Arturo César López García*
cesar.lopez15@uabc.edu.mx
Universidad Autónoma de Baja California, México
Resumen
El presente trabajo de corte cualitativo pretende hacer visible el proceso de institucionalización del Programa Especial de Seguridad Alimentaria en la agenda de trabajo del gobierno de Honduras. Si bien es cierto que el camino ha sido lento, es posible argumentar un avance significativo en materia de legislación y acuerdos intergubernamentales, que han puesto de manifiesto no sólo la preocupación por combatir la pobreza alimentaria, sino la toma de decisiones para erradicar este problema. Aunado a lo anterior, se hace un estudio de los principales actores involucrados en torno al programa, poniendo en evidencia que tanto actores locales como internacionales han actuado de manera transversal y conjunta para lograr uno de los objetivos de milenio: combatir la pobreza y el hambre en el mundo.
Palabras clave: Seguridad alimentaria, programa social, institucionalización.
INSTITUTIONALIZATION OF PESA PROGRAM IN THE AGENDA OF THE GOVERNMENT OF HONDURAS
Abstract
This qualitative work try to show the process of institutionalization of the Programa Especial de Seguridad Alimentaria in the agenda of the government of Honduras. While it is true that the road has been slow, there is significant progress in legislation and intergovernmental agreements, which have highlighted not only the concern to combat food poverty, but the decision to eradicate this problem. As part of the work, a study of the major players involved around the program, highlighting that both local and international actors have acted in transverse and together to achieve one of the objectives of the millennium is performed: eradicate extreme poverty and Hunger in the world.
Keywords: Food security- social program- institutionalization.
JEL classification: I38, Z18.
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Arturo César López García (2016): “La institucionalización del programa PESA en las agendas del gobierno de Honduras”, Revista OIDLES, n. 20 (junio 2016). En línea: http://www.eumed.net/rev/oidles/20/pesa.html
Introducción
Uno de los principales problemas sociales que ha aquejado a las naciones latinoamericanas por décadas ha sido la pobreza en que se encuentran muchas de sus regiones, sobre todo aquellas que históricamente han sido objeto de estudio y acción por parte del sector gubernamental con el objetivo de combatir este problema y generar un bienestar para la ciudadanía que ahí habita.
Entre los principales sectores de la población y en particular los que viven en condiciones de pobreza, los más afectados son aquellos que diversos autores denominan vulnerables, entre los que se encuentran, las mujeres, ancianos y los niños. De este modo, cabe señalar, que entre las acciones que los gobiernos han propuesto para combatir este problema, ha sido la implementación de una serie de políticas y programas sociales con la finalidad de generar las condiciones adecuadas para que estos grupos mejoren sus condiciones de vida, sobre todo en lo referente a alimentación, educación y salud.
Este trabajo pretende documentar el proceso de institucionalización del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria en las agendas de gobierno de Honduras, así como identificar a los actores involucrados en esta política. Para ello se llevó a cabo la revisión de diversa literatura en torno al programa PESA.
El documento se divide en cuatro apartados, el primero de ellos trata de contextualizar al programa PESA, sus orígenes y mecanismos de operación, en el segundo apartado se pretende hacer visible el proceso de institucionalización del programa en las agendas de gobierno, así como la presentación de algunos logros en materia de legislación. La tercera parte del documento describe la red de actores que se encuentran involucrados tanto en el plano nacional como internacional, finalmente se presentan las conclusiones.
El programa PESA en Honduras
El PESA- Centroamérica, es una política social de combate a la pobreza que se ha implementado desde la agenda del gobierno central a través de la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) y el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS), de acuerdo con el portal de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en Centroamérica,1 el objetivo general del programa es el siguiente:
Contribuir al avance de los países centroamericanos en el cumplimiento de la meta 1.C del primer objetivo de desarrollo del milenio (ODM): reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje personas que padecen hambre (FAO, 2015).
Y como objetivos estratégicos:
OE1: apoyar la elaboración, articulación e implementación de las políticas y programas nacionales y subregionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) a través de la información, sensibilización, formación, capacitación asesoría técnica en SAN.
