a proteção dos interesses da sociedade (Solha, 2006).
Para Beni (2003) a política de turismo é o conjunto de fatores condicionantes e de diretrizes básicas que expressam os caminhos para atingir os objetivos globais para o turismo do país. Para isso, compete aos órgãos públicos a função específica de determinar prioridades, criar normas, administrar recursos e estímulos, pois ele dá as diretrizes e provê as facilidades.
Para que haja o fortalecimento da atividade turística é preciso entender por política de turismo como o conjunto e fatores condicionantes e de diretrizes básicas que expressam os caminhos para atingir os objetivos globais para o turismo do país, determinando as prioridades da ação executiva, supletiva ou assistencial do Estado (Beni, 2003). Neste sentido, para o desenvolvimento satisfatório das políticas públicas de turismo é preciso avaliar e monitorar as ações, no setor de turismo (Hall, 2001).
As Políticas Públicas de Turismo e Desenvolvimento poderiam ser concebidas como as ações das autoridades públicas no âmbito do turismo para promover o desenvolvimento local (Roth, 2006). Dentro desta perspectiva, no significado básico do turismo estão relacionadas às atividades relacionadas com a prestação de serviços transportes, hotéis e restaurantes, bem como uma gama de serviços  diretamente relacionados com os produtos turístico, que variam de lugar para lugar.
Para Santana (2005), o crescimento da renda gerada pelo turismo repercute favoravelmente no território, principalmente através da geração de empregos que beneficiam a população local.
De acordo com Navarro (2010) observa-se no mundo uma clara tendência a se realizar uma maior quantidade de viagens por ano de poucos dias de duração com maior nível de gasto médio, ao invés de realizar poucas viagens de maior tempo de estadia. O turismo de final de semana, além de atenuar a sazonalidade, produz bons resultados para o turismo e têm crescido exponencialmente no país e no mundo.
O turismo pode ser entendido como um processo social e historicamente construído. Longe de ser considerada uma característica intrínseca, os objetos ou lugares notáveis, representam o que as empresas consideram como algo a ser visitado, admirado, consumido e assim, se relaciona aos hábitos, costumes e modas, principalmente aqueles presentes nas sociedades industriais e urbanas (Troncoso, 2008).
No que se refere ao turismo rural, por exemplo, Posadas (1999: 68) destaca que “O campo torna-se um objeto de consumo por Cidade (em primeiro lugar, consumo ideológico e cultural, em seguida, como espaço de consumo de lazer)”. A possibilidade de projetar o lugar como uma atração turística, é relacionada com a importância do turismo como um produto cultural. O resgate e revalorização do patrimônio estão ligados às novas formas de ver o passado, e no processo de patrimonialização da história.
De acordo com Criado, (2005) o patrimônio para além do seu significado simbólico, possui sua capacidade intrínseca de ser reflexivo de uma cultura particular, que adquire um valor acrescentado, possibilitando uma rentabilidade econômica, propiciando novas intervenções sobre si mesmo, que promove um discurso de recuperação e revitalização dos elementos culturais de determinadas áreas e sua reutilização como novos espaços de recreação e lazer para atender a cada vez mais uma crescente demanda por um turismo especifico.
Conforme Martin e Rotman (2005), uma questão relevante do patrimônio como uma construção social, é o foco na manutenção laços de continuidade com o passado. Ainda segundo os autores, preservação do Património opera como uma fonte de recuperação da memória social como um trabalho seletivo e transformador do passado enfocando numa articulação estre passado e presente.
Neste contexto, compreender as políticas públicas de turismo sob a perspectiva do desenvolvimento regional torna-se essencial para que seja possível atingir objetivos condizentes com o real significado dos termos. No caso do Brasil, analisar as políticas públicas de turismo nacionais e as políticas públicas de turismo do estado de Minas Gerais vem possibilitar a identificação ou não, de sinergia, cooperação e conflito existente nas políticas públicas.

