Revista: DELOS Desarrollo Local Sostenible

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AS DIMENSÕES ESTRATÉGICAS E AMBIENTAIS DO PLANEAMENTO TERRITORIAL

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1.         Reflexão e ação estratégica

Abrantes (2014), com base em Ferreira (2005), refere que as origens do pensamento estratégico estão relacionadas com atividades militares. Ao analisar-se o termo “estratégia” este vocábulo deriva do grego stratego, onde stratos significa exército e ego significa líder. O planeamento estratégico ligado às cidades e às regiões teve como experiência pioneira a cidade de São Francisco (1981), realizada pelos grandes empresários, preocupados devido à crise fiscal e financeira da cidade.

O citado autor, explica que a primeira experiência de reflexão estratégica territorial ocorreu em Birmingham em 1986. Através de fundos europeus, esta cidade realizou uma profunda reconversão urbanística e das infra-estruturas económicas. Posteriormente as cidades de Roterdão e Amesterdão, na Holanda adoptam a estratégia territorial. Neste período foi em Espanha que houve um maior desenvolvimento e aprofundamento de planeamento estratégico (Ferreira, 2005).

Seguindo esta linha de pensamento, Marques (1995: 145) constata que “o planeamento estratégico foi um dos instrumentos utilizados com fim de melhorar a eficiência das empresas, constituindo um processo interativo de definir os objetivos a longo prazo (…).”       

Na perspetiva de Ferrão (2010: 100) a visão estratégica sendo uma “proposta de novos futuros (…) sugerem dinâmicas de evolução que importa, conforme os casos, combater, infletir, substituir, valorizar ou complementar.”
           
Simplício (2000: 3) enumera um conjunto de características para que a abordagem estratégica seja inovadora, sendo elas:

• A flexibilidade e adaptabilidade das propostas;
• A focalização das propostas e estratégias de intervenção nas questões estruturantes e de fundo;
• A valorização das potencialidades e aptidões locais;
• A capacidade de planear num contexto de incerteza;
• Reconhecimento da inserção competitiva das cidades em espaços cada vez mais vastos;
• A necessidade de repercutir o desenvolvimento socioeconómico na área de influência da cidade;
• O envolvimento e participação das estruturas e agentes locais;
• A aplicação do planeamento mais como estímulo e orientação do que como regulamentação.

Ferreira (2005:125) refere que “num ambiente de grande complexidade, o planeamento estratégico surge como uma metodologia prospetiva que integra as múltiplas variáveis e determinantes. Num mundo de recursos financeiros escassos, o planeamento estratégico é a técnica que hierarquiza prioridades e faz a seleção das ações-chave para a mudança”.

Nesta mesma lógica de metodologia, Partidário (2012: 25) explica que o “pensamento estratégico envolve valores, não estruturas físicas, é mais focado, baseado em diálogo e em prospetiva”.

Fernandes & Ribeiro (2010), com base em GUP (1980), afirmam que o planeamento estratégico necessita de responder a três questões: para onde vais; qual o meio envolvente e como lá chegar. A primeira questão, “para onde vais?”, refere-se ao rumo que é necessário traçar. A segunda questão, “qual o meio envolvente?”, consiste na análise do que o rodeia, para os seus concorrente e analisar as ameaças e oportunidades que poderão advir. A terceira questão, “como lá chegar?”, corresponde ao modelo a utilizar para alcançar determinado objetivo.

Segundo Barros (2011: 8), “a adopção do planeamento estratégico à gestão dos territórios é facilmente compreensível se se comparar a administração de um determinado território à administração empresarial, uma vez que a primeira possui, tal como uma empresa, competências de gestão com um grau de complexidade crescente e sujeito a mudanças tendencialmente difíceis de prever.”

Nesta linha de pensamento, Fonseca (2004: 2) advoga que “o conceito de planeamento estratégico contém implicitamente a noção de permanente avaliação das mudanças para que, em cada momento, sejam formuladas as melhores estratégias de intervenção, concebendo assim o território como um meio inovador.”

