Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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AS CIDADES MUNDIAIS E A POLÍTICA URBANA

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INTRODUÇÃO

            Os avanços tecnológicos das últimas décadas, sobretudo no que se refere à possibilidade de armazenar, processar e disseminar informações em uma velocidade nunca vista anteriormente, têm acarretado diversos questionamentos sobre o futuro das cidades numa economia global.
            A capacidade, da tecnologia da informação, de transformação e organização do processo produtivo na escala planetária, com corporações transnacionais dominando grande parcela do comércio e dos investimentos em todo o mundo, tem relevantes implicações para a economia e para as cidades.
            A possibilidade de adaptação destas cidades às novas exigências da economia vem se tornando objeto de crescente atenção. A categoria de cidade mundial foi estabelecida partindo das características que as cidades necessitam desenvolver para serem englobadas no seleto círculo das que irão dirigir a nova economia global.
Partindo destas afirmações, nesta análise será investigada a forma pela qual o perfil urbano das cidades mundiais tem sido influenciado por esse processo e quais políticas urbanas necessitam ser adotadas para acelerar esta transformação.

A estruturação das cidades mundiais, e todo o conjunto de redes na qual esta inserida, surge no bojo de uma série de transformações nas estruturas sócio-econômicas dominantes, ocorridas nas ultimas décadas. O modelo de produção fordista, extremamente centralizado e com produção homogenia, não atendia mais a uma demanda mundial flutuante e cada vez mais heterogênea. As zonas industriais tradicionais passam a sofrer concorrência feroz de novos centros de produção que possuem custos mais baixos de produção, devido a uma maior flexibilidade das relações trabalhistas e por conta de uma legislação ambiental menos rigorosa (HARVEY, 2002). 
            Essa crise do modelo de produção fordista levou os principais centros econômicos mundiais a rever seus conceitos e introduzir modificações no modelo industrial vigente. Em vez de uma produção piramidal, fortemente centralizada e hierarquizada - que dificultava a comunicação entre os vários momentos da produção – uma organização horizontal, com ênfase na comunicação entre os setores da produção e valorização das informações acerca do mercado. Num mercado com demanda em constante flutuação é necessário todo um sistema de informação que permita entender o comportamento do mesmo e suas principais tendências, a fim de direcionar a produção. É assim que a informação passa a ter um papel fundamental no modelo chamado por Harvey de “acumulação flexível”, se transformando numa mercadoria indispensável.
            Nesse processo a economia global/informacional passou a se organizar “em torno de centros de controle de informação e comando capazes de coordenar, inovar e gerenciar as atividades interligadas das redes de empresas” (CASTELLS, 2000).
            Nesse sentindo, tomando a informação como fundamental, a dinâmica do processo de organização da economia e do espaço vão se desenvolver, levando-se em conta as condições que as localidades possuem de dar às empresas esse suporte de inteligência, informação e controle. Esses serviços especializados puderam acontecer com mais força em regiões onde já existia mão de obra especializada e toda uma estrutura de formação e renovação dos mesmos.                  
Assim como afirma Castells, tomando por base o estudo clássico de Saskia Sassen sobre a cidade global, há um “domínio conjunto de Nova York, Tóquio e Londres nas finanças internacionais e na maior parte dos serviços de consultoria e empresariais de âmbito internacional” (CASTELLS, 2000).
            Porém outras cidades importantes aderiram à rede mundial, assim como as cidades de São Paulo e Rio de Janeiro, que serão tratadas adiante.
Dessa forma, o fenômeno da cidade global não pode ser reduzido a alguns núcleos urbanos no topo da hierarquia. É um processo que conecta serviços avançados, centros produtores e mercados em uma rede global com intensidade e em diferente escala, dependendo da relativa importância das atividades localizadas em cada área vis-à-vis a rede global (CASTELLS, 2000).
Isso implica dizer que outras regiões do mundo estão investindo em setores que possam lhes conectar de alguma forma a esse mercado global, estruturando-se para competição, de modo que a condição de hegemonia na rede não é estável.  
            A situação econômica mundial acima descrita é marcada pela forte competição entre setores de uma mesma região, e ou de regiões distintas, em intenso processo de globalização. Contudo, a condição de cada país em competir no mercado internacional é diferenciada e com essa diferenciação surgem ou se aprofundam as desigualdades. Essas desigualdades acabam se manifestando na construção/reconstrução dos espaços urbanos a sérios custos sociais. 

