Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO GOVERNAMENTAL

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CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A discussão dos conceitos balizadores do orçamento público é tema deste trabalho que buscou ainda discutir que o êxito de um projeto está diretamente ligado ao planejamento como base para a elaboração da proposta orçamentária e efetiva administração rigorosa da execução orçamentária.
Com uma breve abordagem histórica da evolução das práticas orçamentárias, procurou-se demonstrar o quanto é indispensável a idéia de planejamento em todas as ações que são praticadas no que diz respeito ao orçamento, uma vez que é claro no que será apresentado que antes dessas técnicas atuais serem implementadas na cultura do Governo, as ações eram desenvolvidas de forma inconseqüente, o que ocasionava desordem e necessidade de controle e monitoramento.
Em seguida são apresentados os marcos legais do orçamento que são o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, além da análise minuciosa dos princípios orçamentários, tipos e funções do orçamento.
Toda essa construção foi imprescindível para um melhor entendimento de como se deve proceder na analise e execução do orçamento federal, pois caso isto não ocorra os dirigentes podem ser sanções em função da LRF.

Orçamento é uma ciência humana, contrariando o senso comum, já que intuitivamente deduz-se que esta é uma ciência exata. O orçamento é um instrumento de execução das finanças públicas e visa à melhoria do bem estar social buscando estabilidade e equilíbrio das políticas públicas. Segundo Benicio, (2000):
Em sua definição clássica, orçamento é a previsão das quantias monetárias que, num período determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos. Orçamento é um instrumento de natureza econômica elaborada com objetivo de prever determinadas quantias que serão utilizadas para determinados fins. Ele consiste em um resumo sistemático, ordenado e classificado das despesas previstas e das receitas projetadas para cobrir essas despesas. (...) No orçamento você supõe que aplicará um determinado recurso numa certa atividade.
A expressão orçamento é proveniente do latim e significa “planejar/calcular”.  O orçamento é derivado do processo de planejamento da gestão de uma instituição, ou seja, é o instrumento que deve espelhar as políticas públicas, permitindo programar a execução das ações futuras almejadas para um período pré-determinado, um ano.
A elaboração da proposta orçamentária é a prática utilizada pela administração pública para maximizar a utilidade dos recursos disponíveis, e é de responsabilidade do Poder Executivo. Ela demonstra financeiramente a estratégia mais adequada para a efetiva execução dos programas e ações planejados para o próximo ano, pela instituição.
Um orçamento será elaborado com o objetivo de planejar quais serão os recursos necessários para a realização de uma determinada ação ou programa de governo. O autor Benicio (2000), em sua obra ressalta que “O orçamento informa, de um modo transparente, a maneira como se pretende aplicar os recursos que se visa obter. Este instrumento serve como norteador da execução financeira institucional”.
No Brasil, o órgão responsável por gerir os recursos orçamentários é a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Consta no Manual Técnico de Orçamento 2017 o conjunto de objetivos que tem sido a base para o trabalho da SOF, são eles:
Para melhor entendimento deste texto é importante destacar os conceitos orçamentários básicos, receita e despesa orçamentária. Receita Orçamentária é o montante de recursos proveniente de rendas geradas pelo próprio Estado e são utilizadas para financiar os dispêndios do mesmo. As receitas são separadas em duas categorias econômicas: receitas correntes (arrecadações provenientes do poder que o Estado impõe - tributos, por exemplo) e receitas de capital (oriundas da realização de recursos financeiros, representadas por variações patrimoniais). Por outro lado existe a despesa orçamentária que ao contrário da receita, demonstra efetivamente os gastos do Governo, classificadas como despesas correntes e despesas de capital, as despesas orçamentárias estão organizadas na estrutura do orçamento público atual classificadas por programas de trabalho que possuem programação física e financeira.

