Jorge Martín Cordero Torres (CV)
j_cordero@bianni.unistmo.edu.mx
Universidad del Istmo, Campus Ixtepec
Resumen
El artículo plantea una reflexión respecto a las mejoras que en materia de modernización administrativa realizan los municipios, en este caso el gobierno del municipio de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, ubicado en la región sureste de México. El eje de análisis es entorno a las políticas y orientaciones de la administración pública, entre ellas la simplificación administrativa y la mejora regulatoria e innovación tecnológica, orientado en hacer al aparato administrativo municipal más eficiente y transparente, capaz de satisfacer las demandas y necesidades de la sociedad. Estas mismas demandas de la ciudadanía impulsan al gobierno municipal para otorgar servicios de calidad a través de trámites y servicios accesibles, promoviendo la modernización de sus estructuras y procesos administrativos con nuevas tecnologías. Los resultados se reflejan en los premios otorgados a Tuxtla Gutiérrez como “Ciudad Segura” y “Ciudad Digital”.
Palabras clave: municipio, modernización administrativa, calidad, gobierno electrónico, transparencia.
El presente trabajo describe y analiza los antecedentes, acciones, y tareas de los procesos de modernización, simplificación y mejora regulatoria impulsados por la administración pública del gobierno municipal de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas (2008-2010), cuyo propósito es hacer del aparato administrativo un medio más sensible, ágil, legal, eficiente y transparente para impulsar el desarrollo económico, el bienestar social, la seguridad y tranquilidad pública.
En la primera parte del trabajo se revisan y analizan las nuevas políticas y orientaciones de la administración pública; así como la modernización, simplificación administrativa y mejora regulatoria en la administración pública del estado de Chiapas.
En la segunda parte se describe como está integrado el gobierno municipal. Posteriormente se revisa y analiza la modernización administrativa como una conjugación de planes, programas, proyectos, leyes y reglamentos.
En la tercera parte se expresan las conclusiones y recomendaciones, y por último, la bibliografía consultada para la realización del presente documento.
Este trabajo refleja el esfuerzo del gobierno municipal de Tuxtla Gutiérrez por mejorar los procesos y servicios públicos, capacitar al servidor público, establecer sistemas de control, dar calidad y transparencia a la gestión pública municipal.
Es importante hacer notar que muchas de las acciones que se instrumentaron en dicho periodo, aún se mantienen vigentes, a pesar del cambio en la administración gubernamental. Sin embargo, hay que reconocer que algunos de los premios y reconocimientos que se otorgaron al Ayuntamiento en este año, fueron gracias a los trabajos y evaluaciones realizadas durante los años 2009 y 2010.
En los últimos años se han desarrollado e implementado varias propuestas de modernización en la administración pública, en países miembros de la OCDE, como Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda, entre otros.
Las propuestas de modernización que se han implementado en diversos países, aclarando que cada país tiene características propias, por lo tanto los resultados son variados, se mencionan a continuación.
La Nueva Gerencia Pública o New Public Management
La NGP ha sido utilizada desde los años ochenta en Estados Unidos y países europeos. Logra destacar dentro de esta estrategia de modernización el énfasis en la profesionalización de los servidores públicos, el establecimiento de indicadores de evaluación de gestión, mayor énfasis en resultados que en reglas o procedimientos, competitividad dentro del sector público, uso de herramientas administrativas empresariales en el sector público y disminución de costos.
La Reinvención del Gobierno
Es otro movimiento de reforma administrativa que impulsaron Osborne y Gaeble (1992) en su obra Reinventing Governement, How the entrepreneurial spirit is tranforming the public sector o Reinventado al Gobierno. Se pretende con espíritu empresarial transformar la organización y el sistema gubernamental, buscando la eficacia, la eficiencia y la innovación. Para lograrlo, sugieren descentralizar operaciones, implementar la competitividad, otorgar incentivos, y la aplicación de principios del sector privado, capacitar a los servidores públicos y dar un servicio cordial al cliente.
La Revisión Nacional del Desempeño o National Performance Review (NPR)
Willian Clinton, siendo presidente de los Estado Unidos y animado por la “Reinventing Government”, creó el National Performance Review o Revisión Nacional del Desempeño, bajo la dirección de Al Gore, quien se desempeñaba como Vicepresidente. El propósito era crear una administración pública que funcione mejor y cueste menos. Reduciendo, no sólo el déficit fiscal, sino también reducir el déficit de confianza en el gobierno. Se pretendía reducir los trámites burocráticos, dar poder a los empleados, reducir los gastos y ayudar a la comunidad a resolver sus problemas, enfocar los resultados al cliente, todo esto creando un sentido de misión, delegando autoridad y responsabilidad, sustituyendo reglamentos por incentivos, con presupuestos basados en resultados, buscando soluciones comerciales y no administrativas, midiendo el éxito a través de la satisfacción del cliente.
En este sentido, el gobierno tenía el requisito de estar orientado hacia los resultados, con parámetros de referencia respecto del desempeño y vincular el financiamiento a la capacidad para alcanzar las metas. De este modo, los que instrumentan las políticas, y los ciudadanos podrán evaluar la eficacia, eficiencia y respuesta a las demandas de la ciudadanía (Vitoria-Gasteiz, 1993)
Organización Internacional para la Normalización o International Organization for Standardization (ISO)
La serie ISO 9000-9004 es una norma reconocida para garantizar la calidad de las organizaciones, y que constituye una federación de organismos nacionales de normas cuya función consiste en preparar normas internacionales.
El instrumento de evaluación ISO 9000-9004 está dirigida hacia el mejoramiento de la gestión de calidad, ajustándose a las necesidades y características organizativas de cada institución pública o privada.
La aplicación de las normas ISO a un organismo público es de importancia, pues implica, su cumplimiento, el control del procedimiento y que se han los requisitos de calidad en los servicios, logrando la confianza de la ciudadanía, no sólo en los servicios públicos, sino también en el gobierno.
