Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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INTERPRETACIÓN Y ANÁLISIS DEL MARCO JURÍDICO DE LA POLÍTICA DE GASTO PÚBLICO MEXICANO

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INTRODUCCIÓN

La actividad interpretativa aplicada a los textos financieros tiene diversos enfoques, depende de la doctrina en que se ubique. Es importante tal actividad porque nos ayuda a desentrañar el sentido de las expresiones que integran los textos y así, de hecho, nos permite obtener información sustancial, que no lograríamos si nos apegamos a lo puramente gramatical.

Dado que existen expresiones oscuras o lagunas en los textos financieros (leyes, libros, documentos administrativos, videos, diarios, que nos proporcionan información financiera) por ignorancia, o por mala intención del redactor, o por su estilo de redacción, se hace aún más importante la labor interpretativa, con el objeto de no dejar sin solución los problemas particulares a que aluden los textos.

Por lo anterior es importante analizar e interpretar las leyes financieras, que regulan la política de gasto público del Gobierno Federal, utilizando los métodos clásico y cuantitativo.

Con tal fin se organiza la labor interpretativa de la siguiente manera: En el primer título se plantean las nociones generales sobre el campo de la interpretación de textos financieros y de las principales doctrinas que los sustentan.

En el segundo título, se describen en términos generales, el campo de las finanzas públicas, que es donde se ubica el gasto público, para destacar el carácter inter y multidisciplinario que tiene tal actividad y que sirve de fundamento para nuestro enfoque particular del análisis e interpretación de las leyes financieras correspondientes.

En el tercer título se analiza la labor interpretativa de las principales leyes financieras que tienen que ver con el gasto público.

En el cuarto título se presenta una síntesis dialéctica del campo de las finanzas públicas con la labor interpretativa, desde el punto de vista interdisciplinario.

Finalmente, se exponen las conclusiones generales acerca de la investigación literaria.

DESARROLLO

1.- Las Fuentes documentales escritas. Estas Fuentes que pueden ser oficiales, privadas o estadísticas, tienen la ventaja de ser interpretadas por cada investigador, según el interés personal, y así poder obtener la información deseada. La desventaja es que no describen la totalidad del contexto a que se refiere el texto, pero a esto ayudan los métodos interpretativos.

2.- Los métodos clásicos y cuantitativos de análisis de textos.
Estos métodos permiten valorar un documento, definir su grado de veracidad y su verdadero alcance.

2.1 Métodos Clásicos:
I.- El análisis interno permite conocer el contenido, en el sentido de hacer un resumen, conectarlo con los aspectos secundarios y deducir la relación de las ideas, plasmadas en el texto que se analice, Este método es subjetivo.

II.- El análisis externo se refiere a la precisión del contexto de donde proviene el documento analizado, lo cual permite precisar su grado de veracidad. Aquí es importante la influencia que pretende el redactor. El análisis clásico general distingue dos tipos de documentos: los que informan de hechos y los que representan un fenómeno social en sí, tal es el caso de las leyes financieras y no tienen problemas de veracidad, ya que no informan sino son enunciativas.

2.2 Los Métodos Cuantitativos. La función de estos métodos es complementar el trabajo de análisis de los métodos clásicos, para darles objetividad.

I.- La semántica cuantitativa:

Para la presente investigación, se considera que los métodos cuantitativos se apegan a las necesidades, ya que se analiza el tema del gasto público, dentro de las finanzas públicas modernas.

3.- Nociones sobre interpretación
3.1 Concepto de interpretación: interpretar significa desentrañar el sentido de la expresión y su relación con el objeto. En éste caso la expresión es la redacción de la Ley, el objeto estará representado por el cumplimiento del pacto social del Estado, a través del gasto púbico, y el sentido de la ley será el que consideremos adecuado, de acuerdo a cada situación en la Ley.

3.2 El sentido de la ley y las principales doctrinas de interpretación.

3.3. Quienes interpretan y tipos de interpretación

2. EL CAMPO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

Estado y sociedad.
Se define al Estado como el producto de un pacto social, el cual establece las normas generales por medio de las cuales se regirá la conducta de sus miembros. Este Estado, tiene que satisfacer las necesidades sociales y establecer normas de Derecho que obliguen a los ciudadanos al cumplimento de sus deberes.

Por lo tanto, el Estado y la sociedad tienen obligaciones y derechos recíprocos con el fin de preservar y desarrollar la cultura, la economía, la población y los recursos naturales.

