Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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POLÍTICA DOS RECURSOS HÍDRICOS NO PARÁ: A EVOLUÇÃO DO INSTRUMENTO DE OUTORGA DE DIREITO DE USO DOS RECURSOS HÍDRICOS

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INTRODUÇÃO

A água, conhecida como o “recurso estratégico do século XXI” ou ainda “o ouro azul”, se revela cada vez mais como fator de agregação entre países e sua relevância para a hidropolítica mundial se equipara à do petróleo no século XX (AGUDELO, 2005; BORDALO, 2012). No entanto, a escassez global iminente, presente em diversos países, poderá ocasionar graves conflitos internacionais, como já ocorreu no Oriente Médio na década de 60, com o conflito relacionado a disputa pelo Rio Jordão (RIBEIRO, 2008), caindo por terra a ultrapassada ideia histórica de água como recurso inesgotável (BECKER, 2005).
A América do sul no contexto da geopolítica hídrica mundial é caracterizada pela abundância hídrica e por ser um forte exportador de commodities, as quais necessitam de muita água em seus processos produtivos, o que faz com que a água seja elemento cada vez mais propenso a sofrer pressão em seu uso nestes Países, incluindo ai o Brasil, que é grande exportador de produtos como soja, café, carne e outros (AMIM, 2015). A este uso abundante da água como insumo essencial para o produto final é atribuído o nome de “água virtual”, uma vez que há o comércio indireto dela quando do recebimento do produto, que não teria condições de ser produzido sem a quantidade de água utilizada. É o que Vitte (2014) chama de “comércio indireto da água, que está embutida em certos produtos”.
Quanto a quantidade hídrica mundial, o Brasil revela-se como um país privilegiado no cenário internacional por deter vultosa quantidade de água doce em seu território, possuindo cerca de 12% da água doce do mundo, mas que são distintamente distribuídos ao longo do território brasileiro, havendo tanto cenários de escassez quanto de abundância (CIRILO, 2015): enquanto a Região Amazônica detém mais de 70% deste total, tendo apenas 7% da população, as regiões sudeste e nordeste, que detêm juntas mais de 70% da população, não chegam a 10% somadas do total desta água (BARROS, AMIM, 2008), o que gera nas regiões com menor disponibilidade hídrica o denominado estresse hídrico, como ocorre no semi-árido nordestino (MARENGO, 2008) e no Estado de São Paulo, em que a relação demanda pelo uso dos recursos versus oferta hídrica não vem sendo harmoniosa, tanto em virtude da grande quantidade populacional quanto ao fato de ser ali localizado polos de desenvolvimento industrial do país (RIBEIRO, 2011).
Já a Região Amazônica figura neste contexto como a região de maior disponibilidade hídrica no País, além de deter maior biodiversidade do planeta, e por isso passa a ser o que Amim (2015) denomina de “centro das atenções internacionais”. O problema desta questão, segundo Carmo et al.(2007) são as implicações sócio-ambientais que geram ao serem consolidadas grandes áreas naturais as tornando em plantações ou mesmo em pastagem para estas atividades, que tornam os locais com grande disponibilidade hídrica como grandes “exportadores de água”.
Deste modo, considerando a finitude deste recurso somada às disparidades de disponibilidade hídrica inter-regionais de cenários de abundância, estresse hídrico e mesmo de escassez hídrica, somado ao contexto de interesses privados de diversas partes do mundo utilizadores de recursos hídricos, seja diretamente, seja indiretamente como insumo no processo produtivo, além da possibilidade de conflitos pelo uso da água foi necessário que fosse implementado no Estado Brasileiro uma legislação para que o recurso tivesse uma gestão adequada a este contexto nacional e que visasse a equilibrar estas demandas para assegurar que o recurso hídrico fosse capaz de atender às necessidades das presentes gerações sem prejudicar as futuras (SCHVARTZMAN, NASCIMENTO, SPERLING, 2002).
Assim, o artigo 225 da Constituição Federal Brasileira de 1988 inovou trazendo um capítulo destinado à proteção do Meio Ambiente, nele contida a água, elemento essencial ao equilíbrio ecológico (BRASIL, 1988). Na Carta Constitucional ela foi denominada como bem de uso comum do povo, ultrapassando as esferas de propriedade do público e do privado, e gerando uma responsabilidade coparticipativa de diversos atores para a proteção dos recursos naturais, in casu, o hídrico (BEZERRA, MACHADO E GOMES, 2015). Coube à União, por força do art. 21, IV, da Constituição Federal, legislar privativamente as normas gerais sobre esse bem essencial.
Somado a este contexto nacional de proteção ambiental, o cenário internacional favoreceu a evolução legislativa brasileira, principalmente eventos internacionais importantes como a Conferência Mar del Plata ocorrida na Argentina na década de 70, que foi realizada com vistas a evitar uma crise hídrica, a Conferência de Dublin sobre Água e Meio Ambiente, preparatória para a Rio- 92 (1992), que reconheceu a finitude deste recurso,  e na Rio-92 (CRUZ; TUCCI, 2008; RIBEIRO, 2008), a qual inseriu entre suas metas principais, com vistas à redução da pobreza, o adequado uso e gestão da água (TUCCI, 2004). Rabelo (2012) afirma ainda que as mudanças para adoção de uma gestão integrada e participativa dos recursos hídricos entre países do mundo todo é resultado de pressões internacionais ocorridas principalmente a partir da década de 60.
Assim, para efetivar a incumbência constitucional do Estado Brasileiro se adaptar às diretrizes internacionais foi criada a Lei 9.433 de 1997, denominada Lei da Política Nacional dos Recursos Hídricos - PNRH (BORDALO et al., 2013; SPINOLA et al., 2016),  fortemente inspirada na Legislação Francesa de Recursos Hídricos. Esta legislação reforçou a Carta Constitucional no sentido de proteção aos recursos hídricos e revogou tacitamente o Código das Águas de 1934, nos aspectos que lhe são incompatíveis.
 Como é considerada uma das mais modernas leis de gerenciamento em nível mundial (SILVA; SILVA; MOREIRA, 2015), esta lei inovou em diversos aspectos em prol da sustentabilidade do uso do recurso hídrico. Em seus fundamentos constam que a água é um recurso finito, por isso deve ser valorada economicamente, e que a gestão da água deve ser coparticipativa (poder público, esfera privada e comunidade). É importante que se ressalte acerca dos fundamentos elencados que o ordenamento jurídico brasileiro passou a entender a água como um bem econômico e social, visto que seu uso necessita ser racional e deter valor justamente para a garantia do acesso equitativo a todos, sendo ela elemento de maximização do bem estar social da população brasileira (MOURA; ARAÚJO, 2014; BARROS, AMIM, 2008). Em seus objetivos trouxe a necessidade de realizar o uso racional deste recurso para que este possa ser utilizado pelas presentes e futuras gerações, assegurando a elas a disponibilidade deste em padrões de qualidade adequados, além do dever de atuar na prevenção contra eventos hidrológicos críticos, tanto de origem natural quanto causado pelo uso inadequado do recurso em questão (BRASIL, 1997).
Para alcançar esses objetivos, esta Lei Federal trouxe cinco instrumentos, quais sejam: o plano de recursos hídricos, o enquadramento dos corpos de água em classes segundo os usos preponderantes da água, a cobrança pelo uso de recursos hídricos, a compensação aos municípios, o sistema de informações sobre recursos hídricos e a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos (BRASIL, 1997).
O objeto de estudo desta pesquisa se ateve ao instrumento da outorga do direito de uso de recursos hídricos, no qual o poder público, para realizar um controle dos padrões de qualidade e quantidade deste recurso, confere ao particular o direito de utilizar tais recursos (GRANZIERA, 2001).
A inserção deste instrumento na PNRH se revela de grande importância no ordenamento jurídico pátrio, já que, ao assegurar o controle de quantidade e qualidade de água que está sendo utilizada, o poder público atua como verdadeiro gerenciador do acesso a este recurso para garanti-lo às futuras gerações, atuando para a racionalização dos recursos hídricos, tanto para impor prioridades para os diferentes usos quanto para atuar no balanceamento entre disponibilidade hídrica e demandas futuras de recursos hídricos de determinada região hidrográfica (SANTOS; CUNHA, 2013; SCHVARTZMAN et al., 2002; CRUZ; TUCCI, 2008).
Deste modo, é por meio da outorga que se define quem está usando e como está usando o recurso hídrico e a partir deste mapeamento pode-se evitar conflitos pelo uso da água dadas as prioridades de outorga, bem como é somente com este instrumento bem estruturado que se dá início à cobrança pelo uso da água, outro instrumento da Política Hídrica. Farias (2008) ressalta a relevância da outorga de recursos hídricos, chamando a atenção para o fato de que a outorga é o único dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) a figurar expressamente na Constituição Federal de 1988.
Com base no exposto e tendo em vista a relevância deste instrumento para o adequado planejamento de recursos hídricos, objetivou-se analisar a evolução legislativa e de aplicação da outorga de direito de uso dos recursos hídricos dos rios de domínio do Estado do Pará, o qual é o segundo maior da Amazônia Brasileira e está cada vez mais propenso a uma degradação quali-quantitativa de seus recursos hídricos, devido a fatores como aumento populacional, densificação dos centros urbanos e expansão das atividades econômicas (LIMA ET AL., 2010).
 
