Revista: TECSISTECATL ISSN: 1886-8452

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LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS MUNICIPIOS CON SISTEMAS NORMATIVOS INTERNOS EN OAXACA. ¿PROCESOS DEMOCRÁTICOS?

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Introducción   

Uno de los principales tópicos en torno a los gobiernos locales en las últimas décadas, ha sido lo referente a la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones en materia municipal. México, como es sabido, posee una amplia diversidad en cuanto a municipalidades, a la par de un sin número de formas de participación ciudadana, mismos que para elegir a sus autoridades municipales, se interrelacionan entre procesos políticos y tradicionales, abanderados ambos por la búsqueda constante y quizá inalcanzable del bienestar de la comunidad.
Los sistemas tradiciones, comúnmente denominado sistema de cargos, representa de acuerdo con Flores (1999: 243) el eje de la vida política de las comunidades y municipios de la entidad oaxaqueña el cual legitima y valida la pertinencia de los individuos dentro de la comunidad, establece derechos y obligaciones en el marco de los compromisos por la colectividad e instaura valores de pertenencia e identidad. Es decir, este sistema representa una institucionalización de las normas que guían la vida política y social de una comunidad. Los procesos de elección para las autoridades cristalizan en un su mayor esplendor este hecho, ya que mediante mecanismos de participación locales la sociedad elige a sus gobernantes.
De este modo, algunas preguntas que podríamos plantear, tomando en cuenta la participación ciudadana para elegir a sus autoridades bajo el régimen de usos y costumbres podría ser ¿Qué tan democráticos son estos procesos electorales? O bien ¿Cuánto involucramiento existe por parte de la ciudadanía en éste tipo de actividades? Aunque pareciera que alguno de los cuestionamientos pudiera resultar obvio, requieren de aproximaciones analíticas.
Los procesos electorales en los municipios mexicanos son diversos, ya que las mismas características de las municipalidades son diversas, por un lado se tienen municipios urbanos, los cuales debido a condiciones económicas y sociales representan grandes urbes. Éstos consideran un sistema electoral más sofisticado, donde la contienda entre candidatos es a través de partidos políticos, existiendo para ello un órgano regulador que fija las reglas del juego denominado Instituto Nacional Electoral (INE) con representación en cada una de las entidades federativas. Los ciudadanos habitantes de este tipo de municipios tienen la tarea de acudir a sufragar su voto, en donde se presume es de manera libre y secreta.
Por otro lado, la nación cuenta con otro tipo de municipios de los cuales se cuenta con cierto registro, dadas sus características tradicionales y culturales, los cuales han adoptado un sistema de participación consuetudinaria en materia electoral. Los ciudadanos en este tipo de comunas poseen diferentes mecanismos de participación para llevar a cabo tales enmiendas. Aquí se encuentran en su mayoría, los municipios bajo el régimen de usos y costumbres, específicamente los de carácter indígena en el estado de Oaxaca.
Lo anterior permite tener un panorama sobre la diversidad municipal en México en torno a los procesos electorales, así como la diversidad en cuanto a dinámicas de  participación ciudadana según el contexto municipal que se trate.
El objetivo de este trabajo pretende explicar cómo es la participación de la ciudadanía en los municipios indígenas de Oaxaca, además dado los mecanismos de participación, interesa conocer si estos sistemas electorales son promotores de prácticas democráticas o carecen de esta virtud.
El presente estudio de corte cualitativo, descriptivo-explicativo se realizó mediante un primer acercamiento teórico conceptual, recuperando los aportes de investigadores y expertos en la materia como Arzaluz, Ziccardi, Merino, Schumpeter, sobre participación ciudadana,  democracia,  procesos electorales locales, para mas adelante hacer una discusión sobre el caso oaxaqueño. Exponiendo finalmente una serie de conclusiones.

A continuación se realiza un esbozo sobre los conceptos de participación ciudadana, democracia y procesos electorales, que permitirán tener una idea más clara sobre el fenómeno a estudiar.