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A pesquisa realizada possui uma abordagem de cunho qualitativo. A pesquisa é caracterizada como exploratória e descritiva. Malhotra (2006) destaca a pesquisa descritiva como aquela que visa descrever ou definir um dado fenômeno. O intuito do trabalho foi o de buscar relacionar as características das políticas públicas de turismo no estado de Minas Gerais e sua relação com o desenvolvimento regional. Serviram também de base para identificar possíveis fatores de cooperação e conflito entre a esfera estadual e federal e também como as instituições públicas e privadas locais, junto com a sociedade civil, se inserem neste processo.
Como instrumento de coleta de dados, inicialmente, foram utilizadas fontes secundárias a partir de pesquisa bibliográfica, tais como livros, periódicos, revistas, jornais e internet, além de dissertações e teses, com a intenção de aprofundar o conhecimento referente ao assunto pesquisado. Realizou-se também pesquisa documental, incluindo projetos de execução, anuários de turismo, relatórios de gestão, disponibilizados pela Secretaria de Turismo de Minas Gerais e pelo Ministério do Turismo.
Foi adotada a técnica de análise de conteúdo no tratamento dos dados documentais. A análise de conteúdo foi conduzida seguindo-se as etapas básicas propostas por Bardin (2004): pré-análise, exploração do material e tratamento dos resultados e interpretação.
Primeiramente foi realizada uma pesquisa bibliográfica sobre o tema nos principais periódicos da área de políticas públicas, turismo e desenvolvimento regional. Em seguida, foi feito um recorte histórico das principais políticas públicas de turismo do Brasil e Minas Gerais, destacando o período de 1990 a 2016. Na sequência, foi realizada uma análise das políticas demonstrando situações de cooperação e conflito estre estas.

4. RESULTADOS

4.1 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NO BRASIL
            O primeiro órgão oficial do Brasil destinado a tratar de assuntos relacionados especificamente de Turismo foi criado na década de 1930, denominado Divisão de Turismo, que tinha como objetivo superintender, organizar, e fiscalizar os serviços de turismo interno e externo (Dias, 2003).
            Em 1958 foi criado a Comissão Brasileira de Turismo (COMBRATUR), momento este que de fato começou a se pensar na articulação política nacional de turismo. Entretanto, em 1962 a COMBRATUR foi extinta (Dias, 2003).
            Em 1966 foi criada a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) e o Conselho Nacional de Turismo, através do Decreto-Lei n° 55, de 18 de novembro. Tal decreto estabeleceu diretrizes para a elaboração de uma política nacional de turismo (Dias, 2003). Seguindo esta mesma linha, em 1971, foi criado o Fundo Nacional de Turismo – FUNGETUR vinculado a EMBRATUR (Dias, 2003).
            De 1966 a 1991 no Brasil não consideravam-se a necessidade de articulação entre as políticas de turismo e outras políticas de diversos setores do governo, sendo evidente que se praticava eram ações fragmentadas sem uma espécie de condução na articulação das relações necessárias feitas pelo governo (Santos & Gomes, 2007).
Com a Constituição Brasileira de 1988, o turismo passa a ser responsabilidade a todos os níveis de governo. Sendo assim, o Art. 180, prevê "A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico. (Brasil, 1988). Alinhado ao previsto na Constituição, em 1992 foi criado o decreto n° 448 que vem estabelecer as diretrizes para a Política Nacional do Turismo. Com o decreto é definido as diretrizes para o Plano Nacional de Turismo (Dias, 2003). 
Anterior a Política Nacional do Turismo, em 1991 surge o Programa de Ação para o Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR), responsável por investimentos em infraestrutura (aeroportos, rodovias, etc.) em várias capitais da região Nordeste, justificada pelas belezas naturais da região, gerenciado pela EMBRATUR e pela Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) (Candiotto & Bonetti, 2015).
O Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) é instituído em seguida, em 1994, e tinha como proposta a descentralização da atividade turística, objetivando conscientizar, sensibilizar e estimular a capacitação dos agentes de desenvolvimento do município (BRASIL, 2007).
Durante o Governo de Fernando Henrique Cardoso, entre 1995 a 2002, o PNMT não teve continuidade. Já em 2003, é criado o Ministério do Turismo (MTUR), momento este que é elaborado o Plano Nacional de Turismo (PNT) seguindo alguns dos preceitos do PNTM (BRASIL, 2013). Desde o lançamento do PNT 2003-2007 observa-se a intenção de descentralização administrativa e integração dos diversos atores, sob uma estrutura de macro programas.
