Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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A CRISE DE LEGITIMIDADE DO PODER LOCAL BRASILEIRO

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INTRODUÇÃO

O Estado contemporâneo vive novos desafios. A referência de que “chegamos à encruzilhada de dimensões globais que caracterizam, para a maioria da humanidade, por um cotidiano não de ascensão e bem-estar, mas de decadência, destruição ecológica e degeneração cultural” (MARTINS; SCHUMANN, 1957, p. 47) está na pauta das mais atuais discussões. O desemprego é o maior fantasma do mundo globalizado, e o Estado, sem dinheiro para encaminhar soluções, passa a ser alvo de uma nova crise de governabilidade de proporções ainda inimagináveis. Enquanto isso, quem realmente governa é o mercado e o sistema financeiro, numa espécie de ditadura de responsabilidade ilimitada. O poder financeiro impõe normas aos próprios Estados, a exemplo do FMI. O direito do cidadão, expresso na Constituição passa a ser condicionado às regras financeiras. E o Estado, diante da escassez orçamentária, afirmam Martins e Schumann (1957, p. 288):
[...] rebaixa os políticos à condição de meros administradores da penúria. Diante do poder maior do avanço econômico, eles não podem mais arcar com a responsabilidade pela miséria, e isso compromete a estrutura do Estado Democrático.
O desenvolvimento, na forma entusiasmada dos que visam meramente a seus interesses e à fome de lucros, ou a dos “filósofos da ideologia neoliberal, ortodoxa, para os quais as leis econômicas são inflexíveis, como as que dominam o mundo físico” (MORAES, 1996, p. 414) só ocorre se seguirem as regras do capital financeiro e da economia globalizada, sob pena de fracassarem, o que começa a ser questionado como não sendo o caminho mais recomendado.
O papel do Estado contemporâneo passa, necessariamente, por uma nova definição e atribuições. É pensamento que “a teoria mais nobre dos líderes democráticos no limiar do século XXI será restaurar o Estado e restabelecer o primado da política sobre a economia” (MARTINS; SCHUMANN, 1957, p. 22). O fato por si só demonstra que, se é verdade que a economia é a ciência da produção de riquezas, a política é, indiscutivelmente, a ciência de administrar as riquezas em benefício de todos. E ambas precisam cumprir seus papéis. Errou a esquerda ao tentar eliminar o livre mercado, mas também peca a direita radical, que defende a inexistência de regras de controle por parte do Estado.  Nada se exclui como experiência para a construção do conhecimento científico, necessário para a definição de um Estado adequado e eficiente. É inegável que precisamos avançar na definição e no papel do Estado. Mas substituir o governo das leis pelo governo das regras de mercado é certamente um retrocesso. 
Não é também o caminho recomendável que, diante das dificuldades enfrentadas pelos Estados, face os ventos neoliberais e a globalização, o passado volte a dominar o futuro e se retorne, como solução as práticas da direita ou da esquerda radical. É lição de Norberto Bobbio (2001) que a distinção entre direita e esquerda tem hoje uma longa história que vai muito além da contraposição entre capitalismo e comunismo. Não são conceitos absolutos, mas relativos. São lugares no espaço político. Não há dúvidas de que a luta de igualdade lançada na luta da esquerda não morreu com o comunismo. O ideal de liberdade da direita e, tampouco, os ideais de igualdade de esquerda não podem ser assegurados com totalitarismos de esquerda ou de direita. A liberdade e a igualdade não são conflitantes. Elas podem e devem conviver1 . Não é preciso nenhum esforço científico para perceber que o autor tem razão, basta uma análise primária dos fatos históricos.
