Observatorio Iberoamericano de la Economía y la Sociedad del Japón
Vol 1, Nº 3 (septiembre 2008)

La deuda pública en Japón

 

Alfonso García-Caro Núñez

 


La deuda pública japonesa es la más alta entre los países desarrollados, situada actualmente alrededor del 180% de su producto interior bruto (PIB). Esta situación se debe principalmente a la herencia de la serie de medidas tomadas por el gobierno nipón a la crisis económica de los 90. Tanto el gobierno como el Banco Central de Japón (BCJ) siguieron la doctrina keynesiana más “ortodoxa”: deteriorando las finanzas del Estado, pero sin apenas contribuir a la recuperación de la economía, e imponiendo una pesada carga en las generaciones venideras.

EXPLOSIÓN DE LA DEUDA: CRISIS DE LOS 90

Después de los acuerdos del Plaza (1) de septiembre de 1985 y la apreciación del yen que conllevaron, las exportaciones japonesas se resintieron duramente y el crecimiento económico se redujo casi a la mitad en un año (2). En un intento de contrarrestar los efectos de la apreciación se pasó al extremo contrario: entre 1986 y 1987 el tipo de interés del BCJ cayó del 5 al 2,5%. Y tal como ocurrió en España cuando el Banco Central Europeo (BCE) rebajó los tipos (aunque de forma más exagerada), la consecuencia más inmediata fue un espectacular aumento del precio de los activos inmobiliarios y bursátiles, dando lugar a una burbuja financiera cuyo único destino era estallar en algún momento. El propio BCJ aceleró este proceso al reaccionar de nuevo bruscamente ante la respuesta del mercado, subiendo progresivamente el tipo de interés hasta el 6% en 1990.

El inevitable colapso de los miles de prestatarios que se vieron incapaces de devolver sus préstamos, arrastrando con ellos a tantas otras entidades financieras afectó también al Estado. No porque los bonos de deuda pública dependieran del tipo de interés fijado por el BCJ, sino al contrario, al ser la mayoría de ellos títulos de renta fija, el periodo de deflación en el que se vio sumergida la economía japonesa provocó que la cantidad real a devolver a los titulares de los bonos creciera frente a su valor nominal.

La cantidad de bonos de deuda pública emitidos por el gobierno japonés a finales de los 80 todavía no podía considerarse excesiva. Sin embargo, es en cierto modo reprochable que no se aprovechara el periodo de bonanza económica y los altos ingresos estatales a través de impuestos durante la burbuja para reducir la deuda pública. En su lugar, el gobierno aumentó ligeramente la emisión de bonos.

Por otro lado, durante la “década perdida” de los 90 el gobierno japonés llevó a cabo diez programas de estímulo fiscal: tanto en incremento del gasto público como en reducción de impuestos. El coste total de estos programas se elevaba por encima de los 100 billones de yenes, lo que provocó que la deuda estatal superara el 100% del PIB. A esto hay que sumarle el gasto público “fuera de presupuesto” que en Japón se realiza principalmente a través del Programa de Inversión y Crédito Fiscal. Los gastos en los que incurre este programa no se incluyen en los presupuestos generales del Estado, pero son gestionados por el gobierno y pueden llegar a equivaler al 70% del gasto público “oficial”. El programa se nutría de fondos provenientes de las cuentas de ahorro del servicio postal (cuando este era una empresa pública antes de la privatización de 2007), la considerada en el momento mayor entidad financiera de ahorro del mundo.

El principio en el que se basaba un gasto público tan grande es también keynesiano: se trataba de sortear la trampa de la liquidez(3) en la que cayó la economía japonesa tras las sucesivas bajadas de tipos (otra brusca reacción más) durante la década de los 90 que terminaron con el BCJ prestando dinero al 0,5% de interés. Como Keynes había predicho y como hemos vuelto a comprobar recientemente con las inyecciones de liquidez  de la Reserva Federal y el BCE tras la crisis de las hipotecas subprime, las entidades usan el nuevo circulante para aumentar su liquidez, por el temor de un escenario incierto y de que algunos de sus prestatarios fallen en sus pagos, en lugar de conceder nuevos préstamos. Es por ello que el gobierno japonés trató de inyectar el dinero directamente en la economía real sin pasar por los intermediarios bancarios. El BCJ se sumó a esta iniciativa, “regalando dinero” a ciertas compañías a través de la compra de bonos y títulos de valores emitidos ad hoc.