Decorrente de um diagnóstico estabelecido dos problemas do turismo no Brasil evidenciou-se os objetivos gerais e específicos, entre os objetivos gerais são definidos o desenvolvimento do produto turístico brasileiro com qualidade, contemplando as diversidades regionais, culturais e naturais, estimulando e facilitando o consumo do produto turístico brasileiro nos mercados nacional e internacional. Os objetivos específicos descritos no PNT concentram-se na qualidade do produto turístico, diversificação na oferta turística, estruturação dos destinos turísticos, ampliação e qualificação do mercado turístico, aumento da competição do produto turístico internacionalmente, a ampliação do consumo do produto turístico nacionalmente, bem como o aumento médio do consumo e permanência do turista (Brasil, 2003:18).

Em 2004, o MTUR implementou o Programa de regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, definindo a regionalização do turismo como gestão de política pública descentralizada, baseada na articulação, mobilização, cooperação e sinergia das decisões (Brasil, 2004).  
Com a atualização do PNT 2007-2010, foi instituído a regionalização como um macroprograma do Ministério do Turismo, com o objetivo de continuidade e aprofundamento do programa criado anteriormente (Candiotto & Bonetti, 2015).
A visão do PNT 2007/2010 aponta que o turismo no Brasil contemplará as diversidades regionais, configurando-se pela geração de produtos marcados pela brasilidade, proporcionando a expansão do mercado interno e a inserção efetiva do País no cenário turístico mundial. A criação de emprego e ocupação, a geração e distribuição de renda, a redução das desigualdades sociais e regionais, a promoção da igualdade de oportunidades, o respeito ao meio ambiente, a proteção ao patrimônio histórico e cultural e a geração de divisas sinalizam o horizonte a ser alcançado pelas ações estratégicas indicadas no PNT (Brasil, 2007:16).

Os objetivos gerais e específicos contidos no PNT 2007/2010 se orientam na inclusão do turismo como fator de desenvolvimento social, econômico e cultural, fortalecendo o turismo no âmbito nacional e internacional.
Em 2008, é criada a Lei do Turismo (nº 11.771/2008), que dispõe sobre a Política Nacional de Turismo, define as atribuições do Governo Federal no planejamento, desenvolvimento e estímulo ao setor turístico, no qual está previsto “torna-se referência na gestão pública do setor, trazendo no seu escopo o marco regulatório definindo competências e responsabilidades do poder público e de toda a cadeia produtiva do turismo, garantindo a gestão ética, responsável, transparente e cidadã Brasil, 2013, p.19)”.
Em 2013, foi lançado o PNT 2013-2016, no qual apresenta as orientações estratégicas para o desenvolvimento da atividade nos anos seguintes. Suas diretrizes norteiam o desenvolvimento do turismo brasileiro no sentido de: participação e o diálogo com a sociedade;  geração de oportunidades de emprego e empreendedorismo;  incentivo à inovação e ao conhecimento, e  regionalização como abordagem territorial e institucional para o planejamento. Cabe ainda destacar que a partir das diretrizes estratégicas, foram definidos os seguintes objetivos: incentivar o brasileiro a viajar pelo país; incrementar a geração de divisas e a chegada de turistas estrangeiros; melhorar a qualidade e aumentar a competitividade do turismo brasileiro; e preparar o turismo brasileiro para os megaeventos.
Deste modo, um dos focos do PNT era preparar o país para a Copa do Mundo de Futebol em 2014 e os Jogos Olímpicos do Rio de Janeiro em 2016.  Com isso, vários projetos de capacitação de mão de obra, infraestrutura, aumento da capacidade de hospedagem, dentre outros foram desenvolvidos no Brasil para atender aos megaeventos e preparar a nação para um novo patamar turístico.

4.2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NO ESTADO DE MINAS GERAIS
Por muito tempo o Estado de Minas Gerais desenvolveu a atividade turística atuando apenas com os destinos turísticos das cidades históricas e termais, sem uma política pública efetiva, razão esta que tanto o turismo como estes dois destinos precisavam ser readequados (Emmendoerfer, 2008).
