Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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A COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO ÁRQUIPÉLAGO DE FERNANDO DE NORONHA, APÓS A PROMULGAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR 140/2011

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1. INTRODUÇÃO

A Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) foi estabelecida pela Lei Federal nº 6938/81, marco legal para todas as políticas públicas de meio ambiente a serem desenvolvidas pelos entes federativos, trazendo em seu bojo um instrumento de suma importância na luta pela conservação do meio ambiente: o licenciamento ambiental.
O referido instrumento tem como finalidade promover o controle prévio à construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores.
Nesse sentido a Lei Complementar Federal nº 140, de 8 de dezembro de 2011, definiu o licenciamento ambiental da seguinte forma: “o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental;1 ”
Para Paulo de Bessa Antunes o licenciamento ambiental "é o mais importante instrumento jurídico que materializa o princípio da prevenção, tão caro, ao Direito Ambiental. É mediante o adequado licenciamento ambiental que se busca evitar a ocorrência de danos ambientais 2."
Talden Queiroz Farias conceitua o Licenciamento Ambiental da seguinte maneira: “O licenciamento ambiental é o mecanismo mediante o qual o Poder Público procura controlar as atividades econômicas que degradam ou que simplesmente possam degradar o meio ambiente. As atividades econômicas potencial ou efetivamente causadoras de impactos ao meio ambiente, como qualquer outra atividade capaz de interferir nas condições ambientais, estão sujeitas ao controle estatal 3”.

Segundo  Édis Milaré  o licenciamento ambiental pode ser conceituado da seguinte forma: “ todo procedimento administrativo, pode ser enxergado como uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo.4
 Por sua vez a exigência do licenciamento ambiental está prevista na Potlítica Nacional do Meio Ambiente Lei Federal 6.938/81, art. 10: “A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.5 ”
Pode-se então afirmar que o licenciamento ambiental tem natureza jurídica de instrumento preventivo da tutela do meio ambiente e por sua importância deve ser realizado com seriedade observando-se todos os princípios do direito ambiental em especial o princípio da prevenção e precaução.
É inegável que a melhor forma de se proteger o meio ambiente é a preventiva e é justamente para isso que se presta o procedimento do licenciamento ambiental. Quando o referido procedimento não é realizado de maneira adequada o meio ambiente sofre gravíssimas consequências.
Por essas razões é curial que o procedimento de licenciamento ambiental seja realizado por órgãos sérios, com capacidade técnica, legal e operacional adequadas, considerando especificidades e particularidades não apenas do empreendimento a ser licenciado, mas, sobretudo, das condições ambientais locais.
Com efeito, antes do início do procedimento de licenciamento ambiental, deve-se questionar qual o órgão ambiental competente para realizar o procedimento.
Entretanto, a resposta para esse questionamento não é tarefa fácil, conforme preleciona o Ilustre Professor Frederico Amado em sua obra: “Talvez a questão que traga mais conflito entre os entes que compõem o SISNAMA seja a repartição de competências para o licenciamento ambiental, que é comum entre os entes federados, chegando a ponto de despertar a competência do STF para julgar o tema em ação originária, na condição de Tribunal da Federação, com fulcro no art. 102, I, "f", da CRFB. É muito comum que mais de um ente se julgue competente para licenciar (infelizmente, muitas vezes com base no interesse público secundário), o que interfere negativamente no desenvolvimento econômico, pois o empreendedor fica desnorteado sem saber com quem deverá licenciar a sua atividade.6 ”
 Deve-se salientar que, se de uma maneira geral, definir qual o órgão possui atribuição para realizar o licenciamento ambiental já é uma tarefa árdua, mais tormentoso ainda é definir a referida competência ambiental no interior no Arquipélago de Fernando de Noronha que possui especificidades inexistentes em qualquer outro ponto do território nacional.
Nesse contexto, faz-se imperioso mencionar que esse paradisíaco arquipélago apesar de fazer parte do território Pernambucano, é composto por duas Unidades de Conservação Instituídas pela União: O Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha (Parnamar), que abrange 70% do Território de Fernando de Noronha e a APA de Fernando de Noronha – Rocas – São Pedro e São Paulo.