As transformações econômicas, políticas, ambientais e sociais acarretadas pela globalização vêm despertando, em nível mundial, intensos debates a respeito dos seus impactos urbanos. Desta forma, independente do nível de desenvolvimento ou do estágio de urbanização, os novos desafios urbanos estão presentes em toda a rede mundial, sendo naturalmente mais acentuados nas grandes cidades.
A principal função da política urbana para as cidades mundiais está em torna-las ainda mais competitivas. Sendo competitivas, as cidades alcançam quatro importantes requisitos: sustentabilidade, acessibilidade, atratividade e governabilidade.

 Política urbana das cidades mundiais brasileiras

Um dos importantes atributos das cidades mundiais é a sustentabilidade. Esta diz respeito à crescente preocupação com a conservação ambiental. Essa maior atenção com a qualidade ambiental não está apenas ligada ao interesse econômico, mas também aos possíveis riscos à saúde e bem-estar dos seus habitantes e dos que a visitam a trabalho ou turismo.
A maioria dos problemas ambientais aos quais as cidades mundiais brasileiras são acometidas é originária de fatores que por muitas vezes escapam à capacidade de atuação dos governos locais. Problemas como poluição atmosférica e hídrica, para serem sanados dependem de uma ação conjunta por parte das atividades industrial e agrícola, cuja efetividade depende de medidas que ultrapassam os limites metropolitanos. A respeito da degradação ambiental no Rio de Janeiro e São Paulo, ponta Fernandes (1999):
Em face da situação de degradação ambiental das metrópoles Rio e São Paulo e dos problemas de gestão ambiental existentes, as diretrizes de política urbana devem se pautar pelo objetivo de mudar os padrões de produção e consumo da cidade, particularmente no que se refere a uso e ocupação do solo, provisão de infraestrutura e uso dos recursos naturais (FERNANDES, 1999).
Não há medidas que isoladamente possam resolver por completo os problemas já existentes, assim como os que são previstos para o futuro, uma vez que, assim como aponta Rezende e Accorsi (1999), em termos de problemática ambiental “a solução depende de um bem articulado conjunto de instrumentos fiscais, financeiros e institucionais”.
            No que se refere à acessibilidade não abrange apenas o fato de ter à disposição meios que possibilitem a rápida circulação de pessoas e materiais, mas também a circulação em tempo real das informações que direcionam as decisões.
As ligações da metrópole com o interior do país e com o resto do mundo dependem da disponibilidade e do funcionamento dos meios de transporte, das facilidades de armazenamento e de distribuição de mercadorias, da eficiência dos portos e aeroportos, da velocidade no desembaraço de exportações e importações; dependem, também, da intermediação financeira e dos serviços de comunicação, que integram a economia das cidades mundiais, e, portanto, do país, ao mercado global. (REZENDE; ACCORSI, 1999)
Para que sejam alcançados tais objetivos, é de suma importância que haja uma ação coordenada dos poderes públicos. A velocidade da circulação não depende exclusivamente da capacidade de uma eficiente movimentação de mercadorias. Questões institucionais exercem uma influência relevante.
            No espaço metropolitano, o congestionamento viário é uma das causas de queda na competitividade. As insuficiências dos serviços de comunicação são empecilhos importantes ao ingresso de atividades econômicas mundiais que utilizam intensivamente estes serviços.
            A atuação do governo nacional com objetivos de política urbana não deve ser vista como uma forma de redução da autonomia municipal. Pressupõe o reconhecimento da corresponsabilidade através do encaminhamento de soluções para os problemas encontrados nas metrópoles.
A atratividade está situada no espaço das políticas urbanas tradicionais, contudo isto não significa que os governos locais são capacitados a promovê-la isoladamente. Ela compreende os requisitos necessários para a atração das atividades que comandam a economia global, assim como dos recursos humanos que a sustentam.
A cidade atrativa deve ser capaz de proporcionar condições propícias para o desempenho das atividades que compõem o núcleo de sua economia, assim como dos serviços que dão suporte a essas atividades, ao mesmo tempo em que atrai e retém a população que nelas trabalham.
As políticas que interferem no uso do solo urbano desempenham uma relevante função para a atratividade das cidades. A base legal e a eficiência dos registros de propriedade são importantes para o funcionamento adequado do mercado de terras, do qual depende a adaptação dos espaços urbanos às exigências das atividades globais.
Transporte, saneamento e habitação, observados do ponto de vista de um conjunto de iniciativas que agregam a moradia com as necessidades do trabalho e do lazer, demandam um enfoque integrado. Nesse enfoque, a proximidade da moradia aos locais de trabalho deve ser valorizada, com ganhos para a produtividade do trabalhador e a economia nos custos da urbanização.
A abordagem setorial que caracteriza as ações governamentais nas áreas em questão não é capaz de lidar com os gastos da urbanização. Vistas dissociadamente, as políticas habitacionais podem optar por escolhas locacionais cada vez mais afastadas das zonas centrais, em decorrência do alto valor dos terrenos mais próximos e dos espaços reservados pelos capitais imobiliários especulativos.
Contudo, essas decisões acarretam novas necessidades de ampliação das infraestruturas de saneamento e de transporte, cujo gasto pode sobrepujar em muito a alternativa de enfrentar o problema fundiário urbano e gerar o adensamento nas regiões nas quais a infraestrutura já é disponível. Desta forma, a recuperação dos espaços urbanos pode ser uma solução financeiramente mais proveitosa e economicamente mais eficiente do que a prática que vem sendo adotada.
Para a atratividade das cidades também são de suma importância os serviços sociais que agem na qualidade da vida e produtividade do trabalho. Neste sentido, educação e saúde recebem destaque. Há um consenso de que os baixos índices educacionais são causa relevante de perda de produtividade e de agravamento das desigualdades sociais. Semelhantes conseqüências resultam de precárias condições de saúde, agravadas por uma insuficiente qualidade do atendimento médico-hospitalar. Nessas áreas, a ausência de cooperação intergovernamental tem sido um fator importante de baixo desempenho das ações empreendidas pelo poder público no que diz respeito ao atendimento das necessidades da população que não possui recursos para recorrer aos serviços prestados pela iniciativa privada.
Além disso, segurança pública e a justiça representam um papel decisivo para a atratividade das cidades. O acréscimo nos índices de criminalidade e a incapacidade que os governos têm evidenciado para refrear o seu avanço estão entre os principais elementos que pesam nas decisões de localização das atividades que comandam a economia global. Além do mais, o mau funcionamento do sistema judiciário e a demora na solução de conflitos também compromete os eventuais atrativos, pois a agilidade nas decisões e do ajustamento a mudanças é requisito fundamental para a sobrevivência econômica das atividades que buscam as cidades mundiais.