Ao longo da história da formação e definição do Estado, os avanços foram sempre fruto de conquista e de movimentos que revolveram e abalaram com armas e sangue os fundamentos da sociedade para reconstruírem um novo modelo. Foi assim a luta pelo Estado absolutista, com a conquista do Estado liberal ou com a implantação do Estado socialista. Mas há dois momentos na história, tão ou mais significativos, que aconteceram naturalmente como resultado do consenso. O primeiro, a que nos referimos no capítulo anterior, foi a formação e o poder das cidades, e o segundo, que também vem acontecendo por via democrática, resulta da dedução científica dos fatos históricos e do conhecimento, que é o advento do Estado Social. A respeito da segunda constatação, Bonavides afirma textualmente:
Estado social propriamente dito – não o do figurino totalitário, quer de extrema esquerda, quer de extrema direita- deriva do consenso, das mutações pacíficas do elemento constitucional da sociedade, da força desenvolvida pela reflexão criativa e, enfim, dos efeitos lentos, porém seguros, provenientes da gradual acomodação dos interesses políticos e sociais, volvidos, de último, ao seu feito normal (BONAVIDES, 2007, p. 32).
O papel do Estado Contemporâneo vai muito além da tarefa de editar e assegurar direitos fundamentais. É preciso colocar sob a proteção do Direito a preocupação com a produção de riquezas e com a distribuição de renda. É dever da ciência jurídica fundamentar cientificamente uma estrutura de Estado adequada para a melhor convivência e dignidade humana.2 A ação simplista da ciência jurídica em apenas garantir direitos, sem uma preocupação e reflexão científica, epistemológica da sociedade e do Estado, não contribui para a eficácia do Direito. Positivam-se direitos na mesma proporção que se faz promessas em épocas de campanha eleitoral, cujo intuito é apenas revelar simpatia, humanismo e paternalismo simbólicos. Direitos que não passam de letra morta, no esquecimento, sem as mínimas condições de serem cumpridos. Ignorar-se que o Direito é também resultado de trabalho, fruto de conquistas, de desenvolvimento, de amadurecimento, entendimento e consenso da sociedade. Quando se produzem mais direitos do que a capacidade do Estado de assegurá-los, inevitavelmente, se terá como resultado, mais crises, face ao descontentamento do povo.
Seria muita pretensão pensar ser possível construir uma teoria do Estado capaz de fazer milagres. Habermas (1993, p. 107) afirma que “não existem teorias monolíticas destinadas a solucionar os problemas vitais do homem”. Existem teorias que, na prática, são capazes de solucionar um maior número de problemas do que outras.  Mas nenhuma teoria se justifica quando, para ser levada a termo, precisa violar os direitos fundamentais reconhecidos. Esse é o grande desafio do Estado contemporâneo, ou seja, evitar novos desastres em nome de ideologias, como foi o nazismo, o fascismo, o comunismo, o capitalismo selvagem e agora a globalização e o neoliberalismo.

1. A CRISE DO ESTADO BRASILEIRO E O PODER LOCAL
O problema encontrado no Estado brasileiro não é muito diferente do quadro mundial. Mas diante de suas dimensões continentais, em decorrência da preocupação com as questões internacionais que incidem na economia e desenvolvimento do País, do afastamento do Estado da realidade local, fica mais evidente um comportamento de indiferença com relação aos problemas do cidadão. Nesse sentido, Manoel Gonçalvez Ferreira Filho (1995, p. 89) ensina que
[...] a crise de legitimidade que aponta no horizonte brasileiro decorre basicamente de dois pontos: um é a insatisfação generalizada com a conduta do Estado; outro, com a dos governantes, os políticos.
Já Bresser Pereira (1996, p. 19) afirma “que a crise do Estado possui três aspectos: uma crise fiscal, uma no modo de intervenção e uma na forma burocrática de administrar o Estado”. A falta de recursos e a burocracia têm suas raízes numa estrutura de Estado ultrapassada e viciada no centralismo, decorrente de um processo histórico. A apropriação do poder local, capaz de encaminhar suas próprias soluções, de forma mais rápida, com mais eficiência, vem desde a expansão imperialista, ao colocar sob o seu domínio as pequenas cidades, mas tem muito a ver com a formação do Estado brasileiro, que adotou o federalismo, como será visto, mas que não repartiu as competências adequadamente para cada esfera de poder, onerando o Estado com estruturas de funções idênticas, gastando recursos nos meios e não sobrando para os fins. A burocracia tem como causa primeira o centralismo do Estado brasileiro, que não delega competências aos Estados-membros e aos municípios. É natural que a população, que paga tributos apenas para manter uma estrutura que não consegue atender às demandas por falta de recursos, fique insatisfeita. 