OE2: fortalecer los sistemas nacionales de SAN, su institucionalización y armonización de actores y recursos.
OE3: fortalecer las capacidades técnicas y metodológicas nacionales para ordenar y generar conocimientos sobre las buenas prácticas de SAN experimentadas por los PESA y otros actores sociales para reducir drásticamente la desnutrición crónica en las áreas rural y urbana.
OE4: contribuir, facilitar y apoyar la atención de las familias vulnerables en situación de inseguridad alimentaria nutricional con intervenciones articuladas y coordinadas entre programas de gobierno y de la cooperación internacional (FAO, 2015).
El programa PESA se propone como un cúmulo de acciones tendientes a superar la pobreza alimentaria de un país, pretende ser algo más que un proyecto demostrativo, pues busca proponer y desarrollar políticas nacionales de seguridad alimentaria en el país donde interviene (Gordillo de Anda, 2004).
De acuerdo con Herrera y Torres (2008), el PESA es un programa focalizado a las comunidades más pobres de los países subdesarrollados, cuya finalidad es la de proporcionar los elementos necesarios para el acceso a una alimentación segura, nutritiva, permanente e inocua de la población rural.
Dado lo anterior es conveniente rescatar algunos elementos de este programa. En primer lugar se trata de una política dirigida exclusivamente al sector rural, en donde convergen además de la población mestiza una serie de etnias indígenas, una de las características principales de la población rural es el nivel de marginación siendo para el caso de Centroamérica de alta y muy alta marginación, de acuerdo con organismos internacionales como el PNUD (2005).
Antecedentes del programa
El programa encuentra sus primeros antecedentes en el año de 1994,
Debido al fracaso de algunos programas sociales en la lucha contra la pobreza y el hambre hasta antes del año 2000, hicieron que el tema fuera retomado como prioritario dentro de la agenda de trabajo de la cumbre del milenio. De este modo, y como parte de las estrategias para erradicar la hambruna en el planeta, se encomendó a la FAO promover una política de carácter global para asegurar los alimentos en los próximos quince años, en los territorios con mayor de densidad de población desnutrida, las regiones consideradas para atender en carácter de urgencia se localizaban en el África subsahariana, Oceanía Centroamérica y el Caribe.
A partir de su creación, ha intensificado sus actividades con base en los acuerdos de los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación llevada en el año 1996 en la ciudad de Roma, los cuales fueron retomados por los objetivos del Milenio2 en el año 2000 en lo referente a la lucha contra el hambre.
La principal característica del programa es la seguridad alimentaria, de acuerdo con la FAO (2003) este término se define de la siguiente manera:
[…] cuando las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a sus alimentos, a fin de llevar a cabo una vida activa y sana.
Inicialmente, el PESA fue aplicado a 15 países con déficit alimentario severo y bajos ingresos, para el año 2007 los datos revelan la presencia del programa en más de 100 países incluyendo a Honduras. Herrera (2008: 170) señala que la intención es clara: probar que la metodología del programa puede contribuir significativamente al mejoramiento alimentario de los países subdesarrollados a través de la productividad con un enfoque de desarrollo rural que supone la integralidad y sinergia en la potenciación de factores de desarrollo (humano, social, físico y económico). A la vez que es un programa que permite la penetración de nuevos esquemas de desarrollo ad hoc con las políticas internacionales de desarrollo en espacios rurales; que si bien estos espacios contienen a la población más pobre del mundo, también representa la puerta de acceso para los capitales al aprovechamiento de los recursos naturales y ambientales.
En América Latina, PESA opera en los siguientes países: Ecuador, Guatemala, Honduras, Perú, República Dominicana, Nicaragua, Venezuela, Haití, Bolivia y México. Adicionalmente, Brasil y El Salvador han incorporado en sus políticas alimentarias algunos instrumentos metodológicos del PESA (Herrera, 2008: 170).