2.2 O Abandono da Política Urbana nas Cidades Mundiais Brasileiras

Anos consecutivos de abandono colaboraram para agravar os problemas enfrentados pelas grandes metrópoles brasileiras. Embora a crise econômica tenha enfraquecido os fluxos migratórios, as grandes cidades, e em particular São Paulo e Rio de Janeiro, apresentaram suas deficiências consideravelmente agravadas.
O impacto da crise econômica sobre as finanças públicas impôs limites mais estreitos para a ação estatal, ao mesmo tempo em que pobreza metropolitana exigia uma mais forte presença do Estado na infraestrutura básica e nos serviços urbanos.
Desta forma, as habituais dificuldades da política urbana assumiram dimensões alarmantes. A perda da capacidade de investimento das estatais e o esvaziamento dos fundos financeiros aumentaram os embates jurisdicionais no que diz respeito à atuação da União, dos Estados e dos municípios no território metropolitano. Aumentaram, também, a fragmentação das intervenções e a discordância das decisões setoriais.
As limitações financeiras ampliaram os problemas de ausência de coordenação das ações públicas de caráter urbano e de recorrentes conflitos jurisdicionais. Enquanto que as grandes cidades estabeleciam uma maior dependência financeira, em decorrência da insuficiente autonomia tributária, da baixa capacidade de investimento e das crescentes responsabilidades com o serviço da dívida pública, a articulação das intervenções no espaço metropolitano tornou-se ainda mais afetada pela instabilidade do acesso a recursos disponibilizados pelos governos estadual e federal.
Com recursos insuficientes, a concorrência por maiores influências políticas exacerba a fragmentação das ações urbanas e, assim sendo, a sua ineficácia. Desigualdades financeiras, econômicas e sociais no espaço intrametropolitano também reforçam as ações fragmentadas e a inexistência de coordenação. 
A aglomeração da população de baixa renda na periferia metropolitana faz acrescer os custos com a urbanização, havendo a precisão de ampliar os serviços públicos e a infraestrutura viária a áreas cada vez mais afastadas do centro, mas não diminui a pressão de demanda por serviços sociais, como educação e saúde, pois a insuficiência e má qualidade dos serviços existentes na periferia faz com que a população destas áreas procure melhor atendimento onde ele está disponível.
A conseqüência desses desencontros é uma acentuada deterioração na qualidade da vida urbana nas metrópoles. A respeito das cidades mundiais brasileiras afirmam Andrade e Serra:
Deve-se esperar que para se consolidarem como uma Região Urbano Global, Rio de Janeiro e São Paulo necessitem preservar e ampliar seus atributos de qualidade de vida comparativamente a outros centros urbanos com os quais estes centros brasileiros competem para atrair investimentos típicos de cidades globais (ANDRADE; SERRA, 1999).
O alto custo dos investimentos necessários para solucionar as carências da infraestrutura e dos serviços de utilidade pública não tem possibilidade de ser devidamente equacionado na ausência de uma sólida cooperação entre os municípios da região. A demanda por infraestrutura da população da periferia excede a capacidade de atuação dos municípios, à medida que a pressão que ela exerce sobre os serviços sociais mantidos pelo município da capital produz dificuldades orçamentárias. Na inexistência de um planejamento de abrangência metropolitana, os custos multiplicam-se a um ritmo que inviabiliza o seu financiamento.
A concessão à iniciativa privada, do direito de exploração de vias urbanas, introduzem inovações cujos resultados ainda não foram avaliados. Elas teriam a conseqüência de remover do poder público a culpabilidade pela mobilização dos recursos necessários à ampliação e modernização dos serviços e ao atendimento da população. Há, contudo, aspectos associados a conflitos jurisdicionais e impactos sociais que ainda não foram solucionados.
A concessão de direitos de exploração de vias urbanas viabiliza a construção e operação de vias expressas que reforçam a conexão de áreas residenciais de alta renda a áreas centrais que agrupam as atividades econômicas modernas
           As principais questões que precisam ser analisadas são a estruturação do espaço urbano, o controle do poder público sobre o uso do solo e a viabilidade de seu real exercício.  O abandono da política urbana nos últimos 20 anos ocasionou uma crescente incapacidade de exercício desse controle e a privatização cria novos desafios ainda não devidamente estudados.
Contudo é necessário, ainda, explorar melhor as distorções que marcaram as ações públicas de caráter urbano nos últimos anos, particularmente no que diz respeito às cidades mundiais brasileiras.