El término participación ha sido uno de los elementos que más se ha cuestionado en los últimos años por investigadores en materia de administración pública. Sobre todo en lo referente a la injerencia que los ciudadanos tienen en los asuntos públicos. En este orden, es preciso señalar que la mayoría de los estudios sobre la participación de la sociedad en la administración municipal ha girado en torno a los espacios urbanos, tomando en cuenta que la mayoría de la población se concentra en estas zonas.
Arzaluz (2012: 167) señala que la apertura de los gobiernos locales a la participación de sus habitantes es uno de los rasgos promotores del cambio en el nivel local en México; promotor de un tipo de gobierno en el cual las decisiones se toman de forma universal, esto conlleva a la decisión colegiada en algunos temas públicos, incorporando actores relevantes de la sociedad civil y generando nuevas formas de gestión.   
Lo anterior permite identificar tres elementos importantes que merecen destacarse: a) el gobierno; b) su transición hacia la participación de la sociedad; y c) la incorporación de actores locales en este nuevo proceso. Esta transición del gobierno, quien después de ser éste el encargado de tomar las decisiones de manera unipersonal ahora da paso a un mecanismo de toma de decisiones de manera colegiada con la comunidad, brindando voz y voto a la ciudadanía para planear de manera colectiva acciones que beneficien a todos por igual, sin embargo, habría que analizar específicamente a qué actores realmente se les está dando esta voz y quiénes siguen al margen de ser escuchados.
Por su parte Ziccardi (1998: 29), define tres formas de participación: la de carácter “social” que supone la asociación de individuos para el logro de determinados objetivos, la “comunitaria” que se instala en el campo de las actividades asistenciales propias del mundo no estatal, y la “ciudadana” que se reserva a la relación que existe entre los individuos y el Estado y que pone en juego el carácter público de la actividad estatal.
Si bien es cierto que la autora propone una tipología de participación, son los sujetos quiénes en el afán de encontrar soluciones a sus problemas y/o demandas se organizan de una u otra manera para hacer valer sus derechos o en su defecto para llevar a cabo acciones comunitarias a manera de tequio para el bienestar de la población en general.
Mellado (2001:21), asegura que ésta es una actividad orientada a la elección de los gobernantes, pero no sólo se concreta en ello sino que también contribuye a influir en las decisiones que éstos toman en nombre de la sociedad, al mismo tiempo que ayuda a aportar ideas que contribuyan a llevar a cabo sus demandas de forma satisfactoria.
Ambos autores concuerdan en que la participación ciudadana otorga a los individuos un ejercicio pleno de su quehacer social pues de este modo se asume una responsabilidad con la comunidad y el pueblo, ya que de esta manera aumenta el compromiso ciudadano con valores democráticos tales como la idea de una sociedad atenta y vigilante de los actos del gobierno e interesada por hacerse oír por éste (Lizarraga, 2012: 5).
Finalmente Pastor (2004), advierte que la participación ciudadana es un proceso dinámico, lento, complejo y activo, donde las dimensiones social e individual actúan de manera transaccional, dando luz a una compleja amalgama de interacciones, orientadas a favorecer el crecimiento cualitativo de los sujetos involucrados, con sus propias dinámicas y niveles de expresión y en orden a la intensidad de la percepción de sus necesidades.
Estos autores concuerdan en que la participación de la ciudadanía consiste en  identificar las propias necesidades de la comunidad, es necesario una coordinación entre los individuos involucrados en la búsqueda de estrategias y cursos de acción orientados a favorecer el crecimiento de los sujetos involucrados o en su defecto la búsqueda del bienestar colectivo. Sin embargo están dejando de lado elementos importantes como el contexto y la cultura, pues no es lo mismo referirse a un contexto urbano que a un semiurbano o rural, aunado a una localidad con población mestiza a una con población indígena, donde las costumbres representan verdaderas instituciones, guiando a partir de la cosmovisión local no sólo la conducta humana de la población sino la vida política y social en general de la comunidad.

Como es sabido, el termino democracia hace referencia a la forma de organización social que atribuye la titularidad del poder al conjunto de la sociedad, en otras palabras es una forma de organización del Estado en donde el pueblo, a través de mecanismos de participación, toma decisiones de manera colectiva que confieren legitimidad a sus representantes.
