1. INTRODUÇÃO

            A Era Lochner é um período da história legal dos Estados Unidos cujos antecedentes remontam à década de 1890, onde a Suprema Corte tendeu a declarar a  inconstitucionalidade uma série de legislações estaduais que tratavam da regulação econômica – especialmente no que dizia respeito às condições de trabalho e à limitação da jornada.  Ela recebeu este nome em virtude de um precedente, o famoso caso Lochner v. New York, onde a Suprema Corte invalidou um estatuto1 do Estado de Nova Iorque que visava a regular a jornada de trabalho dos padeiros, sob o argumento de que tal regulação violava a liberdade contratual, vista como um direito implícito na cláusula do Devido Processo Legal (Due Process of Law) da 4ª Emenda. Consagrou-se neste período a versão econômica da doutrina do Devido Processo Substantivo (Substantive Due Process).
            Esta “era”, que durou de aproximadamente 1905 até 1937, foi amplamente considerada como um dos períodos mais trágicos da história da Suprema Corte 2. Muito embora a tendência fosse a anular as regulações governamentais, houve um modesto dissenso por parte de alguns juízes, onde se destacou a figura de Justice Holmes, no sentido de possibilitar a vigência da legislação estadual.
            O presente trabalho tem por finalidade analisar se, durante a Era Lochner, a Suprema Corte manteve um escrutínio coerente acerca dos julgamentos proferidos, esboçando os casos excepcionais mais significantes que compuseram a posição “minoritária” da Corte.

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

            Segundo Horwitz3 , a relação que se estabelecia entre o direito e a política era a grande pretensão dos juristas americanas. No entanto, quando do debate acerca da codificação, durante o século XIX, esta diferenciação ficou seriamente abalada. Não se estava ponderando apenas entre a opção pelo direito codificado ou a commom law; o que estava por trás era o modelo tradicional da distinção entre o direito público e o direito privado:

No começo da década de 1840, a distinção entre público-privado foi mais desenvolvida em casos constitucionais dos Estados, que criaram uma rígida distinção entre propósitos públicos legítimos e propósitos privados ilegítimos para o exercício estatal de seu poder de confisco. Nestes casos, a doutrina do propósito público foi explicitamente designada para prevenir a distribuição de riqueza. Nos anos de 1870, esta idéia foi estendida ao poder de tributar. Casos envolvendo a constitucionalidade da venda de apólices pelo município para sustentar o desenvolvimento da ferrovia invocaram a distinção público-privado para invalidar a tributação como meros propósitos privados4 .