Ferreira (2005: 124) clarifica os conceitos de planeamento convencional e o planeamento estratégico. Enquanto o “planeamento convencional se ocupa com os elementos físicos (usos de solo, infra-estruturas e equipamentos), o planeamento estratégico visa definir e realizar um projeto de cidade, reforçar a competitividade e melhorar a qualidade de vida.” No quadro 1, temos a distinção destes dois conceitos.

Quadro 1 – Planeamento Tradicional e Planeamento Estratégico

Planeamento convencional/ Tradicional	Planeamento Estratégico
Setorial	Global e integrado
Físico	Diversas vertentes
Normativo/ Regulador	Processual/ Operativo
Extrapolação de tendências	Prospetivo
Tecnocrático	Participativo
Orientado pela oferta	Orientado pela procura
Rígido	Flexível

Fonte: Adaptado de Ferreira (2005)

Fonseca (2006: 29), defende que a “finalidade do planeamento estratégico visa identificar, hierarquizar e programar os recursos mobilizadores de crescimento de um território, com base no diagnóstico dos problemas e das tendências de evolução que bloqueiam o desenvolvimento sócio - económico e territorial, bem como os factores de desenvolvimento externos, em termos de: políticas sectoriais que tenham repercussões no desenvolvimento territorial; iniciativa e capacidade de empreendimento por parte dos actores/instituições locais; constituição de parcerias público/privado, incrementando uma cultura de partilha de responsabilidades; desenvolvimento de uma base coerente e fundamentada de apoio à decisão.”

Na perspetiva de Barros (2011: 11), “o planeamento estratégico deve entender-se como um processo social através do qual um conjunto de pessoas em diversas relações e posições institucionais se agrupam para conceberem planos e desenvolverem conteúdos e estratégias para a gestão da mudança territorial. O peso crescente dos movimentos sociais e dos agentes de desenvolvimento económico na tomada de decisões, o agravamento da componente de rivalidade entre cidades, conduziram as políticas de desenvolvimento e ordenamento urbano a envolverem empresas e instituições diversas no financiamento, concepção e execução de políticas.”

Segundo Carvalho (2012: 19), “um plano estratégico é a definição de um projeto de cidade (ou de região) que unifica diagnósticos, combina e concretiza iniciativas públicas e privadas e estabelece um quadro de mobilização e de cooperação dos atores sociais urbanos. Trate-se, então, de um instrumento de apoio à tomada de decisões e ao mesmo tempo, uma proposta de responsabilidade partilhada que coloca grandes desafios para a modernização do território e a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos”.

Gomes (2012), refere que o planeamento estratégico é um processo bastante complexo principalmente pela natureza do próprio território, constituído por um conjunto amplo de entidades com diferentes interesses e perspetivas. Neste prisma o processo tem que ser dinâmico, onde tudo está interligado e em constante modificação.

Fonseca & Ramos (2004) advogam que o planeamento estratégico tem subjacente a noção de permanente modificação/alteração para que, em cada momento, sejam implementadas as melhores estratégias de intervenção, contribuindo assim, para um território mais inovador e consequentemente mais atrativo. 

Segundo Cabral et al. (1996: 108) os objetivos para a obtenção de um “desenvolvimento sustentável na prática  da gestão urbanística e do planeamento representa desafios que a gestão autárquica e os instrumentos de política local têm dificuldade em perspectivar.”

Quando se aborda o planeamento estratégico associado a este o desenvolvimento sustentável, necessariamente devem ser analisados os paradigmas ambientais e incorporá-los ”a priori” no processo decisório, ou, no mesmo patamar de igualdade que o económico e social (Oliveira, 2004: 7). É neste seguimento que a utilização do instrumento da Avaliação Ambiental Estratégica se torna uma mais-valia para a deteção de efeitos negativos no ambiente.