El Estado, para cumplir con el objetivo de promover y dirigir el desarrollo de la sociedad, crea una serie de instrumentos y políticas que le ayudaran en ese propósito. Una de tales políticas, que forma parte de las finanzas públicas, es su política de gastos públicos (la otra gran política es la de los ingresos necesarios para realizar su gasto), con ella se propone, en parte, el desarrollo económico del país, la mayor satisfacción de necesidades sociales y, realizar la redistribución de la riqueza nacional. El logro de estos objetivos puede permitir al Estado impartir justicia social.

El gasto público y su naturaleza interdisciplinaria.

Si bien es cierto que con la política de gasto público el Estado puede lograr mayor justicia social, también es cierto que tiene que valerse de otras actividades complementarias como son: una administración eficiente, una planeación económica, un proceso legislativo, una técnica presupuestaria, y un control que permita evaluar los resultados. Pero estas actividades, junto con el gasto público creando reacciones a favor o en contra de tales medidas.

Así plantea entonces, que las finanzas públicas en general, y la política de gasto público en particular, se relaciona íntimamente con otras disciplinas, es decir, tienen un carácter interdisciplinario debido a su naturaleza social.

Tampoco son ya las finanzas públicas orientadas al mantenimiento del orden público y del aparato administrativo, ahora tienen que ver con las desigualdades sociales, y por lo tanto, ya no pueden mantener un equilibrio financiero contable, ahora sostienen un desequilibrio pero en el sentido del gasto social, para compensar las desigualdades sociales.

El aspecto normativo del gasto público

Este fenómeno del gasto público tiene que ser regulado por normas de carácter general, para que en cada situación de tiempo y espacio se creen las normas particulares que le den eficiencia y equidad. Esto significa que hay que crear leyes que regulen la estructura del gasto público. Leyes que delimiten el carácter de la planeación económica, que definan las técnicas púbicas, orientado a corregir las desigualdades sociales.

Estas leyes tienen que ser analizadas e interpretadas con ciertos objetivos: entender su significado y alcance, identificar la influencia doctrinaria que reciben y ejercen, y para reconocer las ventajas y desventajas de la política de gasto público, desde el punto de vista interdisciplinario.

Por lo tanto, se debe estar capacitado para analizar e interpretar las leyes financieras, bastando para ello, reconocer que la estructura de los gastos no puede ser rígida, pues debe adecuarse a los cambios socioeconómicos para lograr mayor eficiencia y profundidad en la impartición de justicia, también hay que reconocer la naturaleza subjetiva de las decisiones para seleccionar las alternativas en la asignación del gasto; un legislador puede ser humanista, otro técnico, otro estar orientado hacia el puro crecimiento económico, otro hacia el desarrollo social. Estos aspectos sugieren un carácter interdisciplinario del gasto público.

Con estas nociones generales sobre el Estado y su relación con la sociedad, de la naturaleza interdisciplinaria de las finanzas públicas y del gasto público, y de los objetivos sociales y económicos del gasto público, a continuación se analiza e interpreta del ámbito jurídico en el que se ubica la política del gasto público.

3. LA POLITICA DE GASTO PUBLICO EN MÉXICO Y SU MARCO JURÍDICO

Antecedentes
Como se expresó en el título anterior, el Estado tiene el compromiso de satisfacer las necesidades de la sociedad y, en el cumplimiento de este propósito tiene que crear instrumentos jurídicos que le permitan lograr con autoridad y con eficiencia social. Pero simultáneamente se ve influido por las diferentes doctrinas financieras y jurídicas en este quehacer de crear sus normas financieras. Así, cuando adopta el sistema de planeación lo tiene que caracterizar con democrático, cuando crea sus leyes financieras las ubica en el marco de las finanzas públicas modernas, su política de gasto público responde más a criterios sociopolíticos que a técnicos, aunque se exprese lo contrario formalmente, su régimen económico administrativo lo manifiesta en función del neoliberalismo, donde el Estado es el rector de la economía pero deja libertad a la iniciativa privada.

En síntesis, la influencia doctrinaria transforma a la realidad y esta influye a su vez en nuevas ideologías y soluciones, el propio Estado se moderniza y rediseña sus funciones, todo en la búsqueda de promover y orientar el desarrollo socioeconómico para bienestar de los mexicanos.

La estructura jurídica constitucional del estado mexicano: análisis e interpretación

Dado que el Estado mexicano se funda en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como norma general de justicia, necesariamente todas las leyes particulares que emanen de ella tendrá el mismo objetivo: la justicia social.

Tal es el caso de las leyes particulares que rigen el campo de las finanzas públicas, en especial las del gasto público, que más adelante se analizan e interpretan.