La democracia, tal y como se conoce actualmente tiene antecedentes remotos, las primeras manifestaciones se remontan a la Grecia clásica. A ella se refiere Aristóteles cuando afirma que:
La primera forma de democracia es la que se funda principalmente en la igualdad. Y la ley de tal democracia entiende por igualdad que no sean más en nada los pobres que los ricos, ni que dominen los unos sobre los otros, sino que ambas clases sean semejantes. Pues si la libertad, como suponen algunos, se da principalmente en la democracia, y la igualdad también, esto podría realizarse mejor si todos participaran en el gobierno por igual y en la mayor medida posible. Y como el pueblo constituye el mayor número y prevalece la decisión del pueblo este régimen es forzosamente una democracia (Aristóteles, 1970: 175).
Hans Kelsen cita la democracia como la identidad de dirigentes y dirigidos, del sujeto y objeto del poder del Estado, y gobierno del pueblo por el pueblo (Kalsen, 1980, 30-31) entendiendo por pueblo no una masa o conglomerado de hombres sino el sistema de actos individuales regidos por la ordenación jurídica del Estado.
En términos de procesos electorales, Schumpeter (1962: 269) se refiere a la democracia como el método por medio del cual los que deciden han adquirido ese poder, porque han triunfado en unas elecciones, asegura que el método democrático es la ordenación institucional establecida para llegar a la adopción de decisiones políticas, por la cual algunos individuos adquieren el poder de decidir a través de una lucha competitiva por el voto del pueblo.
Un aspecto importante a señalar desde estos esquemas es el referente a los derechos que poseen los individuos para ejercer su voluntad, a partir de los marcos regulatorios del Estado. De este modo Bobbio (1992) y Bovero (2002) acentúan que los métodos de participación electoral no pueden dejar de conjugarse con los derechos inviolables de los individuos, y que Bovero (2002: 42) denomina las cuatro grandes “libertades de los modernos”: la personal, la de opinión, la de reunión y la de asociación; además del énfasis que acertadamente pone a los derechos sociales.
En teoría estos elementos ponen en relieve las garantías que los hombres libres poseen no sólo para decidir en relación a cuestiones domésticas o familiares, sino para tomar acción en la toma de decisiones de carácter público, y que puede llegar a repercutir en la vida comunitaria.
Carpizo (2009: 357), señala que la democracia es el sistema en el cual los gobernantes son electos periódicamente por los electores: el poder se encuentra distribuido entre varios órganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre ellos, así como responsabilidades señaladas en las Constituciones con el objeto de asegurar los derechos fundamentales que la propia ley reconoce directa o indirectamente.
Todo lo anterior permite observar que el concepto de democracia se conjuga de manera directa con la participación de los individuos, en donde éstos no pueden quedar al margen dentro de los procesos que la misma ley señala. Los procesos electorales llevados a cabo de manera transparente donde los individuos de una población participan de forma libre, consciente, y haciendo uso de sus derechos sociales, para elegir a sus representantes gubernamentales, podría decirse que es la máxima expresión de un proceso democrático.
Sin embargo, algunas prácticas tradicionales en cierto modo funcionales por generaciones históricas, han promovido procesos de participación tradicionales en donde los esquemas de participación son muy diferentes a los llevados a cabo en municipios bajo el régimen de partidos políticos, tan diversos son los procedimientos, como diversos son los municipios en que se rigen estas prácticas. Nos referimos a los municipios bajo el régimen de sistemas normativos internos y sus esquemas de participación.

Es necesario llevar a cabo una discusión acerca de los principales resultados encontrados en la revisión de la literatura especializada y su relación con el fenómeno de interés. En este apartado se pretende poner en énfasis en un primer momento al contexto oaxaqueño en relación con los municipios bajo el régimen consuetudinario o sistemas normativos internos, el marco legal y principales rasgos característicos de este sistema.

