Elizabeth Mercedes Cevallos Gorozabel
Docente de la Universidad Técnica “Luis Vargas Torres” de Esmeraldas, Ecuador
Elizabeth.cevallos@utelvt.edu.ecResumen:
La administración pública en el Ecuador, sigue siendo un problema para la sociedad, la búsqueda de alternativas para mejorar el proceso contencioso administrativo es una de las metas de los diferentes tratadistas administrativos, enfocada al perfeccionamiento de un conjunto de presupuestos teóricos que puedan ser tomados en consideración para una futura disposición jurídica con rango general para la regulación de la ordenación y funcionamiento de la Administración Pública, todo lo cual incidirá en su perfeccionamiento y su funcionalidad jurídica, dotando al ordenamiento jurídico administrativo de uniformidad, coherencia y sistematicidad. El objetivo del presente trabajo es fundamentar la necesidad de una norma jurídica general que regule la ordenación y funcionamiento de la administración publica en el ecuador y tribute al perfeccionamiento del régimen jurídico administrativo. Métodos: El método aplicar en esta investigación es el método científico, como es la revisión de fuentes secundarias de valiosos tratadistas referentes a la materia, el mismo que me permitirá lograr una investigación que responda a los requerimientos de una sociedad paulatinamente empoderada. Resultados: este estudio demuestra que en el marco de la concepción de una Nueva Administración Pública, que pone énfasis en los resultados y en la mayor preocupación por un buen desempeño institucional que garantice la eficiencia, la calidad, la eficacia y efectividad de la administración pública, surge la necesidad de redactar un Código Orgánico de Administración Pública de la República del Ecuador, siguiendo los criterios de técnica legislativa contemporánea para la redacción jurídica de textos normativos, y que contenga: los lineamientos generales para la regulación jurídica de la administración pública en las entidades y órganos de la Administración Pública ecuatoriana, de conformidad con el régimen constitucional vigente y tomando en cuenta la cultura administrativa ecuatoriana; las bases y principios político-jurídicos que, de conformidad con la noción de Buen Gobierno, tienen que regir la administración pública de las entidades y órganos de la Administración Pública ecuatoriana; los posibles mecanismos institucionales de seguimiento y control sobre la aplicación, las bases y principios político-jurídicos que regirán la gestión pública en las entidades y órganos de la Administración Pública ecuatoriana.
Palabras claves: Administración pública, Régimen Jurídico, Ordenación, Regulación, Funcionamiento, Perfeccionamiento.
Abstract.
Public administration in Ecuador, remains a problem for society, the search for alternatives to improve it is one of the goals of the various administrative writers, focused on perfecting a set of theoretical assumptions that may be taken into consideration for future legal provision general range for regulating the management and operation of public administration all of which will affect their development and their legal function, providing the administrative law of uniformity, coherence and consistency. This work is focused on this line and aims to support the need for a general legal rule governing the management and operation of public administration in Ecuador and tribute to the improvement of the administrative legal system. Methods: The method applied in this research is the scientific method it will allow me to achieve research that responds to the requirements of a society gradually empowered. The determinations were performed by the methods reported in the 2983-2015 INEN standards. Results: This study shows that under the concept of a New Public Management that emphasizes results and greater concern for good corporate performance to ensure efficiency, quality, efficiency and effectiveness of public management , the need to draft a Code of public Administration of the Republic of Ecuador, following the criteria of contemporary legislative technique for legal drafting of legal texts, and contains: the general guidelines for the legal regulation of public administration in entities and bodies of the Ecuadorian Public Administration, in accordance with the current and taking into account the administrative culture Ecuadorian constitutional regime; bases and political-legal principles, in accordance with the concept of Good Governance, must govern the management of public institutions and organs of the Ecuadorian Public Administration; possible institutional mechanisms for monitoring and control of the application, the political and legal bases and principles governing public administration in the institutions and bodies of the Ecuadorian Public Administration.