La operación del PESA en Honduras se remonta al año 2001 periodo que se encuentra marcado por la creciente población en condiciones de marginación y pobreza, mismas que se vinculan con la seguridad alimentaria y la subnutrición de la población (FAO, 2014). Por tal motivo ese mismo año, este programa se articuló con el Programa España FAO que en Centroamérica se enmarca en la iniciativa América Latina y el Caribe sin Hambre y en el programa global que promueve la incorporación del derecho a la alimentación en los acuerdos regionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional. De acuerdo con la FAO (2015) a partir de 2011 Honduras trabaja también bajo el financiamiento del Gobierno de Canadá a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo (MRECD).
Actualmente el programa opera en 73 municipios en todo el país, cubriendo un total de 892 comunidades y atendiendo a 26,000 familias rurales, lo que equivale a una participación estratificada por género de 54% de sexo masculino y 46 de sexo femenino; este dato es importante, ya que revela que las mujeres han tenido una fuerte presencia en diversos proyectos productivos a lo largo de estos quince años (FAO, 2015).
Metodología FAO
El diseño del programa, de acuerdo con la FAO, consiste en implementar el programa en tres etapas, el objetivo es desarrollar en cada una de ellas capacidades y estrategias que permita lograr en un momento determinado la autosuficiencia familiar y más adelante la transformación del territorio, mediante la detonación de mecanismos de producción y comercialización que mejoren las condiciones de vida de la población de las comunidades involucradas (Ver Figura 1).
Una de las características de este proceso de operación del programa es que se trata de una política cambiante y que de acuerdo con la FAO (2014 y 2015) se ha ido reestructurando con el paso de los años, de tal forma que en esta política encontramos lo que Pineda (2013: 65) advierte como características de una política efectiva, donde si las cosas marchan bien, se van haciendo cambios y avances paulatinos para el logro de las metas y objetivos, de este modo las políticas son susceptibles de cambio para ser ajustadas de acuerdo a los resultados de las evaluaciones.
Como se aprecia en la figura 1, el programa opera en tres fases, en cada una de ellas las actividades están específicamente detalladas, y bajo esta arena, los actores que participan tienen también una función importante para la implementación del mismo. En las dos primeras etapas, el acompañamiento a las familias y a las localidades son tareas principalmente de los operadores del programa así como de los gobiernos municipales. La tercer etapa consiste en institucionalizar el programa en las agendas públicas de los gobiernos federal, departamental y municipal, teniendo cada uno de ellos responsabilidades acordes a sus facultades.
Institucionalización del PESA en las agendas de gobierno
La institucionalización de una política pública en las agendas de gobierno se refiere a la cristalización -mediante la normatividad- la inclusión y la igualdad de participación social en acciones públicas encaminadas a combatir un rezago o problema de competencia social.
Para Guzmán (2002a) la institucionalización se refiere a expresiones empíricas y materiales de relaciones políticas, prácticas sociales y visiones del mundo que se legitiman, cristalizan e institucionalizan como cosas públicas y/u oficiales mediante procesos históricos que involucran luchas políticas. Se consideran institucionalidades las leyes, las normas, los organismos estatales, los mecanismos institucionales de mediación política, los programas de políticas públicas, los servicios, las organizaciones sociales, las áreas de conocimiento legitimadas, etc. La institucionalidad, por tanto, busca incluir la consideración de la seguridad alimentaria y promover un tratamiento intersectorial e integral de los problemas esta índole en todas las políticas.
Como se aprecia en la fase tres del programa (Figura 1), una de las acciones de este programa dentro de su esquema de participación en las naciones donde opera es insertar a esta política dentro de las agendas de gobierno, desde el plan rector hasta los planes de desarrollo municipal, en ese orden el papel de los actores gubernamentales es preciso e importante.
Esta cristalización de la política en las agendas de gobierno necesita de la interacción de una serie de actores, mismos que tienen por objetivo transversalizar el programa, mediante la coordinación cercana y eficiente de un conjunto de organismos competentes, marcos legales, políticas públicas y programas en esta materia (FAO, 2014). Para el caso del PESA, su institucionalización consiste en insertar esta política dentro de los planes rectores del país, como un mecanismo nacional dotada de los medios adecuados para su desarrollo y consecución.