Otros modelos estándar de calidad
El modelo de excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de calidad (EFQM). Es la respuesta europea a las iniciativas japonesas y americana en el ámbito de la calidad total. La acción más destacada de la EFQM es la creación del premio europeo a la excelencia
El modelo Deming. Desarrollado en Japón en 1951 y gestionado por la JUSE (Unión Japonesa de Científicos e Ingenieros). Su objetivo en la evaluación es comprobar, mediante la implantación de controles de calidad, en toda la compañía, que se hayan obtenido buenos resultados.
El modelo Baldrige. El premio nacional de calidad Malcom Baldrige se crea en Estados Unidos en 1987, con la misión de, por un lado, sensibilizar al país y a las industrias, promocionando la utilización de la Gestión de la Calidad Total como método competitivo de gestión empresarial y, por el otro, disponer de un medio de reconocer formal y públicamente los método de aquellas empresas que los hubieran implantado con éxito (De la Cerda y Morales, 2001).
Infraestructura Ética de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
La corrupción es un fenómeno complejo. En consecuencia, su confrontación debe ser tan compleja como la propia corrupción. La OCDE ha elaborado un método muy completo que aborda la corrupción tanto “desde la oferta”, como “desde el lado de la demanda” (Bertok, 2001). Se trata de apoyar a los servidores públicos para que acaten las altas normas de integridad y ética en el ambiente sumamente cambiante del sector público, sin debilitar el impulso principal de las reformas de la administración pública, cuyo propósito es aumentar la eficiencia y la eficacia.
La confianza en el gobierno es vital en cualquier sociedad democrática, sobre todo cuando los ciudadanos esperan que los servidores públicos sirvan la pluralidad de intereses con equidad y administren los recursos de forma correcta. Así la ética se torna el soporte indispensable para garantizar esta confianza. Sin embargo en los países de la OCDE se manifestó desde los noventa un declive en la credibilidad de los gobiernos, con las correspondientes consecuencias negativas en su legitimidad y la de sus instituciones. El consejo de la OCDE percibió la gravedad de este problema y reaccionó analizando las posibles causas que provocaban esta desconfianza. En 1998 se elabora un informe sobre la conducta ética en el servicio público y la prevención de la corrupción en los países miembros.
Otro estudio realizado por la OCDE, cuyo resultado se publicó bajo el título La ética en los servidores públicos (1997), describe las herramientas y procesos de gestión de la ética del servicio público y el modo en que éstas operan. Se basó en los informes de nueve países (Australia, Finlandia, México, Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido y Estados Unidos) y propuso desarrollar una Infraestructura Ética como piedra angular de una estrategia integral. La propuesta parte de la hipótesis de que cuando esta infraestructura funciona correctamente se fomenta altos estándares de conducta. No obstante, se debe destacar que, si bien todos los países de la OCDE emplean una serie de herramientas y procesos para reglamentar los comportamientos indeseables y ofrecer incentivos por buena conducta, no existe un método único para construir la infraestructura ética (Bautista, 2007).
El 23 de abril de 1998, el Consejo de la OCDE aprobó un conjunto de principios adecuados a favorecer la gestión de la ética en el servicio público y recomendó a los países miembros que adoptasen disposiciones encaminadas al buen funcionamiento de las instituciones y de los sistemas destinados a fomentar el comportamiento ético en el servicio público.
Pardo (1991) analiza la modernización administrativa según las formas que ha adoptado ésta. Como criterio jurídico-técnico, para normar la extensión del campo de intervención del estado y justificar la centralización de decisiones políticas fundamentales. En su relación con el desarrollo económico, en donde actuaron la programación y planeación del Estado, para aprovechar su función no sólo como unidad administrativa sino como elemento sustantivo para servir al desarrollo. Y, cuando la modernización administrativa se entendió como recurso útil no para el desarrollo sino para la distribución de sus beneficios, adquirió cierta autonomía.
El origen de la modernización de la administración pública estatal se remonta al nacimiento del estado mismo; es decir, a la integración del Estado de Chiapas a la República Mexicana como resultado del plebiscito del 14 de septiembre de 1824; a partir de entonces se empiezan a crear instituciones con el objeto de atender las demandas de la población.
El 18 de diciembre de 1992, el titular del ejecutivo emitió el acuerdo que establece el programa de simplificación de la administración pública estatal, con la finalidad de iniciar un proceso ordenado de análisis de los servicios que presta el gobierno a la población, así como optimizar la administración interna de las dependencias y entidades.
En febrero de 1997 se presenta el programa de modernización administrativa, el cual contiene la estrategia, objetivos y acciones que sirven de referencia para hacer posible su ejecución, a través de la activa participación de la sociedad, de los titulares de dependencias y entidades y con el apoyo decidido de los servidores públicos que integran el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado.
En el mes de marzo de 1998, durante el gobierno del Lic. Roberto Armando Albores Guillén, se pone en vigor el acuerdo para la Reconciliación en Chiapas, creándose el Sistema Estatal de Desarrollo y Reconciliación, cuyas líneas generales de acción son dirigidas hacia el ejercicio de un gobierno incluyente y de concordia; la distensión y la paz; el fortalecimiento del estado de derecho, la seguridad y la justicia; la celebración de elecciones limpias y confiables; la consolidación de una sociedad informada y participativa; una política social y del medio ambiente; un programa de reactivación económica; y un programa de apoyo para la mujer, la juventud y la niñez.
La necesidad de ajustar los servicios que presta la administración pública a los requerimientos de la población, indujo al gobierno del estado a instrumentar acciones de simplificación de la administración pública estatal instaurado por la Contraloría General en los años 1993,1994 y 1995, en los cuales se plantearon los objetivos siguientes:
El programa de simplificación de la administración pública estatal, para dar respuesta a los objetivos antes planteados, contempló los lineamientos generales siguientes:
Reducción de la normatividad legal
Se efectuó una revisión, adecuación y actualización de preceptos legales, a fin de que todos los servicios que presta el gobierno del estado contaran con una normatividad clara y flexible que facilite la pronta resolución de los trámites que realiza la ciudadanía.