Por el momento, se centra la atención en la norma constitucional que define el campo del Derecho Público y del Derecho Privado. Para efectos de este estudio se considerará el primero, debido a que la importancia radica en la normatividad que rige las relaciones entre el Estado y los particulares.

En el primer título quedó asentado que el Estado debe cumplir con el propósito de satisfacer las necesidades sociales, promoviendo y orientando el desarrollo social, que el Estado debe allegarse de recursos para ejercer sus gastos sociales y que la naturaleza del gasto público es interdisciplinaria.

Todo lo anterior requiere de normas jurídicas generales que ordenen la conducta del pueblo y del Estado.

De acuerdo a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.1

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de estos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

Así, en los antes expuestos, se define la forma de gobierno que es Republicano, representativo, democrático, federal, compuesto de Estados libres y soberanos en su régimen interior pero unidos en una Federación y la soberanía nacional ejercida en los poderes de la Unión (Legislativo, Ejecutivo y Judicial).

En los Artículos 49, 50, 70, 71, 72 (A, H), 73 (VII, VIII, XXIX-D), 74 (IV), 80 y 90 constitucionales, se reglamenta la forma jurídica en que nos gobernamos y que fundamentalmente está concentrada en el Poder Ejecutivo, como se menciona a continuación:

Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Artículo 50. El poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso general, que se dividirá́ en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores.

Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
I. Al Presidente de la República;
II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión; 2
III. A las Legislaturas de los Estados; y Fracción reformada DOF 09-08-2012

Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá́ el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)".

Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá́ sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones: 3

A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá́ al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.
Artículo 73. El Congreso tiene facultad: 4
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.

VIII. En materia de deuda pública, para:

1o. Dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos y otorgar garantías sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá́ celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos o, en términos de la ley de la materia, los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de refinanciamiento o reestructura de deuda que deberán realizarse bajo las mejores condiciones de mercado; así́ como los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29.

XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, así́ como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional; 5

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá́ autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. 6

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá́ aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre. 7

Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos."

Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá́ los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarias de Estado y definirá́ las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

En relación a los objetivos de desarrollo social, se considera el derecho de todos los individuos a la educación, con sentido democrático y de progreso personal, pero aún aquí se impone el Poder Ejecutivo (Artículo 30); el Articulo 123 considera el derecho de toda persona al trabajo digno y socialmente útil; al efecto se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo conforme a la ley, y los salarios mínimos que satisfagan los aspectos materiales, sociales y culturales de la familia. El articulo 27 considera la distribución equitativa de la riqueza pública, el desarrollo equilibrio del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana, en base al aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de aprobación.

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. 8

VI. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas geográficas que se determinen; los segundos se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o trabajos especiales.

Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijaran considerando, además, las condiciones de las distintas actividades económicas.

Los salarios mínimos se fijaran por una comisión nacional integrada por representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, la que podrá́ auxiliarse de las comisiones especiales de carácter consultivo que considere indispensables para el mejor desempeño de sus funciones. 9

En base a estos Artículos se afirma que el sentido de la Ley constitucional realmente se preocupa por el desarrollo económico y social del país, que provee lo necesario para que se realice la jurisprudencia financiera en favor de la justicia social, que provee al Estado para que cumpla con el propósito del pacto. Pero, la gran desventaja explicita del sentido de la Ley Constitucional, es que todo el poder constitucional se concentra en el Poder Ejecutivo (el Presidente y sus Secretarios de Estado), con la finalidad de controlar todas las decisiones nacionales. Esto incluye la política de gasto público a través de la Ley del Presupuesto de la Federación, que se decide unilateralmente (aunque en la formal se exprese lo contrario), se deriva esto exegéticamente.

Significa entonces que el Poder Ejecutivo debe estar integrado por los ciudadanos más capacitados, más experimentado y más conocedores de la realidad social; así también los que integren el Poder Legislativo que son los inician, discuten y aprueban las leyes, aunque también supeditados al Presidente.

Es decir, se requiere una formación interdisciplinaria para poder ejercer sus funciones con eficiencia y equidad, tal como lo establece la concepción moderna de las finanzas públicas. Esta interpretación es por lógica.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: análisis e interpretación.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal considera que dicha administración será centralizada y paraestatal y que las dependencias de la centralización serán las Secretarias del estado y los Departamento Administrativos.

La Secretaría directamente relacionada con la política de gasto público es la de Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones son formular el Plan Nacional de Desarrollo y prever los ingresos y los egresos del Gobierno Federal para promover la política del desarrollo nacional.