Manoel Gonçalves Ferreira Filho (1995), também aponta três crises interligadas, talvez quatro, como o próprio autor afirma.  A primeira, e mais visível, trata-se da “crise de sobrecarga”, que para uns se traduz em mera “crise fiscal”. Essa crise se agrava devido à inaptidão da máquina governamental para atender, de modo eficiente, a todas as tarefas exigidas pela população. Trata-se da crise (política) institucional. Ligada a esta crise institucional, ocorre a “crise do modelo político”, relativa à inadequação do modelo democrático-representativo, comandado por elites políticas, com um quadro partidário e um sistema eleitoral deformado, com a pressão de grupos influenciando as decisões, deixando o povo em segundo plano, descrente e sem atendimento. Tudo isso abala o próprio consenso democrático, gerando uma “crise de legitimidade”.  O publicista citado evidencia que o Estado gasta mais do que arrecada, mas não consegue atender de forma eficiente à população (FERREIRA, 1995, p. 27) e afirma textualmente: “Por essa ingovernabilidade em grande parte é responsável a Constituição de 1988” (FERREIRA, 1995, p. 5). Mas a Constituição, nada mais é do que resultado do histórico distanciamento do poder, instalado em Brasília, longe do verdadeiro soberano, o povo e, por isso, mais sujeito à pressão de grupos, do que efetivamente atento, de forma democrática e participativa, à vontade popular.
O Brasil adotou políticas do Estado do Bem-estar, que somadas às questões do centralismo, apesar do federalismo, agravou a crise fiscal nos moldes do Welfare State, praticado especialmente na Europa (FERREIRA, 1995, p. 68). Mas o que se caracteriza pela falta de recursos para atender às necessidades reclamadas pela população no consequente déficit público, tem, entre outras causas, não o tamanho do Estado, no sentido máximo e mínimo, mas a sobreposição de estruturas, com as mesmas finalidades e executando as mesmas tarefas. É um excesso de estruturas, descoordenadas, que debilita o Estado, tornando-o fraco e incompetente, apenas consumindo recursos na manutenção da máquina pública, deixando os mecanismos próximos da população, das cidades ou dos municípios, sem as mínimas condições para financiar e executar as políticas de interesse do cidadão. Contrariando os princípios federativos de descentralização do poder, essas estruturas foram implantadas ao longo da história do Brasil, por conta do centralismo, e mantidas até hoje por interesses corporativistas e políticos. Os resultados apontam para a eficiência dos municípios na execução de políticas públicas. Mas os que detém o poder de decisão política no Brasil são imediatistas e por isso não conseguem pensar alguns anos à frente. Reformas estruturais são desgastantes politicamente, a curto prazo. Bresser Pereira (1996, p. 201) afirma, nesse mesmo sentido, que
[...] se tornou no Brasil lugar comum dizer que a causa da crise brasileira é política, e que as soluções também são políticas. Reflete a contradição essencial que os políticos enfrentam...de apoiar políticas consistentes e racionais que resolvam a crise fiscal e promovam a reforma do Estado...ou seguir a dificuldade que os eleitores têm em orientar suas ações nessa direção. Em conseqüência, tornam-se refém de grupos.
A tão profalada reforma do Estado, tida como solução da crise do Estado, especialmente no Brasil, como veremos, não utiliza e nem contempla a forma federativa de descentralização do poder, não vai equacionar de forma definitiva a crise fiscal e tampouco a falta de legitimidade, que é decorrente de um poder afastado do povo.