            O surgimento das comissões estatais de regulação, especialmente criadas para controlar as taxas do transporte ferroviário, representaram um marco no surgimento do direito administrativo norte-americano. Inicialmente, eram criadas tendo por base o âmbito dos Estados. Contudo, tiveram dificuldade de se estabelecer devido a algumas razões. Primeiramente, houve uma forte pressão por parte das empresas que monopolizavam as estradas de ferro; além disso, a severa depressão econômica dos anos de 1870, os preços das tarifas caíram num ritmo muito maior que as agências reguladoras podiam acompanhar. Terceiro, a estrutura dos estados era insuficiente para lidar com a complexidade e a magnitude dessas corporações, que trabalhavam a partir de uma ótica nacional 5.
            Com o tempo, duas tendências puderam ser observadas. As comissões passaram a atuar não apenas com as ferrovias, mas também com os monopólios de gás e energia elétrica, passando também a vários tipos de atividade empresarial. O que estava em questão era, essencialmente, o valor da tarifas cobradas por essas empresas, que passaram a contabilizadas pelas agências através de um complexo sistema administrativo6 . Além disso, a legislação passou a ser concentrada a partir da União, em virtude das dificuldades dos Estados em lidar com o caráter interestatal das grandes corporações. Observou-se uma diferença no interesse dos regulamentos de acordo com determinadas regiões: “no Leste, a maior parte da legislação editada tinha a ver com a excessiva competição: muitas ferrovias negociavam pouca carga. No Oeste e no sul, pelo contrário, o problema usualmente adquiria a forma de um monopólio incontrolável, já que todas as comunidades dependiam da existência de umas poucas corporações ferroviárias” 7 .  
            Por volta de 1880, uma década após o caso Munn8 e quinze anos dos Slaughter-House Case9, a constituição da Suprema Corte alterou-se quase que completamente, e os novos juízes nomeados eram progressivamente inclinados a usar a cláusula do devido processo para proteger direitos substantivos à propriedade10 .
            No caso Railroad Comission Cases, 116 U.S. 307 (1886), a Suprema Corte sustentou que a regulação estatal das taxas de transportes ferroviários era permitida, mas enfatizou que havia um limite para a atuação judicial: “O poder de regular não é um poder para destruir. Sob pretexto de regular o preço das passagens e das cargas, o Estado não pode exigir que as corporações ferroviárias carreguem pessoas ou propriedades; não pode emitir leis que usem da propriedade privada para uso público sem justa compensação ou sem o devido processo legal” 11 . Ainda nesta linha, tem-se o caso Santa Clara County v. Southern Pacific Railroad, 116 U.S. 394 (1886) onde a Corte sustentou, sem delongas, que “as corporações são pessoas de acordo com o significado da cláusula do devido processo da décima-quarta emenda, e portanto vulneráveis à regulação por parte das agências”12 .
            No entanto, ao redor de 1890, a era do “devido processo substantivo” passou a rever a legislação econômica sob a Cláusula do Devido Processo. As concepções que fundamentaram a tomada de decisões da Corte eram difíceis de se estabelecer. Por um lado, a Corte admitiu como natural que os Estados decretassem legislação reguladora que promovesse a saúde pública, a segurança e os bons costumes. Por outro, assumiu a posição de que a regulação desprovida de fundamental eqüidade deveria ser julgada para retirar suas metas de liberdade ou propriedade “sem o devido processo legal” 13 .
            O caso que marcou esta nova postura da Corte foi Minnesota Rate Case, 134 U.S. 418 (1890), onde foi sustentada a inconstitucionalidade de um estatuto estadual que autorizava a comissão a estabelecer de modo decisivo e irrevogável as tarifas das estradas de transporte. Pela primeira vez, a Corte associou diretamente a cláusula do devido processo para invalidar uma regulação econômica. “A questão da razoabilidade de uma tarifa para o transporte por uma companhia ferroviária é eminentemente uma questão para a investigação judicial, requerendo o devido processo legal para sua determinação” 14.
            Em Allgeyer v. Louisiana, 165 U.S. 578 (1897), a Corte estabeleceu o passo final rumo a Lochner. No caso, invalidou um estatuto estadual que proibia qualquer pessoa de distribuir seguros de propriedade onde as companhias não tinham sido autorizadas a negociar. A questão central fundamenta-se numa interpretação irrestrita da liberdade contratual. 
            De acordo com os que tomaram esta linha, a Cláusula do Devido Processo seria uma garantia de procedimentos justos, constituindo num um total equívoco usar usá-la para invalidar legislação com fundamento substantivo, em lugar de injustiça processual. Por outro lado, não é irrealizável imaginar conseqüências substantivamente injustas advindas de leis procedimentalmente corretas, te tal modo que pareceria absurdo demais alegar que processo que as produziu poderia ser tomado como “devido”. Em todo caso, em centenas de decisões de devido processo substantivo do final do século dezenove à década de 1930 a Corte questionou-se sobre duas questões. Primeiro, pode uma legislação reguladora estadual ter um propósito público válido ou legítimo? Segundo, no caso afirmativo, pode um regulamento contestado representar um justo e sensível meio de atingir seu propósito? 15 

3. O CASO LOCHNER V. NEW YORK

            Lochner v. New York (1905), a decisão pela qual esta era da história judicial norte-americana retira seu nome, exemplifica uma tendência de comportamento da Corte. Lochner questionou um estatuto de Nova Iorque que outorgava o limite sessenta horas semanais de trabalho para os padeiros. Ao considerar o estatuto inválido, a Corte ponderou acerca dos dois questionamentos acima relatados.
            Primeiro imaginou que o estatuto tratava de forma desigual os trabalhadores de padarias, visto que lhes dava uma vantagem de barganha sobre os seus patrões. Ao simplesmente favorecer uma classe de cidadãos (trabalhadores de padarias) em detrimento de outro (seus empregadores), não se tinha, na visão da Corte, um propósito público válido. Para ela, a legislação designada a beneficiar somente um grupo de cidadãos, especialmente por melhorar sua situação relativamente a outros, visava a promover interesses de classe, não o interesse público general. Era o equivalente a um estatuto que tira de A e dá para B simplesmente porque o Estado prefere B a A.
            Segundo o voto majoritário do Justice Peckham afirma que:

A questão se este ato é válido enquanto uma lei trabalhista, pura e simplesmente, deve ser rejeitada em poucas palavras. Não há base razoável para interferir na liberdade da pessoa ou no direito de liberdade contratual em determinar as horas de trabalho de uma ocupação de padeiro. Não há nenhuma contenção que padeiros sejam uma classe desigual em inteligência e capacidade quando comparada com outras ocupações manuais ou  comerciais, ou que não sejam hábeis para assegurar seus direitos e cuidar de si mesmas sem o braço protetor do Estado, interferindo na sua independência de julgamento e ação (...) A lei deve ser sustentada somente se estiver relacionada à saúde individual da ocupação de padeiro. Não afeta nenhuma outra porção do público do que somente aqueles engajados nesta ocupação.16

            Por outro lado, a Corte de Lochner imaginou que o estatuto que limitava a sessenta horas semanais de trabalho poderia ter sido decretada para o propósito da proteção da saúde dos padeiros (particularmente sobre seu mais genérico bem-estar) – já que isto era um propósito público válido. Como havia uma insuficiente evidência, a Corte decidiu que a jornada de trabalho superior a sessenta horas semanais para o padeiro é um significante risco à saúde. Ausente tal evidência, a regulação estadual era injustificada e potencialmente tirânica. Sob a teoria do estado, a Corte escreveu que “não somente as horas dos empregados, mas as horas dos empregadores, poderiam ser regulados, e médicos, advogados, cientistas, todos os profissionais, da mesma forma que atletas e artesãos, poderiam ser proibidos a cansar sua inteligência e corpos por prolongadas horas de trabalho” 17 . Três juízes discordaram deste ponto. Eles acreditaram na suficiente prova que sustentava o estatuto como uma medida de saúde.
            O Juiz Oliver Wendell Holmes, que mais tarde surgiria como um defensor dos direitos de liberdade de expressão, discordou nas mais fundamentais bases. A Corte, ele objetou, estava lendo a Constituição através das lentes de uma particular, e controvertida filosofia econômica que olhava com ceticismo para a regulação governamental da economia de mercado. Como outros que compartilhavam desta filosofia, a maioria dos juízes assumiu que todo mundo – da mais pobre criança que realizava trabalho de fábrica ao mais rico empregador que pagava salários de subsistência – operavam numa condição de liberdade natural: se o dono da fábrica e o trabalhador da fábrica desejassem realizar um contrato de setenta horas de trabalho semanais por centavos a hora, eles tinham o direito de fazer.
            Segundo Holmes, isso representava uma “teoria econômica pela qual uma grande parte do País não acolhia (...) A liberdade do cidadão de fazer o que ele quer de modo com que não interfira a liberdade dos outros de fazer o mesmo, que tem se tornado o slogan de muitos escritores bem-conhecidos, é interferida pelas faculdades de Direito, pelos Correios, por toda instituição estadual ou municipal que toma seu dinheiro para satisfazer propósitos considerados desejáveis, ainda que ele exista ou não. A Décima-Quarta Emenda não decreta as Estatísticas Sociais do Sr. Herbert Spencer” 18 .
            Onde a Corte via voluntárias transações entre contratantes dispostos, outros viam uma estruturas sociais independentes conspirando para manter o pobre pobre e o rico rico. Onde a Corte via liberdade natural, outros viam desigualdades socialmente construídas pela qual alguns tinham muito poder de barganha e outros tinham pouco. Dada a divisão de pontos de vista, Holmes acreditou que funcionários eleitos e no final das contas os eleitores, não os juízes da Suprema Corte, deveriam desenhar as políticas econômicas e reguladoras da nação 19.            