Keywords : Public administration , Legal System , Ordination, Regulation
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Elizabeth Mercedes Cevallos Gorozabel (2016): “La administración pública en el Ecuador: perfeccionamiento para su régimen jurídico administrativo”, Revista Contribuciones a las Ciencias Sociales, (octubre-diciembre 2016). En línea:
http://www.eumed.net/rev/cccss/2016/04/regulacion.html
http://hdl.handle.net/20.500.11763/cccss201604regulacion
INTRODUCCIÓN.
La estructuración, ordenación, funcionamiento y funcionalidad de la Administración Pública contemporánea ha transitado por sucesivas transformaciones en pos de su perfeccionamiento y en la búsqueda de una Administración que sea capaz de responder a los requerimientos de una ciudadanía paulatinamente empoderada. Los mecanismos para el logro de este fin han sido de diversa naturaleza, desde sus instituciones, sus técnicas de control, el desarrollo de principios de actuación, hasta la depuración de las normas jurídicas que la regulan.
El Ecuador, no ha escapado a esta realidad, y los cambios normativos sostenidos por la entrada en vigor de la Constitución de 2008, han servido de soporte para la creación de un sinnúmero considerable de disposiciones normativas que hagan viable la aplicación de la Carta Magna.
El Capítulo VII de la Norma Fundamental queda dedicado a la Administración Pública, diseñada con rasgos propios de su tiempo, concebida para cogestionar el interés general de conjunto con el particular, y en tal sentido queda reconocido en la Constitución1 .
Resulta interesante que, en el texto constitucional, la Administración Pública es abordada en Título diverso a la Función Ejecutiva (Capítulo III), mas, sin embargo, ambas – la ejecutiva y la administrativa – encuentran un punto de convergencia. Sin embargo, en consideración a que constitucionalmente la Función ejecutiva queda enmarcada en la Presidencia, la Vicepresidencia de la República y los Ministerios de Estado, dicha norma tiene un ámbito de aplicación limitada a la Administración central. El resto del ordenamiento jurídico administrativo queda diseñado con un considerable número de normas jurídicas de diversa jerarquía que constituyen hoy el soporte normativo de la Administración Pública ecuatoriana y que incluye, además de las mencionadas, la ley Orgánica de Servicio Público, la Ley de jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Ley del Sistema Nacional de Contratación Pública, ley de Modernización del Estado, El Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la función ejecutiva, Código Orgánico general de procesos, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Municipios). Etc.
Estos antecedentes hacen palpable a una Administración Pública regulada por un sinnúmero significativo de normas, estatutos y reglamentos las cuales son confundidas en sus actuaciones con bastante regularidad, irrogando perjuicios a los administrados y con trascendencia a su funcionalidad. Instituciones tales como el procedimiento, los actos administrativos realizados por personas públicas o semipúblicas, encuentran referente disperso y atomizado en diversas normas, sin contar con una sistemática que garantice su homogénea aplicación. Por lo que, al no contar con una norma general de régimen administrativo, los procedimientos a realizarse en las entidades del sector público se basan en las escasas disposiciones de carácter interno emitidas por ellas mismas. La inexistencia, en algunos casos y las insuficiencias de dichas disposiciones, en otros, atenta contra la estabilidad y eficacia del Derecho Administrativo al no contar con un procedimiento que garantice la legalidad y seguridad jurídica en la producción de actos administrativos, en relación tanto a los administrados como a la propia Administración.
En cuanto al estado de la ciencia, vale significar que la regulación de la Administración Pública en el Ecuador y sus referentes teóricos se nutre esencialmente de la doctrina española y en el ámbito latinoamericano, de la argentina. Las instituciones que trascienden al Derecho Administrativo son abordadas en las obras generales, sin embargo, la esencia para una legislación autóctona, que incorpore conocimientos de la realidad y la Administración ecuatoriana, sólo es posible desde un estudio patrio, sin precedentes conocidos hasta hoy en el ámbito académico. En las pesquisas realizadas en bibliotecas públicas y privadas, del Ecuador, se han consultado obras generales de la rama jurídica en cuestión. Por lo que la novedad del tema resalta, de conjunto con su necesidad y pertinencia social y jurídica. Las obras consultadas remiten a instituciones particulares y definiciones conceptuales sobre las diversas formas que se utilizan para llevar a cabo los tratamientos normativos sobre la Administración Pública en el Ecuador, en otros niveles académicos2 .