2. MATERIAIS E MÉTODOS

2.1 Área de estudo

No intuito de alinhar-se à Política Nacional dos Recursos Hídricos (PNRH), que solicita a divisão nacional em bacias hidrográficas, nos moldes do modelo Francês, para melhor gestão e para orientar a confecção do Plano Estadual de Recursos Hídricos, o Estado do Pará, que possui uma área de 1.248.042,515 km² e vasta rede hídrica, foi dividido em sete regiões hidrográficas pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade (SEMAS), respeitando os seus limites geográficos, que coincidem com os divisores de água da região em que a bacia considerada está inserida, além da homogeneidade nos aspectos ecológicos, econômicos e sociais e o respeito à política histórica de ocupação dos municípios que compõem a região hidrográfica, consoante à Resolução nº 04 de 2008 do Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CERH.
As 7 Regiões Hidrográficas, nas quais o Estado foi subdividido são: Costa Atlântica-Nordeste, Tocantins-Araguaia, Xingu, Portel-Marajó, Tapajós, Baixo Amazonas e Calha Norte, de acordo com suas características geofisiográficas, como: geomorfologia, geologia, hidrografia, solos e fator hidroclimático (PARÁ, 2012), conforme evidenciado na Figura 1.

É mister destacar que dentro do Estado do Pará existem corpos hídricos de domínios federal e estadual. Pela regra constitucional, os de domínio federal são aqueles que ultrapassam os limites de um ou mais estados. São exemplos de rios federais o rio Capim, que está localizado nos Estados do Pará e Maranhão, e Telles Pires, que além do Pará também está localizado no Estado do Mato Grosso do Sul.