4. A POSIÇÃO MINORITÁRIA

            A partir da decisão de Lochner em 1905 até 1937, a Suprema Corte aplicou a revisão do substantivo processo devido a aproximadamente 400 estatutos que versavam sobre a regulação da economia. Os juízes invalidaram cerca da metade20 . As decisões não formavam um modelo de perfeita consistência. A principal dificuldade era distinguir o genuíno interesse “público” em proteger aqueles não competentes para proteger a si mesmos (como crianças e algumas vezes, na visão da Corte, mulheres) da legislação que irregularmente promovia o interesse de alguns cidadãos em detrimento de outros. A Corte também variou em sua concordância para apreciar provas que mostraram que a legislação razoavelmente promovia a saúde e segurança do trabalhador. No entanto, manteve em sua estrutura básica uma extraordinária consistência em face de um impiedoso público e de uma resistência legislativa 21.        
            Segundo STONE et al., as decisões que poderiam ser consideradas a “exceção” da Era Lochner eram centradas, basicamente, em três eixos: carga horária máxima de trabalho, condições mínimas e regulação dos preços. Em geral, a voz dissidente do pós-Lochner era composta pelos juízes Holmes, Brandeis, Stone, Cardozo e Hughes22 . Vale, a partir de agora, comentar algumas dessas raras (não em termos exatamente em termos numéricos, mas sim pelo conteúdo) decisões. 
            Embora a Suprema Corte tenha invalidado a legislação que estabelecia uma carga horária máxima de trabalho no caso Lochner, três anos mais tarde surgiu o caso Muller v. Oregon, 208 U.S. 412 (1908). Neste, foi sustentada um estatuto que proibia o contrato de mulheres em lavanderias por uma jornada superior a dez horas diárias. O argumento da Corte é que deve se levar em conta a estrutura física da mulher, e, portanto, tal legislação era necessária para assegurar o verdadeira igualdade de direito 23.  
            Em outro caso (Bunting v. Oregon, 243, U.S. 426/1917), de forma ainda obscura, porém curiosa, estabeleceu-se uma jornada máxima de trabalho para ambos os sexos. Segundo Gillman24 , o fator desta “mudança de comportamento” foram as necessidades advindas da I Guerra Mundial. Ainda segundo este autor, Bunting v. Oregon decidiu fundamentalmente para “regular condições, não horas de trabalho” 25 .
            Quanto à questão da regulação de preços, a Corte manteve uma postura relativamente aberta desde o caso Munn, no que tange ao “interesse público”, e assim sustentou uma gama extensiva de estatutos reguladores. Nesse sentido, podem-se enumerar: German Alliance Insurance Co. v. Lewis, 233 U.S. 389 (1914), no qual tratava de seguro contra incêndios; Block v. Hirsh, 256 U.S. 135 (1921), que tratava de aluguéis.
            Ainda sobre este assunto, destaca-se o caso Nebbia v. New York, 291 U.S. 502 (1934). O precedente versava sobre a situação de fazendeiros do Estado de Nova Iorque que foram desproporcionalmente afetados pelo declínio geral dos preços após a Primeira Guerra Mundial. Além disso, a depressão dos anos trinta expôs ainda mais a delicada esta situação.
            Neste sentido, a corte estabeleceu um parâmetro para que as agências reguladoras pudessem controlar o preço de alguns produtos, neste caso, o leite. O importante deste caso foi constatar que há um interesse legítimo do Estado de interferir nos preços de mercado, desde que a intervenção não seja arbitrária.
            Nesta conjuntura, caminhava-se rumo ao fim da Era Lochner. Com respeito ao devido processo substantivo, a notável decisão veio em West Coast Hotel Co. v. Parrish (1937), na qual sustentou uma lei estadual que garantia um salário-mínimo para as mulheres. Refletindo sua dramática rejeição, a concepção da era Lochner de que uma economia de mercado desregulada provia justas oportunidades para o exercício da liberdade natural. Segundo o voto majoritário, “a exploração de uma classe de trabalhadores que estão numa desigual posição com respeito ao poder de barganha e é, pois, relativamente indefeso contra a recusa de um salário de subsistência não é apenas fundamental para sua saúde e bem-estar, mas constitui um limite direto para seu suporte sob a comunidade” 26. Nesta formulação, um “livre mercado” desregulado não é nem um sacrossanto nem presumivelmente justo. O governo não viola nenhuma liberdade quando identifica uma “exploração” econômica e decreta uma legislação reguladora para corrigi-lo.
            No rastro de West Coast Hotel, os membros conservadores da Corte foram pouco a pouco deixando seus assentos. As decisões dominantes proclamaram que toda legislação reguladora econômica gozava de uma presunção de constitucionalidade e foram sustentadas enquanto eram fundamentadas por uma concebível base racional.
            Talvez de modo significativo, a Suprema Corte nunca tenha renunciado inteiramente à análise da legislação econômica sob a Cláusula do Devido Processo. Continua-se a perguntar se tal legislação é racionalmente referida a algum legítimo propósito público. Assim, não desde 1937 tem a Corte invalidou uma legislação reguladora econômica com fundamento no “devido processo substantivo”. Mais de sessenta anos após, a mácula da era Lochner permanece forte 27.
            Apenas cabe ressaltar, por fim, a existência de corrente teórica que busca minimizar os efeitos da Era Lochner. Segundo um interessante estudo de Howard Gillman, a decisão do caso Lochner não era sequer importante, formalmente, para dar o veredicto negativo. Nos primeiros vinte anos de vigência, foi citado somente dez vezes; na década seguinte, apenas duas. Se analisada toda a história legal dos Estados Unidos, verifica-se que 82% das citações do caso Lochner são referentes ao período posterior a 1947 28.
            Assim sendo, defende a tese de que foi somente após o triunfo do constitucionalismo do New Deal que o “histórico Lochner foi transformado no normativo Lochner – ou seja, num símbolo pelo qual os juízes usurpavam a autoridade legislativa baseando suas decisões muito mais em preferências políticas do que no direito propriamente” 29. Por fim, argumenta que é tempo de “de-Lochnerize Lochner” 30.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