DESARROLLO
El Ecuador en más de siglo y medio de historia turbulenta, ha alcanzado un progreso material y cultural de relativa importancia, lo que se ha evidenciado en la legislación social para el sector público. Tal es así que desde la presidencia de Juan José Flores comienzo de la vida republicana del Ecuador, se ocupa de la política, la seguridad territorial y la recaudación tributaria. Por su parte, Gabriel García Moreno, (1860-1875) centraliza el poder estatal. (Berthe, 1892)3
Durante la Revolución Liberal el Estado amplia el campo de influencia del sector público mediante la creación de los Ministerios del Interior y de Hacienda 4.
La Revolución Juliana, estableció reformas a la reestructuración del Estado, en 1923, a la vez que crea la Caja de Pensiones, para dar protección social en especial a los empleados públicos 5.
En 1927 se crea el Banco Central del Ecuador y la Superintendencia de Bancos, con el asesoramiento de la Misión Kemmerer, con el propósito de regular y controlar el sistema financiero nacional, con lo cual se experimenta una nueva estructura para la administración del Estado 6.
En 1928 se promulgó la Ley Orgánica de Hacienda, que regula los nombramientos, salarios, responsabilidades, etc. de los servidores públicos 7.
Luego en 1830 con la primera constitución política del Ecuador, tras su creación después de la separación del Distrito del Sur de la Gran Colombia. Se han expedido varias leyes orgánicas.8
El 30 de Octubre de 1959 se pública la Ley de Carrera Administrativa, expedida por el Congreso Nacional, con la finalidad de mejorar la marcha de la Administración Pública, para lo cual establece: la estabilidad de los empleados públicos idóneos, su capacitación técnica y el sistema de selección por méritos. Posteriormente, el 6 de Marzo de 1964, se promulga la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa,9 En 1968, esta misma Ley establece un sistema de administración del personal, basado en el mérito; igual de oportunidades, sin discriminación para los ecuatorianos; y la formación de una carrera en la administración pública.10 En 1989, en la presidencia de Rodrigo Borja, se creó la Secretaria Nacional de Desarrollo Administrativo, que se encargaría de la modernización del aparato público ecuatoriano, en esta década hubo un aumento del tamaño del sector público11 . En el año 1992, en el Gobierno de Sixto Durán Ballén, ante el crecimiento desmedido de servidores públicos, crea el Consejo Nacional de Modernización del Estado, que redujo de manera significativa el número de servidores públicos12 .
En la actualidad el poder Ejecutivo se encuentra conformado por el Presidente de la República del Ecuador, responsable de la administración pública del Ecuador, y está integrada por la Presidencia y Vicepresidencia de la República, los Ministerios de Estado y los demás organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito de su competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas 13.
El sector público comprende: 1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social. 2. Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado. 3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado. 4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos 14.
Posteriormente esta ley ha sido reformada mediante otras leyes y decretos: 1. La ley de Jurisdicción Contencioso Administrativo. 2. La ley del Servicio público. 3. Ley de Modernización del Estado, 4. La ley del Sistema Nacional de Contratación pública, 5. El Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 6. El Código Orgánico general de procesos, 7. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Municipios). 15
Por otro lado sabemos que la administración pública se caracteriza por sus atributos propiamente estatales, que es una actividad manejada por el Estado. “Tiene por objetivo el desarrollo y desenvolvimiento de la sociedad, así como su legitimidad y su justificación”. Es decir, se encamina a producir las condiciones que facilitan la conservación de la sociedad a partir de la creación y desarrollo de los elementos que la constituyen. Los elementos que constituyen a la sociedad, para lo cual hay que considerar que estos pueden ser de carácter colectivo e individual. Su deber es cuidar los derechos comunes y personales, fomentar la tranquilidad de las personas que conforman a la sociedad y vigilar que no se genere violencia o cualquier acto de vandalismo que pudiera perjudicar el equilibrio y armonía de cada una de las partes que integran la colectividad. La fuerza pública contribuye al mantenimiento del orden, lo que propicia la soberanía de la sociedad.