É lição de Elias Dias (1984, p. 27) que não é possível se falar em legitimidade sem levar em conta a realidade e a natureza humana. A legitimidade do poder é resultado da vontade popular, não apenas no dia da eleição, mas na institucionalização da permanente participação da cidadania. 3 É inquestionável, portanto, que as políticas públicas devam ser executadas, não apenas para atender ao homem que mora numa cidade ou município, mas com ele discutidas e por ele aprovadas. Transferir a execução de políticas públicas locais para as esferas dos Estados-membros e da União é retirar do poder local as condições de solucionar os seus próprios problemas.  E esta foi, sem dúvida, ao longo da história da formação do Estado brasileiro, uma mera estratégia de poder e não de solução de conflitos. A insatisfação do povo é a luta do próprio municipalismo brasileiro. O Brasil não é uma ilha, no sentido que esteja imune as questões gerais, mas a realidade aponta no sentido de que as constantes crises têm muito a ver com a falta de poder local para atender in loco as necessidades e interesses da população. A própria lógica demonstra que um Estado que não tem definido qual o verdadeiro papel dos entes federados, acaba transferindo para todos a responsabilidade, permitindo que nenhum deles atue adequadamente, enquanto as estruturas desnecessárias se multiplicam e os recursos desaparecem.
Um Estado centralizador nada mais é do que um Estado concentrador de renda. A maior parte da arrecadação é feita pelo poder central que nem sempre distribui de forma justa para os Estados-membros e municípios. Isto também é concentração de renda. E a conseqüência mais grave, é a de que, exatamente a renda que está legalmente destinada a ser distribuída, que são os tributos, ao invés de ser canalizada ao bem-estar do povo, que mora nos municípios, fica concentrada na União.4 A Constituição Federal de 1988, apesar de um tímido avanço, ainda mantém concentrado na União a maior parte dos tributos. Não se trata de delegar aos Estados e Municípios o poder de legislar sobre tributos, o que é discutível diante da necessidade de uniformização da legislação fiscal, em consequência do Mercosul, União Europeia, etc., mas da distribuição mais justa do “bolo tributário”.
É de longa data a inconformidade do poder local que recebe e percebe as reclamações do povo, mas que não tem potencial e nem recursos para encaminhar soluções. Victor Nunes Leal (1997, p. 72), ao narrar o processo de luta do poder local, ensina que
[...] como autonomia legal sempre foi cerceada por diversas formas, o exercício de uma autonomia extralegal fica dependendo inteiramente das concessões do governo estadual...ou federal.  Já não será um direito da maioria do eleitorado, será uma dádiva do poder.
Bresser Pereira, quando  afirma  que é comum no Brasil  dizer-se que a crise  é política, está  fazendo uma  observação  da forma simplista,  como os políticos que pregam soluções fáceis, bastando mudar o governo do partido A para o partido B. O aprofundamento  das distorções do sistema federativo, da concentração de poder na União, da reforma tributária, priorizando os municípios, onde efetivamente o povo mora, da  burocracia e demora para as soluções, são temas complexos que requerem uma abordagem técnica e jurídica que pouco interessa ao debate político.  Os problemas desagradam a população, mas as soluções nem sempre são simpáticas. Não têm faltado vozes que pregam mudanças dessa estrutura. A abolição de privilégios, de deveres impostos, de repartição do poder, de distribuição justa da arrecadação, da necessidade de decisões legitimadas pelo exercício da cidadania encontram resistências naturais intransponíveis até o momento. 
A crise de legitimidade no Brasil existe em decorrência da frustração do povo que acredita e vota num projeto político, mas que na prática nunca acontece, porque carece de embasamento técnico, jurídico, econômico e social que o viabilize. A legitimidade na democracia não se faz pela dialética do convencimento, mas pela eficiência dos resultados. Um bom discurso pode induzir a acreditar na proposta, mas se não tiver resultados, não há aceitação da sociedade. Não estamos defendendo a administração gerencial, mas a eficiência do Estado. Elias Dias (1984, p. 75), quando cuida da legitimidade, professa que
[...] não basta dar fundamentadas razões para a legitimidade da democracia, do direito e do Estado. É preciso que essas razões tenham aceitação da sociedade para que o sistema funcione.
