Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NO BRASIL E A POLÍTICA DE INCLUSÃO PRODUTIVA

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Introdução

Este artigo é parte integrante da dissertação defendida no Mestrado em Política Social da Universidade Católica de Pelotas, este trabalho pretende demonstrar no Brasil a  adoção dos Programas de Transferência de Renda - PTRs como elementos estratégicos de  enfrentamento da pobreza, através de auxílio financeiro associado à  oferta de serviços nas áreas de educação, saúde, assistência social. Historicamente, tem sido cobrados compromissos, por parte da família beneficiária, voltados ás áreas da saúde, educação e capacitação para o trabalho.
Conforme  Silva et all (2004), os  PTRs implantados no Brasil, datam  da década de 1930 com a criação do salário mínimo, o qual deveria ser capaz de garantir a sobrevivência da família. Essa medida veio beneficiar o mercado que passou a exercer o controle da vida privada dos seus empregados. A questão do salário mínimo foi pauta das Constituições de 1946 e 1967 e, posteriormente em 1988, passou a er considerado direito de todos os trabalhadores e um instrumento capaz de atender as necessidades do núcleo familiar.  
No ano de 1986, foi criado o Seguro Desemprego, sendo considerado um elemento que daria segurança temporária ao trabalhador que perdesse, involuntariamente, o vínculo empregatício. Atualmente os critérios de concessão do benefício estão sendo modificados, se configurando numa afronta aos  direitos trabalhistas.
A primeira discussão no Brasil sobre a introdução de um PTR que pudesse garantir condições de sobrevivência das pessoas em situação de desemprego ou em situação de emprego precário, possibilitando a redução da pobreza é identificada como de autoria de Antonio Maria da Silveira, o qual afirmava “a necessidade do estabelecimento de um programa governamental, proporcionando meios que permitam a gradativa e efetiva extinção da pobreza na medida do crescimento da economia” (SILVEIRA, 1975, p. 8)
Um dos mais significativos ensaios de Criação de Programa de Garantia de Renda Mínima  (PGRM) foi o de autoria do Senador Eduardo Suplicy, que propôs  uma complementação de renda, em torno de dois salários mínimos aos indivíduos maiores de 25 anos, desde que não ultrapassassem um determinado patamar de renda. Criticada por economistas que afirmavam que este projeto iria reduzir o número de trabalhadores disponíveis  no mercado  a proposta foi modificada.
Algumas experiências, em nível municipal e estadual foram  implantadas.Campinas-SP, criou, através da Lei nº 8.261, de 06/01/1995, o Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima (PGRFM) com foco em famílias com crianças de 0 a 14 anos em situação de risco. A cidade de Ribeirão Preto-SP, implantou o PGRFM, também no ano de 1995 o programa com o objetivo de garantir a manutenção das crianças e adolescentes nas escolas e creches e combater o trabalho infantil.
Na área da educação, houve a implementação do Programa Bolsa Familiar para a Educação, conhecido como programa Bolsa-Escola, no Distrito Federal  cuja renda per capita não poderia ultrapassar meio salário mínimo. Neste programa as  pessoas adultas tinham que comprovar a busca de trabalho, através da inscrição no Sistema Nacional de Emprego, SINE/DF. Para Rosa Marques:
 
Embora os programas de renda mínima, tal como vem sendo proposto no Brasil, possam ter efeitos distributivos, continuam sendo políticas compensatórias que apenas atenuam os problemas mais diversos da pobreza e da desigualdade social. Não enfrentam o difícil e polêmico problema do sistema de proteção social em um cenário de transformações econômicas que geram desemprego, precarização do trabalho e exclusão social. E deixam inteiramente à margem o urgente debate sobre as alternativas capazes de alterar o quadro sócio-econômico responsável pelos baixíssimos níveis de renda de milhões de trabalhadores.(MARQUES,1997, p.187).

O Programa Bolsa Família
O Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda com condicionalidades e que beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza. O Programa integrou inicialmente o Programa Fome Zero, que foi lançado com o objetivo de assegurar o direito humano à alimentação adequada, contribuindo para a conquista da cidadania pela população mais vulnerável à fome. Essa atividade deve ser articulada com ações e programas de qualificação e capacitação, envolvendo as famílias incluídas no Bolsa Família. O Programa possui três eixos principais: (a) transferência de renda; (b) condicionalidades; e (c) programas complementares. A transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza; as condicionalidades reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social; já os programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade (BRASIL, 2012).