La Secretaría de Desarrollo Social tiene la función fundamental de combatir efectivamente la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, como se menciona en el Artículo 32:

…“A la Secretaría de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Fortalecer el desarrollo, la inclusión y la cohesión social en el país mediante la instrumentación, coordinación y seguimiento, en términos de ley y con los organismos respectivos, de las políticas siguientes:

a) Combate efectivo a la pobreza;
b) Atención específica a las necesidades de los sectores sociales más desprotegidos, en especial de los pobladores de las zonas áridas de las áreas rurales, así como de los colonos y marginados de las áreas urbanas; y”…

A la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca, Alimentación corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

A la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo le corresponde… Inspeccionar el ejercicio del gasto público federal.

En relación con la función estatal, a través de la política de gasto público, de satisfacer las necesidades sociales con justicia y equidad, podemos observar que existe la estructura administrativa y jurídica necesaria para la buena administración pública federal, que se preocupa ésta por aspectos puramente administrativos y de control presupuestario pero también del combate a la pobreza a nivel nacional, en el campo y en la ciudad.

Sin embargo, enfatizar en la centralización administrativa y en la supeditación de la planeación nacional del desarrollo y de la política de gasto público al Ejecutivo de la Unión. Nuevamente caemos en la situación de preminencia del Ejecutivo sobre el Legislativo, pues es las actividades sustanciales para proveer y orientar la satisfacción de las necesidades sociales por partes del Estado, se impone el Ejecutivo, administrando y controlando.

Algo interesante, es que ya la Procuraduría General de la República no forma parte de la Administración Pública centralizada, aunque sigue siendo el Consejero Jurídico del Gobierno Federal. Sería interesante determinar las causas de salida, en relación a la nueva ideología acerca de la justicia; probablemente se justifique para poder intervenir con autonomía en los casos de injusticia y violencia social.

En síntesis, la estructura administrativa federal se va adecuando a los nuevos problemas sociales que hay que atender con legalidad, por el pacto Estado-Sociedad, tal como lo permite interpretar la escuela histórica.

Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la comisión intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación.  

Una vez más, la Administración Pública centralizada se actualiza y adecua a los cambios socioeconómicos. Cuando se nota la existencia de inconformidades sociales y políticas hacia el gobierno federal éste se reestructura, como en este caso, y crea la Comisión que tiene por objeto vigilar el buen uso de los recursos financieros en apego al Plan Nacional de Desarrollo y a las necesidades de la población. Destaca el énfasis técnico de la Comisión, lo que significa su empeño en lograr la disciplina para la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos escasos, ya que las necesidades cada vez son mayores, la función del Estado crece también, se diversifica y requiere ser más vigilado, controlado y evaluado, para adecuar las finanzas públicas al Plan de Desarrollo. Interpretación histórica.

Por otra parte, también se quiere ganar legitimidad y credibilidad para el sistema político. Pero, como siempre, esta Comisión está integrada por ciudadanos que dependen totalmente del Presidente de la Republica. Esto se puede interpretar lógicamente a partir en enfatizar el aspecto intersemestral. Se presentan los acuerdos mencionados:

ARTICULO PRIMERO.- Se crea con carácter permanente la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación, la cual tiene por objeto la atención de los asuntos en materia de gasto público federal, en particular los de inversión y financiamiento, así como la coordinación y supervisión de los procesos de desincorporación de entidades paraestatales o de sus unidades económicas con fines productivos.

ARTICULO SEGUNDO.- La Comisión estará integrada por las secretarías de Hacienda y Crédito Público; de Desarrollo Social; de Energía; de Economía; de Comunicaciones y Transportes; de la Función Pública, y del Trabajo y Previsión Social.
Asistirá como invitado permanente de la Comisión, con voz pero sin voto, el Titular de la Oficina de la Presidencia de la República, quien podrá designar a su respectivo suplente, el cual deberá tener el nivel jerárquico inmediato inferior.
En los casos que así lo requiera la naturaleza de los asuntos a tratar, podrán concurrir y participar en las sesiones de la Comisión, con voz pero sin voto, representantes de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de las entidades federativas, de los municipios, de las delegaciones políticas del Distrito Federal, así como de los organismos constitucionales autónomos, los cuales deberán tener nivel de Director General o equivalente como mínimo en la Administración Pública Federal.
NOTA: Como ya se expresó en el Apartado 3.1. Todas las Secretarías del Estado pertenecen al Ejecutivo de la Unión.