Em Portugal, o artigo 2º da Lei de Bases do Ambiente (Lei nº 11/87, de 7 abril), refere que “Todos os cidadãos têm direito a um ambiente humano e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, incumbindo ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo a iniciativas populares e comunitárias, promover a melhoria da qualidade de vida, quer individual, quer colectiva. (…) tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado.”

Deste modo, revela-se importante enfatizar o conceito de governança ambiental, que por sua vez agrega a AAE e a AIA, sendo instrumentos que visam o desenvolvimento sustentável do território.            

2.         Governança ambiental e sua ligação à avaliação de impacte ambiental (aia) e avaliação ambiental estratégica (AAE)

O conceito de governança tem sido objeto de debate tanto a nível do seu significado como a nível das questões que envolve (Lorenzentti & Carrion, 2012). Citando Jacobi & Sinisgalli (2012: 1470), “nos anos 70, a palavra “governança” era entendida como “governar”, e governo como processo. Atualmente, o termo “governança” é usado principalmente para indicar um novo modo de governar, que difere dos modelos hierárquicos tradicionais (…).”

A obra “Governança Europeia – um livro branco ” (2001: 7), salienta cinco princípios cumulativos com base numa boa governança: Abertura – maior importância na transparência e na comunicação das decisões; Participação – maior envolvimento dos cidadãos na elaboração e na aplicação de políticas; Responsabilização – cada decisão tomada deve ser feita de forma consciente; Eficácia – responder às necessidades para alcançar os efeitos pretendidos; e Coerência – “implica uma liderança política e uma forte responsabilidade por parte das instituições de garantir uma abordagem coerente dentro de um sistema complexo.”

A governança promove a eficiência e a transparência das escolhas e decisões uma vez que reúne um conjunto de atores. Quando o conceito é alargado para o desenvolvimento sustentável ou para políticas ambientais emprega-se a denominação de governança ambiental. Na realidade, esta denominação não passa de uma delimitação temática para a clarificação do conceito (Fonseca & Bursztyn, 2009).

Segundo Rebelo (2012: 8), “Se se aceitar o conceito de governança como meio de orientar a sociedade de uma forma ampla e geral, a governança ambiental pode ser vista como o processo de condução da sociedade para encontrar soluções e acções colectivas para os problemas ambientais”.

De acordo com Zhouri (2008: 97) a governança ambiental “remete à ideia de “gestão”, inscrito na crença em um consenso inerente à noção de desenvolvimento sustentável. Este consenso aposta na possível conciliação entre os “interesses” económicos, ecológicos e sociais, abstraindo dessas dimensões as relações de poder que, de facto, permeiam a dinâmica dos processos sociais.” A governança ambiental está relacionada com a qualidade de vida e bem-estar, sendo aspetos ligados à saúde ambiental. Para tal, é necessário um conjunto de regas, normas e condutas para que tal se concretize (Jacobi & Sinisgalli, 2012).

Jacobi & Sinisgalli (2012: 1472) defendem que “O fortalecimento da governança ambiental pode ter muitas estratégias (institucionais ou não), como as arenas de negociação, as práticas educativas e a participação da sociedade civil, ferramentas para contribuir para o processo de construção de tomada de decisão compartilhada.

Ainda nesta linha de pensamento, onde existe a participação da população, Fernandes et. al (2012: 131) referem que a governança é nada mais que um “processo e conjunto de mecanis­mos que facilitam a participação da sociedade nos processos de tomada de decisão na gestão pública e social”.

Deste modo, podemos salientar que a governança ambiental acautela os efeitos nocivos no ambiente tendo em vista o desenvolvimento sustentável. Este conceito/palavra-chave é utilizado em alguns relatórios como Fator Crítico para Decisão (FCD).

É neste sentido que Rebelo (2012) advoga que a Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) e a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) são dois instrumentos preventivos para a Governança Ambiental principalmente na prevenção dos efeitos negativos causados pela ação humana no ambiente.