As primeiras Constituições Federais não contemplavam especificamente artigos sobre práticas orçamentárias, no entanto em 1891 foi sancionada uma Lei que atribuiu ao Ministério da Fazenda a competência de centralização, harmonização, alteração ou redução dos orçamentos parciais dos Ministérios, com o objetivo de organização da proposta. Já em 1892, outra Lei entrou em vigor e esta atribuía as responsabilidades do Presidente da República com a apresentação da proposta orçamentária. Em 1926, depois de uma reforma na Constituição passou então o Poder Executivo a elaborar a proposta
Efetivamente o primeiro acontecimento que marcou a evolução das técnicas orçamentárias foi a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil, em 1936. No ano de 1938 foi criado o DASP (Departamento Administrativo de Serviço Público) através do Decreto-Lei 579, de 30/07/1938, extinguindo o Conselho criado em 36, o DASP era ligado à Presidência da República. O orçamento nessa época era um simples quadro demonstrativo de receitas e despesas, ausente de planejamento.
Nesse contexto, a administração pública estava sendo organizada por um seleto grupo de pessoas, as quais tinham plenos poderes operacionais, para evitar a centralização demasiada foi se delineando um novo cenário orçamentário no País, dentro da estrutura administrativa foram criadas as atividades-fim e as atividades-meio. As atividades-meio eram consideradas institucionais e a partir de então passou a haver uma tentativa de padronização nos procedimentos adotados nas diferentes repartições governamentais. Foi assim que começaram os primeiros avanços orçamentários.
Mesmo com singelos progressos não havia ainda a consciência da necessidade de incorporação do planejamento no orçamento, somente em 1961, quando foi criada a Comissão Nacional de Planejamento, pelo Decreto nº 51.152, de 5 de agosto de 1961, é que alguns avanços puderam ser percebidos na prática. Em 1964, foi criado o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica e neste mesmo ano foi sancionada a Lei 4.320, ela contemplava os princípios orçamentários que até hoje estão vigentes no Brasil, estes descritos no próximo item deste artigo.
Em 1967 foi criado o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, e a competência deste Ministério era diretamente atuar na área orçamentária, programação e elaboração da proposta anual. A partir do ano de 1969 o orçamento com base no planejamento começou mesmo a ser desenvolvido de forma parecida com o que existe atualmente, ganhando significativa importância na instância Federal, uma vez que passaram a ser criados e revisados os seguintes documentos:
- PND – Planos Nacionais de Desenvolvimento: Criados em 1969, tinham a duração de 4 anos, durante o período em que o Presidente da República estivesse atuando, esses programas instituíram a sistemática de elaboração e aprovação do orçamento. Juntamente com o OPI e o Orçamento Anual, esses eram os documentos públicos elaborados para serem encaminhados ao Congresso Nacional, de modo que compunham as diretrizes para o Governo para o período determinado.
- PGA – Programa Geral de Aplicação: Criado em 1972, ele complementou os PNDs, era elaborado pelo Ministério do Planejamento e este mesmo Ministério era a entidade responsável por consolidar os orçamentos-programa da União.
- OPI Orçamento Plurianual de Investimento: Criado em 1969, era trienal e compreendia a programação de gastos do Governo Federal.
- Orçamento Anual da União.
- Decreto de Programação Financeira.
Depois de todo o avanço que houve no sistema de execução e prática de elaboração da proposta orçamentária no decorrer de todos esses anos, somente em 1988, com a Constituição Federal é que o sistema orçamentário passou a ter os moldes atuais, sendo regulados pelas três leis, assim como hoje: Lei do Plano Plurianual, PPA, a Lei das Diretrizes Orçamentárias, LDO e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

O PPA é um instrumento de planejamento que apresenta o plano de ação do Governo Federal, de modo a elucidar as prioridades que serão desenvolvidas no período de quatro anos, permitindo uma ligação entre os objetivos do Governo a longo prazo e a Lei Orçamentária Anual, que é de curto prazo. O Plano Plurianual vigente é o que contempla o período de 2016 até 2019e conforme informações retiradas do próprio documento, Plano Plurianual 2016-2019 as prioridades do Governo neste período devem ser:
Art. 3o São prioridades da administração pública federal para o período 2016- 2019:
I - as metas inscritas no Plano Nacional de Educação (Lei no 13.005, de 25 de junho de 2014); II - o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, identificado nas leis orçamentárias anuais por meio de atributo específico; e
III - o Plano Brasil sem Miséria - PBSM, identificado nas leis orçamentárias anuais por meio de atributo específico. (PPA, 2016)