Cada Unidade de Conservação acima mencionada possui um regime jurídico próprio de maneira que em uma espécie de unidade de conservação, determinada instituição ambiental terá atribuição para licenciar, já na outra unidade de conservação, será outro o órgão competente para realizar o licenciamento.  
A delimitação da competência para o licenciamento ambiental em Fernando de Noronha é de uma complexidade tal, que no ano de 2002 foi celebrado um Termo de Ajustamento de Conduta - TAC perante o Ministério Público Federal (termo de ajustamento de conduta n.° 004/2002), onde figuraram como compromissados: o Estado de Pernambuco, o distrito Estadual de Fernando de Noronha, a Companhia Pernambucana de Meio Ambiente – CPRH, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente – IBAMA e a Secretaria do Patrimônio da União SPU.
Constata-se assim, um caso inédito Fernando de Noronha é o único ponto do território nacional, onde a competência ambiental, ao invés de ser definida pela Constituição Federal, pela Lei ou por uma resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, fora definida por um acordo (termo de ajustamento de conduta) celebrado entre as partes, no afã de solucionarem a problemática da ausência de legislação ambiental específica. Problemática esta que ao nosso sentir foi sanada com o Advento da Lei Complementar  nº140/2011.
Ademais, para aumentar ainda mais a complexidade do tema, instalou-se em Fernando de Noronha, mais um ator na questão ambiental: o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBIO. Tornando-se necessário esclarecer: essa novel instituição possui competência para licenciar? Deve participar do procedimento de licenciamento ambiental em Noronha? Possui competência para fiscalizar?
São essas especificidades insulares, que apesar de gerarem maiores dificuldades aos atores envolvidos nos procedimentos de licenciamento e fiscalização ambiental (moradores, empreendedores e órgãos públicos), enriquecem e elevam a importância do presente estudo.     
O objetivo específico desta pesquisa foi estudar e delimitar a competência para o licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras no Arquipélago de Fernando de Noronha, sobretudo, após o advento da Lei Complementar nº 140/2011.
Entretanto, para se chegar a tal desiderato, considerando a singularidade dessa Ilha, faz-se necessário esmiuçar outros assuntos da temática ambiental, são eles a repartição da competência ambiental entre as entidades da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), o regime jurídico das Unidades de Conservação presentes em Fernando de Noronha (Área de Preservação Ambiental – APA e Parque Nacional).
2. DA COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.
A Constituição Federal de 1988 deferiu a todas as entidades políticas (União, Estados, Distrito Federal e os Municípios) a competência para proteger o meio ambiente, conforme determina, de maneira detalhada, o artigo 23, VI, da Constituição Federal: “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; 7”
Em seu parágrafo único o artigo constitucional acima colacionado determinou que: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. 
Assim, constata-se que o licenciamento ambiental é atribuição de competência comum, em outras palavras, a concessão da licença ambiental pode ser efetivada por órgãos de controle ambientais pertencentes à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
Entretanto, essa competência comum trouxe historicamente uma verdadeira indefinição quanto ao ente político competente para realizar o licenciamento ambiental. Em diversas ocasiões tornou-se possível presenciar conflitos positivos de competência (mais de um ente declarando-se competente), como já nos deparamos também com conflitos negativos de competência (nenhum dos entes se declaravam competentes).
No intuito de resolver essa celeuma, e em conformidade com o parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, o Congresso Nacional aprovou uma Lei Complementar para regular as competências ambientais comuns entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Trata-se da Lei Complementar 140, de 08 de dezembro de 2011.
A referida norma fora publicada com o escopo de realizar a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios na questão da competência ambiental administrativa em relação à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate a poluição em qualquer de suas formas e a preservação das florestas da fauna e da flora.
Destarte, a Lei complementar 140 estabeleceu a competência de cada ente político, determinando as atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Ocorre que a referida norma, não tratou do caso de Fernando de Noronha de maneira específica, fazendo-se necessário, portanto, o estudo integrado de toda a legislação ambiental considerando ainda as peculiaridades da referida Ilha.
No que concerne a temática sobre a competência para Licenciamento no Arquipélago de Fernando de Noronha, deve-se salientar que a referida Ilha por ter seu território dividido em duas categorias distintas de Unidades de Conservação, uma Unidade de Proteção Integral (o Parque Nacional Marinho - Parnamar) e uma Unidade de Uso Sustentável (Área de Preservação Ambiental – APA de Fernando de Noronha – Rocas – São Pedro e São Paulo), terá para cada uma das Unidades de Conservação um regime jurídico próprio, definidor do órgão ambiental competente, como restará devidamente demonstrado adiante, em tópico específico.
