Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E A DIMINUIÇÃO DA POBREZA NO ESTADO DO TOCANTINS BRASIL - 2003 A 2015.

INTRODUÇÃO

As gritantes desigualdades na distribuição de renda constituem um problema crônico da sociedade brasileira. Com o objetivo de reduzir as desigualdades os formuladores de políticas públicas, desde a última década do século XX, passaram a incluir programas voltados para a redução da pobreza e também da desigualdade de renda.
Atualmente o Programa Bolsa Família (PBF) é o maior programa e o mais importante meio da política de transferência de renda e seu principal objetivo é contribuir para o combate à pobreza e à desigualdade no Brasil. Para atingir esse objetivo o PBF busca promover a garantia de acesso aos direitos sociais básicos de saúde, alimentação, educação e assistência social associado à transferência de renda.
Os gastos do governo com a Assistência social são objeto de discussões devido ao crescimento dessas transferências, seja tanto em valores reais quanto em percentual do produto interno bruto (PIB). Existem outras prioridades que concorrem à atenção do governo.  Diversos trabalhos teóricos e empíricos demostram a existência de discordâncias entre os autores quanto à eficácia de tais políticas.
Dessa percepção surge a necessidade de estudar os impactos deste programa na diminuição da pobreza no estado do Tocantins, a evolução dos gastos no programa e as formas de execução.
Durante a realização da pesquisa foram encontradas algumas dificuldades quanto à obtenção de dados mais detalhados como a quantidade de famílias beneficiarias por faixa de renda.  
Uma das ferramentas de análise utilizada foi a Curva de Lorenz, optou-se por ela, pela sua capacidade de explicação em distribuições cuja principal característica é a concentração. Como complemento, foi utilizado uma forma expandida de cálculo do coeficiente do Gini desenvolvido por duas pesquisadoras espanholas.
O trabalho está dividido em quatro partes, além desta breve introdução.   A segunda parte traz uma revisão bibliográfica com os principais autores que trabalharam o tema abordado. Na terceira são apresentados os dados usados e a metodologia utilizada. Na quarta parte são apresentados os resultados, análises e na última parte as conclusões finais.

2. REVISÃO DE BIBLIOGRAFIA

Tem por objetivo apresentar uma breve revisão do conhecimento produzido sobre o tema em tela, sobre as desigualdades sociais no Brasil; sobre a forma como o Estado brasileiro tratou esse problema social; e feita, também,  uma breve abordagem do PBF e por último, o debate sobre a viabilidade econômica do Programa Bolsa Família - PBF.

2.1. As Desigualdades Sociais no Brasil
O Brasil é um país com elevada desigualdade social. Conforme Barros, Henriques e Mendonça (2001), nas últimas décadas do século XX, existiu uma tendência crescente à desigualdade na distribuição de renda e elevados níveis de pobreza, caracterizada pela exclusão de parte da população ao acesso a condições mínimas de dignidade e cidadania. Destarte, o Brasil não é um país pobre, porém é um país com uma grande parte da sua população em estado de pobreza.
A desigualdade social esteve presente secularmente na realidade brasileira, segundo Ferreira (1999) a desigualdade social cresceu durante as décadas de 60 e 70, mas permaneceu estável na maior parte dos anos da década de 80; voltou a piorar no período da hiperinflação que se seguiu; já na década de 1990 a desigualdade sofreu reduções após a estabilização da economia. A primeira década do século XXI é denominada por alguns teóricos como a década inclusiva, devido às quedas na desigualdade social, mas a partir do ano de 2013 essa queda foi interrompida. Mesmo que na década de 2000 teve diminuição na desigualdade, o nível de desigualdade social no Brasil quando comparado aos outros países continua  elevado.
Para Barros, Henriques e Mendonça (2001), no trabalho intitulado: A estabilidade inaceitável: Desigualdade e Pobreza no Brasil, a desigualdade de renda faz parte da história brasileira e o extremo grau de desigualdade distributiva representa o principal determinante da pobreza.
Baseados em simulações dos impactos do crescimento econômico balanceado e da redução do grau de desigualdade na distribuição de renda, esses autores verificaram que a pobreza é mais sensível a alterações na redução do grau de desigualdade na distribuição de renda que quando há impactos no crescimento econômico balanceado. Porém, o que se viu no caso brasileiro, no que se refere ao combate à pobreza esteve mais associada aos efeitos do crescimento econômico, deixando em segundo lugar os efeitos das estratégias de redução da desigualdade.
Ainda segundo Barros, Henriques e Mendonça (2001), a pobreza não pode ser definida de forma única e universal, e refere-se a situações de carência em que os indivíduos não conseguem manter o padrão mínimo de vida atendendo suas necessidades básicas.
No Brasil, apesar da garantia Constitucional que a educação, a saúde e a moradia são direitos sociais que devem ser disponibilizados para todos os cidadãos, ainda esse preceito constitucional não é cumprido: existem inúmeras carências e problemas relacionados a esses direitos básicos da população.
O índice de concentração de Gini é o índice mais popular para medir a desigualdade de renda, seu valor varia entre 0 e 1, sendo que quanto mais próximo estiver de zero, menor será a desigualdade de renda e quanto mais próximo de seu valor máximo, maior será a desigualdade de renda.
Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 2013 o índice de concentração de Gini para o Brasil piorou em relação a 2012: de 0,496 em 2012 aumentou para 0,498 em 2013, esse foi o primeiro aumento em dez anos. Também foi verificado pelo IPEA que a população que se encontrava abaixo da linha de extrema pobreza aumentou 3,68% no ano de 2013.
O Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)  elaborado pelo IPEA e divulgado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD em 2014, mostra que o Brasil foi um dos países que mais contribuíram para o alcance da meta mundial proposta pelo primeiro dos oito objetivos da ONU para serem cumpridos até o ano de 2015. O relatório destaca que a extrema pobreza foi reduzida pela metade, e a proporção de pessoas vivendo com menos de 1,25 dólares por dia caiu de 13% em 1990 para 4% em 2015.