2.2 Descrição metodológica

O presente trabalho apresenta uma abordagem quali-quantitativa. A escolha por esta abordagem mista ocorreu no intuito de fornecer, a partir do equilíbrio entre a pesquisa qualitativa e a quantitativa, uma maior interpretação do fenômeno estudado (KIRSCHBAUM, 2013). O caráter desta pesquisa é exploratório, que, para Oliveira (2012)  ocorre em estudos ainda pouco explorados, o que se coaduna com o presente caso.
Este estudo está dividido em duas etapas: a primeira etapa da pesquisa ocorreu por meio de um levantamento bibliográfico e documental da Política Estadual de Recursos Hídricos, com enfoque no instrumento da outorga de direito de uso dos recursos hídricos no Estado do Pará.  É mister destacar que a pesquisa bibliográfica aconteceu em livros e artigos científicos, enquanto a pesquisa documental ocorreu em consulta às leis federais e estaduais, instruções normativas e resoluções da SEMAS referentes à temática. A segunda etapa consistiu na análise de dados dos processos de outorga de direito de uso solicitados para a SEMAS e emitidos por meio do Ofício nº4.1868/2016. Atualmente estes dados estão disponíveis no sítio eletrônico da Secretaria, a fim de evidenciar a evolução quantitativa dos pedidos ao longo do tempo (demanda hídrica), identificar as principais tipologias solicitadas no Estado, a quantidade de pedidos por região hidrográfica, as principais tipologias por região hidrográfica e quais as finalidades de uso requeridos e se elas estão de acordo com as prioridades analisadas pelas SEMAS em cada umas das Regiões Hidrográficas.
Os dados dos processos outorgados constam de 2005 até junho de 2016. Os dados foram tratados por meio de estatística descritiva utilizando o software Microsoft Excel 2010. Foram selecionados os dados dos anos de 2007 a 2015, por serem anos já encerrados e com dados em maior quantidade para avaliar (uma vez que em 2005 há somente um pedido e em 2006 foram observados apenas três).

3. RESULTADOS E DISCUSSÃO
3.1 Política Estadual de Recursos Hídricos

O Estado do Pará, não obstante já haver em seu arcabouço legal Lei que regulamentava os recursos hídricos (Lei. 5793 de 1994 – Lei Minerária e Hídrica do Estado do Pará), coadunou-se às diretrizes da Legislação Federal da PNRH somente em 2001, com a Lei Estadual 6.381, que estabeleceu a Lei da Política Estadual dos Recursos Hídricos (BORDALO; COSTA, 2013). Esta legislação conferiu à SEMAS a incumbência de realizar a concessão de Outorgas de Direito de Uso do Recurso Hídrico para os rios de domínio Estadual. Já os rios de domínio da União são geridos pela Agência Nacional de Águas, conforme preconiza a Lei 9.433 de 1997, no artigo 29 (BRASIL, 1997).
A política Estadual dos Recursos Hídricos em muito se assemelha à política Nacional dos Recursos Hídricos, e assim não podia ser diferente, já que esta é o instrumento jurídico norteador daquela. Entretanto, existem algumas especificidades da Lei Estadual conforme as necessidades do Estado do Pará. Os princípios da Lei 6.381/2001 são os mesmos fundamentos elencados na Lei 9.433/1997, tanto no que concerne à dominialidade pública da água, ao valor econômico a ela atribuído, à finitude do recurso, às prioridades de uso em caso de escassez, à definição da bacia hidrográfica como unidade territorial para implementar a Política Hídrica e à descentralização e gestão participativa dos recursos hídricos. Entretanto, a Lei Estadual acrescenta que o planejamento e a gestão dos recursos hídricos devem ser realizados de forma a considerar as peculiaridades econômicas, sociais e ambientais na utilização da água no território do Estado do Pará (art.1º, V, e). Entende-se acertada a decisão do legislador ao inserir este inciso, dadas as dimensões do Estado, que é o segundo maior do Brasil, e diferenças entre as regiões hidrográficas nos mais diversos aspectos que devem ser consideradas quando da tomada de decisão.
Quanto aos objetivos, além de a Lei Estadual elencar os mesmos da Lei 9.433 de 1997, de assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável, a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais, acrescenta dois que são: a proteção das bacias hidrográficas contra ações que possam comprometer o seu uso atual e futuro e o controle do uso dos recursos hídricos. Extrai-se de pronto da inserção destes dois incisos no texto legal estadual a importância legislativa que o poder executivo paraense confere à proteção da qualidade e quantidade da água quanto aos seus usos. Aqui fica evidenciado que a legislação confere fundamental importância ao instrumento da Outorga de Direito de Uso dos Recursos Hídricos para efetivar o Princípio da Prevenção Ambiental.
Sobre os instrumentos da Política Estadual de 2001, estes são os mesmos da Lei Federal, quais sejam: Planos de Recursos Hídricos, enquadramento dos corpos de água em classes segundo os usos preponderantes da água, a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos, a cobrança pelo uso de recursos hídricos, a compensação a municípios e o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos, acrescidos de um ao da Política Nacional, que foi o da Capacitação, desenvolvimento tecnológico e educação ambiental, além de regulamentar o da Compensação aos Municípios, que teve regulamentação vetada na Lei Federal. O Quadro 1 elucida os instrumentos da Lei Estadual de Recursos Hídricos, bem como seus objetivos e se encontram regulamentados no Estado do Pará.