Simplificación de procedimientos
Las dependencias y entidades de la administración pública estatal realizaron un análisis de los procedimientos que utilizan para la prestación de servicios, a fin de determinar las acciones factibles de simplificar.
Simplificación de estructuras y descentralización administrativa
Se realizó una revisión a la estructura establecida dentro de las dependencias y entidades, a fin de mejorar su funcionamiento interno así como la prestación de servicios; además, se consideró necesario actualizar manuales de organización y de procedimientos administrativos y elaborarlos en aquellos casos en donde no existieran, con el objeto de sistematizar las actividades.
Otro aspecto importante fue la descentralización y desconcentración administrativa, ambas acciones constituyeron mecanismos efectivos para acercar los servicios a los usuarios, dar respuestas oportunas al tomarse decisiones en las propias localidades y además tener un mejor conocimiento de la problemática de la ciudadanía.
Las dependencias que prestan servicios a la ciudadanía, otorgaron permanentemente orientación y asesoría en la referente a llenado de formatos y horarios establecidos para la atención al público usuario.
Los titulares de las dependencias y entidades, responsables de la implementación de las acciones de simplificación, pusieron en marcha “ventanillas únicas” en las cuales se otorgaron los servicios en forma integral a la sociedad.
Es importante mencionar que derivado del Plan Estatal de Desarrollo 1995-2000 se presenta en febrero de 1997, el Programa de Modernización Administrativa.
A continuación se presentan los conceptos de trámites o servicios donde se alcanzaron resultados de la simplificación y desregulación administrativa:
Para el Gobierno del Estado de Chiapas, la función pública es la disposición jurídico-administrativo que define y articula en una relación dinámica, la organización y funcionamiento eficiente de las instituciones de la administración pública estatal, que por mandato de ley, tienen las tareas de servir y cumplir solidaria y eficazmente con los fines de bienestar que la población demanda.
Por otro lado, el Plan de Desarrollo Chiapas Solidario es el instrumento que enmarca el cumplimiento de las atribuciones y responsabilidades gubernamentales, definiendo el escenario de largo plazo que se pretende alcanzar y que conducen la acción coordinada de las instituciones de los tres órdenes de gobierno y la sociedad.
El Programa Especial de la Función Pública en conjunto con el Plan de Desarrollo Chiapas Solidario alineado a los Objetivos del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas, expresa el fortalecimiento de las políticas públicas estatales con visión sectorial en materia de participación ciudadana, transparencia, rendición de cuentas, combate a la corrupción, modernización e innovación administrativa y tecnológica, profesionalización de los servidores públicos y finanzas públicas solidarias.
De acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la aplicación de la mejora regulatoria ha producido importantes beneficios al mejorar la eficiencia productiva de las empresas, promover la inversión, establecer instituciones y métodos que permiten a México y al Estado de Chiapas alcanzar sus metas regulatorias, motivo por el cual, se hace necesario uniformar los trámites y gestiones que se realizan en organismos públicos del orden estatal y municipal, y promover la mejora regulatoria y la simplificación administrativa (exposición de motivos ley de mejora regulatoria).
La mejora regulatoria, es un instrumento fundamental de un buen gobierno y ha de establecer las bases para la creación de un sistema integral de administración regulatoria.
Los gobiernos estatales y municipales, deben de contribuir eficazmente a mejorar la competitividad de las empresas estableciendo condiciones propicias para su constitución, establecimiento y operación. En este contexto, la mejora regulatoria es una herramienta esencial para lograr un marco jurídico que permita a las administraciones públicas locales ofrecer a los ciudadanos trámites y servicios de calidad en un entorno de transparencia y certidumbre.
La expedición de la ley de mejora regulatoria responde a un reclamo de la sociedad, específicamente de los sectores productivos, que esperan un respuesta eficiente de la autoridad administrativa ante sus solicitudes de trámites y, por otro lado, simplificar los procesos administrativos para la instalación de empresas.
La Ley de Mejora Regulatoria para el Estado y los Municipios de Chiapas, publicada bajo Decreto número 031 en el Periódico Oficial Número 206 de fecha 23 de diciembre de 2009, tiene por objeto establecer las bases que se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones emanadas de las Dependencias de la administración pública estatal, sus organismos públicos descentralizados y los municipios en materia de mejora regulatoria y simplificación administrativa.
Se establecen como autoridades en materia regulatoria en la administración pública estatal al poder ejecutivo por conducto de la Secretaria de Economía, y en la administración pública municipal, al ayuntamiento, por conducto de la dependencia o entidad equivalente a la Secretaría de Economía Estatal.
Además de establecer las atribuciones que le corresponden a la secretaría en el ámbito estatal y a los municipios, se indica la creación de un órgano de asesoría y consulta en materia de mejora regulatoria denominado Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado y de órganos asesores a nivel municipal.
Son instrumentos para la mejora regulatoria: los programas de mejora regulatoria, el registro único de trámites y servicios, el sistema electrónico de trámites y servicios, el Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE), las ventanillas únicas de gestión empresarial y la manifestación de impacto regulatorio, así como el registro único de personas y empresas acreditas.
Para que los municipios puedan acceder a los beneficios y apoyos que el ejecutivo del estado otorgue para la instalación y funcionamiento del SARE y Ventanillas Únicas de Gestión Empresarial, deberán suscribir convenio con la Secretaría previa autorización del Cabildo correspondiente.
El municipio de Tuxtla Gutiérrez es una entidad de interés público, investida de personalidad jurídica y patrimonio propio, autónomo en su régimen interior y con libertad para administrar su hacienda.
El presidente municipal es el titular de la administración pública municipal y ejecutor de las decisiones del ayuntamiento.
El Cuerpo Edilicio lo integran el Presidente Municipal, un Síndico propietario, ocho Regidores propietarios, seis Regidores plurinominales, Síndicos y Regidores suplentes. El síndico es el encargado de vigilar las actividades de la administración pública, proponiendo medidas que estime convenientes ante el ayuntamiento, para su mejoramiento y mayor eficacia; los regidores se encargan de cuidar la buena marcha de los ramos de la administración pública municipal y la prestación de los servicios públicos, conforme a las comisiones que le sean asignadas por el ayuntamiento.