ARTICULO QUINTO.- La Comisión realizará las funciones siguientes:
A.    En materia de gasto público federal y financiamiento:
I.     Cuidar que las decisiones que se tomen en las materias de gasto público federal, especialmente el de inversión, así como de financiamiento, mantengan congruencia en su contenido y con la planeación nacional del desarrollo, formulando las recomendaciones necesarias para asegurar su compatibilidad;
II.     Emitir las recomendaciones necesarias para asegurar la congruencia de las finanzas públicas con los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo;
III.    Analizar la incidencia del gasto público federal, en especial el de inversión, así como el financiamiento, sobre el comportamiento de la actividad económica y su impacto social, y realizar las recomendaciones que considere adecuadas;
IV.   Analizar el comportamiento del gasto público federal, en particular el de inversión, y del financiamiento, para detectar las variaciones respecto de lo programado y sugerir las medidas conducentes. En los casos que considere conveniente, recomendar los ajustes a los programas de la Administración Pública Federal;
V.    Dictaminar la constitución de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal;
VI.   Examinar la situación financiera, programática y presupuestaria de las entidades paraestatales, así como sus proyectos de inversión, en colaboración con las dependencias coordinadoras de sector correspondientes y, en su caso, con las propias entidades paraestatales, para proponer las medidas conducentes;
VII.   Solicitar a la dependencia, por sí o en su carácter de coordinadora de sector, así como a la entidad paraestatal involucrada en el asunto a tratar, la documentación, información, estudios, análisis o dictámenes en materia de gasto público federal, inversión y financiamiento. En los casos en que así lo requiera la naturaleza de los asuntos, dicha solicitud podrá formularse a otras dependencias, órganos administrativos desconcentrados o entidades paraestatales, para apoyar en lo necesario los análisis y recomendaciones que deba formular la Comisión, y
VIII. Operar, a través del Comité Técnico de Información, el Sistema Integral de Información de los Ingresos y Gasto Público, en los términos de las disposiciones aplicables.

Ley de planeación 1983 (Última modificación 28 de noviembre de 2016)

ANALISIS E INTERPRETACIÓN

Como ya se expresó en el Título 1, Apartado 1, el Estado tiene que crear leyes o normas que le ayuden a ordenar sus relaciones con la sociedad, normas que deberán tener obligatoriedad económica, si se quieren lograr eficientemente los objetivos propuestos por el Estado.

En este sentido, la planeación se crea para darle orden al aspecto social de las finanzas públicas, y en especial a la política de gasto público; no deben existir incongruencias en los objetivos y necesidades de los sectores públicos, privado y social, tampoco al interior de la Administración Pública Federal, pues es aquí donde se deciden las directrices y prioridades del desarrollo nacional.

Tan importante es la planeación como instrumento de organización, ejecución y evaluación de la política general del Estado, que se eleva a rango constitucional y se convierte en Ley de Planeación. La cual se fundamenta en la doctrina democrática, y para su operatividad, se crea el Sistema Nacional de Planeacion Democrática, donde se obliga a toda la Administración Pública Federal a ser congruentes y a participar con dicho Plan (Artículo 21 y 32 de la Ley de Planeación.

El Plan es congruente con la naturaleza interdisciplinaria de las finanzas públicas, y en especial del gasto público, ya que tiende a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos previstos en la Constitución.

Las fuentes formales que le dan sustento son la soberanía y la democracia constitucional, y sus fuentes reales son la igualdad de derechos y el equilibrio de los factores de la población.

Además, al ser democrático participa toda la sociedad en su implementación, a través de los mecanismos establecidos por la Ley, Artículo 2°:

Artículo 2o.- La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para ello, estará basada en los siguientes principios:

I.- El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y autodeterminación nacionales, en lo político, lo económico y lo cultural;

II.-La preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático, republicano, federal y representativo que la Constitución establece;

III.- La igualdad de derechos entre mujeres y hombres, la atención de las necesidades básicas de la población y la mejoría, en todos los aspectos de la calidad de la vida, para lograr una sociedad más igualitaria, garantizando un ambiente adecuado para el desarrollo de la población;

VI.-El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el empleo; en un marco de estabilidad económica y social;

El sentido que aquí se interpreta es lógico, ya que son congruentes los Artículos entre sí.

El Plan orienta ideológicamente al Estado en su propósito de satisfacer las necesidades sociales, a través del gasto público, y le da las bases de racionalidad para el uso eficiente de sus recursos escasos. A su vez, el Estado perfecciona permanentemente el Plan de acuerdo a las coyunturas socioeconómicas, políticas y culturales que se presentan en la economía nacional. En este proceso de retroalimentación se beneficia la sociedad en general. Aquí el sentido de la Ley de Planeación es histórico ya que plantea el continuo perfeccionamiento en función de los cambios coyunturales.