3. DAS CARACTERÍSTICAS JURÍDICO-AMBIENTAIS DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO CLASSIFICADAS COMO ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL – APA E PARQUE NACIONAL.
Inicialmente, deve-se aclarar que a Área de Preservação Ambiental – APA e o Parque Nacional, constituem espécies de Unidades de Conservação, previstas na Lei Federal nº 9.985/2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC,.
Constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais, o SNUC tem entre seus principais escopos a proteção à biodiversidade e a promoção do desenvolvimento sustentável, assegurando mecanismos de participação e envolvimento das populações quer dentro, quer no entorno dessas unidades.
O art. 2º da Lei 9.985/2000, definiu Unidade de Conservação da seguinte forma: “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção8 ”.    
O SNUC classificou as unidades de conservação em dois grupos: as Unidades de Proteção Integral, que possui como finalidade a preservação da natureza, admitindo, com algumas raras exceções, apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, impedindo quando possível a intervenção humana; e as Unidades de Uso Sustentável, que possuem como objetivo básico a compatibilidade entre a proteção do ambiente natural e ação do homem.
Nesta senda, as Áreas de Proteção Ambiental –APAs, a exemplo da APA de Fernando de Noronha – Rocas – São Pedro e São Paulo, compõem o grupo das Unidades de Conservação de Uso Sustentável, sendo conceituada pela lei do SNUC da seguinte maneira: “A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.”
Por se tratar de unidade de conservação da categoria uso sustentável, a APA permite a ocupação humana. Estas unidades existem para conciliar a ordenada ocupação humana da área e o uso sustentável dos seus recursos naturais. A ideia do desenvolvimento sustentável direciona toda e qualquer atividade a ser realizada na área.
É importante salientar que, apesar de se tratar de uma área especialmente protegida, por ser enquadrada como uma unidade de conservação de uso sustentável, torna-se plenamente possível a intervenção humana, e, até mesmo, o desenvolvimento de atividades potencialmente poluidoras do meio ambiente no interior de uma APA.
Entretanto, o desenvolvimento dessas atividades devem passar pelo crivo de um criterioso procedimento de licenciamento ambiental realizado por um órgão integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama.
Por sua vez, os Parques Nacionais, a exemplo do Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha – Parnamar, integram o grupo das unidades de conservação de proteção integral e possuem o seguinte objetivo na Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação: “ O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.”
Essa categoria de Unidade de Conservação apresenta um campo de exploração antrópica muito reduzido haja vista que uma simples visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade.

4. DA COMPETÊNCIA PARA A REALIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ANTES DA PROMULGAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR Nº 140/2011.
Preliminarmente, deve-se consignar que antes da vigência da Lei Complementar nº 140, o critério definidor da atribuição ambiental para a realização do Licenciamento ambiental no interior das Unidades de Conservação cingia-se ao critério do ente federativo instituidor da referida UC, ou seja, o ente federativo instituidor tornava-se automaticamente o ente Licenciador. Assim, as atividades potencialmente poluidoras localizadas no interior das Unidades de Conservação instituídas pela União seriam licenciadas pelo órgão de controle ambiental federal e desta forma replicava-se nos Estados, Distrito Federal e Municípios.
Com efeito, a resolução Conama nº 237/1997 (Legislação aplicável anterior a Lei Complementar 140) deferia expressamente ao IBAMA o licenciamento das atividades potencialmente poluidoras localizadas no interior das Unidades de Conservação de domínio da União, esta é a redação do art. 4º, I do referido ato infralegal: “Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber: I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União. 9”
A mesma resolução, de maneira equivalente, conferia expressamente aos Estados da Federação a atribuição para realizar o licenciamento ambiental dos empreendimentos localizados no interior das Unidades de Conservação de domínio dos Estados, conforme art. Da mencionada resolução: “Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal”.