México, como es sabido, cuenta con un total de 2 440  municipios, de los cuales casi 300 son totalmente urbanos donde vive la mayor parte de los habitantes del país y aproximadamente 2 mil totalmente rurales donde habitan muy pocas personas (Merino, 2007: 7).  Entre los municipios rurales gran parte de estos se encuentran habitados por grupos indígenas en donde los usos y costumbres representan  una forma de vida y en algunos casos la máxima expresión de orden y poder de las comunidades, lo cual se ve reflejado no sólo en los estilos de vida de los ciudadanos sino también en los procesos de toma de decisiones y gobernanza, sobre todo al momento de asignar cargos municipales.
Cabe señalar que estos sistemas de gobierno son una combinación entre la forma de gobierno prehispánico con las instituciones y cargos impuestos por los españoles como los cabildos y las cofradías, las mayordomías y las gubernaturas. Sin embargo, en la actualidad estos sistemas de cargos se combinan además con elementos religiosos y civiles (Navarrete, 2008: 53).
En materia de procesos electorales, el estado de Oaxaca, cuenta con un total de 570 municipios, de los cuales 152 se rigen por partidos políticos y 418 por el régimen de sistemas normativos internos que anteriormente se denominaba usos y costumbres.
El derecho de los pueblos indígenas a elegir a sus autoridades por los sistemas normativos internos en Oaxaca encuentra su fundamento legal en el Artículo 25 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, misma que dispone: La ley protegerá las tradiciones y prácticas democráticas de las comunidades indígenas, que hasta ahora han utilizado para la elección de sus ayuntamientos (POELSO, 1995: 1-2). Así como el Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, libro IV, artículos 109 y 113, denominado “De la renovación de los ayuntamientos por usos y costumbres”.
Para los indígenas oaxaqueños, los sistemas de cargos representan una institución política y religiosa está conformado por un cierto número de cargos, o responsabilidades comunitarias, reconocidos y respetados por los miembros de la comunidad. Los responsables de cargos llevan un bastón, símbolo del mandato que les ha dado la comunidad. Los cargos se turnan entre los miembros adultos de la comunidad, generalmente hombres, en forma rotativa (Carlsen, 1999: 6).
Por su parte Navarrete (2008: 53) advierte que estos cargos consisten en una jerarquía de puestos religiosos y políticos que van desde los muy modestos, como topil o alguacil, hasta los más elevados, como mayordomo, gobernador o presidente municipal y que deben cumplirse cabalmente en el periodo para el que fueron designados.
Para llevar a cabo la designación de estos cargos, la autoridad en turno tiene la obligación de convocar en tiempo y forma a los habitantes de las poblaciones que integran el municipio a una asamblea de carácter general, este tipo de convocatorias tienen características diversas y varía de comunidad en comunidad, en algunos casos se hace mediante el uso de un micrófono en diversas horas del día por varios días previo a la asamblea como ocurre en Santa Lucía Miahuatlán. En otros casos se envía a todas los domicilios una invitación por escrito en una hoja membretada y con el sello de la presidencia municipal, tal como sucede en Santa María Ozolotepec. En ambos casos se solicita la presencia de los adultos en edad de votar, se indica el lugar, la hora y el orden del día.
Las asambleas comunitarias representan el espacio en donde se discuten y deciden los asuntos de la comunidad, Federico Navarrete asegura que éste es un mecanismo democrático de participación y decisión que ayuda a mantener la solidaridad entre los miembros y el compromiso con las decisiones colectivas (2008; 57).
Es preciso señalar que uno de los principales obstáculos ante este tipo de participación es que aún prevalecen municipios en donde las asambleas incluyen únicamente a los varones adultos, en ocasiones sólo si están casados (Navarrete, 2008: 57), excluyendo de este modo a determinados sectores de la población como son las mujeres, los jóvenes en edad de votar y los adultos de la tercera edad. Díaz (2001: 8) en su obra Comunidad y comunalidad, asegura que en 312 municipios de 418 que se rigen por usos y costumbres (76.2%) las mujeres votan en las asambleas. En 18 % de los 418 municipios las mujeres no pueden votar y en el resto no hay datos claros. El autor continúa argumentando que existe en Oaxaca una amplia gama de formas de participación: en algunas comunidades las mujeres asisten a la asamblea pero no pueden votar, en otras pueden asumir cargos pero no votar en asambleas, en algunas más las decisiones sobre la votación se toman entre la pareja en la casa y el marido vota, y en otras las mujeres están excluidas de prácticamente todos los niveles de participación política formal (Díaz, 2001: 8).