Pero, al analizar internamente las normas particulares que definen el Plan Nacional de Desarrollo, podemos entender que significan una concentración de su elaboración, aprobación y ejecución en el Poder Ejecutivo, con el fin de contar el poder reduciendo así su espíritu democrático tal como se señala en los Artículo 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9° y 12°, que a continuación se enlistan:

Artículo 4°.- Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.

Artículo 5°.- El Presidente de la República remitirá el Plan al Congreso de la Unión para su examen y opinión. En el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en las diversas ocasiones previstas por esta Ley, el Poder Legislativo formulará, asimismo, las observaciones que estime pertinentes durante la ejecución, revisión y adecuaciones del propio Plan.

Artículo 7°.- El Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de Ingresos y los proyectos de Presupuesto de Egresos, informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relación con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el Artículo 27 de esta ley, deberán elaborarse para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.

Artículo 8°.- Los Secretarios de Estado al dar cuenta anualmente al Congreso de la Unión del estado que guardan sus respectivos ramos, informarán del avance y grado de cumplimiento de los objetivos y prioridades fijados en la planeación nacional que, por razón de su competencia, les correspondan y de los resultados de las acciones previstas.

Artículo 9°.- Las dependencias de la administración pública centralizada deberán planear y conducir sus actividades con perspectiva de género y con sujeción a los objetivos y prioridades de la planeación nacional de desarrollo, a fin de cumplir con la obligación del Estado de garantizar que éste sea equitativo, integral y sustentable.

Artículo 12.- Los aspectos de la Planeación Nacional del Desarrollo que correspondan a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal se llevarán a cabo, en los términos de esta Ley, mediante el Sistema Nacional de Planeación Democrática.

Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal formarán parte del Sistema, a través de las unidades administrativas que tengan asignadas las funciones de planeación dentro de las propias dependencias y entidades

Esta interpretación se infiere cuantitativamente por el número de Artículos que así lo expresan.

Además, para su implementación se basa en los Programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales de la Administración Pública Federal (como se señala en los Artículos 23, 24, 25, 26 y 27; expuestos en el siguiente párrafo), y éstos no se cumplen ni técnica ni democráticamente, como lo sugiere el hecho de que sólo es obligatorio para el sector público e indicativo para el sector privado.

Los programas indicados en el Plan Nacional de Desarrollo serán sectoriales, institucionales, regionales y especiales.

Para la ejecución del plan y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán programas anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica, social, ambiental y cultural correspondientes. Estos programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la administración pública federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable

Así no puede existir congruencia entre los programas, ni partición democrática ciudadana (Artículo 20 y 32). En este sentido, el Plan pierde su capacidad para legitimar la función del Estado en la consecución del bienestar social, a través del gasto público. Por otra parte, lo técnico no se puede dar cuando no se expresa la capacitación a los empleados públicos acerca de proporcionar, concentrar y procesar información socioeconómica para los programas (Título Quinto).

Artículo 20.- En el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática, tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del Plan y los Programas a que se refiere esta Ley.

Artículo 32.- Una vez aprobados el Plan y los programas, serán obligatorios para las dependencias de la Administración Pública Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias.

Lo antes mencionado es una interpretación lógica, en relación a la capacitación, y también se basa en la subjetividad libre respecto a la legitimidad del Estado.

Análisis e interpretación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y su Reglamento10.

El Estado tiene como propósito servir a la sociedad con base en el Derecho formal, esto es así ya que no sería posible ordenar conductas sin autoridad, sin responsabilidades.

Tal es el caso de la Ley que ahora se analiza e interpreta, y que permite al Estado regular las finanzas públicas y darle carácter de obligatoriedad a sus preceptos.

Como se vio en el Título anterior, la Ley de Planeación se basa, para su funcionalidad, en los Programas y Presupuestos que deben elaborar las entidades de la Administración Pública Federal acordes con las directrices del desarrollo nacional, considerando los ingresos disponibles y las prioridades del gasto público. Por ello, se hace necesaria una Ley que defina la reglamentación acerca del proceso de ejecución del gasto público: acerca de los Programas, de los Presupuestos, de la contabilidad y de la reglamentación del gasto público.
Esto se justifica con el fin de lograr congruencia y eficiencia en el uso de los recursos financieros para lograr los objetivos multidisciplinarios del desarrollo nacional.