Sin embargo, todo este gasto público hizo poco para mejorar la economía japonesa, principalmente porque no tenía como objetivo ningún tipo de reforma estructural. Existe la generalizada sospecha de que el dinero público se destinaba en gran medida a los tradicionales apoyos del partido inamovible en el gobierno, el Liberal Democrático, sobre todo en la industria de la construcción. El gobierno también se preocupaba de mantener con vida a los dinosaurios de la industria renovando sus deudas, una actitud más que aceptable para la sociedad nipona. Es decir, entre los criterios para conceder los préstamos no se incluían la eficiencia o una previsión razonable de los costes para las arcas estatales. Al contrario, se desincentivaba la reconversión de la industria para adaptarse a las nuevas preferencias tanto de los consumidores japoneses como los extranjeros .(4)

En total, sumando el gasto público dentro y fuera de los presupuestos generales y teniendo en cuenta la reducción de ingresos del Estado, tanto por las bajadas del tipo impositivo como por la propia disminución de la recaudación de la hacienda pública debida a la crisis económica, se calcula que la deuda japonesa ha llegado a superar el 200% de su PIB.

SITUACIÓN ACTUAL

El problema de la deuda pública ha movido a las instituciones que valoran la fiabilidad de los bonos emitidos por los distintos Estados, como Standard & Poor's o Moody's Investors Service, a rebajar sus calificaciones con respecto al gobierno japonés, colocándole en el nivel de países como Botswana. Una ventaja, sin embargo, de la deuda japonesa frente a otros países, es que la mayoría de los bonos están en posesión de los propios japoneses, lo que protege su economía frente a las veleidades de los mercados internacionales. Aun así, sigue existiendo la necesidad de emitir bonos para pagar intereses pasados y no se puede desdeñar la aportación de recursos extranjeros, por tanto el gobierno está realizando un ejercicio de transparencia que inspire experiencia entre los inversores, entre otras medidas, publicando un Informe de gestión de la deuda (5) anualmente, tanto en inglés como en japonés, desde 2004.

Hasta este año, existía el miedo de que precisamente la gestión de la deuda se volviera insoportable debido al llamado 2008年問題 (el problema de 2008). Este era el año en el que vencían los bonos que en 1998 emitió el gobierno del primer ministro Keizou Obuchi por valor de cuatro billones de yenes. Afortunadamente, el problema se resolvió con suficiente antelación, principalmente a través de la emisión de nuevos bonos.

Con todo, Japón ha hecho ciertos progresos al reducir su déficit fiscal del 8,2% del PIB en 2002 a alrededor del 4% en 2007, entre reducción del gasto público e incremento de los ingresos. Se ha conseguido disminuir la inversión pública y los salarios de los funcionarios y el gobierno, con lo que se ha podido frenar en parte el incremento del gasto en la seguridad social debido al envejecimiento de la población. La vuelta al crecimiento económico ha permitido aumentar la recaudación fiscal, aunque esta se verá probablemente afectada por la nueva crisis mundial.

A pesar de ello, movida por la inercia, la deuda pública no ha parado de crecer hasta alcanzar alrededor del 180% del PIB, la proporción más alta de los países Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Por este motivo, el Estado japonés sigue siendo muy vulnerable a una más que probable subida de los tipos de interés ante el rápido aumento de la inflación. El gobierno se ha fijado el objetivo de alcanzar un superávit en los presupuestos combinados de los gobiernos central y locales para el año fiscal 2011. Esta meta parece muy difícil de alcanzar al calor de las últimas noticias ocurridas en el archipiélago (ver abajo). Si hay alguna manera de acercarse a este objetivo, esta no puede pasar más que por mantener un sistema de seguridad social sostenible: hay que tener en cuenta que este no se incluye en los presupuestos públicos a medio plazo y sería posible fabricar un superávit mediante la “trampa” de deteriorar las cuentas de la seguridad pública (6).

La inversión pública se ha reducido del 6% del PIB en 2002 al 4% en 2007, pero sigue siendo superior a la media de los países OCDE: 3%, lo que significa que todavía debería ser posible disminuir su peso en el PIB. Es además importante mejorar la eficiencia de las inversiones públicas, evitando los vicios ya comentados, como el favoritismo. Para reparar los errores del pasado, es necesario que se desarrolle un plan para cerrar las infraestructuras no rentables.