E a aceitação acontece naturalmente quando o povo começar a participar e perceber a razão das decisões; quando sentir que os seus problemas estão sendo encaminhados e passar a compreender as ações dos governantes.
A questão da globalização enfrentada pelos governos, atualmente, remete para ações descentralizadas, principal dificuldade enfrentada pelo Brasil, diante do tamanho do território e da estrutura de Estado centralizadora. Se é verdadeiro que precisamos ter os olhos no mundo e os pés no chão, conforme afirmam textualmente Martins e Schumann (1957, p. 332): “[...] que hoje é preciso pensar globalmente, agir localmente e atuar em conjunto, além-fronteiras”, é também necessário aproveitar o sistema federativo para dar aos municípios atribuições locais, deixando as questões regionais para os Estados-membros, e o pensar globalmente, para o poder central. Em nível mundial, não há dúvidas que
[...] quem quiser evitar a recaída para o nacionalismo econômico precisa insistir em regulamentar o mercado ilimitado por meio de um sistema estatal de atendimento social, de tal forma que os enormes ganhos em eficiência atinjam todos os cidadãos. Só assim será possível preservar o ainda amplo consenso sobre as vantagens do mercado aberto. (MARTINS; SCHUMANN, 1957, p. 320)
Isso remete para a necessidade de agir localmente, pois não há entendimento social sem a participação da cidadania e só se atingirão todos os cidadãos quando se levar em conta a diversidade das realidades nacionais. Nesse mesmo sentido, Norberto Bobbio (1986, p. 51) referencia que, quando se trata de questões internacionais ou nacionais, o cidadão pode ser representado por políticos, mas quando se passa à cidade, ao bairro, onde os interesses em questão lhe dizem respeito, os “cidadãos devem ser representados por cidadãos”.
Já no âmbito das comunidades, os governos municipais, amordaçados pelas limitações legais, quer de competência, quer de recursos, não conseguem agir e executar políticas que atendam às aspirações do povo. A demora para que as políticas públicas saiam do poder central e cheguem até os municípios não colocam apenas o povo contra os governos centrais, mas também contra a base política local, retirando, por decorrência, o apoio parlamentar do governo central, dificultando e inviabilizando a própria governabilidade. A coletividade não quer qualquer tipo de autoridade, qualquer tipo de Estado, mas uma autoridade, um governo e um Estado presentes e eficientes. Nesse cerne, Emanuel Moraes (1996, p. 313) aduz: “Quero uma organização da sociedade de baixo para cima pelo caminho da livre associação e não de cima para baixo, através de qualquer tipo de autoridade”. E, ainda que: “A organização da sociedade de baixo para cima começa no município” (MORAES, 1996, p. 661).5
A presença do Estado, visível e agindo é garantia de legitimidade, causa primeira de todas as crises do próprio Estado.  Neste sentido vale a pena citar o pensador alemão Schmitt (1993, p. 208):
Representar significa tornar visível e tornar presente um ser invisível mediante um ser publicamente presente. A dialética do conceito repousa no fato de que o invisível é pressuposto como ausente e ao mesmo tempo tornado presente.
Na mesma direção, Norberto Bobbio (1986, p. 88) afirma que “o caráter público do governo de um município é mais direto, e é mais direto exatamente porque é maior a visibilidade dos administradores e das suas decisões”. 
