Pretender fijar la naturaleza jurídica de la planeación, supone definir los términos y sanciones de dicha institución, así como ubicar y caracterizar en la dogmática jurídica los actos que devienen estos procesos y reconocer los posibles alcances y efectos que tiene sobre el poder público y los particulares.
Sin pretender agotar el tema, en este artículo se analizarán por separado algunos aspectos sobre la institucionalidad de los planes y posteriormente se dará un breve repaso a uno de los temas fundamentales de la planeación contemporánea, el relativo a sus efectos, que nos sitúa en el centro del debate de la planeación indicativa, incitativa o inductiva.
1.- La Institucionalidad del Plan.
Los intentos por planificar el desarrollo por parte del poder público, han tenido en México numerosos antecedentes. Pero en los mismos cabe observar el diverso estatuto legal o sanción que han tenido y sus diferentes alcances y contenidos. Dentro de este acervo de planes podemos hacer, para efectos de su estudio una gran división en atención a sus fundamentos, fines y alcances.
Entre aquellos planes que de modo imperativo, las Leyes del Congreso de la Unión consignan y aquellos que han sido fruto de facultades discrecionales del Ejecutivo Federal.
Los primeros, instituidos legislativamente son los que contemplan la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley Federal de Turismo y la reciente Ley de Fomento Agropecuario.
La Ley General de Asentamientos Humanos consigna de modo expreso, un sistema nacional de planeación de los asentamientos humanos, adoptando para su implementación y cumplimiento un mecanismo de concurrencia y coordinación entre autoridades y distintos niveles de gobierno, prescribiendo al tiempo convenios que conjuguen las acciones de los sectores social y privado. Los efectos de los planes de desarrollo urbano que vertebran la participación de las entidades y dependencias públicas tienen como efectos su obligatoriedad y cumplimiento por las mismas.
La Ley Federal de Turismo expresa también un sistema de planeación nacional turístico, ordenando la formulación de un Plan Nacional y de Planes para las Zonas de Desarrollo Turístico vinculando de modo obligatorio para su ejecución y cumplimiento a todas las entidades de la Administración Pública Federal.
Por su parte, la Ley de Fomento Agropecuario también expresa un sistema de planeación nacional del desarrollo agropecuario y forestal que indicará los objetivos, metas, inversiones y otros propósitos generales del sector a los que deberán tender necesariamente la acción de los organismos y entidades públicas.
En estas instituciones, podemos anotar como características comunes que son instituidas imperativamente por una ley, con contenidos y efectos precisos, que son fruto de facultades expresas encomendadas directamente al Ejecutivo Federal. Evidentemente se hacen obligatorios para la Administración Pública Federal y de modo indirecto en mayor o menor medida para los particulares.
Conjuntamente con estos planes, existen otros emitidos o aprobados por el Ejecutivo Federal que no tienen texto legislativo expreso, como son entre otros el Plan Nacional de Desarrollo Industrial, el Plan Global de Desarrollo y el Plan Nacional de Empleo.
Estos planes formulados las más de las veces sobre aspectos sectoriales no encuentra en ocasiones acto jurídico específico y publicación correspondiente de aprobación o sanción jurídica; otros devienen de Decretos o Acuerdos que ordenan su cumplimiento.
Sus características formales en todo caso son variadas, así como sus contenidos y tiempo de ejecución, no se precisan sus efectos para los particulares ni su congruencia mutua, en ocasiones no es muy claro el organismo que lo formula y aquellos encargados de su ejecución, tampoco establecen una participación activa y formalizada de grupos de la comunidad.
En todo caso, se basan o parecen basarse en el poder de mando administrativo del titular respecto a sus subordinados y tienen su fundamento genérico en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que faculta a las Secretarías para planear, coordinar y evaluar las entidades de la administración paraestatal que se les agrupan en todo caso respetando la organización sectorial.
Los problemas centrales de ambos tipos de planes parecen ubicarse en su validez y existencia misma, como actos jurídicos generadores de consecuencias de derecho y en el relativo a su efectividad como normas imperativas.