La administración pública como proceso consiste el lograr los propósitos básicos del gobierno para que se cumplan las leyes aceptadas por los poderes:
Dentro de los objetivos a cumplir por la admiración pública, se encuentra la organización personal, el control y cumplimiento de las técnicas desarrolladas por los diversos departamentos gubernamentales para que las actividades se lleven a cabo con responsabilidad y honestidad.
Con todos estos antecedentes, podemos observar que la administración pública, tienen un sinnúmero de normas, estatutos y reglamentos que en sus actuaciones son confundidas con bastante regularidad, la aplicación de las normas, muchas veces irrogando perjuicios a los administrados.
En el Ecuador los procedimientos que se generan ante la administración pública se viola la norma jurídica, especialmente porque los servidores muchas no se ciñen a los procesos que establece la ley, la equivocada aplicación de la supremacía constitucional en la administración pública genera un clima de total inseguridad jurídica, es usual observar que desde el presidente de la república del Ecuador, hasta un servidor público de inferior jerarquía, no se someten al principio de legalidad, violando en consecuencias claras disposiciones legales.
El tema es de actualidad, porque todos los días observamos, que en un procedimiento o en un contrato, o en un acto administrativo, se vulneran derechos de los administrados, sean estas personas naturales o jurídicas, muchas veces la administración pública abusa de la discrecionalidad, sin importar las consecuencias nefastas que se pueden generar de la interpretación de la norma a su conveniencia, más aun que en sus prerrogativas la administración pública no tienen potestad.
Este trabajo es muy importante porque se enfoca en investigar la necesidad de una norma jurídica general que regule la ordenación y funcionamiento de la administración publica en el Ecuador, y contribuya al régimen jurídico administrativo en el Ecuador, ya que en nuestro país encontramos que el régimen jurídico que rige el procedimiento administrativo.
El Estatuto de régimen Jurídico de la función ejecutiva, en su libro segundo contienen una regulación sobre el procedimiento administrativo, sin embargo estas disposiciones rigen solamente para la administración pública central, entendida la misma como la conformada por la presidencia y la vicepresidencia de la república, los ministros dependientes o adscritos a estas entidades, algo similar ocurre con el código orgánico de ordenamiento territorial autonomía y descentralización de reciente creación, en el que encontramos una regulación para el procedimiento administrativo, sin embargo el alcance de estas normas se encuentra limitado a los gobiernos autónomos descentralizados (Municipios).
La investigación permitirá aportar a la realidad jurídica ecuatoriana una visión sistemática para régimen y el ordenamiento jurídico administrativo que tribute y sirva de sostén y precedente como normativa general, en protección al principio de legalidad, a la funcionalidad de la Administración y a la seguridad de los administrados.
Cabe destacar que en los últimos años se han realizado proyectos en la materia, sin éxito, con lo cual el tema es pertinente y goza de impacto en la comunidad jurídica del Ecuador. La investigación se encausará al estudio de los mismos y la delimitación de sus aportes e insuficiencias.
En función de los cambios que ha venido sucediendo en la sociedad y la economía ecuatoriana. La Administración Pública seguirá prevaleciendo como un instrumento de gestión al servicio de la colectividad, ya sea ejecutando o regulando la ejecución por terceros de sus principales servicios. Por tales motivos, y por el grado de incidencia en el administrado, es preciso que se logre coherencia y armonía interna en su régimen jurídico y entre las normas que regulan la ordenación y la actividad administrativa, el consenso normativo de conceptos e instituciones claves, de términos, de actuaciones y de garantías.