Parte de la reducción de los gastos estatales se ha logrado a través del recorte en los gastos del personal público de las instituciones dependientes del gobierno central. Esta tendencia debe extenderse a los gobiernos locales y al resto de empresas financiadas con dinero público, aunque en realidad no parece haber mucho espacio para la solución del déficit en este terreno, pues el gasto en empleo público proporcional a la población es mucho más bajo en Japón que en la mayoría de países OCDE.

Resulta esencial, por otra parte, controlar el gasto de la seguridad social ante un panorama de rápido envejecimiento de la población. El gobierno prevé que este gasto crecerá a un ritmo del 3% anual hasta llegar a constituir el 18,4% del PIB en 2015. Se han reformado las pensiones para asegurar la pervivencia del sistema durante el siglo XXI. Sin embargo, debido a los escándalos del año pasado por el descubrimiento de múltiples errores en los registros, han surgido dudas sobre su gestión (7).

Están previstas también una serie de medidas para reducir los gastos sanitarios, como promocionar un estilo de vida saludable entre la población, reducir los periodos de estancia en los hospitales y la desregularización del sector para favorecer la competencia.

Los expertos de la OCDE calculan que los ingresos públicos deben aumentar en un 6% al año para poder estabilizar la deuda en los próximos años, y para reducirla deberán crecer todavía más. Es importante que la reforma de los impuestos necesaria para cumplir estos objetivos no afecte al crecimiento económico a medio plazo y, a ser posible, que lo facilite. Dicha reforma debe tener como objetivos la eficiencia, la equidad y la simplicidad, y así ser aprovechada para contrarrestar la creciente desigualdad económica en la sociedad japonesa y mejorar el complicado sistema de recaudación municipal. En este último caso, se debería dar más libertad a los gobiernos locales a la hora de fijar sus propios impuestos e incidir más en el impuesto sobre la propiedad, desvirtuado en gran parte porque las tasaciones oficiales no se suelen corresponder con el valor real de mercado.

El impacto negativo de una subida en los impuestos puede disminuirse si esta se concentra en los impuestos indirectos. El movimiento más efectivo y previsible en este sentido será la subida del impuesto al consumo (el equivalente al IVA español), que en la actualidad supone solo un 5% del valor del producto, siendo el más bajo de toda la zona OCDE. Esto debería ser acompañado de una ampliación de la base impositiva para el impuesto sobre sociedades, mediante el recorte de las generosas deducciones fiscales: sorprendentemente, en Japón solo un tercio de las empresas (la mitad de las grandes compañías) llegan a pagar el impuesto de sociedades. Los ingresos adicionales servirían para reducir el tipo impositivo que, un poco paradójicamente, se sitúa en el 40%, el valor más alto del los países OCDE (cuya media es el 29%). Lo mismo puede hacerse con el impuesto sobre la renta, ya que en la actualidad se aplica, de promedio, a menos de la mitad de la cantidad que ingresa un empleado. Esta situación está motivada por el deseo de equilibrar los beneficios económicos de los asalariados y los autónomos, por lo que, si se reducen las deducciones fiscales en el impuesto sobre la renta, esto debe hacerse de forma pareja entre los trabajadores por cuenta ajena y propia.

Un impuesto sobre la renta progresivo y con un papel más importante en el sistema tributario puede ser una herramienta muy útil para que el Estado contribuya a una distribución más equitativa de la riqueza. Con este objetivo, se debe reforzar asimismo el impuesto sobre transmisión del patrimonio, el cual no se aplica actualmente más que alrededor del 4% de las personas en su fallecimiento. El aumento de los ingresos públicos gracias es estas reformas podría usarse en la financiación de programas de ayudas fiscales a las familias más necesitadas, aparte de bajar la tasa en ciertos tramos del impuesto sobre la renta para incrementar los incentivos al trabajo. Esto último debería ser acompañado con el recorte de las medidas que, por el contrario, desincentivan el trabajo, como las deducciones por el mantenimiento de un cónyuge que no alcanza un cierto nivel de ingresos anual.