2.2 Pobreza e Linha de Pobreza
Dado que esta pesquisa foca os impactos do PBF é importante revisar alguns conceitos básicos tais como pobreza e linha de pobreza.
É difícil definir pobreza de uma forma única e universal. De uma forma simples pode – se dizer que o estado de pobreza ocorre quando não é capaz de satisfazer as necessidades básicas para a sobrevivência humana. Necessidades como alimentação, moradia, educação e assistência à saúde.
Para Rocha (1998, 2004), a pobreza é um fenômeno complexo e multidimensional, e pode ser definida de forma genérica como a situação na qual as necessidades básicas não são atendidas de forma adequada.
Assim como é difícil definir pobreza o mesmo ocorre para a linha de pobreza, pois não existe um valor único e universal. A linha de pobreza pode ser caracterizada como o valor monetário que permite classificar a população em pobre e não pobre. Desse modo, a linha de pobreza refere-se a um nível critico de renda necessária para satisfazer as necessidades humanas básicas o qual varia de sociedade para sociedade.
De acordo com Soares (2009), apesar de existir várias abordagens e de que algumas possam ser melhores do que outras, a escolha depende do contexto e também não há método perfeito e isento de críticas para determinar quem é e quem não é pobre.
[...] O Brasil não conta com uma linha ou metodologia oficial de pobreza e as políticas públicas utilizam critérios diferentes e contraditórios entre si. Por exemplo, a linha de inclusão no Programa Bolsa Família (PBF) é de R$ 120, já a linha de inclusão no Benefício de Prestação Continuada (BPC) é de ¼ do salário mínimo vigente, hoje em R$ 103,75. Isto quer dizer que alguns dos que são considerados pobres para o PBF não o são para o BPC. À medida que estas políticas se tornam cada vez mais importantes, a tarefa de adotar uma linha de pobreza oficial, ou pelo menos ter um tratamento oficial para a questão, torna-se cada vez mais urgente. [...] (Soares, SERGEI, 2009)

Em 2015, o Banco Mundial utilizava uma linha de pobreza de U$ 1,90 por dia esse valor também é denominado de linha de pobreza global é baseada em dados sobre preços recém-disponibilizados de todo o mundo. O PBF adota uma linha de pobreza baseada nos valores da linha de Pobreza Global.
Conforme o DECRETO Nº 8.232, de 30 de abril de 2014, a linha de pobreza do PBF neste ano foi estabelecida num valor de renda familiar mensal per capita de até R$ 154,00 (cento e cinquenta e quatro reais) e R$ 77,00 (setenta e sete reais), respectivamente. As famílias que possuíam renda abaixo desse valor são consideradas em estado de extrema pobreza.
Atualmente, com o ultimo ajuste ocorrido em 2016, o PBF atende as famílias em situação de extrema pobreza (com renda mensal de até R$ 85,00 por pessoa). Para esse caso será fornecido o benefício básico no valor de R$ 85,00 (complemento para que a renda familiar per capita atinja o valor de R$ 170,00).   
2.3. O Estado e as políticas de transferência de renda no combate à desigualdade social no Brasil
As Políticas sociais visam a intervenção do Estado, com o objetivo de interferir nas questões sociais existentes para corrigir distorções que são frutos do processo de desenvolvimento capitalista. Conforme Maia (ano não identificado), na sociedade capitalista não há igualdade de condições para as famílias pobres e os mais pobres tendem a reproduzir continuamente o ciclo da pobreza, perpetuando o baixo nível educacional, má alimentação e saúde, instabilidade no emprego e baixa renda. Dessa forma, ao utilizar as políticas sociais o Estado procura reduzir a desigualdade social para quebrar o ciclo da pobreza.
As políticas sociais são voltadas para a população que se encontra em situação mais crítica, ou seja, aqueles que não conseguem satisfazer as necessidades básicas para sobreviver. Tais políticas geram um custo elevado para o Estado, pois, transfere recursos monetários e conforme dito anteriormente, a parcela maior da população é considerada pobre e deve ser atendida pelos programas sociais.
Em 10 dezembro de 1948 foi elaborado, por representantes de diferentes origens jurídicas e culturais de todas as regiões do mundo, e proclamada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em Paris, através da Resolução 217 A (III) da Assembleia Geral a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), que teve como objetivo definir os direitos universais.
 Os direitos universais são: Educação, Saúde e Trabalho e recentemente foi incluído o direito à alimentação. Tais direitos são garantidos pela Declaração é como uma norma comum a ser alcançada por todos os povos e nações quando lançada teve como objetivo de estabelecer pela primeira vez, a proteção universal dos direitos humanos. Mais tarde, em 1993, o direito à alimentação foi incluído e equiparado aos demais direitos.
A Constituição Brasileira de 1988, também conhecida como Constituição Cidadã, afirmou, pela primeira vez, a responsabilidade com a assistência social, logo em seu primeiro artigo está definido que a República Federativa do Brasil está formada pela união dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, sendo alguns dos fundamentos do Estado garantir: a cidadania, a igualdade, a dignidade humana. Um de seus objetivos fundamentais é a construção de uma sociedade livre e justa e solidária.
Também, conforme Clélia Craveiro e Daniel Ximenes no artigo publicado no livro Programa Bolsa Família uma década de inclusão e cidadania (IPEA),2013:

A divisão de trabalho de políticas sociais entre Entes Federativos foi objeto da Constituição de 1988. A criação, em 2000, do fundo de erradicação de pobreza, voltado para o financiamento de programas implantados em localidades pobres, como o Bolsa Escola Federal, foi um segundo passo nesta marcha, mas, ainda, com decisões tomadas desde Brasília. Agora se está começando a mover os calcanhares rumo a um terceiro passo, que pode ser chamado de novo federalismo social, a partir do Brasil Sem Miséria, que mobiliza os estados a complementar as ações do Programa Bolsa Família. (CRAVEIRO e XIMENES, 2013)