Tuxtla Gutiérrez es el municipio de mayor importancia demográfica, económica y política del estado de Chiapas en México. Aquí se localiza la capital del estado, sede de los poderes del estado y la mayoría de las delegaciones federales. Se trata de la ciudad más extensa, poblada y urbanizada de esta entidad federativa.
Situada en la región económica I Centro, el municipio limita al norte con San Fernando y Osumacinta, al este con Chiapa de Corzo, al sur con Suchiapa y al oeste con Ocozocoautla de Espinoza y Berriozábal. Las coordenadas de la cabecera municipal son 16° 45’ 10” de latitud norte y 93° 07’ 00” de longitud oeste.
Su extensión territorial es de 412.40 km2, lo que representa el 3.26 por ciento de la región Centro y el 0.55 de la superficie estatal, su altitud en la parte central del valle es de 525 metros sobre el nivel del mar.
La ciudad de Tuxtla Gutiérrez es considerada de mediana extensión territorial. Entre las ciudades del sur del país, es más extensa que Villahermosa, Campeche y Oaxaca, menos extensa que Mérida.
El Plan Municipal de Desarrollo Tuxtla Gutiérrez 2008-2010, se integra de 5 ejes rectores; del primer eje rector: Municipio con gobernabilidad democrática, nos referiremos al tercer objetivo. Los siguientes programas se vinculan al objetivo 3: Modernizar a la administración pública municipal:
Desde el año 2002, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria1 (COFEMER) ha promovido ante gobiernos estatales y municipales la adopción de los Sistemas de Apertura Rápida de Empresas, los cuales son un programa de simplificación, reingeniería y modernización administrativa de los trámites municipales involucrados en el establecimiento e inicio de operaciones de una empresa de bajo riesgo.
La COFEMER impulsó el establecimiento de SARE en el municipio de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas en el año 2005. En este contexto, la Secretaría de Economía (Gobierno de Chiapas) en Coordinación con la COFEMER, establecen acciones para implementar diversos programas de mejora regulatoria en el estado, entre ellos el SARE a nivel municipal.
El SARE tiene la finalidad de aperturar de manera ágil y sencilla a las micro, pequeñas y medianas empresas que no impliquen riesgo a la salud o al medio ambiente, que no excedan de 200m2 de construcción y que el giro del establecimiento sea sin bebidas alcohólicas, logrando constituirse y abrirse en un tiempo de respuesta de 48 hrs., obteniendo el municipio beneficios en la recaudación municipal y colocando al mismo a la vanguardia junto con otras ciudades que cuentan con el SARE. Además, refleja una administración pública moderna y con políticas de apertura y promoción al desarrollo.
El gobierno estatal inició la modernización del transporte colectivo de la capital Tuxtla Gutiérrez, con unidades denominadas “Conejobus”, sistema novedoso de vehículos ecológicos de alta tecnología, monitoreados con equipos satelitales GPS y GPRS, unidades climatizadas y que cuentan con barras contadoras para evitar el sobrecupo, con cobro de pasajes mediante tarjetas electrónicas recargables. Las unidades consumen biodiesel y movilizarán diariamente a cerca de 46 mil usuarios. (Eluniversal.03/01/2010)
En el 2009 Tuxtla Gutiérrez se convertía en el primer municipio del país que se incorporaba al programa de modernización catastral que impulsaban el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). El Inegi realizaría un diagnóstico de la situación del catastro para luego definir las acciones concretas que permitieran llevar a cabo la modernización catastral, acción en la cual Banobras aportaría el 40 por ciento de los recursos. Se pretendía conocer los diferentes procedimientos, bases de datos y sistemas que operaban, para que con dicho análisis se conocieran las fortalezas y áreas de oportunidad que tiene el catastro. Se esperaba que la modernización del catastro se viera reflejada en una mayor eficiencia para los trámites que diariamente se realizan en las oficinas municipales (contacto digital/24/09/2009).
El sistema es una plataforma electrónica que permite llevar un seguimiento puntual desde que el ciudadano inicia un trámite hasta que el funcionario le entrega la licencia o permiso solicitado. Dicha plataforma permite un riguroso control de los tiempos que pasa el trámite en cada uno de los procesos del mismo, haciendo posible detectar, en su caso, demoras y cuellos de botella.
Prácticas destacadas en la administración pública en gobierno electrónico con 11 aplicaciones en intranet. Que incluyen trámites electrónicos como los siguientes: DEM (sistema de traslado de dominio. Catastro municipal), sistema de declaración electrónica municipal diseñado para facilitar y simplificar los trámites fiscales notariales y pago de impuesto predial. Tuxtla cuenta con el CAVIP (Centro de Atención y Vigilancia Permanente) que opera las 24 horas, en el cual se reciben peticiones de auxilio vía telefónica y denuncia ciudadana, operando con elementos de seguridad pública, Bomberos y protección civil. El acceso a la red de seguridad parte de la comunidad y es a través del número 066 para emergencias. Además, las patrullas están equipadas con GPS. La policía municipal está conectada a través de radios que a su vez conectan a la red estatal de seguridad pública del Estado.
Gobierno exprés
El objetivo es proporcionar servicios eficientes y con calidad a la ciudadanía a través de un módulo automático desarrollado con tecnología de vanguardia, en donde el ciudadano puede realizar de forma electrónica el pago de impuestos y derechos, además de obtener documentos oficiales de los servicios públicos estatales más demandados. Estos módulos se denominan Módulos Automáticos de Gobierno Exprés.
El impacto logrado con este desarrollo está dirigido a la ciudadanía: la ciudadanía en el centro de las acciones, servicios eficientes, información transparente, alineación de normas, información, sistemas y tecnología, nueva cultura de hacer gobierno.