Quadro 1 – Instrumentos da Política Estadual de Recursos Hídricos em vigor. Fonte: Lei 6.381/2001. Elaborado pelos autores.
O instrumento diferenciador das leis 9.433/97 e 6.381/2001 é o da “Capacitação, desenvolvimento tecnológico e educação ambiental”, que se encontra entre os artigos 33 a 37 da Lei Estadual e não encontra correspondente na lei federal. Este instrumento, que é realizado em programas para o Estado e por Bacias Hidrográficas, tem o objetivo de criar condições nos ambientes técnico e científicos acerca da gestão dos recursos hídricos. Ademais, pela leitura da lei em questão, percebe-se que este instrumento se encontra voltado à criação ou ao aprimoramento de técnicas capazes de promover de forma eficaz a preservação, a conservação, a recuperação ou ainda a reutilização das águas considerando as peculiaridades de cada região hidrográfica.
Como exemplo de aplicação deste instrumento têm-se as diversas atividades em diferentes regiões hidrográficas como a Capacitação para Gestores Municipais no Xingu, Oficinas de Mobilização e Sensibilização do Plano de Bacia do rio Capim, Semana das águas, entre outras diversas intervenções de sensibilização e capacitação (PARÁ, 2012).

3.2 Legislação sobre a outorga de direito de uso dos recursos hídricos no estado do Pará

No Estado do Pará, a outorga de direito de recursos hídricos ocorre de acordo com a PERH, Lei 6.381 de 2001, e com a Resolução nº 03 de 2008 do CERH, sempre em consonância com as diretrizes gerais conferidas pela Legislação Federal nº 9.433 de 1997.
Como visto, o órgão responsável para regular a Política Estadual de Recursos hídricos no Estado, e, por conseguinte,  analisar os pedidos de outorga no Estado do Pará é a SEMAS. O CERH é órgão integrante da composição organizacional da SEMAS e tem como uma de suas competências aprovar os critérios e normas relativas à outorga de direito de uso dos recursos hídricos (art.4º, h, Lei Estadual 7.206 de 2007) (PARÁ, 2007).
A Lei da PERH disciplina a outorga nos artigos 11 a 18. Já a Resolução 03 de 2008 do CERH confere ao longo de todo o seu conteúdo as diretrizes gerais da outorga de direito de uso dos recursos hídricos.
Apesar de a Resolução nº 03 de 2008 do CERH ser a principal norma em abordar a outorga dos recursos hídricos no Estado, não é a única, e foi complementada por diversas outras, como a Resolução CERH nº 8, de 17/11/2008, que dispõe sobre a declaração de dispensa de outorga, a Resolução CERH nº 9, de 12/02/2009, alterada em 18/10/2010, que dispõe sobre os usos que independem de outorga e a Resolução nº 10 – CERH, que Dispõe sobre os critérios para análise de Outorga Preventiva e de Direito de Uso de Recursos Hídricos. Esta resolução é de grande relevância para os corpos hídricos estaduais, pois é ela quem estabelece os critérios técnicos para outorga de direito de uso dos recursos hídricos. Por meio desta resolução o usuário detém o conhecimento de que a vazão de referência utilizada no Estado do Pará é a de 95% de permanência no tempo, que a disponibilidade hídrica total consiste em 70% deste valor, sendo os demais 30% considerados vazão ecológica e não podendo ser solicitados.
Há, ainda a Instrução Normativa da SEMAS, nº 55/2010, que abordava os procedimentos administrativos referentes aos requerimentos de concessão de Outorga Preventiva e de Direito de Uso de Recursos Hídricos no âmbito da SEMAS, mas que foi revogada pela Instrução Normativa da SEMA nº 03/2014, que aborda os procedimentos administrativos específicos para o protocolo de processos de solicitação de outorga preventiva, outorga de direito, renovação e dispensa de outorga, no âmbito do Estado do Pará, que acabou simplificando-a.
O art.11 da Lei 6.381 de 2001 elenca os objetivos da Outorga de Direito de uso de recursos hídricos, que são o de “assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos corpos hídricos e o efetivo exercício do direito de acesso à água.” O artigo da Resolução 03 de 2008 do CERH acrescenta que este acesso à água deverá ocorrer dentro de cada região hidrográfica, revelando a preocupação legislativa nas especificidades de cada região.
Quanto aos destinatários, o art. 12 da PERH define quais os usos que estão sujeitos à outorga, enquanto o artigo 13 os usos considerados insignificantes, passíveis de declaração de dispensa de outorga.  Deste modo, estão sujeitos a outorga: a derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para o consumo final, inclusive abastecimento público ou insumo de processo produtivo; a extração de água de aquífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; o lançamento de esgotos e demais resíduos, tratados ou não, em corpo de água, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final; o aproveitamento de potenciais hidrelétricos; a utilização das hidrovias para o transporte e outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água. Já os usos insignificantes são: o uso dos recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais distribuídos no meio rural; as derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes por decisão dos respectivos Comitês de Bacia Hidrográficas ou órgão gestor dos recursos hídricos, no caso de inexistência de Comitê.
Percebe-se que a lei Estadual trouxe os mesmos usos outorgáveis da Lei Federal, acrescendo apenas a utilização das hidrovias para o transporte, uma vez que, dadas as especificidades do Estado do Pará em rios navegáveis, tornou-se imprescindível tal acréscimo. A inclusão deste inciso revela uma preocupação do legislador estadual em garantir a continuidade desta forma de transporte, dada a relevância dela para o Estado, dentre outros fatores, pelo grande volume dos rios do Estado somados ao menor custo que o do transporte rodoviário. A navegação no Estado do Pará é direcionada, segundo Bastos (2006), às grandes corporações, empresas, aí incluídas as grandes transportadoras de cargas. Ainda conforme a mesma autora, o Estado do Pará conta com 14 portos de grande importância, sendo o porto de Belém o maior em termos de significação econômica, tendo transportado só no ano de 2000 13.956.665 t de carga (BASTOS, 2006). Lima e Lima (2005) reafirmam a importância deste inciso, uma vez que somente as três principais hidrovias planejadas do Estado (Araguaia-Tocantins, Xingu e Tapajós) são dotadas de eclusas semelhantes às projetadas para Tucuruí, sozinha, e permitiriam o fluxo de mais de 1,1 bilhões de toneladas de cargas nos sentidos sul-norte e norte-sul, a um custo operacional dez vezes menor que o transporte rodoviário.
O artigo 13 da Lei Estadual 6.381 de 2001 determina os usos que independem de outorga. Este artigo está regulamentado pela Resolução nº 09 de 2010, que determina as peculiaridades dos usos que não precisarão da outorga para o uso dos recursos hídricos. Deste modo, ao arguir sobre as captações consideradas insignificantes, a Resolução 09 de 2010 do CERH afirma que a captação superficial considerada insignificante é aquela que não exceda a vazão máxima de 86 m³/dia, com a vazão instantânea máxima de 1 L/s, para qualquer uso, exceto nas áreas de escassez, que serão definidas pelo órgão gestor dos recursos hídricos e se este não o fizer ela será de vazão máxima de 0,5 L/s.
Já as captações subterrâneas consideradas insignificantes ocorrerão quando seja para abastecimento unifamiliar (art.3º, I da Res.09/2010 CERH), até o máximo de 40 m³/dia para os usos residenciais e o máximo de 5 m³/dia para os demais usos. Quanto aos lançamentos considerados insignificantes, estes dependerão da disponibilidade do corpo hídrico que será alterado e de estudos acerca da relação entre a intervenção na natureza e carga poluidora (art.4º, Resolução 09/2010 CERH).
Para solicitar a outorga de recursos hídricos de águas de domínio do Estado do Pará, o interessado deverá seguir o rito do art.1º da I.N. nº 03 de 2014 da SEMAS, que define como documentos necessários para instruir o pedido junto à Secretaria: o requerimento de outorga, procuração em caso de representação, cópia da licença ambiental (se for o caso), cópia do CNARH, formulário técnico de outorga, relatório técnico original, ART – Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) e registro fotográfico. Interessante destacar que os usuários que possuem outorga e desejam renová-la terão prazo diferente do estabelecido pela Agência Nacional de Águas para os corpos hídricos de domínio da União, que é de  90 dias da ANA. Segundo o art.8º da Res.10 da CERH, o usuário terá seis meses antes de encerrar a validade da outorga para solicitar a renovação com a SEMAS.