Demonstra-se, dessa forma, que antes da Lei Complementar Federal nº 140, não havia dificuldade em delimitar a competência para realizar o licenciamento em uma unidade de conservação bastava questionar o seguinte: qual o Ente da Federação a instituiu e já se obtinha a resposta.
Aplicando essa metodologia nas Unidades de Conservação localizadas no Arquipélago de Fernando de Noronha, poder-se-ia concluir, que antes da entrada em vigor da Lei Complementar nº 140, a competência para licenciar tanto na APA de Fernando de Noronha – Rocas – São Pedro e São Paulo, quanto no Parque Nacional Marinho – Parnamar, deveriam ser deferidas, pela legislação, ao órgão ambiental federal (IBAMA).
Ocorre que esse critério tinha aplicação em todo o território nacional, exceto no Arquipélago de Fernando de Noronha, por força do Termo de Ajustamento de Conduta - MPF n° 004/2002 firmado perante o Ministério Público Federal e subscrito pelo Estado de Pernambuco, o distrito Estadual de Fernando de Noronha, a Companhia Pernambucana de Meio Ambiente – CPRH, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente – IBAMA e a Secretaria do Patrimônio da União SPU.
Segundo o mencionado ajuste a distribuição da competência para o licenciamento ambiental seguiria, precipuamente, a seguinte regra: “Claúsula Nona – O Ibama e a CPRH, interpretando a legislação ambiental, acordam que o licenciamento ambiental previsto na lei 6.938 de 31 de agosto de 1981, nas resoluções do CONAMA e nas portarias do IBAMA, no território da APA, será de atribuição: I. do Ibama para, para obras ou atividades que: a) possam causar impacto regional ou nacional; b) possam causar impacto no mar territorial, na plataforma insular e na zona econômica exclusiva; II. da CPRH, para obras e atividades que, potencialmente, possam causar impacto local, na APA de Fernando de Noronha10 ”.
Verifica-se que antes do advento da Lei Complementar nº 140, as Unidades de Conservação possuíam um critério simples de definição da competência para o Licenciamento Ambiental onde quem instituísse a UC, teria competência para licenciar, exceto Fernando de Noronha, que teve sua sistemática definida em um Termo de Ajustamento de Conduta.
5. DA COMPETÊNCIA PARA A REALIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO APÓS A PROMULGAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR Nº 140/2011.   
Após a vigência da Lei Complementar nº 140, verificou-se uma profunda alteração no que concerne à competência para licenciar no interior das Unidades de Conservação classificadas como Área de Preservação Ambiental - APA.
Faz-se mister colacionar o art. 7º, XIV da referida norma complementar: “Art. 7o  São ações administrativas da União: XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);” 
A partir da análise do dispositivo acima colacionado, constata-se que o critério que define como licenciador o órgão pertencente ao ente político instituidor permaneceu na Lei Complementar 140, exceto no que se refere às Áreas de Preserva Ambiental.
Dessa forma constata-se a intenção do legislador de excetuar o critério da competência ambiental do órgão instituidor da Unidade de Conservação às Áreas de Preservação Ambiental - APAs.
Faz-se oportuno transcrever o art. 12 da referida Lei complementar, in verbis: “Art. 12.  Para fins de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o critério do ente federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às Áreas de Proteção Ambiental (APAs). 
Parágrafo único.  A definição do ente federativo responsável pelo licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso das APAs, seguirá os critérios previstos nas alíneas “a”, “b”, “e”, “f” e “h” do inciso XIV do art. 7o, no inciso XIV do art. 8o e na alínea “a” do inciso XIV do art. 9o”.
Constata-se, assim, que o critério do ente instituidor ser a entidade licenciadora permaneceu na novel legislação, exceto no que concerne às unidades de conservação classificadas como Área de Preservação Ambiental.
A Lei Complementar sob análise ao excluir o critério do ente instituidor para a delimitação da competência para o licenciamento ambiental no caso das APAs, possibilitou que o licenciamento ambiental nessas UCs sejam realizados pela União, Estados ou Municípios, conforme definido nos arts. 7º, 8º e 9º da mencionada norma, que passaremos a analisar.
A competência ambiental, será deferida ao município, sempre que o impacto causado se restrinja ao âmbito local, ou seja, ao âmbito de um único município, e este ente federativo possua órgão ambiental capacitado e um conselho de meio ambiente.