É preciso deixar que o poder local tenha a responsabilidade de atender ao cidadão, na plenitude de suas necessidades e que são de obrigação do Estado, pois assim os resultados ficarão evidentes, as dificuldades de forma participativa e democrática poderão ser discutidas e as decisões compartilhadas com a população. A concentração de poder é, na essência, a causa histórica das crises do Estado, que impede de gerenciar e propiciar políticas públicas locais, gerando o descontentamento do povo. O problema vem desde a apropriação de todo o poder das cidades, sem deixá-las, ao menos, decidir seus próprios problemas. O processo inverso de descentralização, apesar de todos reconhecerem, ainda não se completou.
Elias Dias (1984, p. 95) leciona que “a legitimidade não está na simples legalidade, não podendo fugir dos princípios naturais que derivam da natureza humana”. Não é lógico e nem da natureza humana essa apropriação do poder local ocorrida ao longo da História da formação do Estado Moderno, que tirou do homem a capacidade de decidir sobre o que lhe diz respeito, transferindo esse poder para outras esferas, as quais, na maioria das vezes, se omitem porque desconhecem as realidades particulares.  É de Elias Diaz (1984, p. 27) também a afirmação de que “a legalidade deve estar alicerçada na realidade e construir-se de legitimidade. É por vias das maiorias que se estabelece a soberania popular e a legitimação do Estado democrático representativo”.
A base da realidade e da organização política do Estado é o município 6, assim como a família é a base da sociedade. Tanto o povo quanto os políticos residem num município. Ignorar isso é colocar em eterna crise o próprio Estado Democrático, é sufocar a soberania popular, é transformar o poder em uma espécie de ditadura de Direito, legitimada pelo voto no dia das eleições, mas permitindo que, já no dia seguinte, as decisões sejam tomadas longe da participação do povo, criando insatisfação e gerando a crise de legitimidade. O Estado democrático está exigindo a institucionalização da participação permanente dos cidadãos, decidindo as questões que lhe dizem respeito, a chamada democracia participativa7 . O Estado de Direito não é apenas um sistema de legalidade, mas deve confundir-se com legitimidade. 8

CONSIDERAÇÕES FINAIS
A crise do Estado brasileiro é, fundamentalmente, uma crise de legitimidade. A ilegitimidade latente nos meandros das decisões e realizações do poder público se traduz no distanciamento do povo dos núcleos decisórios e na insatisfação geral, no que toca à experimentação dos direitos constitucionalmente assegurados no local onde vivem as pessoas -os municípios-.
A centralização velada, que importa ao capital e às distantes elites do poder, tem condenado o poder local à posição de mero expectador do drama cotidiano: falta de medicamentos e matrículas em creches, trânsito caótico, degradação ambiental, etc. É nos municípios que vida e morte acontecem e é lá que as decisões mais elementares devem ser tomadas, próximas da população, cuja participação nos processos decisórios é condição obrigatória de legitimidade.
Mas a participação do povo na tomada de decisões não é o bastante. É preciso que os direitos fundamentais sejam efetivamente assegurados pelo Estado, e essa premissa se refere, diretamente, à eficácia do poder público no que se refere à gestão orçamentária e execução das políticas públicas. De nada adianta uma decisão democrática quando a execução das propostas se mostra inalcançável ou ineficaz.
Nesse ponto, o centralismo presta mais um desserviço social: As competências municipais são abundantes, mas os recursos essenciais à concretização das propostas que buscam assegurar direitos são escassos, haja vista a concentração, flagrantemente desigual, das receitas tributárias nos cofres da União. Se, de um lado é necessário que os problemas sejam discutidos junto à população, de outro, é igualmente necessário que as decisões tomadas pelo poder local tenham condições de subsistir.
O resultado da crise de legitimidade experimentada atualmente pelo Estado brasileiro, para a qual contribui fortemente o centralismo enraizado no ideário do poder e do capital, é um poder local desacreditado, sob o qual a sociedade vive à espera de migalhas que serão lançadas por longínquas e morosas decisões políticas que, não raramente, passam ao largo das reais necessidades da população.

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Recibido: 29/11/2016 Aceptado: 23/02/2017 Publicado: Febrero de 2017

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