A Avaliação Ambiental Estratégica teve a sua origem na Avaliação de Impacte Ambiental, sendo por vezes os conceitos confundidos. Os termos são aceites pela comunidade científica como instrumentos diferentes em que os principais fatores de diferenciação correspondem ao nível de detalhe e escala (Polido, 2010).

Em 1969, surge pela primeira vez nos Estados Unidos o conceito de Avaliação de Impacte Ambiental através do National Environmental Policy Act (NEPA), tendo sido publicada a 1 de janeiro de 1970. Neste seguimento, passou a ser obrigatório analisar os impactes negativos no ambiente antes da implementação de grandes projetos.

No site da APA (2014) é possível constatar que em Portugal, a Avaliação de Impacte Ambiental é referenciada em 1987, com a Lei de Bases do Ambiente1 (lei nº 11/87, de 7 de abril), nos artigos 30º e 31º. Ainda salienta que o atual regime jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) encontra-se instituído pelo Decreto-Lei n.º 151-B/20132 , de 31 de outubro, que transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente.
De acordo com o Decreto-Lei 151-B/2013, constituem objectivos da AIA: avaliar, de forma integrada, os possíveis impactes ambientais significativos decorrentes da execução dos projectos e das alternativas apresentadas; definir medidas destinadas a evitar, minimizar ou compensar tais impactes; instituir um processo de verificação, a posteriori, da eficácia das medidas adotadas, designadamente, através da monitorização dos efeitos dos projectos avaliados; garantir a participação pública e a consulta dos interessados na formação de decisões que lhes digam respeito.

É uma ferramenta de defesa preventiva do ambiente e da política de desenvolvimento sustentável (como reconhece o referido diploma).

De acordo com IAIA (1999: 2), a “Avaliação de Impacte Ambiental pode ser definida como o processo de identificação, previsão, avaliação e mitigação dos efeitos relevantes biofísicos, sociais e outros das propostas de desenvolvimento antes de decisões tomadas e os compromissos assumidos.”

Scott-Brown (2006:5) defende que “a AIA é uma ferramenta poderosa para reduzir os impactes ambientais e sociais de um projeto de desenvolvimento, mas o seu estreito âmbito e a sua natureza descritiva são as suas debilidades na determinação de impactes mais amplos de desenvolvimento e gestão de crescimento”.

Por sua vez, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) foi introduzida como conceito em 1989, no contexto de um projeto europeu de investigação, e definida como “as avaliações ambientais adequadas a políticas, planos e programas (…) com uma natureza mais estratégica do que aquelas aplicáveis a projetos individuais (…) provavelmente diferindo destas em diversos aspetos importantes” (Partidário, 2012: 8).

O termo AAE é definido e compreendido de múltiplas maneiras. No entanto muitas definições têm aspectos comuns ou sobrepõem-se. Em suma, a AAE refere-se a um processo formal, sistemático que possibilita analisar e abordar os efeitos ambientais de políticas, planos e programas (Abaza et al., 2004: 86). A inter-relação entre as políticas, planos e programas é frequentemente idealizada como hierárquica ou como processo hierárquico (Dalal- Clayton & Sadler, 1999: 3).

Na perspectiva da OCDE (2012: 30) “as políticas dão forma aos planos, programas e projetos subsequentes, os quais por sua vez colocam essas políticas em prática. As políticas estão no topo da hierarquia da tomada de decisão. À medida que descemos na hierarquia, desde as políticas até aos projetos, altera-se a natureza da tomada de decisão, assim como a natureza da avaliação ambiental necessária. A avaliação ao nível das políticas tende a lidar com propostas mais flexíveis e um maior espetro de cenários. A avaliação ao nível dos projetos tem geralmente especificações prescritas, bem definidas.”