O Bolsa Família é considerado o principal programa estruturado com capacidade de intervenção social, de transferência de renda e de inclusão econômica e social dos seus participantes. Ações emancipatórias como o Projeto de inclusão socioprodutiva, Plano setorial de qualificação (PLANEQ), Geração de Trabalho e Renda e o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), entre outros, são algumas partes de todo o complexo envolvido com este objetivo.
O PBF, criado no ano de 2004 através da Lei 10836/2004, unificou os programas Vale Gás, Cartão Alimentação e Bolsa Alimentação. De igual forma, faz referência à inclusão produtiva como possibilidade de romper com a questão geracional da pobreza. Este Programa, que faz a transferência de renda, quer beneficiar famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza (BRASIL, 2012).
Alguns estudos de economia mundial têm apontado a realidade vivenciada também na economia brasileira e seus reflexos na sociedade. Passa-se a comentar esses pontos. A tecnologia é um dos fatores de desemprego no mundo inteiro e quem acaba sobrando no mercado são exatamente os menos preparados, sem estudo formal e sem experiência. A utópica teoria do pleno emprego não existe nem mesmo em áreas onde não há mão de obra suficiente, cujos momentos de euforia da economia fazem parte de ciclos não tão duradouros. Nesse contexto, explica Marras (2011):
O meu posicionamento, com relação a este problema social, alinha-se à teoria marxista, pois penso que o desemprego não é resultado nem da ausência de livre mercado nem do mau funcionamento da economia, como prega a teoria Keynesiana, mas da constante e profunda mudança tecnológica que exclui trabalhadores, criando um “exército de reserva”, isto é, de trabalhadores dispensáveis à produção (MARRAS, 2011, p. 33).
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda, sendo um dos mais conhecidos no Brasil, com o objetivo de retirar famílias em situação de pobreza, caracterizados com renda mensal de R$ 70,00 a R$ 140,00, e extrema pobreza com renda mensal por pessoa de até R$ 70,00 (SILVA; LIMA, 2010, p. 70). O desempenho deste programa sofre críticas, sobretudo por não prever limites de tempo no recebimento pelos beneficiários. Mas, convém destacar a maneira democrática do seu funcionamento, envolvendo os três níveis de governo. Outro destaque  citado pelo Banco Mundial, a sua estrutura e  facilidade de controle. É um programa que determina condicionantes, envolvendo, de uma só vez, a educação e a saúde, quesitos fundamentais na busca da cidadania e da inclusão social. O Cadastro Único (CadÚnico) é o instrumento de controle e de inserção no programa governamental contribuindo para uma melhor focalização do Programa.
O Quadro 1 exibe um pequeno relato histórico e número de beneficiários alusivos aos Programas de Transferência de Renda, embasado no Ministério do Desenvolvimento Social - MDS (BRASIL, 2012).
O PBF é considerado um dos programas de transferência direta de renda mais importante com o objetivo de compensar a população de baixa renda dos efeitos do modelo econômico brasileiro. O referido Programa predomina nas últimas décadas, dando origem ao cenário proposto de gestão e operação das práticas de proteção social. Para tanto, algumas questões surgem: como combater a pobreza apenas com a baixa transferência monetária? Serão apenas formas compensatórias e disfarçadas apenas para aliviar esses problemas, deixando intactas questões fundamentais da estrutura brasileira?
Estas indagações acompanham os estudos sobre os programas de transferência direta de renda e a situação da população participante do PBF. Vários estudiosos e pesquisadores vêm apontando para a preocupação em dimensionar a existência e a magnitude dos fenômenos sociais no Brasil, no entanto, muito longe se está de conseguir visualizar e propor saídas razoáveis. Os trabalhos envolvem análises de cunho econômico e social sobre a atuação do PBF no Brasil.
O BPF é um programa oficial federal de transferência de renda destinada às famílias em situação de pobreza. Instituído pela Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004,  com o objetivo de:promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de saúde, de educação e de assistência social; combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional; estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza; combater o aumento da pobreza; e, fomentar a inclusão social, através  dos vários segmentos envolvidos.
Os recursos distribuídos nos diversos programas sociais são considerados elementos que fazem movimentar o Produto Interno Bruto (PIB). Estes recursos são reinvestidos na cadeia produtiva, efetivando empregos.
Alguns programas definem o que deve ser consumido, interferindo  demasiadamente na vontade e no desejo do beneficiário, seja induzindo-o ou obrigando-o a determinados consumos, negando o direito de decidir como melhor usar o benefício recebido.Vale destacar que isso não ocorre com o PBF.