Ciudad digital
Se considera Ciudad Digital (Motorola, 2009), a aquella en la cual, la administración pública, los ciudadanos y las empresas realizan un uso intensivo de TIC’s en el ejercicio de los derechos, responsabilidades y en las actividades de la vida cotidiana.
El Ranking Motorola ciudades digitales analiza los niveles de digitalización de ciudadanos, empresas y administración pública a partir de un modelo propio, que permita construir un índice que identifica a la ciudad más digital de América Latina. El modelo utilizado para la evaluación del nivel de digitalización de las ciudades analiza tres ejes, que son: actores, componentes y grado de relacionamiento.
Los actores son: la administración pública, los ciudadanos y las empresas; los componentes son: para cada actor se relevan los siguientes aspectos; infraestructura, servicios, e-vinculación, compromiso con la reducción de la brecha digital; el grado de relacionamiento, éste define los tipos de relacionamiento a través del uso de TIC’s, entre cada uno de los actores estudiados; presencia, usabilidad, información, transparencia, interacción, transacción y participación. (Motorola, 2009).
¿Porqué Tuxtla Gutiérrez es considerada una ciudad digital? Aunque parezca repetitiva la información considero importante describir las prácticas destacadas en la administración pública que como actor es considerada para la evaluación del nivel de digitalización del municipio y obtener dicha mención.
Las aplicaciones en intranet son: Información general y noticias municipales propias y de otras organizaciones, sistemas de gestión administrativa (personal, agenda, directorio); sistema de administración y seguimiento de trámites (workflow); sistema de gestión económica-contable (presupuesto, compras, pagos); sistema de gestión de los servicios públicos; sistema de gestión de las obras públicas; repositorio de datos (almacenamiento y administración de información interna); sistema de búsqueda y aplicación para puestos o vacantes internas, sistema de monitoreo y gestión de semáforos; sistema de información geográfica (GIS) con y sin base de datos asociadas.
Página web que destaca por su sistema de seguimiento de trámites (el ciudadano puede checar en base a un folio el estado de su asunto); por el sistema que permite el pago del impuesto predial en línea, mediante tarjeta de crédito o débito; portal ciudadano dedicado a la ciudadanía con servicios de trámites e información en línea, así como temas de eventos deportivos y culturales.
En Tele seguridad el 80% de las dependencias de seguridad en el municipio están conectadas a una red de datos. El 100% de las dependencias cuentan con redes LAN y WLAN, independientemente de los niveles de gobierno del que dependen.
Interacción con la administración pública. Cerca del 42% de los ciudadanos ha realizado alguna acción con el municipio vía internet, principalmente en la búsqueda de información de trámites municipales, bajada de formularios y pago de impuestos prediales. Por el mismo concepto, cerca del 48% de las empresas de Tuxtla utilizan internet para vincularse con la administración pública, en la búsqueda de información sobre trámites municipales y la interacción a través de la descarga y llenado de formularios.
En conclusión, Motorola sostiene que para llegar a la ciudad digital ideal, las ciudades deben trabajar sobre aspectos de inclusión (acceso y aprendizaje), difusión sobre el uso de las TIC’s para la interacción entre la administración pública, los ciudadanos y las empresas, y la creación de una cultura digital.
Tuxtla Gutiérrez es la tercera ciudad certificada como segura en América Latina y primera en México. Desde 1998 el municipio trabaja en su estrategia de seguridad pública con los siguientes programas:
El municipio se ha pronunciado por el esquema de mando único esperando obtener mayor control de los cuerpos de seguridad, la implementación del escalafón en la cadena de mando y acceso a mayores sueldos, garantizando a la sociedad mejores policías, la certificación mediante exámenes de confianza y pruebas antidoping, dando paso a la profesionalización de los policías (Ramírez, 2011).
Es obligatorio en este punto hablar de la certificación de Tuxtla Gutiérrez como Ciudad Segura dentro de las Mejores Prácticas de Gobiernos Locales 2011 y ampliar el número de programas propuestos en el área de seguridad pública.
Para desarrollar a Tuxtla Gutiérrez como comunidad segura se siguieron ciertos principios emanados de experiencias internacionales para proyectos de este tipo, estos son:
Las comunidades seguras cuentan con programas sostenibles a largo plazo, orientados a promover la seguridad integral de sus habitantes en centros educativos, el hogar, el trabajo, el transporte y lugares públicos, además de motivar la participación activa de las redes de comunidades seguras nacionales e internacionales (noticiasnet.mx , 2011/03/30).
El concepto de comunidades seguras emerge durante la primera conferencia sobre prevención de lesiones y accidentes, en Estocolmo, Suecia durante 1989. De esta manera se establece que “todos los seres humanos tienen un derecho igualitario a la salud y a la seguridad”. Este concepto fue retomado por la Organización Mundial de la Salud en su estrategia de “Salud para Todos”. Bajo este principio se han desarrollado diferentes acciones a nivel comunitario, que han generado comunidades seguras. El termino Comunidades Seguras implica que la comunidad aspira a lograr la seguridad mediante una aproximación estructurada; no que la comunidad es en ese momento un lugar perfectamente seguro 2.
La lista de propuestas es grande, pues, la seguridad debe centrarse en las personas, no solamente cuando se ven amenazadas por la violencia, sino también por las limitaciones a su subsistencia en condiciones de dignidad.
Comentan Herrera-lasso y B. Artola (citados en Ramírez, 2011), “es así que la seguridad humana contempla como premisa central que la persona es el sujeto de la seguridad, por lo que la prioridad pasa de los derechos de los estados a los derechos de la persona. Ello implica el diseño de estrategias y políticas que garanticen niveles mínimos de bienestar, libertad y derechos”.
Comunidad segura
La comunidad segura es un modelo de intervención de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el control y la prevención de las lesiones y la violencia basado en la comunidad. Su característica se fundamenta en la creación de una infraestructura local para la prevención de las lesiones y la promoción de la seguridad. Este esquema promueve la cooperación entre los diferentes actores de una comunidad, entre ellos las agencias gubernamentales, el sector privado, las organizaciones comunitarias y los miembros de la sociedad civil en general.