La necesidad de congruencia y eficiencia se podría satisfacer si realmente el gasto público federal se basara en presupuestos formulados con apoyo en Programas bien elaborados, con el tiempo y la capacidad suficiente por parte de quienes los elaboran. Esto se interpreta por analogía de casos con la misma razón, es decir, se propone pero no se cumple.
Pero como no es así, entonces se hace necesaria una Ley como la mencionada, con la consecuencia de más administración, con la consecuencia de reafirmar aún más la preeminencia del Ejecutivo, con la consecuencia de más controles. Todo con el propósito de que el Estado cumpla su función social y económica. A continuación se presentan los Artículos la Ley correspondientes:

Artículo 1.- La presente Ley es de orden público, y tiene por objeto reglamentar los artículos 74 fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales.

La Auditoría fiscalizará el estricto cumplimiento de las disposiciones de esta Ley por parte de los sujetos obligados, conforme a las atribuciones que le confieren la constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Artículo 4.- El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así́ como responsabilidad patrimonial;

Artículo 6.- El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, estará́ a cargo de la programación, presupuestación, evaluación y control presupuestario del gasto público federal correspondiente a las dependencias y entidades. Asimismo, la Función Pública, en términos de las disposiciones jurídicas que rigen sus funciones de control y auditoría, inspeccionará y vigilará el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de las que de ella emanen, respecto de dicho gasto por parte de las dependencias y entidades.

Artículo 16.- La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos se elaborarán con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño, los cuales, junto con los criterios generales de política económica y los objetivos, estrategias y metas anuales, en el caso de la Administración Pública Federal, deberán ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que derivan del mismo…

Artículo 25.- La programación y presupuestación anual del gasto público, se realizará con apoyo en los anteproyectos que elaboren las dependencias y entidades para cada ejercicio fiscal…

Artículo 29.- Las dependencias y entidades deberán remitir a la Secretaría sus respectivos anteproyectos de presupuesto con sujeción a las disposiciones generales, techos y plazos que la Secretaría establezca.

Y del Reglamento:

Artículo 10. La programación, presupuesto, control, ejercicio y evaluación del gasto público se sujetará a sistemas de control presupuestario,…

…Los sistemas de control presupuestario serán coordinados por la Secretaría. Las dependencias y entidades deberán establecer, en forma obligatoria, sus sistemas de control correspondientes en congruencia con lo dispuesto en este artículo y conforme a las normas operativas y metodologías que emita la Secretaría.

Artículo 11 A. La Secretaría elaborará el proyecto de Presupuesto de Egresos y la iniciativa de Ley de Ingresos de forma que el saldo histórico de los requerimientos financieros del sector público, expresado como proporción del Producto Interno Bruto, muestre una trayectoria que no ponga en riesgo la solvencia del sector público para el periodo de proyección en su conjunto.

Esta Ley indica la mayor preocupación del Estado por solucionar los problemas nacionales, de toda índole, ya que la Ley de Planeación no es obligatoriedad ni democrática.

Con esta Ley se puede evitar la arbitrariedad en el uso de los recursos y en la desviación del Plan, es decir, que independientemente de que el Plan y el Presupuesto de Egresos tienen funciones económicas, políticas, psicológicas y sociales para la sociedad, antes que nada son leyes con rango constitucional que ordenan, como cualquier acto jurídico, las relaciones públicas, son el mínimo ético que puede tener el Estado en la consecución de sus fines.

La interpretación que antecede se basa en el análisis externo del Texto que nos ocupa y a una exégesis del mismo.

4. INTERRELACIÓN DEL MARCO JURÍDICO DEL GASTO PÚBLICO CON LA NATURALEZA INTER Y MULTIDISCIPLINARIA DEL ESTADO

Después de haber intentado el análisis e interpretación del marco jurídico del gasto público, pasamos ahora al aspecto inter y multidisciplinario de la interpretación de dicho marco jurídico.

En primer lugar, se comentó en el capítulo I que el Estado tiene funciones diversas que cumplir, en su necesidad de legitimarse y de cumplir con la legalidad que le marca la propia Constitución. Así también, que el propósito que engloba todas sus funciones es el de satisfacer las necesidades sociales y que con ello cumpliría al pacto que tiene con la sociedad.

Tales necesidades sociales y económicas, entendemos del marco jurídico, se derivan de las grandes desigualdades que existen en la sociedad, esto se interpreta a partir del sentido de las leyes del marco jurídico: los legisladores desean crear empleos dignos, acabar con la pobreza, garantizar la educación a todos los mexicanos, proteger la estabilidad económica, proteger la capacidad adquisitiva del dinero, desean la igualdad de derechos, reducir las injusticias económicas, equilibrar el desarrollo regional, en fin, que todos los preceptos jurídicos tienden a la búsqueda de un mejor nivel de vida para todos los mexicanos, haciendo uso del Derecho, para evitar las arbitrariedades, que aún con el Derecho existen.