ÚLTIMAS NOTICIAS Y EXPECTATIVAS DE FUTURO

El futuro no se presenta halagüeño para Japón en cuanto a la estabilización de la deuda. El informe de los expertos del Fondo Monetario Internacional (8) revela que este año se ha interrumpido la buena tendencia fiscal y que los planes a medio plazo de las autoridades niponas, tal como están diseñados, no lograrían consolidar los progresos recientes. Los analistas del FMI creen que ante el continuo aumento de costes en la seguridad social del país hay poco espacio para recortar aún más el gasto público, por lo que la deuda solo podrá estabilizarse mediante el aumento de los ingresos, el cual debe estar basado principalmente en una inmediata subida del impuesto al consumo.

Las últimas noticias todavía presentan más dificultades. La crisis mundial, a pesar de no haber golpeado de lleno a Japón, al provocar la contracción de la demanda internacional, produce los efectos esperables en una economía tan exportadora como es la japonesa. Al mismo tiempo, la subida de los precios de los alimentos y la energía, ha disparado la inflación en un país dependiente de la importación de estos productos. Al menos, es de esperar que la inflación alivie parcialmente al Estado del pago de intereses por la deuda; pasando, no obstante, la carga a los poseedores de los bonos.

Otro golpe de este verano de 2008 para la estabilización de la deuda ha sido el anuncio de un paquete de medidas económicas por un valor cercano a los dos billones de yenes (9), gran parte de ellos destinados como garantía a los créditos otorgados a pequeños negocios. Cabía esperar que el gobierno japonés hubiera aprendido de sus errores pasados. De hecho, la cuantía total del programa era más pequeña en comparación con los anteriores paquetes de estímulo económico durante la década perdida, equivaliendo "tan solo" al 0,4% del PIB, ya que el primer ministro Fukuda, anterior portador de la cartera de finanzas, había elaborado el plan con la preocupación de la deuda en mente. Aparte de eso, y aún a pesar de no estar destinadas a reformas estructurales, los objetivos del paquete estaban claramente definidos: ayudar a las familias más afectadas por la inflación y respaldar los préstamos solicitados por los pequeños negocios ante la crisis de confianza.

Sin embargo, los economistas han criticado la falta de un "mensaje de fondo" que acompañe a estas medidas y la oposición democrática ha vuelto a denunciar que el único propósito es ganar votos y frenar la caída popularidad del primer ministro.

De todas maneras, tras la abrupta renuncia al cargo del señor Fukuda tan solo tres días tras el anuncio de estas medidas (10), todo queda un poco en el aire. La persona mejor colocada para sucederle en el momento de escribir estas líneas es Taro Aso, quien se ha manifestado partidario de aumentar el gasto público “la antigua usanza” para atajar la nueva crisis.

Tendremos que esperar para conocer la tendencia que seguirá la deuda pública en Japón durante los próximos años. En cualquier caso, no es un problema que se resolverá a corto plazo.

NOTAS

1. Announcement the Ministers of Finance and Central Bank Governors of France, Germany, Japan, the United Kingdom, and the United States (Plaza Accord). http://www.g8.utoronto.ca/finance/fm850922.htm

2. Economist Intelligence Unit. 2001. Country Profile Japan.

3. Juan Carlos Martínez Coll. El mercado del dinero. http://www.eumed.net/cursecon/12/12-7.htm

4. Benjamin Powell. Explaining Japan's Recession. http://www.mises.org/story/1099

5. Japanese Ministry of Finance. Debt Management Report. http://www.mof.go.jp/english/bonds/pub.htm

6. Organisation for Economic Co-operation and Development. Economic survey of Japan 2008. http://www.oecd.org/document/17/0,3343,en_33873108_33873539_40353553_1_1_1_1,00.html

7. The Washington Post. Social Security Scandal Angers Japanese (02/09/2007). http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/09/02/AR2007090200042.html

8. International Monetary Fund. Executive Board Concludes 2008 Article IV Consultation with Japan. http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2008/pn0892.htm

9. International Herald Tribune. Japan unveils economic stimulus plan (29/08/2008). http://www.iht.com/articles/2008/08/29/business/japanecon.php

10.Financial Times. Fukuda quits as Japanese PM (01/09/2008). http://www.ft.com/cms/s/0/3a00927c-7823-11dd-acc3-0000779fd18c.html


Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

García-Caro Núñez, A.:  “La deuda pública en Japón" en Observatorio de la Economía y la Sociedad del Japón, septiembre 2008. Texto completo en http://www.eumed.net/rev/japon/

 

 

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