De acordo com a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais (SETUR), o estado reúne uma multiplicidade de atrativos dificilmente encontrados em um só destino. São 853 municípios e mais de cinco mil distritos e povoados, repletos riquezas históricas, naturais e culturais. A criação da
SETUR em 1999, marcou o início da política pública de turismo descentralizada em Minas Gerais. Sendo assim, a descentralização com foco em todas as regiões do Estado é um dos principais eixos temáticos da política pública estratégica da Secretaria de Estado de Turismo do Estado.
As primeiras políticas públicas do turismo no estado de Minas Gerais estiveram relacionadas diretamente com o desenvolvimento das Cidades das Águas e, posteriormente, com as Cidades Históricas.  Em 1999 com a criação da SETUR, e o Instituto Estrada Real (IER) o governo estadual elaboraram a política de turismo para o estado tendo como eixo principal a criação dos circuitos turísticos.
De acordo com Decreto Lei N°. 43321/2003 circuito turístico, “é o conjunto de municípios de uma mesma região, com afinidades culturais, sociais e econômicas que se unem para organizar e desenvolver a atividade turística regional de forma sustentável, através da integração continua dos municípios, consolidando uma atividade regional”.
Caracterizados como instâncias de governança regional, os Circuitos Turísticos reúnem um conjunto de municípios de uma mesma região, com afinidades culturais, sociais e econômicas, unidos para organizar e desenvolver a atividade turística de forma sustentável. O trabalho dos Circuitos Turísticos se dá por meio da integração contínua dos municípios, consolidando uma identidade regional (Minas Gerais, 2006). Cabe ressaltar que antes mesmo da criação do PNT em 2003, o Estado de Minas Gerais já adotava esta nova forma de gestão descentralizada no Brasil (Emmendoerfer et al 2011). 
As ações da Secretaria de Estado de Turismo, dentro da política de fortalecimento dos Circuitos Turísticos de Minas Gerais incluem a implementação, sensibilização, mobilização, elaboração de plano estratégico de desenvolvimento, roteirização, indo até a promoção do destino turístico. Em Minas, existem 58 circuitos turísticos formatados que envolvem 470 municípios mineiros. Destes circuitos, 42 mais a Capital Belo Horizonte, já foram certificados pela Secretaria de Estado de Turismo.

Alinhado a perspectiva da esfera federal sobre turismo, a visão do Planejamento Integrado e Participativo, no âmbito do Programa de Regionalização do Turismo, considera que, viabilizar a elaboração de planos estratégicos de desenvolvimento do turismo regional, de forma participativa, significa democratizar os espaços e os mecanismos de representação política da sociedade civil, permitindo as mudanças estruturais almejadas (Brasil, 2004a: 13).
Somente foi possível viabilizar a descentralização e a regionalização do turismo em Minas Gerais com a institucionalização da Política Estadual em 2003, chamada de “Circuitos Turísticos”  Seu objetivo foi estruturar as atividades de turismo nas esferas regionais e municipais, de forma a atrair mais turistas e movimentar o comércio e os serviços turísticos das localidades, através da criação de instâncias de governança regional, denominadas de Circuitos Turísticos, a fim de organizar o turismo nos municípios geograficamente próximos e com características comuns (Emmendoerfer et al., 2007).
Com a certificação, conforme consta na Resolução nº 007/2003, ficou estabelecido que e o estado concederá o certificado somente aos circuitos turísticos que realizarem o levantamento da oferta turística dos municípios que compõem, organizar  a  documentação necessária  e  as  demais  exigências. 
De acordo com a SETUR, várias parcerias com diversas instituições e entidades do governo foram firmadas para a gestão do turismo em Minas Gerais, como: Associação Brasileira de Bares e Restaurantes Regional de MG (AbraselMG); Associação Brasileira da Indústria de Hotéis de MG (ABIH-MG); Belo Horizonte Convention & Visitors Bureau – Casa do Turismo; Cia de Tecnologia da Informação do Estado de MG (PRODEMGE); Companhia Mineira de Promoções (MINASCENTRO/PROMINAS); Conselho Estadual de Turismo; Empresa Municipal de Turismo de Belo Horizonte S/A (BELOTUR); Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR); Federação dos Circuitos do Estado de MG (FECITUR); PRODETUR/NE-II – Programa de Desenvolvimento do Turismo Nordeste; Instituto Estrada Real;  Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de MG (SEBRAE-MG); Sindicato das Empresas Locadoras de Automóveis do Estado de MG (SINDLOC/MG) (Minas Gerais, 2006).