En segundo lugar, se expresó en el capítulo 2, que el Estado se ubica en la corriente democrática y federalista como forma de gobierno. Y en esta corriente ideológica crea los instrumentos que le permitan ser representativos, orientador y rector del desarrollo social en general. También se expresó que uno de los instrumentos en que se apoya para lograr sus fines son las finanzas públicas modernas, es decir, los ingresos y los gastos que realiza para reducir las desigualdades sociales.

Por lo tanto, podemos afirmar que su política de gasto público, dentro de sus finanzas, tiene un carácter multi e interdisciplinario, y ello le permite profundizar la rectoría de la economía, no se queda en las cuestiones técnicas, sino que las trasciende sociológica, política, psicológica y económicamente.

Por eso crea leyes en todos esos ámbitos, concentra el poder en el Ejecutivo, desea el bienestar social, intenta acabar con la pobreza, y no descuida los aspectos técnicos y administrativos, por eso es primero la norma jurídica y luego todo lo demás.

En tercer lugar, el análisis e interpretación de las leyes financieras permiten ir más allá de lo que se dice fríamente en el texto de la ley, sin dejar de ser importante, permite llegar a entender el significado de las leyes, tanto en el sentido del espíritu del legislador, como en su sentido histórico, lógico y filosófico.

En base a la interpretación de las leyes podemos obtener conclusiones más profundas, en el sentido interdisciplinario, y a plantear soluciones más juntas y eficientes ante las expresiones oscuras y las lagunas en el texto de las leyes.

CONCLUSIONES

Después de haber instalado el análisis e interpretación de los textos financieros que reglamentan el gasto público, influidos por las diferentes doctrinas y métodos de interpretación, podemos derivar algunas conclusiones importantes en torno a la utilidad de la labor hermenéutica.

Resulta claro que no es posible interpretar las leyes financieras bajo un solo enfoque, con un solo método, se tiene que ir observando el estilo de expresión de los redactores y al mismo tiempo, poner mucha atención en las expresiones oscuras o en las lagunas existentes en el texto. Estas dos actividades deben tener un punto o eje hacia el cual se dirige la interpretación y el análisis; en nuestro caso es el cumplimiento del Estado, en términos de justicia y equidad, con la sociedad, a través de su política de gasto público, es decir, la interpretación debe ser enlace entre la expresión y el objeto del que se expresa.

También es importante contrastar el contenido de la Ley con la realidad que trata en reglamentar, esto se hace aplicando cualquier método de interpretación y análisis. Este aspecto es muy importante en la interpretación de las leyes financieras, sobre todo porque contienen reformas, adiciones y derogaciones que indican (interpretamos) que se está adecuando y actualizando con la dinámica social. Debe ser así ya que son fundamentales para tomar decisiones en el uso de recursos escasos, como lo es la política de gastos públicos.

En este sentido, también es importante el análisis cuantitativos y el clásico ya que ambos se complementan, el primero objetiviza lo que el segundo identifica como importante y que es subjetivo.

Con estos referentes se concluye, en términos generales, que en el caso de la política de gasto público, depende totalmente del Poder Ejecutivo para su elaboración, discusión, aprobación y ejecución, que el Poder Legislativo, formalmente autónomo, en la práctica es dependiente del Presidente de la República.

Por otra parte, y muy importante en el trabajo hermenéutico que se realizó, la intención del legislador es auténtica, en el sentido de obligatoriedad general pero también en el de que expresa su voluntad hacia el cumplimiento del pacto social del Estado para con la sociedad: crear condiciones de bienestar nacional, no particulares. Y esto es importante, ya que si no es posible hacerlas realidad en estos momentos, nos proporcionan las normas jurídicas generales que podemos utilizar para intentar influir en la ideología de la sociedad hacia un cambio social dentro del Derecho.

También se puede afirmar que, dado el carácter multi e interdisciplinario de las finanzas públicas, y en especial del gasto público, los puros aspectos técnicos de las leyes no son capaces de regular la conducta, ni del Estado ni de los particulares, se hacen indispensables los Artículos que se refieren a los temas sociales con un sentido también interdisciplinario, y no desde el punto de vista muy particular de cada entidad de las Administración Pública Federal: lo social, lo político, lo psicológico, lo económico, transcienden a lo técnico, sin que deban por ello perder su fundamento jurídico.

Finalmente, toda la buena intención de los controles administrativos y del espíritu de la Ley, hacia la procuración de justicia social con equidad se ve limitada por la sumisión de la ciencia a la política y de las leyes a la arbitrariedad de los gobiernos.

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Recibido: 25/03/2017 Aceptado: 30/03/2017 Publicado: Marzo de 2017

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