El modelo de las comunidades seguras de la OMS es enfoque que se ha incorporado y aplicado en el campo de la salud pública en los últimos 30 años alrededor del mundo. Tiene sus orígenes en un proyecto piloto para la prevención de las lesiones en Falköping, Suecia, en 1975, y ha evolucionado hasta alcanzar el desarrollo y certificación de 115 comunidades seguras en todos los continentes, las cuales cuentan con poblaciones que oscilan entre 2 mil y 2 millones de habitantes.
Profesionalización del personal del Ayuntamiento
Para mejorar la funcionalidad de la administración pública municipal, se implementaron los programas de selección de personal, programa de inducción al personal de nuevo ingreso, y el programa de capacitación. El programa de selección del personal tiene como objetivo evaluar a los aspirantes a ingresar a las dependencias y organismos del gobierno municipal, vigilando que cumplan con el perfil profesional del puesto y aplicando pruebas de valores personales, de tal manera que se seleccione a los candidatos idóneos. El programa de inducción, a través de él, el personal de nuevo ingreso conoce la visión, misión y valores que orientan el quehacer del Ayuntamiento en su ámbito de competencia, a través del estudio de los objetivos planteados en el Plan Municipal de Desarrollo 2008-2010.
En el caso del DIF Municipal, se implementó un programa que propiciara la formación, capacitación y profesionalización de sus trabajadores, para lograr con ello ofrecer mejores prestaciones de servicio en materia de asistencia social a la población. Con estas acciones se pretende que el DIF Municipal sea reconocida por la calidad de sus servicios y de contar con personal certificado en el área de su competencia.
Para Gustavo Quiroga (1999), la modernización de la administración pública “es un proceso técnico administrativo permanente que incluye la introducción de cambios normativos en áreas de las dependencias públicas que generan la necesidad de crear o reformular las estructuras organizacionales y los procesos de trabajo, y de cambiar las actitudes y comportamientos de los servidores públicos”. A su vez, Sánchez González nos dice “que por modernización administrativa se entiende el proceso de cambio a través del cual organismos públicos incorporan nuevas formas de organización, tecnologías físicas y sociales y comportamientos que les permitan alcanzar nuevos objetivos de una manera más adecuada” (1998).
Por otro lado, Pardo la define “como la adecuación y ajuste de la gestión estatal para logar que el flujo de acciones sociales predominantes en una sociedad logre la coherencia y organización necesarias” (1991).
Cualquier de las tres definiciones nos llevan a comprender lo que es la modernización administrativa. Ya sea cambios en la normatividad, que a su vez generan cambios o ajustes en las estructuras de las dependencias, cambios en los procesos de trabajo o de gestión y cambios en las actitudes y comportamientos de los servidores públicos, estos cambios nos indican modernización administrativa. Y esto es lo que observamos en la administración pública municipal de Tuxtla Gutiérrez, estos cambios han permitido que dicha ciudad sea certificada como la primera Ciudad Segura de la República mexicana durante el 2011 por sus programas para combatir la inseguridad. Aunado a lo anterior, también fue denominada Ciudad Digital, el Ranking Motorola de Ciudades Digitales es elaborado por Convergencia Research, la cual realiza una evaluación para conocer los niveles de digitalización de municipios en América Latina. A decir de Motorola, una ciudad digital es una administración pública moderna que hace uso inteligente de la tecnología y las aplicaciones para ofrecer nuevos servicios y facilidades a la población, para integrar sus dependencias y brindar a sus habitantes una nueva perspectiva de ciudadanía.
Observamos aquí, una modernización administrativa para promover el crecimiento y desarrollo sostenible del municipio, incrementando la recaudación de impuestos y generando condiciones que favorezcan a las empresas y a la ciudadanía a través de la mejora en la prestación de servicios públicos y la simplificación de trámites, entre otros.
Antes de emitir una opinión sobre la calidad de los servicios públicos, revisemos el concepto de calidad. El Diccionario de la Lengua Española define calidad como “propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor”3 .
En la década de 1950, la calidad se entendía respecto de las especificaciones técnicas del producto, se aplicaba a la industria de producción masiva y se auxiliaba de elementos estadísticos (Juanés y Blanco, 2001). En los sesentas se desarrolla el concepto de marketing y se integra al cliente en la estructura de la gestión de la empresa. Es cuando la calidad se entiende como el desarrollo de productos que mejor satisfacen las necesidades de los consumidores. En los setentas, la calidad se enfoca al área de reducción de costos, con un enfoque hacia resultados. Es en los ochentas, cuando el cliente es el centro de atención de las empresas y surgen los diversos modelos y premios de calidad en Europa y Norteamérica. En la década de los noventas, la globalización de la economía entra en un punto de no retorno, provocando que la gestión de la empresa se extienda a todas las áreas de la organización. Se desarrolla la búsqueda de visiones globales que permitan la conquista de la excelencia empresarial y que se basan en el concepto de TQM (Total Quality Managment o Gestión de la Calidad Total). Es en estos momentos en que la calidad entra en los servicios y en las organizaciones públicas, asumiendo el desafío con tanto interés como el sector privado.
Por otro lado, la organización internacional de estandarización ISO en su norma ISO 9000:2000 define a la calidad “como facultad de un conjunto de características inherentes de un producto, sistema o proceso para cumplir los requisitos de los clientes y de otras partes interesadas” (citado en DelaCerda y Morales, 2001:1).
Los mismos autores señalan que
Desde la perspectiva de una organización, el compromiso con la satisfacción del cliente o del usuario o consumidor, la obliga a tener una concepción sistemática de la calidad que abarque además de las consideraciones relacionadas con el producto o servicio; y el personal que opera los procesos; el diseño que gesta esos productos o servicios; y la filosofía o cultura de calidad que tiene la organización que desarrolla esos productos o servicios. Todos estos elementos deben incorporarse en un sistema de calidad a fin de que la organización pueda cumplir sus compromisos (DelaCerda y Morales, 2001:2).