Neste sentido, desde a criação da Política Pública de Regionalização do Turismo em Minas Gerais, é possível afirmar que a atividade no estado tem se caracterizado pela descentralização e pela maior abertura à participação de organizações da iniciativa privada e do terceiro setor na gestão do turismo.
De acordo com Sette (2012), com a Lei  Estadual n° 18.030  de  2009, observou-se um avanço no que diz respeito à Política Estadual de Turismo, uma vez que essa dispõe  sobre  a  distribuição  aos  municípios o direito a parcela da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), o chamado ICMS Turístico.
Assim, no que diz respeito às políticas públicas para o turismo, os conflitos são inerentes ao processo. A cada escala em que se considerem as relações sociais ocorrerão conflitos espaciais, pois a política representa o jogo de interesses sociais contrapostos. Os primeiros reflexos são representados pela dinâmica social, pois são significativos a apropriação, os processos de controle e a política como gestão. A política implica no estabelecimento de estratégia e táticas frente aos outros membros da sociedade para impor critérios e formas de atuação (Sánchez, 1992).
Considera-se que as rupturas e conflitos são parte do espaço político e entendem que para pensar em política pública é fundamental compreender a multidimensionalidade do território e a presença do conflito, sobretudo no âmbito das esferas de poder representativas como os conselhos, onde os atores estão lá presentes, na defesa de seus interesses.

4.3. COOPERAÇÃO E CONFLITO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NACIONAIS E ESTADUAIS
Muitos são os conflitos existentes entre as políticas públicas nacionais e estaduais de turismo.  Conforme destacado por Santos (2007) até a década de 1990 não foi observado à criação de Políticas Públicas de Turismo de forma articulada, ou seja, envolvendo outros setores do governo. Com a Constituição Federal de 1988 e a responsabilidade de todos os níveis do governo com a atividade turística, as primeiras diretrizes começam a ser estabelecidas com o PNT.
Para Cruz (2002), na década de 1990, existia falta articulação da Política Nacional de Turismo com outras políticas setoriais. Considerando três grandes programas implantados na época, O Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), Os Programas de Ação para o Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR), os Programas de ecoturismo, com destaque para o Programa Parques do Brasil e PROECOTUR Amazônia, não se via a integração destes com outros setores da economia, como transportes, cidades, serviços diversos, entre outros. Em Minas Gerais, neste mesmo período, apesar das atividades turísticas estarem centradas nas cidades históricas e o roteiro de aguas termais, já se pensava em políticas públicas envolvendo a sociedade e governos regionais.
Com o PNMT em 1994, que tinha seus objetivos focados no desenvolvimento do turismo no município, alguns conflitos já são percebidos. Dias (2003) já destacava algumas questões contraditórias no PNMT, ressaltando que, conforme previsto no Programa:
(...)  Embora conte com órgãos nos três níveis de poder que não possuem uma hierarquia política administrativa entre si, a implementação do programa depende da subordinação dos órgãos às decisões estabelecidas nos níveis federais e estaduais. O programa só se viabiliza com sujeição dos organismos hierarquicamente inferiores às normas da Embratur. (Dias, 2003: 146).

            Assis (2014) destacou em seu estudo que por mais que o PNMT traga o princípio de descentralização dos municípios, ressalta que as prioridades precisam estar conforme decisões vindas de órgão superior, o que por vezes acaba por comprometer as ações uma vez que em virtude da diversidades dos municípios torna-se difícil atender a diferentes realidades de cada município.
            Outro fator crítico da PNMT, é que Minas Gerais é o estado com maior número de municípios  entre os demais estados da federação, totalizando 853 municípios, sendo que destes 666 possuem menos de 20.000 mil habitantes cada um (IBGE, 2016). Este fato torna-se complexo a criação de políticas públicas de turismo específica para cada um dos municípios, tendo em vista que em muitos destes não existe estrutura financeira e pessoal qualificado para o desenvolvimento do turismo. O PNTM exigia o “o que” os municípios deveriam fazer, mas não explicava o “como fazer”.