CONCLUSIONES
Desde las diversas perspectivas se puede concluir, que la administración pública en el Ecuador, en el texto constitucional de la Administración Pública siendo abordada por la Función Ejecutiva, y la administrativa se encuentran puntos de convergencia, teniendo una aplicación limitada a la Administración central.
El resto del ordenamiento jurídico administrativo queda diseñado con un considerable número de normas jurídicas de diversa jerarquía que constituyen hoy el soporte normativo de la Administración Pública ecuatoriana, las cuales son confundidas en sus actuaciones con bastante regularidad, irrogando perjuicios a los administrados en los procedimientos, los contratos o los actos administrativos realizados por personas públicas o semipúblicas, encontrándose disperso y atomizado en diversas normas, sin contar con una sistemática que garantice su homogénea aplicación. Por lo que, al no contar con una norma general de régimen administrativo, los procedimientos a realizarse en las entidades del sector público se basan en las escasas disposiciones de carácter interno emitidas por ellas mismas. La inexistencia, en algunos casos y las insuficiencias de dichas disposiciones, en otros, atenta contra la estabilidad y eficacia del Derecho Administrativo al no contar con un procedimiento que garantice la legalidad y seguridad jurídica en la producción de actos administrativos, en relación tanto a los administrados como a la propia Administración.
En vista de la necesidad de contribuir a una futura normativa general para la Administración Pública en el Ecuador, es necesario Fundamentar las pautas teóricas a tener en cuenta para la conformación de una norma jurídica general que regule la ordenación y funcionamiento de la Administración Pública en el Ecuador y tribute al perfeccionamiento de su régimen jurídico, su funcionalidad y la seguridad jurídica del administrado. Las principales guías que servirán para la obtención de los resultados parciales estarán orientados a: Sistematizar, a partir de un estudio teórico y comparado, las instituciones y categorías invariantes a tener en cuenta en la ordenación y funcionamiento de la Administración Pública; Evaluar el régimen jurídico administrativo ecuatoriano a fin de detectar sus principales insuficiencias en cuanto a la regulación de la Administración Pública; Elaborar un conjunto de pautas teóricas a tener en cuenta para la creación de una norma jurídica general que regule la ordenación y funcionamiento de la Administración pública en el Ecuador.
Cuando se aborda el término de “instituciones y categorías invariantes”, se hace referencia a aquellos elementos insoslayables para una perspectiva general que englobe las principales aristas de desarrollo de la Administración Pública, y su relación con los administrados, en los predios del Derecho Administrativo; todo ello con una mirada a las transformaciones contemporáneas del Derecho Público.
REFERENCIA
1 Constitución de la República del Ecuador. Art. 225. En el Sector Público, tomando como base la Constitución, se encuentran también los organismos públicos autónomos, instituciones, empresas y personas que realizan actividades en nombre del Estado y que se encuentran representadas por el mismo, en este se encuentran las dependencias públicas, aplicando la misma denominación a todas las unidades administrativas que dependen jerárquicamente del Ejecutivo, incluyendo los ministerios y, en general, todas las oficinas que configuran las entidades públicas. Los funcionarios de los organismos autónomos descentralizados, pertenecen también al Sector Público.
22. Cabe destacar que, en la obra Glosario de Derecho Administrativo y Público, de la Dra. Patricia Vintimilla, las referencias a los términos e instituciones del Derecho Público y Administrativo son referenciados con autores franceses, alemanes, españoles, argentinos, costarricenses y en menor escala, ecuatorianos. Lo cual denota una carencia en el tratamiento teórico y académico de dichas instituciones en el Ecuador.