No caso de Portugal, conforme refere Noronha (s/d: 9), “A Avaliação Ambiental Estratégica (…) abrange, hoje, todos os planos regulados no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, ainda que as suas condições de realização possam divergir”.
 
Segundo o Regime Jurídico de Avaliação Ambiental de Planos e Programas (RJAAPP), a avaliação ambiental tem em conta os efeitos significativos no ambiente durante a sua elaboração e antes da sua aprovação, gerando soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que reduzam os impactes significativos no ambiente.

À luz do RJAAPP, os instrumentos que estão sujeitos a AAE (segundo o artigo 3º), são:

• “Os planos e programas para os setores da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos (…);
• Os planos e programas que, atendendo aos seus eventuais efeitos num sítio da lista nacional de sítios, num sítio de interesse comunitário, numa zona especial de conservação ou numa zona de proteção especial (…);
•  Os planos e programas que, (…) sejam qualificados como suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente; (…)“ (DGOTDU, 2008: 24).

Obrigatoriamente estão sujeitos a AAE: os Planos Diretores Municipais (PDM), uma vez que estabelecem para todo o território municipal a estratégia de desenvolvimento territorial, a política municipal de ordenamento e de urbanismo e as demais políticas com incidência territorial, pressupondo por isso que produzam efeitos significativos no ambiente; e os Planos de Urbanização (PU) e Planos de Pormenor (PP), salvo quando respeitem a pequenas áreas e não sejam suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente (DGOTDU, 2008).

No que diz respeito aos planos municipais de ordenamento do território, a “avaliação ambiental deve ser entendida como um procedimento de acompanhamento contínuo e sistemático de avaliação, integrado no procedimento de elaboração dos planos, que visa garantir que os efeitos ambientais das soluções adotadas são tomados em consideração durante a sua preparação e elaboração e em momento prévio à respetiva aprovação” (DGOTDU, 2008: 18).

Nas palavras de Noronha (s/d: 9), no contexto do urbanismo, “a avaliação ambiental constitui um princípio fundamental do procedimento de formação dos planos, de par com os princípios da colaboração entre sujeitos de direito público, da participação dos interessados e da justa ponderação de interesses”, mostrando-se fundamental para “uma ação ambiental preventiva”, uma vez que “o ordenamento do território (…) constitui uma premissa essencial e determinante do designado desenvolvimento sustentado”. 

O ponto fulcral do ordenamento do território, tanto a nível nacional, regional ou municipal, “consiste na compatibilização e organização dos interesses setoriais com expressão territorial sendo eles públicos ou privados, através de soluções técnicas que viabilizem a salvaguarda e a valorização dos recursos e do potencial territorial” (DGOTDU, 2008: 22).

Segundo Partidário (2012: 22), “Quanto mais estrategicamente orientada é a metodologia de planeamento mais fácil é a ligação com a AAE. Mas quando o ordenamento territorial ou setorial está projetado para propor um conjunto de projetos, a dimensão estratégica está ausente e uma metodologia do tipo AIA será um instrumento de avaliação mais eficaz.” É ainda importante salientar que a AAE informa dos possíveis impactes positivos e negativos sobre o ambiente, criando espaço para a intervenção da população. Neste sentido, é considerada uma ferramenta que facilita a tomada de decisões e aumenta a transparência dos processos de negociação (CCAD, 2007).

Considerações finais

Em síntese, a participação da sociedade, os mecanismos de colaboração e cooperação, os processos de partilha de responsabilidade, entre outros, consubstanciam formas de gestão e metodologias inovadoras de planeamento territorial.

No contexto das ferramentas de ação preventiva do ambiente e da política de desenvolvimento sustentável, destacamos a AIA e a AAE. Trata-se de duas diretivas complementares: enquanto a AAE é up-stream (a montante) e identifica as melhores opções de planeamento, a AIA é down-stream (a jusante) refere-se aos projetos que estão a ser realizados numa fase posterior (Commission of the European Communities, 2009).

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