A legislação em vigor referente aos Programas Sociais do país começou a surgir a partir da Constituição de 88, na década de 90, quando as políticas sociais começaram a aparecer de forma mais efetiva, encarando a pobreza como uma realidade a ser entendida e enfrentada.
Os programas sociais brasileiros viraram modelos para vários países do hemisfério sul e para alguns países ditos desenvolvidos. A dificuldade de construir um modelo de participação em todos os níveis governamentais, União, estados e municípios, desafiou os especialistas no sentido de criar  espaços de participação. Outro desafio que a sociedade enfrentou foi em relação à unificação das definições técnicas, de forma que pudessem de alguma maneira, superar preconceitos quase insuperáveis.
A dualidade entre inclusão e exclusão e a não universalização, exige um olhar mais amplo sobre a questão da pobreza, entendendo que os Programas de Transferência de Renda necessitam estar articulados à outras políticas sociais que venha garantir o atendimento das demandas postas pelos beneficiários dos PTRs.   Maria Ozanira Silva e Valéria Lima, no livro Avaliando o Bolsa Família, reforçam o processo de unificação de vários programas:
O processo de unificação dos programas de transferência de renda iniciou-se com a criação do Bolsa Família em 2003, desenvolvendo-se até 2007, quando foi praticamente concluída a migração dos quatro programas federais inicialmente definidos para unificação (Bolsa Escola, Auxilio Gás, Bolsa Alimentação e Cartão Alimentação) para o Bolsa Família. Foi um processo implementado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e os municípios (SILVA; LIMA, 2010, p.34).

As experiências de transferência de renda, implementadas pelo governo federal, sempre estiveram vinculadas a segmentos populacionais específicos e às políticas setoriais, permanecendo a indagação sobre as possibilidades de uma efetiva proteção social.
O programa é gerido pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) em parceria com os estados e municípios. As prefeituras são responsáveis pelo cadastramento das famílias, pela atualização e pelo controle da base de dados do Cadastro Único. Além disso, devem acompanhar o cumprimento das condicionalidades do benefício, além de promover ações complementares destinadas ao desenvolvimento autônomo e às sustentações das famílias pobres do município.
Nessas condicionalidades, as famílias devem participar das ações de acompanhamento da saúde e do estado nutricional dos filhos, matricular e acompanhar a frequência escolar das crianças no ensino fundamental, e participar de ações de educação alimentar. Com base nas informações do Cadastro Único, elaborado pelas prefeituras, o MDS seleciona as famílias a serem beneficiadas. O controle social sobre o programa é exercido mediante a constituição de comissões municipais intersetoriais e paritárias. A Caixa Econômica Federal (CEF) é o agente operador do cadastro e do pagamento dos benefícios.
O PBF tem se consolidado como elemento importante  para rompimento do ciclo intergeracional da pobreza, atingindo grupos populacionais em situação de  vulnerabilidade social com foco especial para crianças e jovens. Diante dessa consolidação muitas famílias temiam se desligar do Programa, por  terem conseguido, temporariamente, renda maior que a de elegibilidade. Agora porém, é possível voltar a receber sem ter que passar pelo processo tradicional de concessão do benefício. Isso está ocorrendo através do retorno garantido, o qual permite "às famílias beneficiárias que se desligarem do Programa de forma voluntária o direito de retorno imediato ao Bolsa Família, caso voltem a ter o perfil para o programa num prazo de até 36 meses(FALCÃO et. al.;2014, p. 373).
O MDS, responsável pelo PBF, decidiu, em 2011, ampliar os programas voltados   para a população em situação de miserabilidade ,criando assim o Programa Brasil Sem Miséria.

Plano Brasil Sem Miséria: antecedentes
Em junho de 2011 foi criado o Plano Brasil Sem Miséria (BSM) com o objetivo de dar continuidade  às ações de combate a miséria que vinham sendo desenvolvidas pelo Ministério de Desenvolvimento Social, mais especificamente, através do Programa Bolsa Família. De acordo com Tereza Campello et. al
No ano de 2010, tiveram inicio as discussões sobre os desafios e próximos passos necessários para garantir a continuidade da redução da pobreza e da desigualdade no Brasil. Havia um consenso entre especialistas de diferentes campos acerca da necessidade de aprofundar os avanços sociais alcançados, com a saída de 28 milhõees de brasileiros da pobreza desde o inicio da gestão do Presidente Lula em 2003. O binômio elevação do emprego e distribuição de renda havia sido o principal responsável pelo alcance de resultados positivos em um curto período de tempo. Entretanto, diferentes setores concordavam, no âmbito das discussões sobre desenvolvimento social, que era essencial aprofundar as políticas de redução das desigualdades e de ampliação da rede de proteção social, garantindo que o núcleo duro da pobreza fosse também incluído no ciclo de desenvolvimento pelo qual passava o pais. (CAMPELLO et. al.; 2014, p. 37).