            Enquanto no Brasil entre 1994 e 2001 o Plano Nacional de Municipalização do Turismo era a política pública praticada, em Minas Gerais, no final da década de 1990 e início dos anos 2000, a política de regionalização do turismo, cuja base territorial  se  dá  por  meio  dos  Circuitos  Turísticos passou a ser pensada e adotada para o desenvolvimento do Turismo no estado. No entanto, uma das contradições percebidas é que a Constituição Mineira explicita que o plano de turismo deveria observar o princípio da regionalização, todavia, o artigo 2º inciso IX destaca como um dos objetivos do Plano Nacional do Turismo o estímulo à municipalização.   
            Outro problema para a continuidade das políticas públicas de turismo, tanto na esfera federal como na esfera estadual é a troca de governo, sobretudo quando se trata de ideologias políticas muito distintas. As trocas significativas de secretários de turismo no Estado de Minas Gerais, gerou descontinuidade de algumas ações de turismo no estado (Trindade, 2009).
            Para Candiotto & Bonetti (2015), com a troca de governo na esfera federal, do Fernando Henrique Cardoso para o governo Luiz Inácio Lula da Silva, ocorreu uma mudança drástica. No primeiro caso estava sendo desenvolvido um trabalho à nível local, de forma que os atores locais era o foco de  mobilização e sensibilização para desenvolvimento da atividade turística. Já no governo Luiz Inácio Lula da Silva uma nova forma de planejar as políticas públicas de turismo foi adotada, dando ênfase ao planejamento à nível regional, considerando as características comuns dos municípios e proximidade.
Com a criação do Ministério do Turismo, o setor passa a ter maior importância na administração pública. No entanto, para Cruz & Sansolo (2003), é paradoxal, pois apesar da importância de elevação de patamar do turismo, faz pensar que a atividade é um tema inexistente ou periférico nos ministérios em que tem influência direta em seu desempenho. 
Com o lançamento do Plano Nacional de Turismo: 2003/2007, o  desafio era conceber um novo modelo de gestão pública que se caracterizaria pela descentralização e participação, a fim de gerar divisas para o país, contribuir para a redução das desigualdades regionais e criar empregos (Brasil, 2003).
Observa que neste momento, a política nacional corrobora com a política estadual de desenvolvimento do turismo. Com o desafio da gestão descentralizada e participativa do PNT 2003-2007, a gestão do turismo por meio dos Circuitos Turísticos torna-se o instrumento mais viável para vencer os desafios e atingir os objetivos tanto na esfera estadual quanto na esfera nacional. Assim, conforme aponta (Emmendoerfer et al, 2007: 2), “a política dos circuitos turísticos foi concebida como o meio de tornar mais abrangente e interligado o trabalho do turismo em MG que era, até então, restrito a destinos turísticos segmentados”.       
Para Beni (2006), irão se beneficiar das oportunidades existentes de desenvolvimento da atividade turística, as regiões que mostrarem mobilização para o desenvolvimento regional e também o entendimento de se trabalhar estratégias integradas.  
Em Minas Gerais, o planejamento público do turismo é resultado de um planejamento estratégico, no qual consiste em macroprogramas de ações que tem visão de longo prazo, sendo revisado de quatro em quatro anos, conforme é modificado a gestão.
Para Soares et al (2013), o Planejamento Estratégico da SETUR, entre 2007 e 2010, demonstra um alinhamento com a Política Nacional de Turismo. Neste sentido, “...observa-se então um esforço de atender às diretrizes em dois âmbitos: o nacional e o estadual. Tal esforço relaciona-se a dificuldades enfrentadas por estados e municípios para a adaptação das diretrizes nacionais em seus limites político territoriais (Soares et al, 2013, p. 54).
No entanto, de acordo com Beni (2006), se a nível do governo federal é apresentado uma estrutura institucional apta para definir diretrizes norteadoras e estruturantes do processo de regionalização do turismo, por outro lado, as dificuldades em dar continuidade as ações e projetos e os obstáculos para atuar nos limites político-territoriais, são alguns dos enfrentamentos vivenciados por alguns municípios. 