Para entender en qué consiste un buen servicio de calidad de los servicios hay que considerar tres aspectos que hacen la diferencia entre los servicios de los bienes y que se refieren a la forma en que se producen, se consumen y son evaluados:
Los servicios son intangibles. Esto quiere decir que son prestaciones, experiencias que tiene un ciudadano en su relación con la administración. Esto hace difícil establecer especificaciones sobre cómo elaborar dicha prestación para así estandarizar su calidad.
Los servicios son heterogéneos. Se refiere a que el servicio varía de un día a otro e incluso entre usuarios, como todas las actividades que requiere de la acción humana.
Producción y consumo. En todos los servicios, ya sean públicos o privados, la producción y el consumo son inseparables, en donde la prestación de los servicios se produce en el mismo momento de su consumo. Además, la evaluación que haga el ciudadano del servicio recibido tendrá en cuenta el resultado final, si es o no satisfactorio, también el proceso de recepción del servicio, es decir, las instalaciones, el trato, el profesionalismo y el acceso al mismo.
Que los criterios válidos para la evaluación de la calidad de un servicio son los que establecen los propios usuarios y estos lo hacen en relación a su expectativa de servicio. Entonces, se define a la calidad en el servicio como la diferencia que establece el usuario entre sus propias expectativas de servicio y el servicio realmente recibido o también, entre su expectativa y su percepción. Que para ofrecer un servicio de calidad debe existir equilibrio entre las expectativas de servicio y las percepciones de los usuarios de ese mismo servicio. Así como eliminar esas diferencias o desequilibrios, por eso es necesario poner en práctica un proceso de mejora continua de la calidad de servicios (Juanés y Blanco, 2001).
En Tuxtla Gutiérrez se estableció el Sistema Integral de Gestión y Seguimiento de Trámites Municipales como recomendación de la Guía para Mejorar la Calidad Regulatoria de Tramites Estatales y Municipales, con esto se solucionaron los siguientes problemas como el exceso de tiempo en la gestión del trámite: tiempo de respuesta de 31 a 5 días hábiles. Proporcionar información al ciudadano con respecto al trámite (estado del trámite); y la generación de archivo muerto, si el ciudadano desea hacer más de un trámite ya no se le vuelve a solicitar los documentos que se encuentran en archivo electrónico.
El Conejobus. Un transporte moderno y de calidad. Sus características: Sistema de radio comunicación con el centro de monitoreo; reproductor de videos con dos pantallas distribuidas en el interior; sistema de comunicación interna para información a los pasajeros; capacidad para transportar 33 pasajeros sentados; control de ascensos y descensos mediante barras contadoras, sistema de cobro con tarjeta de prepago, consumo de biodiesel chiapaneco; tres unidades con sistemas de rampa para usuarios con capacidades diferentes, entre otras.
Sistema integral de manejo y disposición final de residuos sólidos urbanos y residuos de manejo especial del municipio de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas. Tiene por objetivo general satisfacer las necesidades de limpieza y manejo de residuos sólidos de la población, a través de mecanismos operativos y regulatorios que permiten brindar un servicio público de calidad, oportuno y eficiente, con el firme compromiso de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, así como la imagen turística de la ciudad para satisfacción de los visitantes nacionales y extranjeros, además de proteger la salud pública y el ambiente.
Operación del sistema: recolección de residuos sólidos domiciliarios; planta de separación de residuos sólidos; estación de transferencia; relleno sanitario; barrido mecanizado; barrido manual; limpieza urbana; recolección y trituración de producto verde; trituración de llantas; recolección de pilas usadas, recolección de animales muertos; recolección comercial; y descacharramiento.
Ciudad del agua. Como respuesta a la carencia que padecía la ciudad, por un lado situada a escasos kilómetros de uno de los ríos más caudalosos como lo es el Grijalva, por el otro, la gran escases en la calidad y el suministro de agua potable y la creciente población de la ciudad, fue concebido el sistema “ciudad del agua” como parte del proyecto “agua para todos”. El sistema tiene como misión: brindar a los habitantes de Tuxtla Gutiérrez el servicio de agua potable de calidad, los 365 días del año. Además, realiza la difusión del programa de cultura del agua en centros educativos, sensibilización y concientización de la importancia del agua y la conformación de comités de ciudadanos por el agua, realiza la difusión de la reglamentación para la prestación de los servicios.
A mi parecer, en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, la administración pública a adquirido un cambio trascendental, a un sistema que pone énfasis en los resultados. Se ha estado incorporando a los principios gerenciales establecidos por algunos países y organismo como la OCDE y otros.
Por otro lado, la certificación de los servicios públicos garantiza que el proceso de calidad se vigile de manera permanente, generando confianza y reconocimiento de los ciudadanos hacia las instituciones públicas. Es importante, reconocer la falta de información sobre si estos servicios están o no certificados; sabemos que la calidad implica la combinación de la eficiencia y la eficacia, tanto en las estructuras como en las relaciones con los ciudadanos. A mi parecer, los organismos que prestan los servicios mencionados buscan la calidad, es decir la satisfacción del usuario-contribuyente.
En este sentido, retomando a Moyado (2002), la calidad adquiere su dimensión social, como un proceso de persuasión; que el reto de la calidad es recuperar la credibilidad y la confianza de los ciudadanos en los diversos servicios que ofrecen las administraciones públicas. Continúa el autor, sin una percepción social de que hay mejores servicios, la calidad no sirve a los gobiernos.
La Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas, tiene por objeto garantizar el derecho de toda persona al acceso a la información pública y a la protección de datos personales, la promoción de la rendición de cuentas y fomentar la transparencia del servicio público en el estado de Chiapas; por lo anterior, el ayuntamiento expidió el Reglamento de la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Municipio de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas. En lo relativo a la administración pública del municipio, sus dependencias, entidades y organismos descentralizados y cualquier otro órgano que forme parte de la administración, teniendo por objeto establecer las bases y lineamientos para la adecuada administración y difusión de la información pública municipal y garantizar el acceso de ésta. Asimismo, establece la creación de un Comité de Información. Para dirigir y vincular las acciones en materia de transparencia y acceso a la información púbica con el comité y las unidades de enlace y fungir como ventanilla única para la recepción de solicitudes de información se cuenta con una Coordinación de Acceso a la Información Pública (CAIP).
