1. INTRODUÇÃO

Castillo e Frederico (2010) afirmam que a ideia de logística é fundamental para que entendamos como as diversas etapas do processo produtivo são articuladas pelas grandes corporações, tanto na escala local quanto mundial, proporcionando manifestações de unicidade técnica planetária, da mundialização de normas e da internacionalização dos mercados, “em consonância com o ‘pensamento único’ da globalização” (CASTILLO; FREDERICO, 2010). Dessa forma:
From a geographical point of view, logistics can be understood as a system of technical objects and a system of actions dedicated to the circulation of goods and constituted by infrastructure, strategies, and state rules and regulatory activities (Castillo, 2007 apud XAVIER, M., 2011, p.15).

José Barat também ressalta que com a abertura econômica dos países e de suas graduais inserções no processo de globalização, cujo um dos resultados foi a fragmentação das cadeias produtivas1 em escala mundial, “as atividades produtivas passaram a enfrentar acirrada concorrência internacional, sendo obrigadas a se ajustar aos padrões de competição mundial” (BARAT, 2009, p.13).
Logo, a implementação de redes técnicas (dimensão infraestrutural da logística), que criam serviços logísticos 2 com o intuito de favorecer somente aos circuitos superiores da economia, interagem precariamente com a formação sócioespacial (CASTILLO; FREDERICO, 2010). Sendo assim, levando em consideração que o espaço geográfico é um conjunto indissociável, solidário, contraditório em sistemas de objetos e ações, que não atuam isoladamente (SANTOS, 1996, p.51), as redes não podem ser estruturadas apenas sob o aspecto material (“nós” seletivos e dispersos), elas também são uma realidade social.
Por exemplo, ao discutirmos em nossa dissertação de mestrado, as interações transfronteiriças decorrentes da implantação dos equipamentos circunscritos à rodovia bioceânica3 , em Mato Grosso do Sul, na fronteira Brasil/Bolívia, mais especificamente na cidade de Corumbá/MS, constatamos as contradições entre o conjunto de formas materiais do espaço geográfico, construídas social e historicamente, e as ações que envolviam a construção da infraestrutura transporte que possibilitou a mencionada cidade possuir nós logísticos, implantados para contribuir com o processo de integração econômica entre Brasil e Bolívia. Acerca dos nós logísticos, destacamos que:

Logistic nodes may be considered hybrids of technical objects and norms. These nodes make the connection between one or various transportation modes (highway, railroad, air transportation, inland waterway or pipeline) possible for the transfer of products, controlling and redirecting the flows, in such a way that their localization, conception, control and use become strategic for some agents (CASTILLO et.al., 2011, p.22).

Dessa forma, percebemos as constrições entre o arranjo espacial pretérito e as novas movimentações no sentido de gerar acessos aos demais pontos da rede técnica que estava sendo erigida 4. Todavia, apesar das interferências da rede técnica instalada em Corumbá/MS, no sentido de facilitar os fluxos corporativos, é preciso destacar que a rodovia bioceânica constitui-se num projeto de extrema importância para as políticas governamentais no setor de transportes do Brasil.
O mencionado intento ganhou ainda mais relevância depois que o governo brasileiro, através do Ministro dos Transportes do atual governo brasileiro, Sr. Paulo Sérgio Passos, no dia 15 de agosto de 2012, anunciou o “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias”, parte integrante de uma das etapas do Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI).
Com o PNLI o carreamento de recursos, por parte do Governo Federal, será no valor de R$ 133 bilhões para o setor de transporte no Brasil. O objetivo é aumentar a escala de aplicação de recursos públicos e privados em infraestrutura de transporte, no sentido de promover a integração de rodovias, ferrovias, portos e aeroportos. O governo prevê a aplicação dos investimentos em nove trechos de rodovias e em doze de ferrovias 5.
Dessa forma, como o PNLI trata-se de um empreendimento que tem por finalidade reduzir custos logísticos, ampliar a capacidade de transporte, promover a eficiência do setor, aumentar a competitividade do país, gerar emprego, etc., alguns questionamentos começaram a surgir de nossa parte. Que tipo de interações ocorrerá entre território e as ações de planejamento, a partir do mais recente programa do governo brasileiro? Será que a rede técnica a ser erigida vai precarizar a vida dos indivíduos que residem, vivem e relacionam-se cotidianamente nas localidades a serem contempladas com os investimentos governamentais? O circuito inferior da economia será preterido em relação ao superior?
A priori o que percebemos, e nesse momento podemos afirmar, é que os contrários serão (na realidade já estão sendo) institucionalizados pelo atual governo da presidenta Dilma Roussef, já que os setores público e privado estão envolvidos no mencionado programa, logo, dialeticamente estão engajados no sentido de materializar projetos circunscritos a área de transporte e logística e gerar um efeito multiplicador para sociedade como um todo. Assim é sobre essa institucionalização que neste artigo pretendemos discutir, no sentido de iniciar a busca por uma série de respostas para inúmeras perguntas que com o Plano Nacional de Logística Integrada precisam ser respondidas.