Soares et al (2013) aponta que o contato entre os circuitos turísticos e a SETUR, em 2011 diminuiu consideravelmente.  Segundo o autor, os gestores da secretaria estão recebendo gestores públicos municipais diretamente, consequência da mudança de gestão e que enfraquece o papel dos circuitos turísticos tão enfatizada no período de 2007 a 2010.
Vale ressaltar que, conforme apontado por Soares et al (2013), no tocante ao imposto criado em 2009, para complementar o investimento no turismo em nível local (ICMS Turístico), que segundo o autor caracteriza-se como algo inédito no Brasil, apesar do estímulo à participação e à integração dos atores locais em alguns destinos indutores, são feitas observações quanto as limitações operacionais e administrativas na avaliação dos critérios utilizados.
O Estímulo a participação de agentes públicos e privados, em nível local, para o planejamento do desenvolvimento turístico, atuando por meio de uma gestão colegiada, configura-se como uma estratégia positiva para enfrentar e superar os desafios da atividade turística.
O período de 2011 a 2012, na esfera nacional, foi marcado pela ausência do Plano Nacional de Turismo. Observa-se que houve a mudança de governo em 2011, no qual assume a presidência da República do Brasil, Dilma Rousseff. Tal descontinuidade no PNT não ocorreu com o Programa de Regionalização do Turismo, que teve segmento no governo.
No contexto do MTUR apesar do ministério apontar em seus projetos e ações a necessidade de capacitação de mão de obra para atuar no setor de turismo, observa-se que o ministério abre mão de utiliza-la no próprio setor, embora seja a instância máxima que deveria ser mais bem qualificada para atuação em nível nacional (Azevedo, 2015). A autora destaca ainda que o número de turismólogos, ou seja, pessoas com título de nível superior apta a atuar no setor de turismo é muito baixo no ministério, nas secretarias estaduais e municipais de turismo. Tal cenário, ainda na visão da autora, interfere consideravelmente na elaboração e implementação de ações, uma vez que pessoas sem a formação apropriada pode prejudicar o planejamento e a eficiência das ações.
Destaca-se que em nível regional, a própria estrutura administrativa do circuito já prevê a composição de um presidente, diretoria administrativa e um gestor. No caso do gestor, Azevedo (2009: 42) aponta que “... deve ser um profissional do turismo, o único profissional
remunerado no Circuito, responsável por ser o elo entre o Circuito, a SETUR-MG, a
comunidade e os parceiros”. Observa-se que a proposta dos circuitos turísticos além de integrar os municípios da região, busca também a profissionalização da atividade, sobretudo em municípios e regiões que possuem tal necessidade.
No estado de Minas Gerais, com a Lei Estadual n° 18.030 de 2009, a qual dispõe sobre a distribuição aos municípios de parcela da arrecadação do ICMS turístico, os municípios passaram a ter um interesse e incentivo a buscar a buscar tais recursos. No entanto, para pleitear o ICMS turístico o município deve atender aos seguintes critérios:
a) participar de um Circuito Turístico reconhecido pela SETUR/MG, nos termos do Programa de Regionalização do Turismo no Estado de Minas Gerais; b) ter elaborada e em implementação uma política municipal de turismo; c) possuir Conselho Municipal de Turismo (COMTUR), constituído e em funcionamento; d) possuir Fundo Municipal de Turismo (FUMTUR), constituído e em funcionamento (Settes, 2012: 34).

Com a Lei, observa-se que além do incentivo financeiro do ICMS turístico, a gestão da atividade turística a nível municipal/regional é uma prioridade para a política pública de turismo no estado. Vale ressaltar que a autonomia das unidades da federação possibilita um planejamento em conjunto da atividade turística. Entretanto, é preciso que se construa estrutura institucional que possibilite a sobrevivência do planejamento às mudanças de gestão e de governo.
No estudo desenvolvido por Azevedo (2015), é destacado que após 12 anos de institucionalização da política de regionalização do turismo em Minas Gerais, a falta de avaliação desta política apresenta-se como uma questão problemática. A autora ainda aponta que adotar perspectiva analítica do ciclo  das políticas  públicas pode ser uma forma de suprir tal lacuna, uma vez que é possível identificar a execução de outras de agenda. Lisboa e Latif (2013) defendem  a  necessidade  de  criação  de  agências  independentes  de  avaliação. Tais agências poderiam auxiliar na readequação de políticas públicas e também na tomada de decisão sobre sua eficácia e continuidade.