Existen posiciones teóricas que niegan la existencia legal de dichos planes en atención a su falta de fundamentación y en el supuesto de que el poder público sólo puede realizar aquello que expresamente le encomiendan las leyes; sin embargo, la Ley Orgánica que mencionamos parece refutar ampliamente este tipo de tesis, pero no dejamos de reconocer la escasa operatividad de estos planes y la politización y ambigüedad que se le ha dado a su naturaleza jurídica.
Si bien es cierto, el plan no impone por sí mismo conductas obligatorias a los particulares, eso no invalida su reconocimiento y validez jurídica.
Como afirma White “la falta de sanciones y la flexibilidad de los planes no son suficientes para negarles entidad jurídica: si fuera así, habría que negar tal carácter a la mayor parte del derecho constitucional y del derecho internacional. Por otra parte, parece difícil no admitir que el Estado esté ligado jurídicamente al plan que ha elaborado a través de determinados procedimientos, y luego aprobado y promulgado formalmente.
En todo caso, el carácter jurídico sui generis del plan resultará de las consecuencias que sea posible atribuirle a sus normas, desde el punto de vista de la responsabilidad de los organismos encargados de aplicarlas y de las repercusiones de aquellas sobre el ordenamiento jurídico que regula directamente las actividades económicas”.(1)
Es claro que las consecuencias de derecho de los planes, es establecer normas objetivo, que más que reglas de conducta establecen obligaciones de resultado, los planes pues establecen un sistema general de reglas, objetivos y prioridades a que deben tender las acciones públicas.
Otros autores afirman que la falta de efectividad de los planes condicionarían su existencia como reglas de derecho, como elementos normativos dotados de sanción, pero podemos constatar claramente el carácter obligatorio de los mismos para la administración pública cuyas disposiciones son imperativas. “Por lo tanto el carácter indicativo de los planos no puede afectar, en rigor, la naturaleza normativa de sus proposiciones”, en todo caso dependerán su efectividad de los medios de ejecución disponibles que más adelante se detallarán.
Para los particulares, el efecto también se clarifica como fuente de derecho para exigir a la administración pública que se conduzca bajo tales supuestos normativos, además de conferirle una serie de prerrogativas por los mecanismos de estimulación e incentivo que el plan prevé (financieros, tecnológicos, fiscales, etc;), además tiene efectos de obligación indirecta al inhibir o fomentar determinadas conductas que el plan considere como idóneas.
El otro problema que requiere definición para precisar la naturaleza jurídica de la planeación, íntimamente vinculado al anterior, es el de clasificar el tipo de acto administrativo y de ahí su posible exigibilidad para los particulares.
Al efecto, se menciona más atrás que existe un variado estatuto jurídico en los actos de aprobación de planes; en ocasiones Decretos, Acuerdos, y otras veces simples órdenes. De cualquier manera esta discusión podría precisarse en dos tópicos: el referido a su clasificación y caracterización en la dogmática jurídica y como consecuencia de éste o como condición, el de las vinculaciones y efectos sobre el particular.
Los planes, integrados por un conjunto de objetivos, políticas, estrategias, programas e instrumentos, parecen oscilar entre dos grandes alternativas de contenido; bien se refiere a aspectos ejecutivos de obras y servicios que atañen al desarrollo y fijan mecanismos presupuestales, financieros y entidades corresponsables o, por otra parte, son en gran medida un conjunto más o menos articulado de normas objetivo que incorporan una fuerte base prescriptiva y predictiva sobre el conjunto de actividades sociales, tanto del poder público como de los particulares.
La primera visión afecta de modo directo al poder público y podemos afirmar que es más bien una programación global o sectorial que se emite exclusivamente para la administración, lo que parece traducirse en órdenes o acuerdos administrativos con sus consiguientes vinculaciones obligatorias y con la generación de derechos para los particulares de exigir su cumplimiento o argumentarla en su favor.