Já os que possuem usos considerados insignificantes solicitarão ao órgão gestor do recurso hídrico, no caso do Estado do Pará a SEMAS, a Declaração de Dispensa de outorga, conforme a Resolução nº 09 de 2010. É importante ressaltar que ainda que estes usos sejam insignificantes eles estão sujeitos ao poder de polícia e à obrigatoriedade de realização do Cadastro Nacional de Usuários de Recursos Hídricos – CNARH.
A relevância do Cadastro Nacional de usuários de recursos hídricos pode ser considerada como um grande avanço na gestão dos recursos hídricos no Estado do Pará, a partir da Resolução do Conselho Estadual de Recursos Hídricos nº 11 de 2010. Ela inseriu o CNARH como um dos requisitos para solicitar o instrumento da outorga dos recursos hídricos em nossa capital, bem como no Estado do Pará, sendo assim é necessário primeiramente que o requerente realize o Cadastro Nacional dos Usuários de Recursos Hídricos para solicitar a outorga. A importância deste elemento é evidenciada pela SEMAS (PARÁ, 2012):
Neste sentido, tendo em vista a necessidade de um banco de dados conciso sobre os recursos hídricos no Pará e a praticidade de acesso ao sistema CNARH, a SEMA/PA adotou o CNARH como fonte à obtenção de informações a respeito de usuários de água no Pará. Destarte, o cadastro passou a ser oficial no Pará, sendo também documento obrigatório para os empreendimentos que desejam obter outorga na Secretaria de Estado de meio Ambiente – SEMA/PA, conforme o disposto na Resolução CERH nº. 11 de 03 de setembro de 2010. O advento desse cadastro no Pará proporcionou um mapeamento mais concreto no que tange à disponibilidade de recursos hídricos das regiões hidrográficas associada à quantidade de pessoas e às atividades desenvolvidas, possibilitando uma noção mais exata do tamanho e do potencial dos recursos hídricos no Estado. Assim, a SEMA/PA poderá propor ações voltadas ao usos atuais e futuros.
Em conformidade com o preconizado pela ANA, na Resolução nº 317/2003, o Estado do Pará, por meio do CNARH, passa a registrar as informações sobre o uso da água por pessoas físicas ou jurídicas, o que auxiliaria a melhor gestão deste recurso tão relevante para a vida humana.
O artigo 14 da Lei da PERH afirma que a outorga deverá preservar os múltiplos usos da água e será condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos planos de recursos hídricos, além de respeitar as classes de enquadramento do corpo de água a ser utilizado. Inicialmente sobre os usos prioritários, que, segundo o artigo 17 da Resolução nº10 do CERH são, em ordem decrescente de prioridade: o consumo humano; a dessedentação de animais; os usos declarados de utilidade pública; os usos para fins agrícolas quando inseridos num sistema coletivo e o uso agrícola para fins  individuais. Este rol não é taxativo, deixando a resolução aberta às possibilidades de serem acrescidos outros usos além destes.
Já sobre as classes de enquadramento de corpos hídricos, o Estado do Pará não possui os recursos hídricos enquadrados, sendo consideradas as águas como de classe 2, segundo a Resolução nº 357 de 2005 do CONAMA, senão veja-se: “Art. 42. Enquanto não aprovados os respectivos enquadramentos, as águas doces serão consideradas classe 2, as salinas e salobras classe 1, exceto se as condições de qualidade atuais forem melhores, o que determinará a aplicação da classe mais rigorosa correspondente.”
Segundo a SEMAS, quatro são os motivos apontados para a ausência de enquadramento (PARÁ, 2012): a inexistência de monitoramento oficial, causando a dificuldade de diagnósticos tanto qualitativos quanto quantitativos; a inexistência de Comitês de Bacias, que geraria uma organização de um processo de enquadramento participativo; a falta de dados de qualidade da água; e as peculiaridades das águas amazônicas, as quais ainda são pouco conhecidas e poderiam, dadas a sua singularidade, inviabilizar o cumprimento da normativa de padrões de águas estabelecidos pela resolução do CONAMA 357 de 2005. Some-se a estes motivos a grande extensão da Amazônia e, por isso, a poluição nos rios estaduais acaba sendo diluída pelo grande volume da vazão de água (LIMA et. al, 2010).
Consoante o artigo 15 da Lei 6.381/2001, a outorga é reafirmada na classificação jurídica como um ato administrativo de autorização que ocorrerá por instruções conferidas pela SEMAS, órgão designado para gerenciar a Política Estadual dos Recursos Hídricos no Estado do Pará.
Quanto à suspensão da outorga, esta segue os mesmos ditames da Lei Federal. O art. 16 da Lei Estadual está em total harmonia com as hipóteses da Lei Federal. Acresce apenas no sentido de que, anteriormente à suspensão definitiva, o Conselho Estadual de Recursos Hídricos seja consultado.
Os prazos de uso da outorga são igualmente os da Lei Federal, ou seja, de que a Outorga Hídrica não deve exceder 35 anos, bem como o que concerne à outorga preventiva (Art.18) e à reserva de Disponibilidade Hídrica (art.19).
Importante destaque deve ser conferido ao artigo 20 da PERH, que disciplina a publicidade da outorga dos recursos hídricos: “Art. 20. O órgão gestor dos recursos hídricos dará publicidade aos pedidos de outorga de direito de uso de recursos hídricos, bem como aos atos administrativos que deles resultarem, por meio de publicação na imprensa oficial e em pelo menos um jornal de grande circulação do Estado do Pará.”
O destaque é solicitado tendo em vista a evolução deste dispositivo por parte da SEMAS. Consultando os diários oficiais do Estado verificou-se que somente eram publicados os pedidos de outorga que foram notificados por conterem pendências documentais, para corrigirem sob pena de indeferimento e arquivamento, bem como os pedidos indeferidos, mas não as outorgas emitidas, vedando o acesso ao público a essas informações. Entretanto, a partir do ano de 2014 a SEMAS passou a publicar mensalmente na Imprensa Oficial do Estado, além dos documentos acima, as outorgas emitidas por ela, inserindo o número do processo, nome do empreendimento, validade da outorga e município em que o empreendimento se encontra localizado. Ressalte-se que em 2016 a Secretaria passou a disponibilizar no sítio eletrônico planilha integral dos Processos de outorga hídrica com seus andamentos para consulta ampla de usuários e demais interessados, revelando um avanço real no que concerne ao cumprimento da legislação.
A PERH aponta ainda em seu texto que a outorga confere apenas o direito de uso da água, reafirmando a inalienabilidade das águas, vez que a dominialidade pública das águas foi afirmada pela Constituição Federal de 1988. Exprime ainda as hipóteses nas quais não será concedida a outorga, que são: “I - lançamento de resíduos sólidos, radiativos, metais pesados e outros resíduos tóxicos perigosos e o lançamento de poluentes nas águas subterrâneas” (art.22). O último artigo que versa acerca da outorga de direito para águas de domínio do Estado do Pará exprime que a União poderá delegar ao órgão gestor de recursos hídricos dos estados a tarefa de outorgar o direito de uso em rios de domínio da União (art.23).
Para os rios de domínio do Estado do Pará existem custos administrativos para emissão do documento de outorga de recursos hídricos, os quais variam de acordo com as atividades descritas pelo empreendimento, bem como pelo seu porte. Os valores podem ser consultados no Manual de outorga elaborado pela SEMAS-PA. Este valor será cobrado após a análise conclusiva do pedido (PARÁ, IN 03, 2014). Tecendo, por fim, considerações acerca do dever de fiscalizar a outorga de recursos hídricos, a Lei da PERH determina em seu artigo 39, III, que na implementação desta política o Poder Executivo Estadual (representado pela SEMAS) realizará a fiscalização dos usos outorgados no Estado, no âmbito de sua competência.
Assim, foi elaborado o levantamento das principais normas que dizem respeito ao instrumento da outorga de Direito de uso do Estado do Pará, que está presente no Quadro 02.