   Considerando as nuances apresentadas das políticas públicas de turismo sob a perspectiva do desenvolvimento regional, é possível identificar circunstâncias nas quais a cooperação existe entre a esfera nacional e estadual. A política de regionalização do turismo, alinhada aos macroprogramas do PNT, o papel dos Circuitos Turísticos na gestão regional da atividade a certificação e o fortalecimento destas instâncias de governança viabiliza um modelo participativo com regras pré-estabelecidas para o desenvolvimento do turismo. Contudo, há de apontar também alguns elementos e situações que geram conflitos nesta relação, como legislações mal elaboradas que podem estabelecer diretrizes nacionais, no entanto não consideram a peculiaridades regionais o que compromete as ações num nível local. As mudanças governamentais, seja na esfera estadual ou federal, também é outro fator crítico, uma vez que muitos programas não são finalizados e logo já se iniciam outros com novas perspectivas e objetivos, não fazendo a avaliação dos programas e projetos executados anteriormente.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A atividade turística existente no Estado de Minas Gerais necessita ser mais bem compreendida e analisada por diversos atores dessa regionalidade. Algumas dificuldades encontradas nos circuitos turísticos devem ser diagnosticadas de forma a auxiliar no desenvolvimento de um sistema integrado na cadeia do turismo. O intercâmbio de informações tanto entre os circuitos turísticos, como secretaria estadual de turismo e Ministério do Turismo deve ser constante, de modo a gerar um aprendizado coletivo e o desenvolvimento de projetos e políticas públicas em conjunto.
Observa-se que para a criação de políticas públicas de turismo é preciso uma maior participação dos envolvidos que atuam e compreendem a especificidade regional. Os destinos turísticos necessitam incorporar de forma adequada os diferentes atrativos existentes na região. Além disso, a articulação política entre estados, municípios e união devem seguir no mesmo sentido, no que se refere a objetivos estratégicos. A cooperação existente entre os atores pode ser essencial no alcance dos resultados esperados pela política pública. No entanto, observam-se situações de conflito que comprometem a execução de ações que através do turismo promovem o desenvolvimento regional.
Sugere-se a realização de outros estudos para melhor compreender a formulação das políticas públicas de turismo com foco no desenvolvimento regional, ou ainda, verificar o impacto das políticas públicas existentes e sua relação com a atividade turística no Estado de Minas Gerais. Propõe-se também a realização de outros trabalhos direcionados à construção de sistemas de indicadores de desenvolvimento regional relacionando à atividade turística desenvolvida no estado por meio de políticas públicas, para auxiliar na elaboração de projetos e estratégias para o desenvolvimento.
Ainda sobre as políticas públicas de turismo, as esferas de governo ainda confundem a noção de seu espaço de atuação. Este fato acaba sendo uma dificuldade para o desenvolvimento do turismo, provocando sobreposição de programas, projetos e ações, além de duplicidade ou até mesmo desencontro de diretrizes em um mesmo território.
Em suma, das principais políticas públicas de turismo apontadas neste estudo, é possível constatar que até a criação do Ministério do Turismo, em nível nacional, os programas eram formatados com critérios muito questionáveis, o que carecia de alinhamento com a secretaria estadual de turismo, o que gerava conflito no desenvolvimento da atividade com foco no desenvolvimento regional. A partir da criação do MTUR, percebeu um avanço na condução do planejamento turístico, sobretudo quando se trata da participação e descentralização das ações. A proposta dos circuitos turísticos foi acertada no que diz respeito a maior autonomia na gestão da atividade considerando a diretriz de regionalização. No entanto, apesar da existência de cooperação em alguns sentidos, fica claro que esta precisa ser mais praticada e desenvolvida, não só entre as esferas estaduais e federais, como entre os atores envolvidos no desenvolvimento da atividade turística na região.  

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Recibido: 17/03/2016 Aceptado: Junio de 2017 Publicado: Julio de 2017

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