 Assim, vislumbramos a possibilidade de, em uma APA instituída pela União, o licenciamento ambiental ser realizado pelo município, bastando para tanto que o impacto do empreendimento seja de âmbito local e o município disponha de órgão ambiental capacitado e conselho de meio ambiente. Art. 9o  São ações administrativas dos Municípios: XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade;
 A atribuição ambiental, também poderá, pertencer ao Órgão Federal (Ibama), ainda que a Unidade de Conservação não seja instituída pela União, nos casos expressos nas alíneas “a”, “b”, “e”, “f” e “h” do inciso XIV do art. 7º da LC 140, são eles: “Art. 7o  São ações administrativas da União: XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999; h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;”
Por fim o poder de licenciar em uma APA poderá competir ao Órgão Estadual, deforma residual, ou seja, nas hipóteses em que não se enquadrarem nas hipóteses da competência municipal ou federal, nos termos do art. 8º da norma em questão, segundo o qual: “Art. 8o  São ações administrativas dos Estados: XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;” 
Demonstra-se, dessa maneira, que a atual legislação ambiental, modificou substancialmente o critério de definição da competência ambiental para o licenciamento ambiental nas áreas das APAs, sendo possível, atualmente, a instituição de uma Área de Preservação Ambiental por um ente da federação e o licenciamento ambiental ser realizado por um órgão de outra entidade federativa.
Diante do exposto, verificamos que por carecer o Arquipélago de Fernando de Noronha de competências municipais, a atribuição para licenciar as atividades potencialmente poluidoras, localizadas no interior da APA, ainda que de impacto meramente local, devem ser deferidas, em regra, ao órgão de controle ambiental do Estado de Pernambuco: a Agência Estadual do Meio Ambiente - CPRH.
De maneira excepcionalíssima, apenas nos casos previstos nas alíneas “a”, “b”, “e” “f” e “h” do inciso XIV do art. 7º da LC 140, ser o licenciamento ambiental, dos empreendimentos localizados na APA de Fernando de Noronha, ser deferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). O que na prática dificilmente poderá vir a ocorrer em Noronha, são eles: “Art. 7o  São ações administrativas da União: XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999; h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;”
Ocorre que as hipóteses previstas nas alíneas “a”, “b” e “e” do dispositivo legal acima colacionado, em razão da localização do Arquipélago, não poderão ser aplicados a Fernando de Noronha, aplicando-se, portanto, apenas as alíneas “f” e “h”.
Em síntese, temos o seguinte diagnóstico da competência ambiental no arquipélago de Fernando Noronha:
a) Licenciamento das atividades potencialmente poluidoras do meio ambiente localizadas na Unidade de Conservação classificada como Parque Nacional, competência do IBAMA (critério do ente instituidor, que se aplica a todas as unidades de conservação, exceto, às APAs).
 b) Licenciamento das Atividades potencialmente poluidoras do meio ambiente localizadas na Unidade de Conservação classificada como Área de Preservação Ambiental competência do Órgão Estadual - CPRH, exceto nos casos previstos nas alíneas “f” e “h” do inciso XIV do art. 7º da LC 140.
Após todas as ponderações legais, faz-se necessário esclarecer que quase a totalidade dos empreendimentos potencialmente poluidores localizados na Ilha de Fernando de Noronha estão localizados na Área de Preservação Ambiental – APA. Não poderia ser diferente, pois as APAs, Unidades de Conservação de uso sustentável, possibilitam essa ocupação humana, o que não ocorre com os Parques Nacionais, por se classificarem como unidades de conservação de proteção integral.

6. DO POSICIONAMENTO DA PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA, A RESPEITO DO LICENCIAMENTO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL - APA
A temática sobre o licenciamento ambiental em Áreas de Preservação Ambiental foi objeto de discussão no âmbito da Advocacia Geral da União – AGU, especialmente, à Procuradoria Federal junto ao IBAMA, a qual expediu a Orientação Jurídica Normativa n° 37/2012/PFE/IBAMA, com o seguinte tema: “COMPETÊNCIA PARA LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – APA TAPAJÓS”.
No caso supracitado, a Procuradoria Federal foi instada a manifestar o seu posicionamento a respeito da competência para o licenciamento ambiental na Área de Preservação ambiental - APA Tapajós, cujo questionamento se originou por provocação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio, que solicitou informações sobre licenças ambientais concedidas pelo órgão estadual para empreendimentos localizados no interior da APA do Tapajós.