Uno de los primeros acuerdos logrados en materia de un marco legal y normativo para el caso de Honduras data del año 2006, cuando el gobierno aprobó la Política para la Seguridad Alimentaria y Nutricional (UTSAN), la cual se convierte en el primer marco normativo, institucional y operativo bajo la cual se conducirá la búsqueda de la solución de los distintos problemas de seguridad alimentaria y nutricional en el país (SEDP, 2010: 12). Sin embargo no es sino hasta noviembre del año 2010 cuando se da el decreto ejecutivo para consolidar a la UTSAN, como instancia técnica nacional de coordinación, planificación, seguimiento, monitoreo, evaluación y formulación de procedimientos metodológicos; además, se conforma al Comité Técnico Interinstitucional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COTISAN) como órgano de consulta y concertación que integra a las instituciones públicas, privadas y agencias de cooperación externa vinculadas con políticas y planes de acción en torno a la seguridad alimentaria y nutricional. De este modo, la UTSAN se crea por decreto en el año 2006, pero no es sino hasta el año 2010 cuando comienza sus operaciones.
Aunado a lo anterior, el mecanismo de mayor precedencia en materia de seguridad alimentaria y nutricional en el país, es la aprobación de la Ley de Seguridad Alimentaria en marzo de 2011. La cual se alinea a las políticas de la UTSAN, creándose como una ley de carácter transversal, pues no sólo se vincula de manera estratégica al Plan de Nación de Honduras, sino promueve dentro de los esquemas de trabajo, la coordinación e interrelación de cada uno de los niveles de gobierno de Honduras, así como la definición de las acciones de los actores involucrados (FAO, 2014: 6).
Como se aprecia en la figura 2, a través de la operación de la UTSAN y de la Ley de Seguridad Alimentaria en Honduras, la inclusión del trabajo colaborativo en las diversas agendas de gobierno se percibe en los planes de cada uno de los órdenes gubernamentales desde el plan rector hasta los planes locales de desarrollo.
De este modo, se aprecia que la institucionalización de la política camina por un sendero atractivo, considerado que el proceso para llevar problemas públicos a las agendas de gobierno no es un fácil (Tamayo, 1997; Subirats, 2008; Coffey, 2004; Lahera, 2004), a menos que exista intervención o presión por parte de actores con influencia política y económica, nacionales y/o internacionales, capaces de incidir en las agendas de los gobiernos cuya situación socioeconómica sea débil o dependiente.
Actores involucrados
Este apartado hace énfasis a cada uno de los actores que se encuentran inmersos en la implementación del programa PESA en Honduras. De acuerdo con Aguirre (2011: 12) estos actores se definen como las instituciones y agentes locales que -asociados y en contribución con los tres niveles de gobierno y organismos externos- promueven un modelo de comunidad rural con un enfoque de desarrollo sustentable, que facilite cubrir las necesidades de alimentación y el combate de la pobreza.
Existe un total de 16 actores inmersos en el proyecto de Seguridad Alimentaria en Honduras (ver cuadro 1), todos ellos tienen un papel transversal con las políticas en esta materia, y una característica importante es que todos se encuentran íntimamente interrelacionados, algunos en mayor grado que otros.
Como elementos principales, dada la información anterior, encontramos que en un primer momento, existe una amplia diversidad de actores por parte del gobierno nacional, sobre todo en materia de especialización, que va desde cuestiones agrícolas, hasta alimentarias, de planificación y educación, esto es importante si consideramos que parte de las estrategias para lograr la seguridad alimentaria en Honduras tiene que ver con la generación de capacidades basadas en el conocimiento, es decir, mediante capacitación, se pretende que los sujetos involucrados en los contextos rurales aprendan a generar sus alimentos, logrando de esa manera, la autosuficiencia de forma sustentable.