É importante lembrar que no ano 2000, em New York foi aprovado durante a Cimeira do Milênio a Declaração do Milênio das Nações Unidas, este documento foi elaborado com base na década que havia se findado e nas grandes conferências e encontros das Nações Unidas. Nessa Declaração foram relacionados oito objetivos, que ficaram conhecidos como Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) com um prazo para alcance em 2015, desse modo, as Nações formaram uma parceria global com o objetivo central de reduzir a pobreza extrema.
Para Paiva, Falcão e Bartholo (2013), mesmo que estivesse definido na Constituição à proteção à família, à infância e à adolescência entre os objetivos da Assistência Social, o sistema de proteção social vigente até a primeira metade da década de 1990 não beneficiava a população pobre em idade ativa, com capacidade produtiva, e, especialmente, as crianças. E por esse motivo as taxas de pobreza e extrema pobreza da população mais jovem (notadamente crianças até 15 anos de idade) serem, na prática, o dobro da média nacional.
Fazendo uma retrospectiva sobre as políticas de transferências de renda adotadas no Brasil, pode-se afirmar que o PBF não foi uma novidade de políticas com objetivo assistencialista, pois como afirma Rocha (2005), os programas que beneficiam idosos e portadores de deficiência de baixa renda são programas que existem desde a década de 1970 e foram mantidos sem interrupção e incorporados à nova sistemática operacional que foi proposta pela Lei Orgânica da Assistência Social durante a década de 1990.
A Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993 denominada Lei Orgânica da Assistência Social, define em primeiro artigo:  Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.                          
Durante a segunda metade da década de 1990 foram criados novos programas de transferência de renda, como uma resposta do Governo Federal ao padrão de desigualdade de renda brasileira presente nas mais diferentes condições econômicas de curto e longo prazo. Antes que esses programas se tornassem federais já tinham ocorrido tentativas de implantação por iniciativa municipal, o Bolsa – Escola é o melhor exemplo para este caso. Conforme a autora Sonia Rocha, (2005), através dessas tentativas de implementação verificou-se a necessidade de federalização do programa, em função da situação da maioria dos municípios demonstrarem a falta de capacidade financeira e operacional para garantir o seu funcionamento.
Mesmo quando se tornou um programa federal, o programa Bolsa – Escola enfrentou sérios problemas em sua primeira fase de 1999 a 2000. A partir de  2001 o Governo Federal passou a arcar com a totalidade do ônus financeiro e todas as responsabilidades referente a gestão (controle da população atendida e pagamento dos benefícios) dos programas Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentação. Outro beneficio independente desses dois programas que surgiu nessa época foi o auxílio-gás.

[...] O objetivo foi o de direcionar para a população de baixa renda, como transferência monetária, os valores correspondentes ao subsídio — via preço, de caráter universal — ao consumo de gás de cozinha, que foi eliminado no início de 2001. [...] O benefício era de R$ 7,5/mês por família, pago bimestralmente. (ROCHA, 2005)

Tanto o programa Bolsa – Escola quanto o programa Bolsa – Alimentação, eram programas focalizados nas famílias pobres com crianças. Enquanto o primeiro beneficiava as famílias pobres com crianças em idade escolar de (6 a 15 anos), o Bolsa Alimentação atendia as crianças que estavam na faixa etária de até 7 anos. Esses programas tinham outras características em comum, a começar pelo critério de delimitação da população alvo a ser atendida, para ser beneficiária desses programas, a renda familiar per capita deveria ser abaixo de meio salário mínimo, esse pagamento ocorria mensalmente e diretamente ao beneficiário, de preferência  a mãe da família, por meio de cartão magnético. O valor do beneficio era igual para os dois programas R$ 15 por criança, sendo que a família poderia receber até três benefícios, ou seja, até o valor de R$ 45. O Auxílio Gás também partilhava do mesmo critério de seleção dos dois programas acima, meio salário mínimo per capita, mas diferente deles, não havia nenhuma restrição quanto à composição familiar, e o valor do benefício era de R$ 7,5/mês por família e pago bimestralmente.
Durante o segundo mandato do presidente FHC, ao final de 2002, houve a implantação dos programas de transferência de renda caracterizados como uma nova forma de ação contra a pobreza e com chances reais de permanência. Tais programas se diferenciam dos atuais no número de beneficiários e também no valor monetário do benefício.
Em 2003, o governo Lula, anunciou logo no início, o novo programa de transferência de renda, o Fome Zero, e no segundo semestre do mesmo ano, o programa Bolsa Família, esses novos programas trouxeram em sua base os programas preexistentes do governo anterior. o Programa Fome Zero funcionou como o carro-chefe da política do novo governo, e trazia incorporados vários  programas e iniciativas preexistentes, entre eles os programas de transferência de renda criados no governo FHC.
No primeiro governo Lula, os programas de transferência de renda foram unificados no programa Fome Zero. Houve ampliação da clientela e do valor do benefício. Ao longo do seu ano de lançamento tal programa enfrentou dificuldades operacionais e o governo então, optou por reformular sua política de transferência de renda. E em outubro do mesmo ano, foi lançado o Programa Bolsa  Família- PBF. Este programa trazia consigo todos os outros, ou seja, assim como o programa Fome Zero, o PBF unificou as diversas iniciativas de transferência de renda do Governo. Houve algumas mudanças como os parâmetros de renda para delimitação das famílias beneficiadas, e também as regras para determinação do valor dos benefícios. O PBF será apresentado na sessão seguinte.
Nestes últimos anos o governo brasileiro vem adotando políticas de transferência de renda para os mais pobres com objetivo de combater a pobreza. No entanto, vários trabalhos teóricos e empíricos mostram que existem controvérsias sobre a eficácia dessas políticas, o ideal é que tais programas viessem com estímulos na capacitação para os indivíduos beneficiados, para que futuramente o círculo de dependência entre o beneficiário e o governo fosse rompido. (MARINHO, LINHARES e CAMPELO, 2010)