Por ocasião da consulta, constata-se que o próprio ICMBIO acreditava que a competência para o licenciamento ambiental pertencia ao IBAMA, tendo em vista ser a APA instituída pela União.
Entretanto, o entendimento exarado pela Advocacia Geral da União foi o de que o simples fato de o empreendimento encontrar-se localizado em uma APA instituída pela União, não defere a competência do licenciamento ambiental para o IBAMA, conforme se pode verificar: "o só fato de o empreendimento estar localizado em APA não é determinando para atrair a competência do Ibama, cabendo a análise da abrangência do impacto (âmbito nacional ou regional)".11
Nesse contexto, constata-se que o licenciamento ambiental na Ilha de Fernando de Noronha seguirá o mesmo critério, ou seja, o simples argumento de que o empreendimento localiza-se em uma Área de Preservação Ambiental instituída pela União não implica a atribuição da competência para o licenciamento ambiental para o Ibama, entendimento este corroborado pelo presente artigo.

7. DA PARTICIPAÇÃO DO ICMBIO NO PROCEDIMENTO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE EMPREENDIMENTOS LOCALIZADOS NO INTERIOR DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO FEDERAIS.
A Lei Federal n° 11.516 de 28 de agosto de 2007 atribuiu ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – Icmbio à missão de gerir, proteger e fiscalizar as Unidades de Conservação Federais.
Entretanto, deve-se destacar que apesar de deter o poder de gerir e fiscalizar as atividades potencialmente poluidoras localizados no interior das Unidades de Conservação instituídas pela União, em nenhum momento a Legislação Federal atribuiu ao Instituto Chico Mendes a competência para a realização do Licenciamento Ambiental de qualquer atividade ou empreendimento.
Feitas essas considerações, vislumbramos que o Icmbio terá o poder de gestão e fiscalização das duas Unidades de Conservação federais localizadas na Ilha de Fernado de Noronha, entretanto, carece ao mencionado órgão o poder de realizar o procedimento de Licenciamento Ambiental. 
Com efeito, em que pese a ausência de competência para a realização do Licenciamento ambiental, é sabido que a resolução CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010 estabeleceu procedimentos que conferem ao ICMBio um papel ativo nos procedimentos de Licenciamento Ambiental localizados em Áreas de Conservação instituídas pela União. Trata-se dos institutos da “Autorização” e da “Ciência” do órgão ambiental responsável pela administração da Unidade de Conservação (ICMBio) disciplinados pela resolução CONAMA n° 428/2010.
No que concerne à “autorização” para o licenciamento, deve-se destacar que a mesma só será necessária nos casos de licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação ou a sua Zona de Amortecimento, ou seja, empreendimentos sujeitos a elaboração de Estudo de Impacto  Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA, in verbis: “O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação.12 ”

De fato, prevê a resolução CONAMA n° 428/2010 que da análise do Licenciamento Ambiental, poderá o órgão responsável pela Unidade de Conservação (ICMBio) decidir de forma motivada: “I – pela emissão da autorização; II – pela exigência de estudos complementares, desde que previstos no termo de referência; III – pela incompatibilidade da alternativa apresentada para o empreendimento com a UC; IV – pelo indeferimento da solicitação.”
Note-se que apesar de não possuir a competência para licenciar o empreendimento, nos casos de licenciamentos ambientais em que seja necessária a elaboração do EIA/RIMA, o órgão gestor da Unidade de Conservação possui uma atuação relevantíssima, podendo, inclusive, indeferir a realização do empreendimento.
Desse modo, caso venha a ser implementado um empreendimento cuja instalação necessite de EIA/RIMA o órgão gestor da Unidade de Conservação deverá emitir a competente “Autorização” prevista na resolução CONAMA nº 428/2010.
Por seu turno, no que se refere ao instituto da “ciência”, faz-se imperioso mencionar que poderá ser exigida nos casos de empreendimentos potencialmente poluidores, porém não sujeitos à EIA/RIMA. Faz-se oportuno mencionar que, nos casos sujeitos à ciência do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação, apesar de a mesma ser obrigatória, a resolução do CONAMA em questão, não prevê a hipótese de indeferimento pelo órgão administrador da UC.