La otra parte de los planes, de aspectos eminentemente predictivos, valorativos o propositivos, si se supieran obligatorios para particulares y poder público – como en efecto se afirma en materia de desarrollo urbano – supondría una serie de lineamientos e hipótesis deseables de conducta, que lo acercaría a la naturaleza jurídica de los reglamentos con sus posibles y consiguientes efectos. Sin embargo, la falta de eficacia de sus prescripciones normativas parece invalidar una postura de este carácter.
Personalmente considero que hace falta una tarea de inventiva que pueda formular los contenidos, procedimientos y alcances para institucionalizar de modo particular en el lenguaje administrativo contemporáneo el acto jurídico del plan como acto singular e independiente de otros y con efectos propios.
2.- Efectos de la Planificación – La Planificación Indicativa.
Como advertimos, una de las interrogantes fundamentales y al parecer ineludible para la institucionalización de la planeación en México, es el problema de su efectividad, es decir, de los elementos y medios por los cuales se provocará su ejecución y cumplimiento.
Afirmamos que los planes, cualquiera que fuese su estatuto, tienen como resultado desencadenar consecuencias de derechos y vinculaciones obligatorias para su cumplimiento, tanto de sus aspectos ejecutivos cono normativos para la administración pública, tanto central como paraestatal, pero respecto a su efecto con la acción y conducta de los particulares es donde parecen ubicarse los argumentos contrarios y los paradigmas legales de la planificación en México.
Al igual que la antítesis mercado – planificación, parece pervivir por las condiciones que privan actualmente, así creo que es posible por la situación y coyunturas históricas hacer una síntesis formal entre planificación y libertades.
Es claro, que para generar conductas congruentes por parte de la sociedad civil es necesario que se den una serie de elementos de carácter político y de técnica planificadora como son una participación activa en su formulación, un grado de precisión o certeza respecto a sus disposiciones, objetividad y oportunidad de las mismas, etc; pero asimismo, de un acervo instrumental jurídico de intervención por parte del Estado dotados de la suficiente persuasión.
Una buena parte de los efectos de racionalización de la actividad privada será dada por la orientación estratégica de la acción pública hacia la consecución de los objetivos nacionales. Con ello creemos que en una enorme medida se aseguraría el cumplimiento de la planeación, baste recordar que el Estado Mexicano es el principal productor, empleador y consumidor de bienes y servicios del país, contribuye con 45% del producto nacional bruto, emplea a 2.5 millones de trabajadores sólo en un sector central de gobierno y gasta cerca de dos millones de pesos anuales aproximadamente. Adicionalmente, puede conducir sus instrumentos de política económica hacia fines y propósitos predeterminados, obligando de modo indirecto a los particulares para que se ajusten sus actividades conforme a dichos propósitos.
Para corroborar lo anterior, baste una brevísima síntesis de los instrumentos de política económica de que el Estado puede echar mano para cumplir con un sistema de planeación, para ello presentaremos varias alternativas de clasificación, adoptando particularmente la de categorizar las acciones del Estado en reguladoras, directas e inductivas y aquellas referidas a los distintos objetos o propósitos de regulación.
Esta clasificación pretende reflejar los elementos y características más comunes que permitan su identificación y uso en el concierto general de instrumentos con que cuenta el Estado para regular el fenómeno económico y social.
Por ello los instrumentos para la regulación y ordenación del desarrollo, podemos definirlos como el conjunto de instituciones y medios jurídicos sancionados conforme a las leyes vigentes que pueden ser utilizados por los poderes públicos en sus tres niveles de competencia, para cumplir las funciones y fines de planeación global nacional.
Cabe hacer notar que la connotación de jurídicos responde a toda actividad estatal, se traduce para producir efectos legales, en actos jurídicos de autoridad con efectos en el universo normativo, basados en ley y conforme a un procedimiento previamente establecido.
De esta definición podremos colegir algunos criterios rectores para formular una clasificación, éstos podrían ser:

• Atendiendo a su origen o naturaleza jurídica:

Del Poder Ejecutivo: materialmente ejecutivas: acuerdos, decretos y circulares. Materialmente legislativas: reglamentos. Materialmente legislativas: Leyes y Decretos.
Del Poder Legislativo: materialmente ejecutivas: actos de administración.
Del Poder Judicial: materialmente ejecutivas: acuerdos, autos y sentencias. Materialmente legislativas: jurisprudencia.

• Atendiendo a los efectos jurídicos que producen: con efectos para la administración pública y con efectos para la administración pública y los particulares.
• Atendiendo al fin que se proponen: regular el uso, intercambio y apropiación de bienes y servicios; regular la actividad del Estado en materias de organización y acción directa.
• Atendiendo al tipo de intervención estatal: reguladoras, directas e inductivas.

Las acciones reguladoras suponen el ejercicio de facultades y funciones públicas que son exclusivas del Estado, para dictar las normas a que se sujetan las conductas e instituciones de los agentes públicos y privados en el proceso de desarrollo.
Estas acciones reguladoras, se enmarcan en nuestro régimen de derecho y devienen de los tres niveles de gobierno previstos en la Constitución, siendo asimismo, acordes a la distribución por materias que prevén para legislar, los artículos 73 y 124 de nuestra Carta Magna.
Estas acciones reguladoras están consignadas en las diversas leyes federales y locales vigentes y en los Decretos, Reglamentos y Acuerdos expedidos por el Presidente de la República y los Gobernadores de los Estados en uso de sus facultades reglamentarias; y en las disposiciones de orden municipal.
Las acciones directas sobre el desarrollo son aquéllas que realizan el sector público, que tienen por objeto intervenir de manera concreta en el desarrollo a través de la producción o consumo de determinados bienes o servicios.
Entre estas acciones podemos mencionar la ejecución de programas, la construcción de obras públicas, la aplicación del gasto público para apuntar las inversiones privadas, y en general, todas las acciones que tiendan a promover el desarrollo, realizadas por los tres niveles de gobierno a través de las numerosas entidades y dependencias centralizadas y paraestatales que los integran.
Las acciones inductivas son aquéllas que realiza el Estado, para estimular o inhibir conductas con los agentes que intervienen sobre el desarrollo socioeconómico.
Las acciones inductivas se realizan básicamente mediante el régimen fiscal, los regímenes crediticio – financieros, la tecnología y la capacitación y tienen como finalidad coadyuvar el cumplimiento de los objetivos de la planeación nacional.
La mayoría de acciones inductivas se desprenden y enmarcan en las leyes tributarias de los distintos niveles de gobierno, mismas que mediante las modificaciones, adiciones o reformas pertinentes pueden integrar un sistema de estímulos al desarrollo para el mejor logro de los propósitos de la planeación, al efecto el Plan Nacional de Desarrollo Industrial menciona ya un buen número de disposiciones con este carácter.

• Atendiendo a los objetos de regulación:

Los instrumentos de planeación, son aquellos que tienen por objeto racionalizar la acción privada y pública respecto al uso, trasmisión y apropiación de bienes y servicios que al tiempo fijan los objetivos y estrategias para desarrollo social general.
Entre estas acciones que el Estado puede realizar, está la de establecer con adecuado marco normativo de donde se desprenden conductas congruentes. Este marco normativo es posible implementarlo a través de un régimen de planeación que establezca la eficaz coordinación y concurrencia de los sectores públicos (en sus diferentes niveles) y privado en la solución de problemas relativos al desarrollo.
Lo anterior supone la existencia de ordenamientos jurídicos con rango de ley – preceptos normativos, generales, abstractos y obligatorios – que institucionalicen como función pública la planeación del desarrollo.
Respecto a los instrumentos de regulación a la propiedad, es necesario apuntar que nuestro sistema jurídico ha incorporado en sus ordenamientos y dogmática elementos, limitaciones y modalidades a la propiedad privada bajo esquemas de interés público o beneficio social.
Articulados a la planeación, la imposición autoritaria y unilateral de determinadas obligaciones a los particulares de hacer o no hacer, de acuerdo con su capacidad económica, su situación específica y los propósitos de planeación pueden ser instrumentos principalísimos de la planeación.
Los instrumentos de ejecución, son aquellos cuyo objeto principal es posibilitar la acción directa del sector público dentro del marco irrestricto de la división de poderes y los mecanismos de concurrencia y coordinación de facultades; esta categoría se divide en:

• Coordinación de acciones con otras dependencias y niveles de gobierno.
• Concertación de acciones con los grupos privados y organizaciones sociales.