2. O PLANO NACIONAL DE LOGÍSTICA INTEGRADA E A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA UNIDADE DOS CONTRÁRIOS

A presidenta Dilma Rousseff (Partido dos Trabalhadores, gestão 2011-2014) afirmou, durante a cerimônia de lançamento do “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias”/PNLI, que “o Brasil finalmente terá uma infraestrutura compatível com o seu tamanho”, ademais, argumentou que:

O nosso propósito com este Programa e os que anunciaremos na sequencia para aeroportos e para portos6 é nos unirmos aos concessionários para obter o melhor que a iniciativa privada pode oferecer em eficiência, e o melhor que o Estado pode e deve oferecer em planejamento e gestão de recursos públicos7 .
                                                        
Dessa forma, um “pacote” de concessões foi anunciado, e o episódio de lançamento da primeira etapa do Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI) marcou a divulgação do repasse à iniciativa privada a responsabilidade de implantação de projetos de duplicação de 7,5 mil quilômetros de rodovias e a construção de 10 mil quilômetros de ferrovias, com um cronograma de execução em 25 anos, sendo que dos R$ 133 bilhões de alavancagem, 68,4% dos recursos são para ferrovias e 31,6% para rodovias.
Segundo o Sr. Paulo Sérgio Passos, as cifras aplicadas entre 2013 e 2017 somarão R$ 79,5 bilhões (59,8% do total), sendo 70,4% para rodovias e 29,6% para ferrovias. A expectativa do governo é que nos primeiros cinco anos, 5,7 mil Km de rodovias8 sejam ampliadas e duplicadas. De igual modo, espera a conclusão de obras como contornos rodoviários, travessias, vias marginais, viadutos e pontes. Na entrevista coletiva realizada após o lançamento do referido Programa, o Ministro explicava:

Por que 5,7 mil Km em cinco anos? Porque nós já temos cerca de mil Km de rodovias que já estão duplicadas, e temos aqueles trechos que já estão em construção por conta do PAC [Programa de Aceleração do Crescimento]. Isso totaliza os 5, 7 mil Km, então tudo estará duplicado até cinco anos, após a assinatura das concessões 9.

A partir dessa assertiva podemos observar que o “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias” não se trata de um projeto “novo”, pois consiste na continuidade do planejamento a médio e longo prazo estabelecido no Brasil a partir do segundo mandato do governo Lula (2007-2010). Nesse contexto, o Plano Nacional de Logística Integrada vai reunir três planos governamentais já existentes: Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o Plano Nacional de Logística de Transportes (PNLT) e o Plano Nacional de Logística Portuária (PNLP).
Vale ressaltar que desde a década de 1980 prevalecem os baixos investimentos no setor de transporte, e “a partir da década de 1990, com a recuperação da economia brasileira e com a inexistência do planejamento governamental para o setor, houve um elevado aumento da demanda por transporte, o que não foi previsto pelo governo” (SOUZA, 2010). De acordo com Marcos Xavier:

In the 1990´s, highway, railroad, and harbor concessions failed to meet the increasing demands of Brazilian production, whether in relation to external circulation focusing on the exportation of commodities, or to internal circulation stimulated by the growth of consumption in various regions of the country (XAVIER, 2011, p.15).