Quadro 2 - Histórico da Legislação regulamentadora da Outorga no Estado do Pará, com ênfase nos rios de domínio do Estado.  Elaborado pelos autores.
3.3 Aplicação do instrumento da outorga de direito de uso dos recursos hídricos no Pará
O início do processo de outorga hídrica no Estado do Pará data do final do ano de 2005, por meio do Núcleo de Hidrometeorologia (NMH), que foi uma divisão da extinta Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente (SECTAM) nos estudos com vistas a construir um sistema de monitoramento e gerenciamento dos recursos hídricos (SANTOS; LIMA; LIMA, 2007; SILVA JUNIOR, 2008). Este núcleo atuava em duas funções: a de monitoramento do clima e a de gestão de águas.  Nesta segunda função era dele a atribuição de aplicar e regulamentar a Lei da Política Estadual de Recursos Hídricos (LIMA et al., 2005). A partir da criação da SEMA, esta divisão deu lugar à Diretoria de Recursos Hídricos na nova estrutura organizacional (SILVA JUNIOR, 2008). Destaque-se que no ano de 2014 a SEMA alterou seu nome para SEMAS, acrescentando a nomenclatura sustentabilidade em seu nome, além de reorganizar e criar cargos. Quem realizou esta modificação na Lei de criação da SEMA foi a Lei Estadual nº 8.096, de 01/01/15. No ano de 2006 foram analisados 35 processos, que tiveram as seguintes características: 