2.4  Programa Bolsa Família
Segundo o IPEA e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS (2013), o Programa Bolsa família atualmente é a maior ação do governo em termos de política de transferência de renda. Em 2013 o programa atendeu cerca de 13,8 milhões de famílias em todo país, isso corresponde a um quarto da população brasileira, o Bolsa Família é formado por um conjunto de vários benefícios e seu principal mecanismo é a transferência de recursos monetários.
A criação do PBF decorreu da necessidade de unificar os programas de transferência de renda que já existiam no Brasil, elaborados durante a transição do governo Fernando Henrique Cardoso para o governo Luiz Inácio Lula da Silva. O objetivo dessa unificação estava em minimizar a ocorrência de sobreposição dos programas, desperdício de recursos, a falta de planejamento e mobilidade do pessoal executor, as alocações orçamentárias insuficientes.
            O programa Bolsa Família foi instituído em 2003 pela medida provisória nº 132, de 20 de outubro,  o referido programa partia da estratégia de inclusão social prevista no PPA 2003 – 2007 Brasil de todos. O objetivo principal é contribuir para o aumento da inclusão social, a redução da miséria e o alívio imediato da situação de pobreza e também da fome. Além disso, buscava melhorar o acesso das famílias a  serviços de saúde e educação.
     O programa atende famílias em situação de extrema pobreza. A família para ser atendida pelo programa deve possuir uma renda mensal per capita de até R$ 170,00, são quatro tipos de benefícios, conforme descrito abaixo:

Conforme explicitado acima, o PBF é um programa de transferências condicionadas, de forma simples, isso quer dizer que deve haver uma corresponsabilidade. Esse tipo de programa tem sido um dos mais importantes instrumentos de política social nos últimos quinze anos.
O programa fornece às famílias beneficiadas recursos monetários exigindo que sejam cumpridos alguns requisitos propostos para a família ficar regular no programa, além disso, são destinados à redução da pobreza e desigualdade social. Esses requisitos fazem parte das condicionalidades do PBF. Basicamente os requisitos são divididos em duas áreas: saúde e educação.
Na área da Saúde é exigido das gestantes que se inscrevam e compareçam nas consultas médicas mensais do pré-natal, tenham o cartão de saúde atualizado e que as nutrizes também tenham acompanhamento médico, assim como para as crianças que são beneficiadas pelo programa, é exigido o cartão de vacina em dia e frequentem os serviços disponibilizados como acompanhamento nutricional.
Na área da educação os beneficiários do programa com idade entre 6 a 15 anos devem ser matriculados e ter frequência mínima de 85% no ano letivo, o programa também exige o retorno de adultos e analfabetos à escola.
A base de dados e gestão do programa é feita pelo Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico). O sistema serve para o cadastramento dos beneficiários e controle, serve também para a integração de políticas voltadas para a educação saúde e assistência social e garantir a oferta de serviços aos beneficiários e que estes tenham acesso a eles. Trata-se de uma plataforma integrada de informações que foi aprimorada com o tempo. O objetivo do sistema é unificar as distintas bases de dados e estruturar a capacidade de cadastramento, processamento e fiscalização das informações do PBF.

2.5  Viabilidade econômica do combate à pobreza
A eficácia e a viabilidade do Programa é alvo de muitas críticas. Alguns autores argumentam que ele não é eficaz, pois pode haver uma má gestão no programa fazendo com que parte dos recursos não seja destinada aos verdadeiramente pobres.
Para Schwarzman (2006, 2009) esse programa tem o efeito limitado devido à sua má gestão e o pequeno volume dos recursos que são transferidos às famílias. Porém para muitos autores trata-se de uma nova forma e também revolucionária de combate à desigualdade de renda e de melhorar a educação juntamente a saúde da população brasileira, em contrapartida outros autores acreditam que tal programa não passa de uma política assistencialista com a função de perpetuar a pobreza e contribuir para dar votos aos governantes em dias de eleições.

[...] A realidade está entre os dois extremos: estes programas trazem efetivamente benefícios para as populações mais pobres, mas seus efeitos econômicos e sociais são menos significativos do que se apregoa. Sua importância como instrumento político e eleitoral, no entanto, está fora de dúvida. (SCHWARZMAN, SIMON, 2009)

Carvalho Jr (2006 apud MARINHO, LINHARES, CAMPELO, 2011), verificou em seu estudo que programas de transferência de renda no Brasil tiveram crescimento exponencial após 2000 e os demais serviços assistenciais reduziram em termos reais o autor então destaca que isso pode gerar uma maior probabilidade de corrupção e do uso de político de concessão desses programas.
A ex-ministra de Estado de Desenvolvimento Social e Combate à Fome Tereza Campello defende o programa, argumentando que o programa atinge seu principal objetivo: redução da pobreza. Ainda segundo Campello, há evidencias de melhora das condições de saúde das famílias beneficiadas, redução da desnutrição e mortalidade infantil. Outro impacto do programa é na educação, segundo Campello, houve redução nos indicadores de evasão e regularização na trajetória escolar.
Para Schwarzman (2009) o PBF trás alguns pressupostos, entre eles estes dois que estão equivocados, um em especial que trata da suposição de que os problemas de acesso à educação, assim como os de saúde, são, sobretudo problemas de demanda, e não de oferta de serviços. E o outro pressuposto trata-se da condicionalidade exigida pelo programa, que em termos simples é a garantia da frequência escolar da criança beneficiada, assim como o cartão de vacinas em dia, e as mulheres grávidas precisam fazer o acompanhamento médico e seguir outras orientações do Ministério da Saúde. Dessa forma, imaginam que as crianças deixam de ir à escola para trabalhar e ajudar na renda família;  o benefício do PBF seria um estímulo para que as famílias enviassem seus filhos à escola. Consequentemente, isto aumentaria a demanda por educação, e o sistema escola responde melhorando a quantidade e qualidade da oferta de serviços, analogamente isto vale para o sistema de saúde.
Segundo o autor estes dois pressupostos são equivocados, pois grande parte da população brasileira vive em situação precária, sem formação profissional e sem perspectivas de conseguir trabalho. E proporcionar a estas pessoas uma renda mínima, que ajude na sobrevivência do dia a dia, é uma política necessária, e não existe razão para concordar com a ideia malthusiana de que os pobres precisam da miséria para ser incentivados a buscar trabalho.
Quando se trata da focalização do PBF o objetivo é atingir as famílias em situação de muita necessidade, ou seja, em situação de pobreza:

“Diferente da maioria dos demais programas sociais, o bolsa família tem o mérito de levar um recurso adicional a famílias em situações de muita necessidade, e isto é algo que precisa ser valorizado, independentemente do cumprimento ou não de eventuais condicionalidades. Mas esta focalização não é perfeita – muitas pessoas que recebem o auxilio não precisariam dele, e outros que precisariam não o recebem- e sua contribuição para a redução da desigualdade de renda no país nos últimos anos é maior do que normalmente se diz.” (SCHWARZMAN, SIMON, 2009)

Sergei Soares (2009) e outros autores estudaram a focalização e cobertura do programa no Brasil e concluíram que existe uma boa focalização em termos comparativos. Segundo eles, 80% das transferências são destinadas aos 23% mais pobres, o que significa, na outra ponta, que um em cada cinco reais gastos vá para famílias de renda mais alta. E os problemas de focalização ainda existentes são devido aos processos de cadastramento dos beneficiados pelos municípios, pois são feitos na auto declaração da renda das pessoas candidatas a serem beneficiárias do programa.

3.  METODOLOGIA

            Há várias formas para se estudar a desigualdade, no caso desta pesquisa a desigualdade na distribuição dos rendimentos médios mensais familiares, no período 2004 a 2014, optou-se, inicialmente, pela representação gráfica.  
As representações gráficas permitem visualizar de maneira direta e simples uma distribuição e comparar os níveis de desigualdade em diferentes distribuições. A abordagem gráfica é um primeiro passo eficiente em qualquer análise sobre desigualdade em uma distribuição. Uma medida de desigualdade como o Coeficiente de Gini que sintetiza a informação da desigualdade em um único valor, porém, a síntese realizada por este ou por outro indicador implica na perda de informação sobre a distribuição como um todo, informação que muitas vezes é mantida quando a desigualdade é representada de forma gráfica. 
A Curva de Lorenz é uma construção geométrica sobre uma distribuição estatística que exprime o comportamento de um fenômeno econômico ou social cuja principal característica é a concentração. Ela indica, de forma relativamente simples, quanto cada fração da população detém da renda total. A curva de Lorenz é muito útil, dentre outras coisas, porque facilita comparações de distribuições entre populações com níveis de riqueza diferentes ou das distribuições de uma mesma população em distintos momentos no tempo, como é o caso aqui estudado.
A partir das distribuições de rendimentos médios familiares foram calculadas as curvas de Lorenz e a partir das distribuições foi possível calcular o índice de concentração de Gini para os anos de 2004, 2008, 2012 e 2014.
Para mensurar a contribuição dos recursos distribuídos pelo programa bolsa família na diminuição da desigualdade na distribuição de rendimentos no Estado do Tocantins, nos anos de corte transversal adotados, foram utilizadas duas distribuições de rendimentos monetários: a primeira a distribuição dos rendimentos médios mensais familiares, fornecida pelas PNAD’s e a segunda distribuição dos rendimentos médios mensais familiares já descontados os montantes dos rendimentos monetários que foram distribuídos pelo PBF segundo a classe de rendimentos da população beneficiária do programa, essa distribuição foi construída a partir da distribuição de rendimentos médios mensais familiares da PNAD. As duas distribuições foram nomeadas como distribuição de rendimentos com PBF e distribuição de rendimentos sem PBF respectivamente.
No segundo momento foram calculados os índices de Gini, para cada distribuição, com a utilização de uma fórmula de cálculo mais exata daquela tradicionalmente utilizada e que foi desenvolvida no Instituto Nacional de Estatística da Espanha1 , da comparação dos dois índices de Gini, com PBF e sem PBF, foi aferida a contribuição dos recursos aportados pelo Programa Bolsa Família para a diminuição das desigualdades impostas pela distribuição social dos rendimentos nas famílias tocantinenses.

3.1  Curva de Lorenz
Optou-se por ela, pela sua capacidade de explicação em distribuições cuja principal característica é a concentração. Na análise de uma distribuição de rendimentos, usada como a melhor aproximação para a análise da distribuição de renda, esta curva mostra o comportamento da proporção acumulada da renda (y) em função da proporção acumulada da população (x), para isto os indivíduos estão ordenados pelos valores crescentes da renda. E por meio dessa curva foi possível calcular o índice de concentração de Gini para os anos de 2004, 2008, 2012 e 2014.

A figura 1, acima, apresenta a representação gráfica da Curva de Lorenz. A diagonal divide a área do quadrado em partes iguais, de tal forma que qualquer ponto localizado nessa reta representa os pontos nos quais os valores da abscissa e da ordenada são iguais, por isso a diagonal é denominada “reta da perfeita distribuição ou de equidistribuição”.
Para construir  as Curvas de Lorenz, referentes a cada ano, foram utilizados os dados das PNADs referentes ao rendimento médio mensal familiar.

3.2  Índice de Gini
          É um índice largamente utilizado em economia para mensurar o grau de concentração. Usualmente a definição encontrada nos livros de Estatística é obtida a partir de uma abordagem geométrica, pois obtém o índice como o cociente entre a área delimitada pela curva de Lorenz e a diagonal da perfeita igualdade, comumente designada por α. É obtida como a soma das áreas compreendidas entre a curva de Lorenz e a de perfeita igualdade e a representação da perfeita desigualdade designada por β, ver gráfico acima; dessa forma o índice de Gini representado por  G é designado por:

O indice de Gini, usado neste trabalho, foi desenvolvido no Instituto Nacional de Estadística da Espanha  e apresenta uma aproximação mais exata ao seu valor real do que a obtida pela abordagem geométrica tradicional; a fórmula é a seguinte:
 

Onde   pi = População e qi = Rendimentos

Fonte: Estatística Espanhola, Vol 39, Num 142, 1997 pags 207 e 208, Instituto Nacional de Estatística de Espanha, Madrid - ES, 1997.