Sob a ótica econômica a década de 80 não foi favorável as duas maiores metrópoles brasileiras. A verificação de uma diminuição no grau de concentração econômica, em parte devido à introdução de inovações tecnológicas e ao desaquecimento da economia, não possibilitou a materialização dos fenômenos globalizantes.
Ainda assim, São Paulo aumentou o seu poder de comando no cenário nacional, sobretudo pela centralização de atividades atreladas à circulação do capital, tendo atraído a sede dos grandes bancos e dos conglomerados financeiros.
As regiões metropolitanas do Rio de Janeiro e de São Paulo, atingidas pela recessão, apresentaram altos índices de desemprego no mercado formal, com reflexos na renda e, por conseguinte, no nível de trocas comerciais. Tal fato atinge diferencialmente as diversas atividades econômicas, sendo observado, de forma mais evidente, o decréscimo da empregabilidade formal, em São Paulo, nos ramos da Administração Pública e nas Indústrias de Transformação, nos últimos anos, conforme demonstra o quadro 1, a seguir:

Os indicadores econômicos demonstram decréscimos significativos da produção nas regiões metropolitanas, principalmente em São Paulo, e no próprio estado de forma geral (REZENDE; ACCORSI, 1999).
Rezende e Accorsi ainda esclarecem que setores como o metal-mecânico e o têxtil foram transferidos para Minas Gerais e Ceará, e mesmo os setores de química e petroquímica, que não sofreram diminuições significativas, migraram parte das suas unidades para Triunfo e Camaçari (REZENDE; ACCORSI, 1999).
Este fato, que indica um misto de seqüela da recessão e da descentralização da produção industrial, não se diferencia muito do que vêm ocorrendo em outras grandes áreas metropolitanas no mundo, com a preeminência das atividades de comando nas cidades núcleos das Regiões Metropolitanas.
O que vem sucedendo na metrópole de São Paulo, e de forma menos intensa no Rio de Janeiro, é um agrupamento dos setores terciários e quaternários, seguindo a localização nessas cidades das sedes dos principais grupos empresariais, nacionais, estatais e multinacionais. 
A crise fiscal e as modificações nas atribuições dos níveis de governo, determinada pela constituição de 88, ocasionaram implicações perversas para a posição das metrópoles do Rio e de São Paulo como lideres no cenário nacional.
A crise fiscal fez com que ocorresse uma inibição dos níveis de investimentos, na medida em que as despesas com a dívida pública tornaram-se superiores à conta de investimento. E as mudanças nas atribuições dos níveis de governo provocaram uma modificação no emprego dos recursos públicos, com o acréscimo da pressão por gastos em programas assistenciais, fenômeno que alcançou mais o Rio de Janeiro do que de São Paulo.
Juntamente com a crise fiscal, a perda de dinamismo das metrópoles nacionais decorre da falta de uma visão estratégica, voltada para a atração dos setores dinâmicos, atrelados às tecnologias de informação, como as atividades eletrônicas e microeletrônicas.
O modo espacial que reflete os novos caminhos da economia é a centralidade das atividades de comando e de produção de inovações. Juntamente com a consolidação das áreas centrais, acontecem fenômenos de expansão por meio de eixos de desenvolvimento comercial e de negócios, assinalando uma região urbana maior que abriga aglomerações em áreas periféricas e cidades limítrofes, apresentando bolsões de marginalidade e pobreza nos espaços entre os eixos que compreendem atividades que não dependem dos setores norteados para os mercados globais.
Fatos como estes podem ser observados atualmente na cidade de Tóquio, que abriga um número elevado de edifícios inteligentes e teleportos nas áreas centrais, ao mesmo tempo em que desenvolve eixos especiais de localização de atividades globais na direção das cidades de Osaka e Nagoya, cuja ligação se processa fisicamente e virtualmente.