            Este trabalho, dentro de suas possibilidades, verificou que a Era Lochner foi um período marcado por um forte conservadorismo no que tange à atuação reguladora do Estado. A Suprema Corte, no entanto, não fixou um escrutínio rígido para verificar a (in) constitucionalidade dos estatutos postos a julgamento.
            Cerca da metade deles foram anulados e os restantes foram validados. Este dado, por si só, pode induzir a uma certa desconfiança sobre o quão conservador este período efetivamente foi. Estudos recentes, nesse sentido, procuram desfazer esta imagem.
            Contudo, as informações mais difundidas destacam que a maior parte dos casos discutidos na Corte, no que diz respeito à regulação econômica, foi repetidamente invalidada. Somente em algumas poucas matérias, quando o objeto era a proteção de crianças e mulheres basicamente, os juízes invocavam a proteção em nome da igualdade substancial.
            Por isso, conclui-se que os casos que a Corte não anulou sistematicamente, embora em grande número absoluto, consistem, em termos mais amplos, a corrente minoritária da Era Lochner.

6. REFERÊNCIAS

Bernstein, David E.. Book Review: The Lochner Court, Myth and Reality: Substantive Due Process from the 1890s to the 1930s, Michael J. Phillips. Law and History Review, vol. 21, n. 1, 2003.

STONE, Geoffrey R.;  SEIDMAN, Robert H.; SUNSTEIN, Cass R.; TUSHNET, Mark. V.. Constitutional Law. 2 ed. Boston: Little, Brown & Company, 1991.

GILLMAN, Howard. De-Lochnerizing Lochner. Boston University Law Review, vol. 85, 2005.

Horwitz, Morton J.. The transformation of American law, 1870-1960: the crisis of legal orthodoxy. Nova Iorque: Oxford University Press, 1992.

Fallon Jr., Richard H.. The Dynamic Constitution: an introduction to American Constitutional Law. Nova Iorque: Cambridge University Press, 2004.

McCraw, Thomas K.. Prophets of Regulation. Cambridge: Harvard University Press, 1984.