Dessa forma, é o governo Lula (2003-2010) que retoma o planejamento estatal em infraestrutura de transportes, após quase vinte anos de medidas emergenciais e paliativas que aumentaram a dependência do modal rodoviário (atualmente é o responsável por aproximadamente 62% das cargas transportadas no país) e sucatearam as estradas de ferro no Brasil 10.
É preciso também frisar que além da política de concessões das rodovias, que exigirá dos concessionários relatórios anuais das obras, haverá o estabelecimento de Parcerias Público-Privadas (PPPs) no setor ferroviário, com a quebra do monopólio no uso das estradas de ferro, e mecanismos que estimulam a redução de tarifas11 . O modelo será coordenado pela recém-criada Empresa de Planejamento e Logística (EPL), que substituirá à Empresa de Transporte Ferroviário de Alta Velocidade S.A. (ETAV), instituída para gerir o trem bala, que deve ligar São Paulo, Rio de Janeiro e Campinas (LOURENÇO, 2012, p.2).
A EPL, fora criada pela Medida Provisória nº 576, de 15 de agosto de 2012, que alterou as Leis no 10.233, de 5 de junho de 2001 e no 12.404, de 4 de maio de 2011, modificando a denominação da Empresa de Transporte Ferroviário de Alta Velocidade (ETAV) para Empresa de Planejamento e Logística S.A. (EPL), como também, ampliou suas competências.
Logo, compete à nova empresa elaborar estudos, planejar, promover a capacitação e o desenvolvimento de atividades de pesquisa e desenvolvimento nas instituições científicas e tecnológicas relacionadas ao setor de transporte, subsidiar a formulação e a implementação de ações no âmbito da política de transporte, de modo a propiciar a integração dos diversos modais 12, ou seja, é o órgão executivo que vai mediar à lógica e a logística13 do setor público e privado nos projetos que envolvem a infraestrutura de transportes.
A partir desses pressupostos verifica-se o esforço do Governo Dilma para criar uma agenda positiva que impulsione o crescimento econômico no país, unindo elementos historicamente contraditórios (o público e o privado), na tentativa de realizar investimentos14 , viabilizando projetos de infraestrutura de transportes, direcionando recursos para setores subinvestidos (como é o caso das ferrovias), criando expectativas de lucros futuros para os empresários, etc., no intuito de gerar efeitos multiplicadores.
Segundo Silveira (2002) “o Brasil é um país com capacidade produtiva ociosa instalada, com plantas industriais, máquinas, equipamentos e mão-de-obra disponível. É clara a existência de setores necessitando de investimentos, como os serviços públicos” (SILVEIRA, 2002, p.72). Logo, o governo deve proporcionar inversões com taxas de retorno superiores às taxas de juros para que os empresários não apliquem seu dinheiro no mercado financeiro, o que inibiria os investimentos (o empresário, seguindo a lógica do capital, realiza investimentos desde que os lucros sejam superiores aos juros).
Portanto, o Estado induzindo e aumentando os investimentos, consequentemente ensejará o aumento da renda, da poupança, do consumo, da demanda e obviamente de novos investimentos. Dessa forma, efeitos multiplicadores são gerados, incidindo sobre o setor de trabalho e podendo propiciar a implementação de políticas públicas, cujo objetivo seria o desenvolvimento do pleno emprego e uma série de outros benefícios sociais. Vamos recorrer mais uma vez a Silveira (2002) para exemplificar de que forma investimentos na infraestrutura de transportes pode provocar efeitos no aspecto produtivo:

A contratação de novos trabalhadores, pelos investimentos privados ou estatais, para a construção de estradas de ferro, tem como resultado o pagamento de salários, aumentando a renda de uma determinada parcela da população. Esses salários serão gastos, por exemplo, com a aquisição de bens de consumo, aquecendo a economia através da geração de mais empregos no comércio, nas indústrias de bens de consumo e na agropecuária. O aumento da renda desses setores, incluindo os novos salários, também aquecerão o comércio e a indústria de bens de consumo, resultando, com isso, no aquecimento das indústrias de bens de produção, insumos agrícolas e assim por diante. O desemprego vai ser eliminado pelo aumento da demanda. Ao atingir uma parcela da população, há reprodução dos benefícios sobre toda a comunidade, pois o efeito multiplicador tem efeito sobre a renda. Portanto, quanto maior a propensão a consumir, maior será a renda e mais eficaz o efeito multiplicador (SILVEIRA, 2002, p.75).

Assim, na tentativa de mitigar, as consequências negativas de um PIB que pode ficar abaixo de 2,7% (índice de 2011) em 2013 e aquecer o mercado interno, o governo Dilma Roussef, através do Plano Nacional de Logística Integrada - “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias” - tem como objetivo declarado “unir” setores geográfica e historicamente contraditórios (público e privado) para implantar um projeto nacional que visa, a partir da ampliação e reestruturação da infraestrutura de transportes e de investimentos em logística, integrar o território nacional, diminuir as desigualdades regionais, gerar empregos, tentar corrigir os erros das concessões e privatizações do passado e, sobretudo, dar continuidade ao reordenamento dos quadros burocrático-institucionais do país, no sentido de planejar, viabilizar e gerir projetos circunscritos aos transportes.
Destarte, pensamos que a unidade dos contrários (CHEPTULIN, 1982) está presente no Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI), pois o mencionado Plano governamental busca unir as tendências opostas de funcionamento dos setores público e privado, do Estado e do mercado, já que:

Possuindo tendências opostas em seu funcionamento, sua mudança, e seu desenvolvimento, os contrários excluem-se reciprocamente e encontram-se em estado de luta permanente; entretanto, eles não são divergentes e não se destroem mutuamente; existem juntos e não apenas coexistem, mas estão ligados organicamente, interpretam-se e supõem-se um ao outro, o que equivale dizer que eles são unidos e representam a unidade dos contrários (CHEPTULIN, 1982, p.286).

Dessa forma, na atual conjuntura em que o Estado planeja e gerencia com a “ajuda” da iniciativa privada, as interações entre os contrários, como também, as diferenças entre setor público e privado (ressaltando que as diferenças não são na sua totalidade as contradições, mas sim manifestações das últimas), precisam ser analisadas, pois com o lançamento do “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias” estabeleceu-se uma nova luta dos contrários, inerente a qualquer unidade de contradições (que segundo Alexandre Cheptulin é temporária), sendo necessária para substituir a antiga unidade por uma nova.
Nas concessões e programas de privatização de governos anteriores ao de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) e do atual, acentuou-se a dialética entre os interesses do capital privado e do Estado, factualidade que gerava (e ainda proporciona) conflitos entre a lógica/logística das Empresas enquanto implementadoras de medidas estratégicas para reduzirem os custos da circulação de mercadoriase a lógica/logística do Estado enquanto planejador, viabilizador e gestor das infraestruturas de transportes.
A primeira resposta a tal constrição foi a elaboração do PAC, do PNLT, do PNLP, estudos que almejam a retomada do planejamento do setor de transportes a médio e em longo prazo. Logo, com o PNLI e a criação da EPL, o Governo Federal institucionaliza no Brasil a lógica e a logística contraditória (unidade dos contrários) entre o setor público e privado15 como instrumentos de ação para elaboração de políticas governamentais.
Fazemos tal assertiva, pois o atual governo ao lançar o “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias” explicitou que a participação da iniciativa privada é de extrema importância para o desenvolvimento da economia do país, dessa forma, não são as concessões e as PPPs que estão jogo (não se trata também de um novo programa de privatizações), mas sim de que forma o Estado vai gerenciar essas parcerias, evitando que o setor privado suplante, com sua lógica e interesses logísticos, as necessidades da sociedade como um todo.
Nesse contexto, por exemplo, a EPL aparece como o órgão inexoravelmente estratégico para os projetos circunscritos ao setor de transportes (sobretudo, nos setores subinvestidos do modal ferroviário). De acordo com Bernardo Figueiredo, nomeado para dirigir a empresa:

“[...] a concessionária vai ter a obrigação de construir, manter, implantar a sinalização e gerenciar o tráfego. O governo então vai comprar a disponibilidade de circulação de trens e vai fazer a oferta pública. O governo não constrói nada” 16 . 

E segundo o Ministro Paulo Sérgio Passos, o concessionário que vencer o leilão deverá informar o custo da disponibilidade de circulação, para que o governo possa repassar para o mercado a possibilidade de circular trens pela menor tarifa possível. Assim como, com a quebra do monopólio de passagem, o concessionário também tem a obrigação de ampliar sua capacidade caso haja a solicitação de quem está comprando.
Logo, a ideia da institucionalização dos contrários é simples, o Estado vai fazer uso da visão de mercado do setor privado, que vai ampliar, reestruturar, traçar estratégias para redução de custos logísticos, aumentando a expectativa de lucros do empresário e, concomitantemente, com a implementação das novas infraestruturas de transportes, vai integrar e aumentar o grau de acessibilidade às áreas no território nacional e fortalecer as estruturas de planejamento e de regulação a partir da logística da iniciativa privada, para que então, possa coordenar suas ações no sentido de gerar efeitos multiplicadores.
Dessa forma, no PNLI/ “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias” não há o pressuposto ideológico de “abrir” o país, “dessoberanizar” o Brasil em nome da competitividade. Como afirma Adáuto de Oliveira Souza: “O pressuposto de que com a abertura comercial as empresas se tornariam mais competitivas e eficientes é ideológico” (SOUZA, 2002, p.318).
Portanto, a priori, observa-se a seguinte conjuntura: O Estado diz onde investir com qualidade, que tarifas cobrar, estipulando preços que possam ser pagos pelo usuário e faz intervenções para que os benefícios à sociedade apareçam. Todavia, quem vai dizer como investir é a iniciativa privada. Logo, dialeticamente os contrários (setores público e privado) tornar-se-ão idênticos, pois como afirma Alexandre Cheptulin, à contradição não é fixa, imutável, encontra-se em movimento incessante, em mudança permanente “[...] enquanto os contrários passam um pelo outro, tornam-se idênticos, e a formação material que os possui propriamente entra em um novo estado qualitativo” (CHEPTULIN, 1982, p.295).

3. QUAL A RELAÇÃO DO “PROGRAMA DE INVESTIMENTOS EM LOGÍSTICA: RODOVIAS E FERROVIAS”/PNLI COM O BRASIL? UMA QUESTÃO QUE PRECISA SER RESPONDIDA

No bojo do processo de interações entre a lógica e logística dos setores privado e público surgem também às interações entre as contradições de um projeto nacional com suas respectivas regiões e territórios. Dessa forma, é preciso compreender as relatividades do Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI) nos estados (UF) Brasil e nos seus diversos territórios 17 , analisar que tipo de interações espaciais (CORRÊA, 1997, p.279) passará a ocorrer nas cidades contempladas com os investimentos públicos, e que serão aplicados pela iniciativa privada.
O Ministro Paulo Sérgio Passos na entrevista coletiva realizada logo após a cerimônia de lançamento do Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI) / “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias” sublinhou a importância de se estabelecer uma eficiente infraestrutura de transporte no Brasil, sobretudo, da implantação de uma moderna rede ferroviária, ideia que está vinculada à necessidade de romper com a dependência histórica que os produtores de grãos do país possuem do modal rodoviário para escoar sua produção (principalmente da soja), pois como é sabido:    