Se entiende por transparencia al acto en que consiste en abrir la información gubernamental al público, al escrutinio de la sociedad. La transparencia no implica la rendición de cuentas a un individuo en específico, sino la práctica democrática de colocar la información al público, para que la pueda revisar, analizar y usarla como mecanismo de sanción. Por otro lado, el derecho de acceso a la información pública es la prerrogativa que tiene cualquier persona física o moral, nacional o extranjera, de acceder a la información gubernamental, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, sin más que las expresamente previstas en la ley.
El gobierno municipal de Tuxtla Gutiérrez cuenta con un Portal de Transparencia, en el cual ofrece un buzón de quejas, dudas y sugerencias, así como el sistema de solicitudes de acceso a la información pública del estado de Chiapas (InfomexChiapas).
Un gobierno transparente es aquel que no tiene secretos, que permite el informe de todas sus acciones y decisiones. Que publica oportunamente sus estados financieros, que lleva a cabo sus transacciones de adquisiciones y contrataciones públicamente con participación abierta a todos. La transparencia constituye uno de los requisitos de conducta ética.
Conclusiones
El municipio constituye el primer nivel de contacto con los gobernados. Las demandas ciudadanas cada vez más complejas se incrementan y ejercen una presión constante en la eficacia y calidad de la prestación de bienes y servicios. En esta orientación, la modernización de la administración pública municipal pasa, entre otros aspectos, por un incremento en la eficiencia de su capacidad de gobierno y administración.
La ejecución de las atribuciones y funciones conferidas a los municipios en la Constitución General, local y en las respectivas leyes orgánicas, requiere de una organización administrativa ágil y eficiente que dé respuesta a la complejidad de la demanda ciudadana. Un factor fundamental lo es el capital humano con que cuenta dicho nivel de gobierno, pues a mayor capacitación y profesionalización mayor eficiencia de la gestión pública municipal.
La Cámara de diputados aprobó la Ley Federal del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal, esta ley pretende terminar con los vicios que han permeado la administración pública para acceder a los puestos públicos. Vicios como el amiguismo, compadrazgo y la discrecionalidad de los gobernantes sobre los aparatos administrativos, han sido consecuencia de la conjunción entre élite política y alta función pública.
En el ámbito municipal, la instauración del servicio civil de carrera tiene por objetivo la profesionalización de los servidores públicos, comporta el fortalecimiento institucional de los municipios; de allí que sea uno de los dilemas actuales de la modernización municipal.
Incrementar la profesionalización de la administración municipal implica separar la política de la administración, dicho de otro modo, separar la función de gobierno del municipio de la filiación partidista. La instauración del servicio civil propicia la continuidad de los planes, para lograr una mayor eficiencia en el desarrollo de los servicios públicos y del municipio en general. El servicio de carrera no se ha instrumentado en la administración pública del municipio por razones de orden jurídico, no obstante existen esfuerzos para diseñar un sistema de profesionalización y servicio civil de carrera en el estado de Chiapas.
Si bien el estado de Chiapas cuenta con una ley en materia de empleo público denominada Ley de Servicio Civil del Estado y los Municipios, esta legislación no refiere la instauración de un cuerpo de servidores de carrera que otorgue un régimen integral de administración de personal que garantice su desarrollo durante su estancia en el servicio público y que en última instancia mejore la gestión pública.
Por otro lado, la gerencia pública persigue un equilibrio entre eficacia, legitimidad y eficiencia en el ámbito de la acción pública, para ello busca alternativas de gestión que incluyan la participación de la iniciativa privada en los servicios públicos pero reservando la delicada responsabilidad pública para las instituciones y sus titulares. Es el caso del Sistema integral de manejo y disposición final de residuos sólidos urbanos y residuos de manejo especial del municipio de Tuxtla Gutiérrez, se consideró conveniente contratar con particulares que cuenten con la experiencia y con los recursos técnicos y financieros, para solventar los costos y la inversión indispensable para la operación del Sistema, que incluye diversos procesos y satisfacer las necesidades de limpieza y manejo de residuos sólidos de la población.
Es evidente que el ciudadano no sólo requiere información sino también servicios más ágiles que se puedan efectuar desde la comodidad de su hogar o su oficina, la evidencia está en que el municipio impulsa el desarrollo de trámites y servicios en línea y que aprovecha el uso de tecnología para generar nuevos trámites exclusivos para internet.
Por otra parte, considerando que no todos los ciudadanos cuentan con acceso a internet, se han habilitado módulos denominados “Gobierno Exprés”, ubicados en diferentes localidades de la entidad y de la ciudad de Tuxtla Gutiérrez y puedan hacer el pago de servicios.
En conclusión, las necesidades y demandas de la ciudadanía impulsan al gobierno municipal a realizar acciones que promuevan la transparencia en sus tareas, que otorguen servicios con la mejor calidad y un alto grado de respuesta. Se hace indispensable facilitar y simplificar las gestiones administrativas de los ciudadanos, a través de la prestación de trámites y servicios más simples y accesibles. Para esto las autoridades locales deben promover la modernización de sus estructuras y procesos administrativos a través de la implantación de tecnología.
Recomendaciones
Se recomienda a los gobiernos municipales rediseñar el marco jurídico, las estructuras organizacionales, los sistemas de gestión y los mecanismos de coordinación en la que se sustentan las tareas de modernización administrativa municipal.
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1 La COFEMER es un órgano administrativo desconcentrado, con autonomía técnica y operativa, sectorizado a la Secretaría de Economía del gobierno federal. Su función es promover la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo de beneficio para la sociedad. http://www.cofemer.gob.mx/contenido.aspx?contenido=29
2 Comunidades Seguras consultado en http://www.ki.se/csp/pdf/indicators_sp/comunidades_seguras.pdf
3 Diccionario de la Lengua Española. http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=calidad