3Gabriel García Moreno (Guayaquil, 24 de diciembre de 1821 - Quito, 6 de agosto de 1875) fue un estadista, abogado, político, periodista y escritor ecuatoriano, dos veces presidente constitucional de la República del Ecuador. Tuvo una influencia política y cultural que ejerció en el Ecuador desde 1858 hasta 1875. Asumió el poder a consecuencia de la crisis del año 1859 tras la separación del Estado en cuatro jefaturas supremas (Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja). Defendió la soberanía de su país y despreció el militarismo dictatorial. Bajo su gobierno, realizó obras culturales y educativas. Estableció las bases legales, económicas, administrativas, técnicas y educativas, además de forjar identidad nacional y dar personalidad internacional al Ecuador.
4La Revolución liberal, también conocida como Guerra civil ecuatoriana. Los inicios de la revolución toma en 1895 tras el ascenso al poder de Ignacio de Veintemilla y sus posteriores intenciones de declararse dictador, con lo cual varios sectores del país empezaron a formar movimientos revolucionarios en contra del gobernante. Las tropas alfaristas, con apoyo conservador, vencieron, tras lo cual Veintimilla fue derrocado, sin embargo, los conservadores de 1897, la cual lo declaró Presidente Constitucional. Fue sucedido por su propio coideario Leónidas Plaza Gutiérrez, aunque luego sus diferencias lo llevaron a conflictos entre ellos. Alfaro vuelve a la lucha armada en el gobierno de Lizardo García a quien derrotó, llegando nuevamente al poder y gobernando hasta 1911. Un año más tarde Alfaro fue capturado por tropas conservadoras, enviado a prisión a la capital Quito, desde donde fue extraído por un grupo de manifestantes presumiblemente conservadores, torturado y asesinado. Los liberales continuarían en el poder por varios años más. La revolución es considerada uno de los episodios más importantes de la historia ecuatoriana, debido a su impacto en la política y en la sociedad. Entre los principales aspectos de esta revolución está la implantación del laicismo en el Ecuador, con lo cual la Iglesia y el Estado fueron formalmente separados. Otras áreas donde hubo cambios significativos respecto al estado que imparten desde la Colonia, se enfocaron en permitir la libertad de culto, la confiscación de los bienes eclesiásticos, la abolición del catolicismo como religión estatal, la enseñanza laica y el divorcio.
5 El 9 de julio de 1925 un golpe de Estado protagonizado por la Liga Militar, derrocó al presidente Gonzalo S. Córdova (1924-1925) y lo sustituyó por una Junta de Gobierno integrada por siete miembros. Con ello se inició la Revolución Juliana, de enorme trascendencia para el país.
6 Revolución Juliana, fundación del Banco Central del Ecuador, 1927.
7 Revolución Juliana, La Superintendencia de Bancos nace a partir de la Ley General de Bancos, fue promulgada el 26 de septiembre de 1925, durante el gobierno de Arturo Alessandri Palma.
8 Constitución Política del Ecuador, 1830.
9 En 1959, se expide la Ley de Carrera Administrativa
10 En el año 1968, se expide la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa
11 En el año 1989, en el Gobierno de Rodrigo Borja, se creó la Secretaria Nacional de Desarrollo Administrativo
12 En el año 1992, en el Gobierno de Sixto Durán Ballén, ante el crecimiento desmedido de servidores públicos, crea el Consejo Nacional de Modernización del Estado.
13 Constitución de la República del Ecuador, 2008, Art. 141.
14 Constitución de la república del Ecuador, 2008. Art. 225.
15 Leyes del Ecuador. 1. La ley de Jurisdicción Contencioso Administrativo. 2. La ley del Servicio público. 3. Ley de Modernización del Estado, 4. La ley del Sistema Nacional de Contratación pública, 5. El Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 6. El Código Orgánico general de procesos, 7. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Municipios)
16 Constitución de la República del Ecuador, Poder Ejecutivo, art. 141
17 Constitución de la República del Ecuador, Poder Legislativo, art. 118
18 Constitución de la República del Ecuador, Poder Judicial, art. 167
19 Constitución de la República del Ecuador, Poder Electoral, art. 217
20 Constitución de la República del Ecuador, poder de participación ciudadana, art. 204
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