O PPA deve ser precedido do um projeto de lei que impreterivelmente deve ser enviado pelo Presidente da República para o Congresso Nacional votar até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato de cada Presidente. De acordo a Constituição Federal de 1988:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas a programa de educação continuada (...)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias, como o nome diz, é aquele que contempla as diretrizes orçamentárias, informações necessárias para a elaboração do orçamento anual e é o documento que demonstra as prioridades do exercício financeiro do ano seguinte.
Assim como o PPA, a LDO também é precedida de um projeto de lei, tal projeto que deve ser encaminhado para o Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. Esse documento é anual e alterado todos os anos conforme as necessidades de execução para o ano subseqüente.

A Lei Orçamentária Anual deve contemplar as metas e prioridades contidas no PPA para aquele ano, como o nome demonstra, esse é um documento anual, que deve ter o projeto de lei apresentado para sanção do Congresso Nacional até 31 de agosto. Tal PLOA, como também é bastante conhecido o projeto de lei orçamentária anual, é elaborado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), Ministérios e UOs (Unidades Orçamentárias) do Legislativo e do Judiciário. Juntamente com o PLOA segue um documento elaborado pelo próprio Presidente da República, onde constam informações a respeito da situação econômica do País e as suas perspectivas.
Conforme consta no site do Ministério do Planejamento:
A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei para crédito adicional.

Os princípios orçamentários são as regras que servem para nortear a elaboração da proposta orçamentária.

Conforme consta na Lei de Responsabilidade Fiscal, o orçamento tem vigência de um ano e o exercício financeiro deve coincidir com o ano civil.

O orçamento deve ser de fácil entendimento para todas as pessoas, desde os que trabalham em áreas afins até os leigos.

O equilíbrio é o principio que demonstra que as despesas previstas para o orçamento de um exercício devem ser compatíveis com a previsão de arrecadação de receitas para o mesmo exercício.

A exclusividade é o principio que em outras palavras explicita que na lei orçamentária só pode constar informações pertinentes ao orçamento, fixação de despesas e previsão de receitas.

Legalidade é o princípio que mostra que a elaboração do orçamento é limitada, pois existem imposições legais com relação às despesas e às receitas que constam na Constituição Federal.

Este princípio quer dizer que uma receita arrecadada poderá ser revertida em gastos de qualquer área. Além disso, não poderá ser reservada uma parcela da arrecadação para atendimento de gastos pré-estabelecidos.

A publicidade garante que o orçamento deve ser transparente e poderá ser acessado facilmente por qualquer cidadão interessado em tais informações.

Este princípio demonstra que há apenas uma lei orçamentária, onde deve constar toda a programação orçamentária do exercício, despesas e receitas em um só documento.

A uniformidade é o que garante a homogeneidade dos dados apresentados no orçamento em cada nova elaboração, para que haja a possibilidade de comparação das séries históricas dos dados.

Universalidade é a obrigação que há no que diz respeito à apresentação de todas as despesas e receitas previstas na lei orçamentária.

Este princípio complementa o anterior, além da obrigação de constar na peça orçamentária todas as despesas e receitas, sem omissões, esses valores devem ser brutos e não líquidos.

Complementando o princípio da publicidade, a simplificação diz que a peça orçamentária deve ter como base elementos de fácil entendimento.

No que diz respeito à descentralização, é importante que as ações sejam executadas com a maior proximidade possível daqueles que serão beneficiados, até porque essa prática facilita a cobrança de resultados por parte dos beneficiários às autoridades executoras.

Será responsável pelo desenvolvimento de um programa um gestor, o qual será a pessoa que solucionará possíveis problemas ou os encaminhará de forma adequada.