Sua estrutura está pautada em tres eixos: O primeiro trata de garantir s famílias que se encontram em situação de extrema pobreza o acesso a renda, através do PBF e do BPC. O segundo  está voltada para a garantia da oferta de serviços de saúde, assistência e educação  e demais serviços que se mostrarem necessários.O último eixo prevê estratégias a serem adotadas nos diferentes níveis de governo, para garantir de forma mais qualificada o ingresso dos beneficiários no mercado de trabalho. De acordo com  Luiz Henrique Paiva et.al. (2014), 
O Brasil sem Miséria não apenas se estruturou ao longo das tres dimensões que já haviam guiado a criação do Programa Bolsa Família antes (acesso á renda; aos serviços de educação e saúde, por meio das condicionalidades; e ações complementares, voltadas para melhorar as perspectivas de curto prazo dessa famílias no mercado produtivo), ele reforçou tremendamente essas dimensões tanto por meio do redesenho do Bolsa Família quanto  pela incorporação, articulação e mesmo criação de uma série de ações e programas de governo voltadas para esse público (PAIVA et.al., 2014, p.366)
O desenho do BSM  pode ser visualizado pela imagem a seguir apresentada.
Como estratégia do BSM, conforme pode ser visualizado na figura, está a proposta de aprimorar os Programas de Transferência de Renda, envolvendo o PBF, o BPC, o PETI e o Projovem Adolescente. Cabe ressaltar que estes programas permanecem como elementos importantes no processo de redução da miséria. Sintetizamos, brevemente os Programas destacados:
1) Programa Bolsa Família: Embora já apresentado anteriormente cabe ressaltar, novamente, que ele foi criado em 2003 em decorrência do  processo de unificação de programas nacionais de transferência de renda envolvendo os o Bolsa Alimentação (Ministério da Saúde) Auxílio Gás (Ministério das Minas e Energias) Bolsa - Escola (Ministério de Educação e o Cartão Alimentação (MESA)  dando origem ao Programa Bolsa Família, lançado no dia 20 de outubro de 2003.
2) Beneficio de Prestação Continuada - BPC. O repasse financeiro no valor de  um salário mínimo mensal, pode ser acessado por pessoas idosas e  pessoas com deficiência (PCDs) que não possuem condições de sobrevivência e que tenham renda  per capita seja inferior a ¼ do salário mínimo. O valor da transferência é equivalente a um salário mínimo mensal. No caso dos deficientes não idosos, apenas aqueles considerados  incapacitados  para uma vida independente e para o trabalho podem solicitar o beneficio no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). A partir  da avaliação social e medica realizada será confirmada ou não a liberação do recurso. Cabe destacar que a delimitação da renda (1/4 do salário mínimo) é um aspecto bastante limitador de acesso ao benefício.
Este benefício, apesar de ser operacionalizado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), é um benefício assistencial e foi regulamentado pelo Decreto nº 6.214, de 26 de setembro de 2007, sendo coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e passando a ter particularidades que superam o assistencialismo ao assumir “características de certeza e regularidade, o que o diferencia das tradicionais provisões de assistência na forma de programas, projetos e serviços, cujo traço comum é o da descontinuidade e da incerteza” (GOMES in MACIEL, 2008, p.39), mesmo que para acessá-lo seja necessário passar por um processo rígido e repleto de restrições.
O BPC é um benefício da Política de Assistência Social, que integra a Proteção Social Básica no âmbito do Sistema Único de Assistência Social – SUAS e para acessá-lo não é necessário ter contribuído com a Previdência Social. É um benefício individual, não vitalício e intransferível,que assegura a transferência mensal de 1 (um) salário mínimo ao idoso, com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais, e à pessoa com deficiência, de qualquer idade, com impedimentos de longo prazo, de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas(MDS, 2012).
3) Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI –  Este programa tem como foco a retirada de crianças e adolescente de atividades laborais. O Programa é financiado com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) e co-financiado pelos estados e municípios, podendo contar com a participação financeira da iniciativa privada e da sociedade civil. O PETI tem como critérios de inserção  e de permanência:
Retirada de todos os filhos menores de 16 anos do trabalho;Manutenção  de todos os filhos entre 7 e 15 anos na escola; Apoio à manutenção dos filhos nas atividades de jornada ampliada; proporcionar apoio e orientação às famílias por meio de ações socieducativas; promover e implementar programas e projetos de geração de renda às famílias (Brasil, Cartilha do PETI, 2005)
4) ProJovem Adolescente: Destinado  a  complementar a proteção social básica, ofertada nos CRAS, tem como foco o direito a convivência familiar e comunitária, criando também, condições de permanência dos jovens na escola.  