Saliente-se que a resolução nº 428/2010 do Conselho Nacional do Meio Ambiente, nada fala a respeito de atividades que não sejam potencialmente poluidoras, portanto, o desempenho dessas simples atividades prescindem de qualquer ato administrativo emanado do Instituto Chico Mendes de Biodiversidade – ICMBio para sua realização.
8. DA COMPETÊNCIA AMBIENTAL DOS ÓRGÃOS ESTADUAIS E FEDERAIS PARA O EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL A SER DESENPENHADO NA ÁREAS DE PRESEVAÇÃO AMBIENTAL – APA E A ATUAÇÃO SUPLETIVA DO ICMBIO. 
Vencido a questão relativa a atribuição para a realização do licenciamento ambiental, passa-se a analisar a competência relativa a fiscalização ambiental.
Conforme acima visto, a competência para a realização do procedimento de licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras do meio ambiente no interior da APA de Fernando de Noronha compete ao Órgão Ambiental Estadual.
Saliente-se que a Lei Complementar 140/2011 em seu artigo 8°, XIII determina que o controle e a fiscalização dos empreendimentos licenciados pelos Estados, caberão a esse ente Político, vê-se: “Art. 8 o São ações administrativas dos Estados: XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida aos Estados”.
Desta maneira, conforme o dispositivo legal acima transcrito, não resta dúvida de que a competência para fiscalizar, controlar e licenciar os empreendimentos localizados na Área de Preservação Ambiental de Noronha é da competência Estadual, consequentemente, tais atividades caberão à Agência Estadual de Meio Ambiente – CPRH.
Ademais, a Lei Complementar em apreço tratou de dirimir, em seu artigo 17, qualquer dúvida no que se refere à competência fiscalizatória e ao exercício do Poder de Polícia Ambiental, segundo a referida norma, o órgão que realizar o licenciamento, será o órgão competente para efetivar a fiscalização ambiental.
Ocorre que o §3º do art. 17, prevê a hipótese da fiscalização supletiva nos casos de inércia do órgão originalmente competente para a fiscalização ambiental. Desse modo, no caso da APA de Fernando de Noronha se o Órgão Estadual, não realizar a fiscalização, ou seja, permanecer inerte, surgirá para o IBAMA e para o ICMBio a competência supletiva fiscalizatória. Faz-se necessário colacionar o dispositivo legal acima citado: “Art. 17.  Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. § 1o  Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia. § 2o  Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis. § 3o  O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.” 

Portanto, na APA de Fernando de Noronha, órgão estadual de meio ambiente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, é o principal agente competente para licenciar atividades potencialmente causadoras de dano ambiental, reservando-se ao IBAMA/ICMBio, órgãos federais, tão somente, as situações em que o órgão estadual mantenha-se inerte.
Por sua vez, no que concerne a competência fiscalizatória, deve-se salientar que a mesma é comum aos órgãos ambientais de qualquer dos entes federativos esse já era, inclusive, o entendimento firmado na doutrina e na jurisprudência, conforme preleciona Curt Trennepohl: “O fato de um empreendimento ou atividade estar em processo de licenciamento num determinado órgão ambiental não afasta o poder de polícia dos demais. Assim, caso se configure que um órgão licenciador é inepto ou permanece inerte ou omisso, a qualquer tempo, outro pode exercer a fiscalização sobre a atividade ou obra (não sobre o órgão em questão), autuando e promovendo a apuração da infração através do processo administrativo próprio”. 13
Portanto, tratando-se de competência deferida a todos os órgãos ambientais dos entes federativos, torna-se possível a duplicidade de autuações por órgãos diversos, entretanto, deve-se consignar que conforme estabelece o §3º do artigo 17 da Lei Complementar nº 140, caso haja duplicidade de autos de infrações deverá prevalecer o auto lavrado pelo detentor originário da competência para licenciar a atividade.
Constata-se, dessa maneira, que havendo duplicidade de autuações sobre uma mesma atividade, na APA de Fernando de Noronha dever-se-á prevalecer o auto lavrado pelo órgão estadual.