3.3 Da natureza dos dados usados na análise
Para a realização deste trabalho foram utilizados dados secundários de duas fontes: do Ministério do Desenvolvimento Social – MDS e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística- IBGE.
Do MDS foram obtidos os dados do número de famílias beneficiárias do PBF no estado do Tocantins e os montantes anuais dispendidos pelo programa no estado ao longo dos anos de 2004 a 2014; do segundo foram obtidos os dados referentes à distribuição dos rendimentos monetários médios mensais familiares apurados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios- PNAD, nos anos de 2004, 2008, 2012 e 2014.  Das tabelas da PNAD referentes aos rendimentos médios familiares, incluídos os benefícios do PBF, foram desconsideradas as famílias que não declararam o rendimento.

3.4  Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD
            A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD fornece informações  de levantamentos amostrais e em consequência, a precisão das conclusões aferidas está afetada pelo erro da amostragem, esse fato tem levado alguns autores ao questionamento do quanto as informações da PNAD  se aproximam das informações fornecidas pelos registros administrativos do programa bolsa família.
          De acordo com Veras Soares, Soares, Medeiros, Osório (2006):

[...] Em particular, há dois aspectos que merecem atenção: a precisão das estimativas da Pnad quanto ao número absoluto de beneficiários dos programas e a distribuição relativa dos atributos dos beneficiários (distribuição regional etc.). Existem duas razões relativas à amostragem da Pnad para acreditar que não haverá concordância total: projeção de população independente e amostra nucleada. [...]

Ainda segundo estes autores, a PNAD trabalha com estimativas de população obtidas a partir dos dados do censo demográfico imediatamente anterior.
Ainda conforme Veras Soares, Soares, Medeiros, Osório (2006):

[...] Existem boas razões para que assim seja, mas uma consequência dessa projeção populacional é que todas as grandezas extensivas, coletadas pela Pnad não são muito confiáveis. [...] Uma segunda característica da Pnad é que sua amostra é nucleada. Esse é um tipo de amostragem muito bom para estimar, com alta precisão e baixo custo, características de uma população espalhada no território coberto, mas gera erros grandes quando se trata de uma população concentrada geograficamente. Os exemplos clássicos são populações em aldeias indígenas e quilombos. Como essas populações são altamente concentradas geograficamente, não se pode usar a Pnad para fazer qualquer inferência sobre elas.

Contudo, mesmo com as dificuldades na análise de alguns programas de transferência de renda, a PNAD é uma fonte importante de dados que cumpre seu objetivo primordial que é fornecer um retrato anual da situação socioeconômica do país e de suas Unidades Federadas.

4.  ANÁLISE, RESULTADOS E CONCLUSÕES.

Esta parte do trabalho está dividido em cinco seções, as quatro primeiras explicitam a contribuição do PBF à diminuição da desigualdade na distribuição de renda no ano de corte; a quinta seção apresenta a  análise comparativa entre os anos de 2004 e 2014.

4.1 Impactos do Programa Bolsa Família sobre a diminuição da pobreza no estado do Tocantins em 2004.
A análise foi realizada com os dados secundários fornecidos pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD de 2004, conforme a Tabela 1 abaixo.

A tabela 2 explicita a distribuição dos rendimentos médios anuais das famílias do Estado do Tocantins no ano de 2004, incluindo nos rendimentos as transferências oriundas do PBF. Ao observar essa tabela é possível notar que na primeira classe da distribuição, que inclui as famílias que declararam não possuir rendimentos, figuram 8.518 famílias, as quais representam 2% do total de famílias. Já na segunda classe, que inclui as famílias que recebem até um salário mínimo de rendimentos, totalizam 65.068 famílias, 17% do total, as quais tem rendimento médio anual de R$ 2316,00 e rendimento mensal de R$ 193,00.
            As classes que incluem as famílias com rendimento mensal de um a cinco salários são a terceira, quarta e a quinta e totalizam 62% do total de famílias. As classes que representam as famílias com rendimento superior a cinco salários mínimos correspondem a 17% do total.
A Tabela 2, construída a partir da tabela 1 descontando as transferências aos beneficiários do PBF em 2004, monstra que a primeira classe que inclui as famílias que não possuem rendimentos, aumentou a frequência absoluta, pois agora foram incluídas as famílias que não possuíam rendimentos e foram beneficiarias do PBF, essa classe passou a representar 5% do total de famílias do estado, sendo 19.579 famílias. A segunda classe que inclui as famílias que possuem rendimento de até um salário mínimo corresponde a 14% de todas as famílias e totalizam 54.007 famílias. Por sua vez, as classes que representam as famílias que possuem rendimento mais de um salário e até cinco salários mínimos são 61% de todas as famílias. Já as famílias que possuem rendimento mensal de mais de cinco salários mínimos e mais de vinte salários mínimos representam 17% de todas as famílias do estado.
Na curva de Lorenz da figura 02 é possível observar que a linha de distribuição com o PBF está discretamente mais próxima da linha de perfeita distribuição, o qual indica que nesse ano o PBF teve uma contribuição positiva no combate à desigualdade de renda. 

Em relação ao índice de concentração de Gini, no ano de 2004, de acordo com os dados apresentados na Tabela 1: Rendimento familiar incluindo o PBF, o índice de Gini foi 0,5258 e para a Tabela 2: Rendimento familiar retirando o PBF, ano de 2004, foi de 0,5383. Assim, se comprova que a contribuição do PBF para a redução da concentração de renda nesse ano foi de 1,2509%.

4.2 Impactos do Programa Bolsa Família sobre a diminuição da pobreza no estado do Tocantins em 2008

Em 2008, assim como em 2004, também foram utilizados os dados  da PNAD de 2008 (Tabela 4) fornecida pelo IBGE.

Seguindo a mesma análise feita para o ano de 2004, os resultados são um pouco diferentes, começando que o valor total dos benefícios pagos neste ano superou o valor de rendimento da segunda classe (famílias que recebem até um salário mínimo). Neste caso foi subtraída toda a primeira e segunda classe e parte da terceira referente às famílias que possuíam mais de um a dois salários mínimos.