2.4.1. Orçamento Tradicional ou Clássico
Esta prática orçamentária está em desuso, pois nela não havia planejamento quanto às ações a desenvolver, a preocupação dos governantes era especificamente contábil e a peça orçamentária previa meramente o detalhamento das receitas e despesas, sendo assim não havia preocupação com os objetivos que deveriam ser alcançados a partir da elaboração do documento.
2.4.2. Orçamento de desempenho ou por realizações
Este tipo de orçamento também não é o mais adequado para a necessidade dos gestores das políticas públicas atuais, apesar de ser uma evolução do orçamento tradicional, o foco da técnica não é o controle do gasto público baseado no planejamento das ações e sim o que o gasto proveu, ou seja, esta técnica orçamentária era direcionada ao controle dos feitos do governo, visando para que realização a aquisição de algum bem com dinheiro público estava destinada.
2.4.3. Orçamento-Programa
O orçamento-programa foi instituído em 1967 e foi o primeiro passo na elaboração de orçamento baseado em planejamento, consiste em operacionalizar as ações do governo com base no planejamento previamente formulado. Entende-se o orçamento-programa como um plano de trabalho, pois nele constam programas de trabalho, projetos e atividades, bem como o estabelecimento dos objetivos e metas que serão implementados, além da previsão dos custos envolvidos.
2.4.4. Orçamento Participativo
É a forma de elaboração do orçamento que inclui a população na tomada de decisão, além disso, há a participação dos poderes Executivo e Legislativo na elaboração da proposta e o que há de mais importante neste tipo de orçamento é a necessidade de transparência dos critérios e das informações envolvidos em todo processo de elaboração do documento.
2.4.5. Orçamento Base-Zero ou por estratégia
Neste tipo de orçamento há necessidade de análise minuciosa de todas as despesas e propostas. O Governo deve justificar todos os programas abordados na proposta orçamentária, na fase de elaboração da mesma, a cada novo ciclo orçamentário (anualmente).

O Governo é o gestor da execução das funções econômicas que o Estado precisa exercer e essas funções são bem entendidas se divididas nas três principais: alocativa, distributiva e estabilizadora. Cada uma das funções está diretamente ligada a um instrumento orçamentário: Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA, Plano Plurianual – PPA e Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, respectivamente.
Executando a função alocativa o Governo administra a utilização de todos os recursos existentes na economia, incluída a oferta de bens públicos. É desta forma que podem ser criados os incentivos que proporcionam a viabilização do desenvolvimento econômico de alguns setores em detrimento de outros, materializando assim a função alocativa do orçamento público. Segundo Giacomoni: “A atividade estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles casos em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo da ação privada”. Esta função, como mencionado anteriormente, está relacionada à PLOA, pois é na elaboração da proposta orçamentária para o ano seguinte que se dá a efetiva alocação dos recursos disponibilizados. Para a execução da função alocativa é necessária simplesmente uma visão de curto prazo pelos gestores dos recursos, pois é efetivada em um ano.
Já a execução da função distributiva (também conhecida como redistibutiva) pelo Governo é a promoção dos ajustes na distribuição de renda, entre pessoas e empresas, com o objetivo de minimização dos desequilíbrios sociais e principalmente de maximização do crescimento equilibrado do País. Ao contrário da função anterior, esta é diretamente ligada a uma necessidade de visão de médio e longo prazo dos governantes, e fazendo a mesma analogia está é relacionada com o PPA, que contempla o planejamento governamental com metas para quatro anos.  Segundo Giacomoni (1998):
As doutrinas de bem-estar integradas na análise econômica convencional derivam da formulação consagrada pelo nome de “Ideal de Pareto”. Segundo ela, há eficiência na economia quando a posição de alguém sofre uma melhoria sem que nenhum outro tenha sua situação deteriorada. A respeitar-se exclusivamente as regras econômicas, a distribuição da riqueza mantém estreita vinculação com a maneira como estão distribuídos os fatores de produção e com os preços obtidos por seus detentores no mercado. (...) A função pública de promover ajustamentos na distribuição de renda justifica-se, pois, como correção às falhas do mercado.
Quanto à execução da função estabilizadora do orçamento, bem como o nome já diz, é aquela que busca o equilíbrio econômico do País. Com as corretas escolhas orçamentárias o Governo busca manutenção de elevado nível de emprego, estabilidade nos níveis de preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e taxas de câmbio, tudo isso visando o crescimento econômico. Devido ao fato desta função ter relação com dados macroeconômicos bem específicos e mantendo a analogia apresentada nas funções anteriores, a estabilizadora é função interligada à LDO, que é a lei fiscal anual.
Na obra de Giacomoni (1998), existe uma descrição interessante com enfoque bastante econômico a respeito da função distributiva do orçamento, a qual é relevante citar:
Além dos ajustamentos na alocação de recursos e na distribuição de renda, a política fiscal tem quatro objetivos macroeconômicos: manutenção de elevado nível de emprego, estabilidade nos níveis de preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e razoável taxa de crescimento econômico. Esses quatro objetivos, especialmente os dois primeiros, configuram o campo de ação da função estabilizadora. (...) Em qualquer economia, os níveis de emprego e de preços resultam dos níveis da demanda agregada, isto é, a disposição de gastar dos consumidores, das famílias, dos capitalistas, enfim de qualquer tipo de comprador. Se a demanda for superior à capacidade nominal (potencial) da produção, os preços tendem a subir; se for inferior, haverá desemprego. O mecanismo básico da política de estabilização é portanto, a ação estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a e reduzindo-a conforme as necessidades.