Já no Brasil, São Paulo ocupa a posição de principal metrópole, posição que ainda deve ser reforçada, em conseqüência da liberação do comercio exterior e da localização dos serviços e negócios quaternários. Ambas as metrópoles enfrentam sérios problemas de imagem, insegurança à frente, que vêm sendo acumuladas ao longo de vários anos.
Os estudos empreendidos em São Paulo ainda não refletem o impacto esperado da abertura e da globalização na economia urbana, dadas às refreamentos ao desenvolvimento que a economia brasileira é acometida desde os anos oitenta. Entretanto esse fato não deve ser visto como uma negação da vocação que tanto São Paulo quanto o Rio de Janeiro apresentam para assumirem posição de destaque na rede de cidades mundiais, na medida em que forem sendo superadas suas dificuldades. Desta forma, uma política urbana voltada para o exercício dessa vocação necessita ser definida com urgência.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
            As modificações na economia global ocasionaram impactos expressivos no processo de urbanização. Isto não implica dizer, contudo, que a estrutura espacial urbana toma as mesmas características nas diferentes partes do mundo. As especificidades existentes em cada país colaboram para a observância de uma multiplicidade de modelos espaciais.
            As cidades que tiverem a capacidade de se beneficiar com essa nova ordem internacional crescerão velozmente, do contrário, as que não conseguirem se adaptar ao processo da globalização, fundamentando-se na competitividade e eficiência, não atingirão o nível de cidades mundiais, mesmo que apresentem potencialidades para que isto aconteça.
            Os problemas destas grandes cidades não estão apenas restritos às demandas da população urbana por serviços públicos dos mais diversos tipos, como saneamento básico, transporte e iluminação. Há uma necessidade maior de enfrentar problemas cuja complexidade não comportam opções por tecnologia simplificada (REZENDE; SILVA, 1999).
            No caso do São Paulo e Rio de Janeiro, há uma nítida dependência de um considerável esforço para a resolução dos diversos problemas já acumulados. Em praticamente todos eles, as soluções passam por uma revisão das políticas urbanas adotadas, assim como dos mecanismos financeiros e institucionais utilizados. A resolução desses problemas precisa ser efetivamente empreendida para que sejam aumentadas a chances de ambas as cidades permanecerem em posição destacada na rede de cidades mundiais.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANDRADE, T. A.; SERRA, R. V. A Cidade Global São Paulo/ Rio de Janeiro: uma análise de suas infra-estruturas. Rio de Janeiro: IPEA, 1999.
CASTELLS, M. A questão urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1983. 506 p. 
CASTELLS, M. A sociedade em rede. 3. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2000. 617p.
FERNANDES, M. Política urbana para as cidades globais: O caso da Região Urbana Global Rio-São Paulo. Rio de Janeiro: IPEA, 1999.
HARVEY, D. Condição pós-moderna: uma pesquisa sobre as origens da mudança cultural. 11. ed. São Paulo: Loyola, 2002. 349 p.
REZENDE, F.; ACCORSI, A. Uma política urbana para as cidades mundiais brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA, 1999.
REZENDE, F.; SILVA, M. da C. O financiamento das Cidades Mundiais Brasileiras: Rio de Janeiro e São Paulo. Rio de Janeiro: IPEA, 1999.
SASSEN, S. As Cidades na Economia Mundial. São Paulo: Studio Nobel, 1998.

Recibido: 02/06/2017 Aceptado: 07/06/2017 Publicado: Junio de 2017

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