Un elemento importante en materia de cooperación internacional para el caso hondureño, es que diversos actores internaciones participan en el patrocinio de este programa alimentario, lo cual permite poner en evidencia la grave situación de pobreza en que se encuentra este país. A la luz de lo anterior, es preciso mencionar que los actores internacionales antes mencionados no sólo aportan recursos económicos para la implementación de la política en las regiones rurales de Honduras, en muchos de los casos proveen de capacitación técnica, mediante equipos de trabajo coordinados con instituciones gubernamentales centroamericanos e instituciones educativas universitarias. De este modo, los principales cooperantes se enlistan a continuación:
La cooperación internacional, de este modo, entendida como un instrumento de relación entre actores internacionales para la toma de acciones conjuntas, e incluso implementación de medidas o programas concretos de desarrollo (Ayllón, 2007), se puede apreciar para el caso hondureño, donde no sólo participan los organismos primarios (FAO- AECID), sino además intervienen otros actores mediante la transferencia de recursos monetarios.
Esta serie de actores internacionales, además de llevar a cabo la cooperación de recursos económicos, tienen la facultad de evaluar los resultados del programa. Su papel dentro de la arena de acción (Ostrom, 2007: 27) es la de cooperar y evaluar resultados.
Conclusiones
Dado lo anterior, podemos concluir que existe un avance en materia de institucionalización del programa PESA- Centroamérica en los planes gubernamentales de los tres niveles de gobierno. El primer elemento que llama la atención es que en Honduras existe una preocupación por resolver el problema del hambre, que sin duda es un problema prioritario, a grado tal que existe un entramado interinstitucional en un primer momento, e internacional en un segundo plano cooperando para que las regiones rurales sobre todo de esta nación centroamericana supere los altos niveles de marginación en que se encuentra.
Si bien es cierto que el PESA es una política emanada de la FAO para combatir los problemas de hambre y desnutrición en Honduras, este programa forma parte del ambicioso proyecto nacional denominado Seguridad Alimentaria y Nutrición, que lo convierte un una política transversal, pues para su adecuado funcionamiento, tiene que apoyarse de una serie de instituciones gubernamentales e internacionales, asi como organismos no gubernamentales tanto del país como de otras naciones del mundo.
Otro aspecto que encontramos en este documento es que si bien, la ejecución del programa requiere de una coordinada cooperación e intervención de actores del plano internacional, estos no solo destinan recursos económicos para el logro del objetivo, pues se tiene el caso de la misma FAO la cual aporta de manera principal la metodología, y aspectos evaluativos.
Si bien es cierto que la AECID- España es la agencia que ha abrazado este programa por años, cabe destacar que existen otras naciones que también están apostando a la superación de la pobreza alimentaria en Honduras, como es el caso de Alemania y Canadá, quienes en los últimos años han tenido una fuerte participación en estos temas en el mundo. Todo lo anterior, podría sugerir el siguiente cuestionamiento si bien existe una cooperación entre los diversos actores, ¿hasta que punto éstos pueden tener injerencia en los asuntos políticos de la nación? de ser así entonces estos actores no estarían actuando con el fin de buscar el beneficio hacia la sociedad hondureña, sino más bien estarían inmersos en un juego de poderes en donde el mejor posicionado (económicamente) siempre gana.
Fuentes
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Coffey, A. (2004). Reconceptualizing Social Policy. Sociological Perspectives on
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FAO. (2014). “ Los Programas PESA de Centroamérica: quince años de cooperación para la seguridad alimentaria y nutricional. Logros y lecciones aprendidas”, en Hambre de Saber, saber de Hambre (Edición especial de cierre 2010- 2014), FAO- AECID.
FAO. (2015). “Resumen del proyecto”, Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) Centroamérica, consultado el 08 de marzo de 2015, disponible en < http://www.fao.org/in-action/pesa-centroamerica/resumen-del-proyecto/es/>
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Herrera, F. y Torres F. (2008). Instituciones, política y desarrollo: El caso del Programa Especial de Seguridad Alimentaria en la Montaña de Guerrero, Espacios Públicos, febrero, año/vol. 11, número 021, Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca, México, PP. 168- 185.
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Tamayo, S. M. (1997). "El análisis de las políticas públicas." La nueva administración pública. Madrid, Alianza Editorial
2 Los Objetivos del Milenio acordados en el seno de las Naciones Unidas fueron: 1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) Lograr la enseñanza primaria universal; 3) Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; 4) Reducir la mortalidad infantil; 5) Mejorar la salud materna; 6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7) Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; 8) Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.
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