Tabela 1: Número inicial de registros de pedidos para outorga de direito de uso dos recursos hídricos do ano de 2006. Fonte: Santos et al.( 2007).
Em documento oficial intitulado “Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Estado do Pará” (PARÁ, 2012), a SEMA definiu que de fato a outorga de direito de uso dos recursos Hídricos foi implantada no Estado no ano de 2008, por meio da Resolução nº 003, de 03 de setembro de 2008 e do Decreto Estadual Nº 1.367, de 29 de outubro de 2008, a fim de realizar a gestão das águas, tendo como unidade de planejamento a bacia hidrográfica. Após o início dos processos de outorga o número de solicitações de outorga de recursos hídricos para as mais diversas finalidades no Estado do Pará aumentou, conforme a figura 1.
Percebeu-se a evolução crescente da quantidade de usuários outorgados no Estado do Pará, que conta com a somatória de 6.993 solicitações no período compreendido entre 2007 e 2015. Se em 2007 havia somente 36 pedidos de usuários, em 2015 a quantidade de pedidos já estava na marca de 1.171 pedidos, um aumento trinta vezes maior, o que indica a evolução positiva da aplicação deste instrumento, seja como instrumento de necessidade prévia para o licenciamento ambiental, seja devido aos procedimentos de fiscalização e controle da SEMAS.
Quanto à quantidade de outorgas emitidas no Estado do Pará, percebeu-se a notória predominância das outorgas de captação subterrânea, a qual figura com 5.687 pedidos realizados totalizando 81% dos pedidos realizados no Estado, enquanto a de captação superficial consta com 15% dos pedidos e a de lançamento de efluentes, que possui apenas 4% do total das solicitações, com um total de 243 pedidos em um período de nove anos. Em 2012, a SEMAS, em documento oficial anteriormente citado, já havia afirmado a predominância desta modalidade em detrimento das demais, afirmando que este fato ocorre em função do menor custo de tratamento desse tipo de captação e também por serem consideradas as águas subterrâneas como naturalmente protegidas (PARÁ, 2012).  É importante tecer destaque a observação realizada por Lima e Lima (2005), em que dispõem acerca do mito da abundância de água subterrânea no Estado. Estes autores afirmam que esta abundância é relativa à medida que “não se tem o real conhecimento do potencial subterrâneo do Estado (...) e os sistemas de recargas dos aquíferos não foram totalmente estudados”.
Ocorre uma predominância de pedidos de outorga de captação subterrânea de usuários da região Costa Atlântica Nordeste, com um total de 1.923 pedidos. Isto ocorre, segundo a SEMAS, devido ao grande número de empreendimentos industriais que se concentram nessa região. Tal situação ocorre também em Estados como o Maranhão, que segundo estudo realizado por Leite et al. (2013) corresponde a 69,6% do total de outorgas emitidas neste Estado. Estes autores atribuem esse grande número de solicitações a fatores como o “crescimento populacional e o desenvolvimento socioeconômico, que atrai intensos fluxos migratórios para a região.”
Já quanto à captação superficial, a Região Tocantins-Araguaia conta com número maior de pedidos (213) e isto pode guardar relação com fatores como o crescimento econômico, sobretudo com atividades de pecuária e exploração minerária na região (PARÁ, 2012). O grande questionamento que paira ao analisar estes dados é quanto ao número de outorgas de lançamento de efluentes. Este número ainda é muito pequeno se comparado às demais tipologias de outorga, tendo em vista que, por exemplo, a Região Hidrográfica Costa Atlântica Nordeste, que ocupa pouco mais de 10% da área total do Estado, conta com uma população estimada de 1.688.131 habitantes,  possui como uma de suas potencialidades econômicas as indústrias de diversos setores (LIMA e LIMA, 2005) possui apenas 128 pedidos de outorga de lançamento registrados do ano de 2007 até 2015. A figura 3 revela a quantidade de solicitações realizadas em cada região hidrográfica do Estado.

Percebe-se, ao analisar a Figura 3, que a região Costa Atlântica Nordeste é a que mais possui solicitações de outorga entre as sete regiões hidrográficas do Estado. Assim, verifica-se o total de 3.698 pedidos de outorga nesta região, o que totaliza aproximadamente 53% do total de pedidos de outorga no Estado do Pará, enquanto a região Tocantins Araguaia representa aproximadamente 21% dos pedidos realizados.
Dentre as modalidades de outorga hídrica previstas na Resolução 10 do CERH, percebe-se a predominância da Outorga de Direito de uso, com 4.939 pedidos registrados e 1.704. Já a outorga prévia (preventiva), que é aquela em que há a criação ao usuário da expectativa de direito de uso daquele recurso, contou com 843 pedidos. Aos olhos de Antunes (2010), o termo “preventiva”, utilizado em diversas legislações inclusive na Resolução nº10 do CERH, não seria o mais adequado, haja vista que não é efetivamente uma outorga, mas tão-somente uma declaração de disponibilidade hídrica e tampouco confere os direitos de uso aos requerentes, mas mera expectativa de direito. O nome preventiva para ele também não seria adequado, pois não se está tratando algo que a administração queira evitar. Ele aduz como termos mais aceitáveis prévia ou cautelar, sendo o primeiro adotado neste estudo. A declaração de reserva de disponibilidade hídrica contou com apenas quatro pedidos realizados que ocorreram no processo de outorga ao setor elétrico.
Por fim, a declaração de dispensa de outorga conta com 1704 pedidos. Ela se encontra regulamentada nas Resoluções nº 08 de 2008 e nº 09 de 2010 do CERH. Seria uma outorga de direito de uso de recursos hídricos, mas foi dispensada por ter o uso considerado insignificante na forma das legislações citadas. Ressalte-se que, de acordo com a resolução nº 09 do CERH, não há dispensa à exigibilidade de cadastro destes usuários, tampouco os isenta de serem fiscalizados pelo órgão gestor dos recursos hídricos.
           