A tabela 5 apresenta, de forma explicita, a distribuição dos rendimentos médios familiares anuais das famílias do Estado do Tocantins no ano de 2008, incluindo nos rendimentos as transferências oriundas do PBF. Dessa tabela é possível notar que a primeira classe, que representa as famílias que declararam não possuírem rendimentos totaliza 7000 famílias as quais correspondem a 1,8% do total de famílias no estado do Tocantins nesse ano. Já a segunda classe representa as famílias que recebem até um salário mínimo corresponde a 18,6% e soma 73.000 famílias com o rendimento anual de R$ 3.828,00 e mensal de R$ 319,00.
            As classes que incluem as famílias com rendimento mensal de um a cinco salários mínimos são a terceira, quarta e a quinta as quais correspondem a 63% da quantidade total de famílias. As classes que representam as famílias com rendimento superior a cinco salários mínimos correspondem a 16,3% do total de famílias estimadas no estado nesse ano.
Na Tabela 6: Rendimento familiar retirando o PBF, ano de 2008, é possível observar que as famílias que recebem em média até um salário mínimo mensalmente estão contabilizadas na primeira e segunda classe e representam 20% de todas as famílias do Estado.
Ao analisar a distribuição de renda da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD de renda incluindo o PBF por meio da tabela 1 e comparar com a distribuição de renda retirando o PBF (tabela 2) se observa que no ano de 2008 ao retirar o valor dos benefícios provenientes do PBF a primeira classe que representa as famílias que não possuem rendimentos aumentou cerca de 5%.

Ao comparar graficamente, usando a curva de Lorenz na Figura 02, se  observa que a linha de distribuição referente ao ano de 2008, retirando os benefícios provenientes do PBF, está mais distante da linha de equidistribuição, sendo assim para este ano o PBF teve um resultado positivo no combate à desigualdade de rendimentos. 
Quanto ao índice de concentração de Gini, no ano de 2008, de acordo com os dados apresentados na Tabela 3: Rendimento familiar incluindo o PBF, ano de 2008, o índice de Gini foi de 0,4803 e para os dados referentes à Tabela 4: Rendimento familiar retirando o PBF, ano de 2008 foi de 0,5273. Sendo assim, a contribuição do PBF para a redução da concentração de renda nesse ano foi de 4,709%.

4.3 Impactos do Programa Bolsa Família sobre a diminuição da pobreza no estado do Tocantins durante o ano de 2012.
                              Para realizar a análise para 2012, também foi utilizado os dados da  PNAD desse ano  (Tabela 7) fornecidos pelo IBGE.
Seguindo a mesma tendência dos anos anteriores, neste ano o valor total dos benefícios pagos superou o valor de rendimento da segunda classe (famílias que recebem até um salário mínimo). Neste caso foi subtraída toda a primeira e segunda classe e parte da terceira referente às famílias que possuíam mais de um a dois salários mínimos. A tabela 8 explicita a distribuição dos rendimentos médios familiares anuais das famílias do Estado do Tocantins no ano de 2012, incluindo nos rendimentos as transferências oriundas do PBF.

           Ao observar a Tabela 8: Rendimento familiar incluindo o PBF, ano de 2012 é possível notar que a primeira classe que representa as famílias que declararam não possuírem rendimentos tem a frequência absoluta de 10000 famílias o que corresponde a 2,2% da quantidade total de famílias do Estado nesse ano.

 A segunda classe que representa as famílias que recebem até um salário mínimo corresponde a 18,6% e são 85.000 famílias com o rendimento anual de R$ 5.744,45 e mensal de R$ 478,70.
            As classes que representam as famílias com rendimento mensal de um a cinco salários são a terceira, quarta e quinta e correspondem a 63,9% da quantidade total de famílias do Estado. As classes que representam as famílias com rendimento superior a cinco salários mínimos correspondem a 15,3% do total.
Neste ano ao analisar a Tabela 9: Rendimento familiar retirando o PBF, ano de 2012 é possível observar que a primeira classe que representa as famílias sem rendimentos aumentou para 6%, um total de 30.731 famílias.
Ao comparar graficamente por meio da curva de Lorenz na Figura 03: Curva de concentração para o rendimento familiar anual – Tocantins 2012 é possível observar que a linha de distribuição com os valores do rendimento do PBF referente ao ano de 2012, está levemente mais próxima da linha de equidistribuição, sendo assim para este ano o PBF a curva de Lorenz evidencia que nesse ano se teve um resultado positivo no combate a desigualdade na distribuição de rendimentos.

Quanto ao índice de concentração de Gini, no ano de 2012, de acordo com os dados apresentados na Tabela 5: Rendimento familiar incluindo o PBF, ano de 2012, o índice de Gini foi de 0,5006 e para a distribuição de rendimentos sem incluir o PBF, a Tabela 6, foi de 0,5348. Sendo assim, a contribuição do PBF para a redução da concentração de renda nesse ano foi de 3,42%.

4.4 Impactos do Programa Bolsa Família sobre a diminuição da pobreza no estado do Tocantins durante o ano de 2014.

Para fazer a análise de 2014 também foram utilizados os dados secundários da PNAD do referido ano (Tabela 10), fornecida pelo IBGE.

A tabela 11 explicita a distribuição dos rendimentos médios familiares anuais das famílias do Estado do Tocantins no ano de 2014, incluindo nos rendimentos as transferências oriundas do PBF. No ano de 2014 se observa a mesma tendência dos anos de 2008 e 2012, o valor total dos benefícios pagos foi superior ao valor dos rendimentos da segunda classe (famílias que recebem até um salário mínimo). Neste caso foi subtraída toda a primeira e segunda classe e parte da terceira classe que inclui as famílias que possuíam rendimentos monetários médios mensais de mais de um a menos de dois salários mínimos mensais.