O planejamento está diretamente ligado ao controle da execução orçamentária, ou seja, controlar a execução físico-financeira das ações e programáticas sugere que antes dessa efetiva execução deve ter havido uma visão antecipada quanto às ações desejadas.
Não existe uma proposta orçamentária bem elaborada se não houver um controle efetivo daquilo que está sendo executado durante o exercício quando o orçamento proposto estiver vigente, pois o gestor da ação correrá o risco de chegar ao final do ano com déficit de orçamento em algumas ações em detrimento de outras.
Os setores financeiros e orçamentários das unidades se complementam no que tange ao planejamento e à execução, no entanto, deverá estar construída uma rede de informações eficiente que permita aos gestores uma visualização daquilo que está disponível e do que foi executado.  Sendo assim, o controle é imprescindível para o planejamento, pois sem dados condizentes com a realidade, o processo orçamentário será inviabilizado.

Neste artigo procurou-se enfatizar a importância do planejamento nas práticas orçamentárias. Uma vez que a LDO tem como objetivo regulamentar e disciplinar o orçamento federal e sua melhor aplicação, desta forma observou-se que ao seguir as normas e preceitos legais seguindo todos os princípios orçamentários, torna-se mais fácil gerir o referido orçamento. Pois o governo tem a obrigação de alocar os recursos provenientes do orçamento, de forma justa e que atenda a todas as necessidades dos contribuintes no que se refere a função distributiva da economia.
Assim sendo o controle e execução do orçamento do governo federal torna-se mais fácil, sendo este publicada nos meios de comunicação oficial do governo. No entanto nem sempre é possível ajustar o orçamento a todas as necessidades que se apresentam, pois se sabe que este está atrelado a arrecadação do país.

REFERÊNCIAS

BENICIO, C. João. Gestão Financeira para organizações da sociedade civil. Instituto de Cidadania Empresarial e Global Editora, publicado em 2000.
Brasil, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988.
______,Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias PLDO 2010. Disponível em: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/2010/Pldo2010. Acesso em 25 Abr. 2017, às15h00min.
______, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Plano plurianual 2016-2019 Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual. Acesso em 20 Abr. 2017, às15h33min.

______, Ministério da Fazenda. Tesouro Nacional. Portal siafi. Execução Orçamentária. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01.asp. Acesso em 25 Abr. 2017, às14h21min.
_______, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento MTO. Versão 2017. Disponível em: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/MTO2010MTO2017_1v.pdf. Acesso em 15 Mai. 2017, às13h22min
GIACOMONI, J. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 1998.
MUSGRAVE, Richard A. Teoria das finanças públicas. São Paulo: Atlas, 1974.

Recibido: 24/05/2017 Aceptado: 30/05/2017 Publicado: Mayo de 2017

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