[…] the transport matrix of soybean in bulk in Brazil, measured in NTK (Net-ton kilometer), demonstrates the predominance of the highways, which alone accounted for 60% of the soybean transported, as against 33% by the railroads and 7% by the inland waterways in 2007, contradicting all the models of the rational use of transportation modes to the point of being even more off-balance than the transport matrix of general cargo in Brazil (Caixeta-Filho, 2003 apud CASTILLO et.al., 2011, p.21).

Ainda, segundo os autores, o transporte ferroviário e fluvial seriam “the most adequate means for the long-distance transport of large bulk and low value-added produce”. Assim, é preciso, compreender e analisar a amplitude e a complexidade dos deslocamentos, das direções e intensidades das novas interações espaciais (ou da manutenção e consolidação das antigas) decorrentes da implantação dos projetos circunscritos ao mais recente programa de investimentos em logística e transporte do Governo Federal. Portanto, cabe a indagação: Como vão desenrolar-se, de que forma vão ser materializados, no mencionado país, as ações circunscritas à institucionalização dos contrários?
É preciso frisar que o “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias”, cuja intenção é alavancar o desenvolvimento econômico, gerando emprego, aumentando a renda para os diversos segmentos da população, não pode homogeneizar as sociedades/espaços em nome de uma eficiente fluidez das mercadorias, principalmente, porque apesar da busca por uma incisiva rede logística e de transportes, o Brasil, suas cidades, sociedades e seus territórios possuem padrões espaciais desiguais e específicos.
De acordo com Roberto Lobato Corrêa as interações espaciais podem variar no espaço e no tempo, revelando uma enorme complexidade de movimentos que “conferem regularidades espaço-temporais que se reportam à organização social e a seu desigual movimento de transformação” (CORRÊA, 1997, p.295). Dessa forma, nas cidades brasileiras, também se verificam variabilidades espaço-temporais específicas (ou seja, distintos padrões espaciais), que pré-existem a mais recente tentativa de o Governo Federal institucionalizar a unidade dos contrários. Logo, é preciso debater tal dialética.   

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Levando em consideração que o Plano Nacional de Logística Integrada/ “Programa de Investimentos em Logística: Rodovias e Ferrovias” é um projeto governamental que visa potencializar investimentos no setor produtivo, a partir da reestruturação dos transportes e dos serviços logísticos, institucionalizando ações oriundas de setores contraditórios, torna-se relevante constatar que tipo de interações espaciais irá proporcionar em território brasileiro, sobretudo, para compreender os seus novos usos.
Dessa forma, levantamos algumas questões: será que com o PNLI somente o interesse corporativo irá prevalecer? As verticalidades (rede técnica de transporte e logística) que contemplam o circuito superior da economia são insensíveis às realidades locais. Logo, o que vai predominar: o ideário da competitividade? Os parâmetros dos mercados internacionais? A marginalização do circuito inferior da economia? O último considerado, por determinados setores, nocivo aos grandes negócios.
É preciso então, verificar de que forma as ações circunscritas ao processo implantação da infraestrutura de transporte e de sistemas logísticos, via Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI), irá estabelecer convergências entre verticalidades e as horizontalidades (que em suas relações cotidianas, próprias dos lugares, dos seus padrões espaciais, das suas lógicas, na maioria dos casos, é absolutamente diferente da logística do setor privado) das cidades brasileiras que serão contempladas com o mais recente plano governamental do Brasil.
Assim, essas são algumas das inúmeras questões a se refletir, portanto é preciso analisar e compreender as diferentes manifestações na lógica e logística das ações do setor público e da iniciativa privada nesse processo de institucionalização dos contrários instalado pelo governo brasileiro, para que toda sociedade ganhe com essa dialética.

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