Los instrumentos de organización, son actos de autorregulación, por los cuales el Estado crea los órganos con que lleva a cabo el cumplimiento de sus funciones públicas.
Este tipo de normas son las que determinan la estructura y funcionamiento del aparato ejecutivo en lo que atañe al control y regulación del desarrollo.
Respecto a estos instrumentos, es importante anotar que las transformaciones que han operado en la estructura jurídico – administrativa el sentido de crear organismos especializados en materia de desarrollo, permiten afirmar que el Estado cuenta con el aparato de gestión administrativa suficiente en la materia.
El problema fundamental respecto a este tipo de instrumentos, no consiste sólo en generar los entes administrativos públicos, sino de su articulación efectiva con las facultades y funciones públicas que se les encomienden en el concierto general de división de competencias y poderes y en el marco de garantías que tutela el Estado.
Los instrumentos de control, están constituídos por aquellas normas jurídicas mediante las cuales el Estado limita la actividad del particular, haciendo que éste se sujete a las disposiciones imperativas establecidas por las leyes o por los planes –controles preventivos-; o aplica las sanciones correspondientes en caso de que estas disposiciones sean violadas –controles restrictivos-.
La utilización de estos instrumentos por el poder público, en una visión integral y alternativa, puede ofrecerle las condiciones y el marco para un efectivo control de las acciones particulares que inciden en el cumplimiento y ejecución de los planes.
Los instrumentos de inducción y fomento son por los cuales el Estado propicia, de manera indicativa, que los gobernados se ajusten a las disposiciones de planeación.
Este tipo de instrumentos, son lo que crean condiciones funcionales para la ejecución y gestión del desarrollo, faculta la realización de las acciones contempladas en la planeación y permiten la realización de cada acción de planeación que se debe generar.
Este tipo de instrumentos, se encuentran fundamentalmente correlacionados con los instrumentos y normas de organización, las acciones de fomento parten de las atribuciones y facultades con que cuentan los órganos administrativos y supone la participación del Estado en la promoción y gestión indirecta del desarrollo.
Asimismo, estos instrumentos tienen relación íntima con la capacidad financiera del Estado y consisten en la presupuestación y control de los diversos actos jurídicos que se requieren para esta promoción del desarrollo.
El otro aspecto importante de la inducción y el fomento, es el referente a los aspectos fiscales. Las normas de tributación son las que tienen aplicación en los diversos actos impositivos con los que el Estado recauda los elementos financieros, en dinero o en especie, para su sostenimiento económico y el cumplimiento de sus objetivos sociales.
La perspectiva de estos instrumentos parte de la consideración de que los tributos no sólo tienen una función recaudadora, sino también, y de manera indubitable, una función orientadora o inductiva del desarrollo nacional.
La gama de figuras impositivas sirven a múltiples propósitos, entre ellos: suministrar ingresos a los niveles de gobierno en sus diferentes competencias; promover el desarrollo social general; y ser un elemento de redistribución de la riqueza.
Una política de planeación del desarrollo integrada y articulada con la política fiscal, y una política de ingresos congruentes con los objetivos y prioridades de los programas nacionales parece ser un instrumento eficaz para el logro de los propósitos de planeación.
Por último, los instrumentos de participación de la comunidad son aquellos que se refieren a la actividad de los sectores social y privado en cuanto a sus formas de organización y al desarrollo de sus acciones sobre el desarrollo y, como lo hemos venido afirmando, requieren de una aplicación que incorpore al proceso de planeación a la sociedad, causa y justificación del proceso mismo.
Pese a esta posible planeación indicativa que considero aseguraría en gran medida la consecución y cumplimiento de un sistema de planeación nacional, no deja de ser de fundamental importancia la participación de la comunidad y de los grandes centros de decisión en la formulación de los planes para que éstos se traduzcan en el conjunto de aspiraciones y propósitos nacionales, así como de las diferentes alternativas y sus medios de ejecución, para evitar los riesgos e imposiciones de una planeación vertical, autoritaria y antidemocrática.
Pero aún pensando en una formulación popular y participativa, subsiste el problema jurídico y político de cómo asegurar el cumplimiento y participación voluntaria o espontánea de la sociedad civil para la planeación, porque seguramente, en el campo de confrontación política que supone la planeación habrá conductas disidentes.
La planeación no puede ser compulsiva o totalitaria de acuerdo a nuestro régimen constitucional, sin embargo, se puede tener doble efecto sobre los particulares tendiendo a asegurar su participación.
Por una parte, como se afirmado, los planes establecen determinadas hipótesis que pueden favorecer al particular, fomentando o estimulando determinadas conductas que el plan considere idóneas, eliminando algunos requisitos u otorgando un sistema de preferencias en crédito, tecnología, capacitación, etc.
Por otra parte, ofrece las bases y objetivos para una concertación de acciones y actividades con los centros de decisión empresarial y con los grupos organizados de trabajadores.
A este propósito parece ser necesaria la creación de instituciones a-doc que permitan esta concurrencia y la creación de nuevas instituciones que aseguren el compromiso de los particulares, aún dentro de los límites estructurales.

Citas Bibliográficas:

• Eduardo W. Planificación y Liberalismo Económico. Congreso Internacional de Derecho Económico. Enep-Acatlán. México 1981.