É possível perceber que todos os programas apresentados tem como elemento chave a questão da família,  foco da política de assistência social e base do critério de seleção dos programas sociais. Basta citar o PBF, que apresenta no próprio nome que é o alvo das suas ações.   
             Com relação ao Cadastro Único será apresentado um tópico específico considerando sua importância no processo de inserção em Programas Sociais.
É possível perceber que no BSM, também a família aparece como referência, com a proposta de inserção no Mercado de Trabalho de  jovens e adultos mais pobres, contemplando "tres grandes vertentes: o empreendedorismo, as atividades ligadas a economia solidaria e o emprego" (CAMPELLO et. al.; 2014, p.99)
De acordo com o MDS (2014), parcerias foram firmadas para dar conta dessas vertentes. Com o Serviço Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) no âmbito do Programa do Microempreendedor Individual (MEI), envolvendo em torno de  400 mil empreendedores do Bolsa Família;  11,2 mil empreendimentos de economia popular e solidaria realizadas pela Secretaria Nacional de Economia Solidaria (SENAES); créditos por meio   do Programa de microcrédito produtivo orientado Crescer, envolvendo pessoas do Cadastro Único. E, finalmente 1,5 milhão de pessoas matriculadas no Programa Nacional de  Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC), coordenado pelo MEC.
De acordo com Patrícia Vieira da Costa et. al (2014) um grande contingente populacional pobre no Brasil, inclusive os beneficiários do PBF, estão inseridos no mercado de trabalho, mas sua inserção ocorre de maneira precária, com rendimentos pouco significativos e instáveis, sendo necessário .  incentivar os municípios a apostarem em atividades relacionadas à inclusão produtiva. Corroborando com este pensamento Constanzi (2008) aponta que:
A exploração do trabalho não decorre mais apenas da propriedade dos meios de produção, mas também da transformação do mercado de trabalho em loteria ou em cassino onde os “vencedores” exploram os “perdedores”. (CONSTANZI, 2008, p.14)
Considerações Sobre A importância do Cadastro Único para as Ações de Inclusão Produtiva
O Cadastro Único foi criado, através do decreto 3.877 de julho de 2001, para subsidiar os programas voltados ao enfrentamento da pobreza, sendo uma base de dados que armazena um leque muito grande de informações das famílias  atendidas  ou a espera de atendimento, pretendendo ser uma única base de dados que pudesse conter todas as informações  relativas aos usuários. No decreto de criação, datado de 24 de julho de 2001, o artigo primeiro  está com  a seguinte redação "fica instituído o formulário anexo, como instrumento de cadastramento único para ser utilizado por todos os órgãos públicos federais para a concessão de programas focalizados". Posteriormente, no  ano de 2007 foi revogado este decreto e criado um novo modelo de Cadastro Único, contendo no artigo segundo:     
O Cadastro Único para Programas Sociais - CadÚnico é instrumento de identificação e caracterização sócio-econômica das famílias brasileiras de  baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para a seleção de beneficiários e integração de programas sociais do governo federal voltados ao atendimento desse público. (Brasil, 2015, p.1)    
O objetivo do  Cadastro Único é o de propiciar  ao poder público informações corretas que permitam maior agilidade no atendimento aos mais pobres, sendo um  instrumento importante para apontar demandas e impulsionar ações intersetoriais que efetivamente gerem políticas sociais que alterem  o quadro de pobreza e miséria que agora está tornando-se visível a partir da existência do CADÚNICO, que em 2010,  tinha como slogan " Conhecer para incluir" .
Para forçar os municípios manterem o CADúNICO atualizado o repasse de recurso aos municípios varia de acordo com o número de famílias cadastradas, não apenas as que recebem o PBF, mas aquelas que possuem renda mensal per capta de até meio salário mínimo. É preciso que os municípios atinjam pelo menos, índices mínimos de desempenho da gestão descentralizada.
O IGD é um índice de qualidade da gestão que combina integridade, qualidade e atualização das informações constantes do CadÚnico e informações sobre os cumprimentos das condicionalidades das áreas de Educação e Saúde.
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Recibido: 05/05/2016 Aceptado: 22/07/2016 Publicado: Julio de 2016

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