Ao observar a Tabela 11: Rendimento familiar incluindo o PBF, ano de 2014 é possível notar que a primeira classe, que representa as famílias que declararam não possuir rendimentos, tem frequência absoluta de 15000 famílias, as quais correspondem a 3% da quantidade total de famílias no estado. Já a segunda classe que representa as famílias que recebem até um salário mínimo corresponde a 19,6% e são 98.000 famílias com o rendimento anual médio de R$ 6.656,87 e mensal de R$ 554,74.
            As classes que representam as famílias com rendimento mensal de um a cinco salários são a terceira, a quarta e a quinta e correspondem a 62,8% da quantidade total de famílias. Por fim, as classes que representam as famílias com rendimento superior a cinco salários mínimos correspondem a 14,6% do total de famílias do estado.
Dos dados contidos na tabela 8: Rendimentos familiares retirando o PBF, no ano de 2014, é possível observar que ao retirar o valor do rendimento proveniente do PBF a quantidade de famílias contabilizadas na primeira classe (sem rendimentos) aumentou para 8%.

Ao comparar graficamente por meio da curva de Lorenz na Figura 04: Curva de concentração para o rendimento familiar anual – Tocantins 2014 é possível observar que a linha de distribuição sem os valores provenientes dos benefícios recebidos pelo PBF e a linha de distribuição incluindo esses valores referente ao ano de 2014, estão localizadas nos mesmos pontos, sendo assim, graficamente, no que se refere a desconcentração de renda, não se teria alterações na distribuição de rendimentos.

Fonte: Elaboração própria de acordo com dados da PNAD 2004 e Ministério do Desenvolvimento e da Saúde - MDS.

Quanto ao índice de concentração de Gini de 2014, com base nos  dados apresentados na Tabela 10: Rendimentos familiares incluindo o PBF em  2014, o índice de Gini foi igual a 0,5025 e para os dados referentes a Tabela 11: Rendimento familiar retirando o PBF, ano de 2014 foi de 0,5075. Sendo assim, a contribuição do PBF para a redução da concentração de renda nesse ano foi de 0,51%.
 
4.5 Impactos do Programa Bolsa Família sobre a diminuição da pobreza no estado do Tocantins: comparativo dos anos de 2004 e 2014.

Inicialmente serão comparadas as distribuições dos rendimentos familiares incluindo neles as transferências do PBF nesses anos.
Observando as curvas de Lorenz, nas Figuras 05 e 06, é possível visualizar que tanto a curva referente ao ano de 2004 quanto a do ano de 2014 coincidem em muitos pontos na Figura 05: Curva de concentração para o rendimento familiar com o PBF – 2004 e 2014, mas a curva de 2014 encontra-se um pouco mais próxima da linha de equidistribuição, isso significa que, visualmente a distribuição de rendimentos do ano 2014 foi levemente mais desconcentrada do que a de 2004.
Figura 06: Curva de concentração para o rendimento familiar com o PBF – 2004 e 2014

Porém, essa desconcentração visual não foi homogênea em todas as classes de rendimentos, em algumas classes houve melhora, porém nas primeiras classes, onde são representadas as famílias que possuem até um salário mínimo de rendimento não houve alteração.

Fica evidente que se o Programa Bolsa Família não tivesse existido no ano de 2004 a desigualdade na distribuição de rendimentos teria sido mais perversa em relação a 2014 (0,538 vs 0,507).

 Contabilizados os valores das transferências realizadas pelo Programa Bolsa Família para calcular o índice de Gini nesses dois anos fica claro que a distribuição dos rendimentos familiares foi um pouco menos desigual (0,525 vs 0,502).

Esses resultados comprovam que, mesmo com algumas possíveis distorções na execução do Programa Bolsa Família, é inquestionável que os recursos transferidos para famílias de menores rendimentos contribuem para diminuir as grandes desigualdades existentes na distribuição da riqueza no país.

5.  DISCUSSÕES FINAIS

Os gastos sociais do governo destinados às políticas de transferências na Previdência e Assistência são motivo de discussões devido ao seu crescimento,  seja em valores reais ou em percentuais do produto interno bruto (PIB) e, em função da elevação da tributação e das muitas prioridades existentes na sociedade brasileira.
Nesse contexto, este trabalho surgiu do questionamento acerca de quais seriam os impactos do Programa Bolsa Família sobre a diminuição da pobreza no estado do Tocantins durante o período de 2004 a 2014. Percebeu-se com esse trabalho que o Programa Bolsa Família atinge o seu principal objetivo: reduzir a desigualdade de renda, porém não é suficiente para concluir que houve redução na desigualdade social, porque a diminuição das desigualdades sociais somente será atingida quando as pessoas com menores rendas tenham acesso a serviços sociais de qualidade como educação de qualidade, saúde de qualidade, moradia digna, segurança pública, previdência social que realmente cumpra seu papel de propiciar condições de vida minimante adequadas e dignas às pessoas que por diversas razões estejam fora do mercado de trabalho.  
Desde a sua institucionalização e com base nos anos analisados, o ano que o PBF teve o maior efeito na diminuição da pobreza foi em 2008, atingindo uma variação de 4,71% ao comparar o coeficiente de Gini com e sem os valores recebidos pelos beneficiários do PBF.
Já dos anos analisados em que o PBF atingiu o pior efeito foi em 2014, atingindo uma variação de 0,005%, o que é paradoxal dado que nesse ano o PBF transferiu o maior volume de recursos, um valor total de R$ 281.367.849,00, de acordo com o MDS.
Ainda seguindo a comparação feita no parágrafo anterior em 2004 o PBF beneficiou 55.305 famílias no estado do Tocantins, sendo o ano com o menor número de beneficiários. O ano em que o programa teve o maior número de beneficiários foi em 2012, chegando a atender 139.690 beneficiários.
Contudo, mesmo com a diminuição relativa na distribuição de rendimentos familiares em alguns anos, particularmente nas classes de menores rendimentos, isto não significa que houve diminuição das desigualdades sociais.
A diminuição das desigualdades sociais somente aconteceria se houvesse aumento no acesso da população mais pobre a serviços sociais e de proteção social de qualidade. No Brasil com o PBF diminuíram relativamente as desigualdades de renda para os mais pobres, porém as desigualdades sociais (acesso aos serviços descritos) aumentaram, e a concentração de renda para os mais ricos continuou e continua crescendo.

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