El proceso de elecciones transcurre de manera pacífica en la mayoría de los casos, la dinámica consiste en nombrar en la misma asamblea, y de entre los mismos ciudadanos,  una mesa de acuerdos mismos que levantarán el acta con los resultados de las elecciones, ellos serán los encargados de guiar la asamblea, así como de contar los votos para cada uno de los cargos. Una vez integrada la mesa se procede a elegir a los posibles candidatos para ocupar los cargos públicos, comenzando por el de menor rango para finalmente llegar al de mayor jerarquía: el presidente municipal. La votación consiste en el levantamiento de mano, se cuentan todos y cada uno de los votos y se registra en una pizarra a la vista de todos los ciudadanos.
Dado lo anterior es posible identificar algunos elementos expuestos en los primeros apartados, la participación ciudadana y los esquemas democráticos en los procesos electorales.
Por un lado tenemos que en este tipo de gobiernos, la participación de los ciudadanos existe de manera más activa. Pese a que estos municipios se encuentran con una serie de rezagos económicos y sociales prevalece una coordinación más eficiente, ya que ello les permitirá tomar decisiones estratégicas que promuevan un bienestar colectivo.
Por otro lado, se pone en evidencia también que la elección de autoridades en estos contextos, se da mediante procesos tradicionales, sin embargo comparándolos con los procesos llevados a cabo por medio de partidos políticos, los primeros resultan ser prácticas más eficientes, ya que toda la población se involucra en esta actividad, por otro lado también, al existir este tipo de prácticas se habla de una carrera política, ya que en algunas comunidades para llegar a ocupar el cargo de presidente, el ciudadano tiene que pasar por todos los cargos de menor rango, situación que no ocurre en los municipios urbanos.
Conclusiones
Hablar de participación ciudadana en los contextos indígenas hace alusión a una serie de procedimientos tradicionales que no sólo se enfocan a estilos de vida sino que forman ya una institución en donde al coordinarse con el aparato público les permitirá obtener beneficios de manera colectiva.
Dentro de los mecanismos abordados por los gobiernos locales indígenas para llevar a cabo la promoción de la participación ciudadana, en estos contextos se expresa de manera más amplia al momento de convocar a la población para hacer la elección y designación de los nuevos cargos públicos. Es conveniente mencionar que para muchos de estos gobiernos, tener la oportunidad de ocupar un cargo público en sus respectivos municipios representa la oportunidad no sólo para administrar los recursos del pueblo, sino para tratar de gestionar apoyos y beneficios para toda la comunidad, procurando beneficiar a todos por igual.
Una primera conclusión en este orden, se refiere a que los mecanismos para promover la participación ciudadana en los municipios de usos y costumbres no parecen complejos, tomando en consideración el tamaño de los espacios locales, estos mecanismos, como se mencionó anteriormente consisten en la utilización de equipos de sonido y micrófonos para convocar a la población, o mediante el envío de invitaciones a domicilio. Al ser comunidades pequeñas, las relaciones gobierno- ciudadano son más directos y la comunicación más eficiente.
Por otro lado, al no existir esquemas burocráticos complejos, las inquietudes por parte de la sociedad hacia el gobierno son tratadas de manera eficientes y sin aplazamientos, tomando en cuenta que las autoridades municipales son personas conocidas por toda la comunidad, aunado a que existen relaciones de amistad y de confianza previas a ocupar los cargos públicos.
En relación con la participación de la población, es factible mencionar que en la mayoría de los municipios toda la población es partícipe en las asambleas para designar a los nuevos funcionarios públicos locales, sin embargo, no en todos los casos esto ocurre, ya que existen comunidades en los que se excluye a las mujeres, jóvenes y adultos de la tercera edad.