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após o exposto, concluí-se que a Lei complementar trouxe significativas alterações no que concerne a distribuição da competência ambiental, em especial no que se refere ao licenciamento ambiental nas Unidades de Conservação classificadas como Áreas de Proteção Ambiental - APAs. A mencionada inovação legislativa alterou sensivelmente as competências ambientais no arquipélago de Fernando de Noronha.
Após a promulgação da Lei Complementar nº 140/2011, tem-se dois critérios para definição do órgão licenciador em Fernando de Noronha, um para a área constituída pelo Parque Nacional (Unidade de Conservação de Proteção Integral) e o outro para a área definida como Área de Proteção Ambiental –APA, Unidade de conservação de Uso Sustentável.
Na área do Parque Nacional utilizar-se-á o critério do ente instituidor, no caso em debate, como o Parque Nacional fora instituído pela União, caberá ao Ibama a atribuição do licenciamento ambiental. Por sua vez, na Área de Preservação Ambiental, com a edição da Lei Complementar nº 140/2011, o critério que deferia obrigatoriamente ao ente instituidor a competência para o licenciamento ambiental não mais se aplica às Unidades de Conservação categorizada coma Área de Preservação Ambiental, portanto, conforme acima detalhado, a competência para licenciar na APA de Noronha, pertencerá, em regra, ao órgão ambiental Estadual (Agência Estadual de Meio Ambiente – CPRH).    
Ao ICMBio, em que pese o fato de não possuir competência para a realização do licenciamento ambiental, deve-se mencionar que o mesmo terá que ser cientificado nos licenciamentos ambientais em que prescindir do EIA/RIMA, por seu turno, nos licenciamentos ambientais em que se fizer necessária a realização do EIA/RIMA o ICMBio será consultado, podendo, expedir ou não a autorização para o licenciamento.  Demonstra-se, assim, as atribuições desse órgão no procedimento de licenciamento ambiental.
No campo da fiscalização ambiental, verificou-se que os órgãos ambientais presentes na Ilha de Fernando de Noronha (CPRH, IBAMA e ICMBio) possuem competência comum, entretanto, em caso de duplicidade de autos de infração, dever-se-á prevalecer o auto lavrado pelo ente detentor da competência ambiental originária.
É fato que a nova legislação surtirá efeitos positivos nos critérios de definição das atribuições ambientais dos órgãos que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente, mormente, na Ilha de Fernando de Noronha, reduzindo substancialmente os conflitos de atribuições.
Entretanto, para alcançar o seu escopo a nova legislação ambiental deve ser estudada de maneira interativa entre os órgãos e gestores ambientais, devendo-se ainda, ressaltar a necessidade de diálogo e cooperação entre os referidos atores, evitando-se o conflito judicial, e sempre buscando uma única finalidade: a proteção efetiva do meio ambiente.
10. REFERÊNCIAS
AMADO, Frederico Augusto Di Trindade. Direito Ambiental Esquematizado, São Paulo, Editora Método, 2014.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Política Nacional de MeioAmbiente - PNMA - comentários a Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
BRASIL. Advocacia Geral da União. Orientação Jurídica Normativa n° 37/2012/PFE/IBAMA - Tema: Competência Para Licenciamento Ambiental na Área de Preservação Ambiental – Apa Tapajós. Procuradora Federal KARLA VIRGÍNIA BEZERRA CARIBÉ em 18/06/2012. Disponível em: < file:///C:/Users/TEMP/Downloads/ojn_n-_37__2012_%20(1).pdf > Acesso em: 20 mar. 2016.
BRASIL. Ministério Público Federal - Procuradoria da República em Pernambuco. Termo de Ajustamento de Conduta nº. 004 de 06 de dezembro de 2002.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 15 mar. 2016.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938compilada.htm>. Acesso em: 15 mar. 2016.
BRASIL. Lei Complementar nº 140, de 08 de dezembro de 2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm>. Acesso em: 15 mar. 2016.
BRASIL. Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 15 mar. 2016.
BRASIL. Resolução CONAMA nº 408, de 14 de abril de 2009.. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 15 mar. 2016.
FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A Gestão Ambiental em foco. 6.ed.. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
TRENNEPOHL, Curt e TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento Ambiental. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Impetus, 2008.

Recibido: 18/11/2016 Aceptado: 28/11/2016 Publicado: Noviembre de 2016

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