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Para analisar as finalidades de outorga previstas por região hidrográfica, é interessante traçar um paralelo com as prioridades de outorga para as Regiões Hidrográficas do Estado do Pará estabelecidas em estudo de Lima e Lima (2005), representado no Quadro 3:

Quadro 3  – Finalidades prioritárias de usos dos recursos hídricos, segundo cada região hidrográfica. Fonte: Lima e Lima (2005).

Traçando um paralelo entre os dados fornecidos pela SEMAS e os usos prioritários para outorga, algumas questões chamam a atenção. A primeira delas é a grande quantidade de pedidos de outorga para a finalidade que a SEMAS classificou como “abastecimento humano e industrial” na região Costa Atlântico Nordeste, contando com 1.993 pedidos, mais do que o triplo da região Tocantins-araguaia que a seguiu com 704 pedidos. A explicação deste dado pode estar no fato de esta região ser a mais populosa, detendo mais de um milhão e meio de habitantes e nela se concentram indústrias de diversos tipos. A SEMAS (2012) já havia explicado este fato justificando que “essa situação ocorre em função do número de empreendimentos industriais que concentram-se nessa região.”
Importante destacar que quando se somou todos os itens classificados na planilha das SEMAS como a finalidade de uso “abastecimento industrial”: abastecimento industrial (combate à incêndio); abastecimento industrial (compactação/ manutenção/ terraplenagem/ umectação); abastecimento industrial (construções de condomínios e demais edificações); abastecimento industrial (fabricação de bebidas alcoólicas e refrigerantes) e  abastecimento industrial (tancagem e armazenamento de combustível) se obteve o resultado maior para a região hidrográfica Tocantins-araguaia, com 825 pedidos. Observe-se que tanto o abastecimento industrial quanto o agroindustrial constam das prioridades de uso da outorga previstas por Lima e Lima (2005).
            O que se observa novamente como o mais preocupante da Figura 5 é a baixa quantidade de solicitações de outorga de lançamento de efluentes, que, apesar de figurar nas prioridades para outorga de quase todas as regiões hidrográficas, à exceção de Portel-Marajó, apresenta números muito baixos de solicitações (243 pedidos), tendo sido identificada uma solicitação na Região Hidrográfica do Baixo Amazonas, quatro na região Calha Norte, cento e vinte e oito na Costa Atlantica Nordeste, sete na região Portel-Marajó, sete na região do Tapajós, sessenta e um na região Tocantins-Araguaia e vinte na região do Xingu. Ressalte-se que 15 pedidos, não obstante estarem elencados na tipologia “Lançamento” em documento concedido pela SEMAS não especificava a região hidrográfica que estava sendo solicitado.
A atenção neste sentido é a de que existem dois tipos de escassez de recursos hídricos: quantitativa e qualitativa. Enquanto alguns Estados brasileiros estão sofrendo pela escassez quantitativa do recurso, os Estados da Amazônia, a exemplo do Estado do Pará, entram no debate de como gerenciar a abundância deste recurso, sobretudo sob a ótica da escassez qualitativa.  Oliveira et al. (2015) realizam este debate para o município de Belém, discutindo o que denominam de  “relação abundância quantitativa versus escassez qualitativa d‘água”. Aqui cabe uma reflexão quando nos deparamos com dados mínimos de solicitações de outorga de lançamento de efluentes que perdura a crença no que Lima e Lima (2005) denominam de “infinita capacidade de recuperação do sistema de água superficial, sendo as águas capazes de remover toda a poluição nela despejada”. Lima et al.(2010) reforçam esta problemática explicando que o eixo em torno de Belém, que é o maior em termos de  circulação de pessoas e produtos no Estado,  é um forte potencial poluidor dos recursos hídricos superficiais, por lançar grande quantidade de efluentes líquidos e resíduos sólidos, o que pode ser um agravante em termos de necessidade de manutenção dos níveis de qualidade da água.
Em estudo realizado no sul do Estado do Pará, Siqueira, Apriles e Miguéis (2012) afirmam que ações antrópicas em atividades econômicas como a mineração estão causando danos pontuais à qualidade da água do rio Parauapebas. Eles acrescentam que o processo de autodepuração de poluentes do rio é viável, desde que o processo de degradação ligado à ação antropogênica seja controlado.
            Nesta seara alguns aspectos devem ser elencados como fatores agravantes do quadro no Estado do Pará: ausência de enquadramento dos corpos hídricos em classes, segundo os usos preponderantes e pela ausência de rede oficial de monitoramento qualitativo do recurso pelo Estado (VASCONCELLOS et al., 2015), além do quadro pequeno de pessoal para realização de fiscalização periódica dos empreendimentos, o que dificulta o trabalho da Secretaria Estadual de Meio Ambiente para a eficiência da aplicação da outorga no que tange ao lançamento de efluentes.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

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Recibido: 14/02/2017 Aceptado: 20/02/2017 Publicado: Febrero de 2017

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