Por otro lado, factores como la migración y la pobreza o las denominadas cuotas de género que ha sido legislado en el Congreso Local del Estado de Oaxaca, para que los ayuntamientos ya cuenten con representaciones femeninas, ha provocado que las mujeres exijan no sólo voz y voto dentro de las asambleas sino también ser votadas, citando el caso de la indígena  Eufrosina Cruz Mendoza quien al participar en el proceso electoral del año 2007 en Santa María Quiegolani le fue desconocido el cargo con el argumento de que en el municipio las mujeres no poseen ese derecho, o en su defecto, en pasadas elecciones del año 2013 caso similar con la indígena Jacinta Aragón, quien de igual forma tras su participación por la contienda municipal de San Francisco Ozolotepec, las autoridades locales vigentes desconocieron su candidatura, invalidando las elecciones para ese municipio, citando el mismo argumento “las mujeres sólo pueden votar más no ser votadas”.
Finalmente, al tomar en cuenta los procesos electorales indígenas caemos en cuenta que estos actos poseen rasgos que los sitúan como estructuras democráticas eficientes, al menos porque los gobiernos se manejan dentro de los cuadros que tradicionalmente han funcionado por generaciones, sin embargo, citando el caso de la nulidad del voto hacia las mujeres, estos procedimientos no siempre son los más adecuados.
Un factor que es digno de reconocer es la cercanía de los gobiernos locales indígenas con la población de sus comunidades, sobre todo en la capacidad de respuesta ante los problemas que aquejan a la población. Los procesos de participación en términos electorales, si bien no presumen de ser los más sofisticados, al menos parecen ser los más eficientes en cuanto a transparencia y bajo costo económico, aunado también a la igualdad de oportunidades, pues en la plenaria, todos y cada uno de los ciudadanos tienen la misma oportunidad de ser elegidos para ocupar los cargos, salvo tristes excepciones.
Fuentes:
Aristóteles (1970). Política. Edición bilingüe y traducción de Julián Marías y María Araujo. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Arzaluz, S. (2012). La institucionalización de la participación ciudadana en municipios mexicanos. Notas a partir del premio gobierno y gestión local. Revista Gestión y política pública. Vol. XXII, No. 1, 1 Semestre 2013, pp. 161-200 (electrónico).
Bobbio, N. (1992). El futuro de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica.
Bovero, M. (2002). Una gramática de la democracia contra el gobierno de los peores. Madrid: Trotta.
Carlsen, L. (1999). Autonomía indígena y usos y costumbres: la innovación de la tradición, Revista Chiapas 7. México: ERA-IIEc.
Carpizo, J. (2009). Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina,  Boletín Mexicano de Derecho Comparado. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas- UNAM. 
Díaz, G. F. (2001). Comunidad y comunalidad. La Jornada Semanal Núm.314, 12 de marzo, México.
Flores, C. C. (1999). El sistema electoral por usos y costumbres: el caso de los municipios indígenas del estado de Oaxaca. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral. Oaxaca: Instituto de Investigaciones Jurídicas. (pp. 239-254).
Lizarraga, L. MP. (2012). Manual de Participación Ciudadana. Mérida: Instituto Tecnológico de Mérida.
Mellado, R. (2001). Participación ciudadana institucionalizada y gobernabilidad en la ciudad de México. México: Plaza y Valdés Editores.
Merino, M. (2007). Para entender el régimen municipal en los Estados Unidos Mexicanos. México: Nostra Ediciones.
Navarrete, F. (2008). Los pueblos indígenas de México, Pueblos indígenas del México Contemporáneo.
POELSO. (1995). Periódico Oficial de Estado Libre y Soberano de Oaxaca, Oaxaca. Núm. 19, t. LXXVII, mayo.
Schumpeter, J. (1962). Capitalism, socialism and democracy. New York: Harper & Row.
Ziccardi, A. (1998). Gobernabilidad y Participación Ciudadana En la Ciudad Capital. México: UNAM- Miguel Ángel Porrúa.

Recibido: Marzo de 2017 Aceptado: Junio de 2017 Publicado: Junio de 2017

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