Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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VIOLÊNCIA URBANA E POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA: A REALIDADE DO PROGRAMA PRO PAZ NO BAIRRO DA TERRA-FIRME EM BELÉM/PA-BRASIL

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INTRODUÇÃO

Não há dúvidas de que a segurança pública é um tema definitivamente incorporado no cotidiano político e social de todo o Estado Brasileiro. No Pará e mais especificamente na cidade de Belém, crescente é a perplexidade e a sensação de desordem que a sociedade tem experimentado diante da aparente não governabilidade dos seus gestores quanto ao problema da violência urbana.
Os agentes públicos, por sua vez, na tentativa de acelerar sua capacidade de resposta às necessidades e aos anseios sociais, têm empreendido projetos de segurança pública, que, sem apreender as especificidades e a complexidade do processo decisório, denotam debilidades nas fases de identificação e desenvolvimento da política.
Sem a pretensão de promover uma análise do cenário de violência da cidade de Belém, tampouco do sistema de gestão pública adotado nessa área, este estudo se dedicará especificamente à análise do Programa Governamental de Política Pública de Disseminação da Paz (Pro Paz), como política estadual de segurança pública, que visa promover a inclusão social e reduzir os índices de criminalidade no Estado do Pará.
Para tanto, o estudo foi espacialmente delimitado ao bairro da Terra-Firme, localizado na região periférica da cidade de Belém/PA, por ter sido, em virtude dos altos índices de pobreza e violência, um dos primeiros bairros da capital a receber uma Unidade Integrada do Pro Paz (UIPP).
Assim, esta pesquisa se propõe a apresentar, inicialmente, uma visão crítica do conceito de violência urbana, abordando-o sob diferentes aspectos e sentidos, por considerar que o termo remonta um fenômeno complexo que comporta diferentes causas e desperta sobre os atores envolvidos distintas compreensões. Em seguida, reputou-se necessário evidenciar a definição e os elementos estruturais das políticas públicas, genericamente consideradas, para, com isso, estudar os elementos básicos do Pro Paz. Ao final, tem-se a pretensão de verificar, com base em pesquisa desenvolvida no âmbito do Programa de Mestrado de Desenvolvimento e Meio Ambiente Urbano da Universidade da Amazônia (UNAMA), a percepção de moradores, líderes de bairro e gestores de segurança pública sobre as causas da violência e o reconhecimento da política pública na região estudada.
Pretende-se, assim, que esta pesquisa venha a auxiliar a comunidade acadêmica e os gestores públicos na elaboração, implementação e execução de políticas voltadas à redução da violência em grandes centros urbanos, mais especificamente na cidade de Belém/PA.

Neste estudo, optou-se em tratar da violência como Fenômeno urbano, reconhecendo ser esta (violência urbana), tal como preconizado por Michel Misse (2006, p. 21), apenas uma espécie de um gênero bem maior que reúne diversos fatores na composição do seu conceito:

[...] a meu ver, é preciso que nós afastemos do tratamento desse tema qualquer ilusão de que haja um único e derradeiro sentido em todos esses eventos que encapsulamos na palavra “violência”, pois não há. Como não há um único e derradeiro sentido, enclausurar todos esses eventos sob uma única denominação já é uma forma de dar prosseguimento ao tratamento acusatorial do tema.

Tem-se, então, o desafio teórico de explicitar o conceito de violência, de modo a desnaturalizar o uso do termo e revelar, de acordo com os limites e o objetivo da pesquisa, a multiplicidade de eventos e circunstâncias que o envolvem. Isso porque, embora o problema da violência tenha se tornado tão familiar para a sociedade paraense, sobretudo quando se considera o discurso da mídia estigmatizando periferias urbanas, como a do bairro da Terra-Firme, objeto deste estudo, poucos são os que procuram tomá-la como objeto de reflexão e distanciar-se de esquemas unitários e simplificadores que reificam o uso do conceito.
Nesse contexto, Muniz Sodré (2006, p. 35) evidencia pelo menos duas grandes modalidades de violência: a violência invisível ou institucional, que decorre do poder instituído e da ação burocrática do Estado; e o tipo visível de violência, a anômica, como ruptura da ordem pela força social, que se manifesta pela força física e se materializa, com a ação da mídia, na delinquência e na criminalidade.
Sobre o assunto, Misse (2006, p. 24) ressalta que a discussão sobre crime e violência urbana necessariamente passa pelo reconhecimento de que a sociedade brasileira vive sob a lógica do capitalismo moderno, em que parcela significativa da população não consegue ser reconhecida como parte integrante. Assim, em um país como o Brasil, onde não se conseguiu terminar o processo de incorporação dessas massas à logica capitalista, tampouco se logrou êxito em garantir o exercício de direitos fundamentais por todas as classes sociais, nada menos surpreendente, segundo o autor, do que concluir pela eclosão de problemas sociais e, com isso, pela multiplicação de eventos visíveis de violência.
Com um enfoque distinto e já inserido no debate das causas do fenômeno da violência urbana, Benilton Bezerra Júnior (2006, p. 44-45) desmistifica a ideia de que a violência é, por si só, produto da exclusão econômica. De acordo com o autor, a pobreza passa a ser fonte de violência, quando aquela é concebida não só como meio de restrição material, mas de exclusão simbólica, que limita o reconhecimento e a inclusão social àqueles que ostentam posses e riquezas materiais. Desta feita, o recurso à violência, nesses casos, seria utilizado como meio de negar essa restrição simbólica:

É interessante notar que subjaz, no fenômeno difuso da delinquência violenta das metrópoles, mais que uma lógica material, uma lógica simbólica. O que importa não é tanto roubar um calçado, mas um tênis Nike ou Adidas. O que está em jogo é mais que a simples posse material de um bem. É o brilho fálico que distingue aquele bem, aquela marca e, por extensão, o seu possuidor, diante do olhar do outro. A violência aparece não tanto como efeito da pobreza econômica, mas como resultado de uma exclusão propriamente simbólica, da ausência de sentido imposta a uma existência, e ao valor excessivo, quase exclusivo, concedido à posse e exibição de certos ícones materiais como forma de obtenção de reconhecimento social. (BEZERRA JUNIOR, 2006, p. 49)

De acordo com Ana Darwich (2010, p. 230), essa concepção simbólica e anômica da violência não se propõe a eliminar do debate sobre violência os fatores atinentes à exclusão, mas adicionar o aspecto simbólico desse conceito. Desse modo, a ideia convencional de abordar a pobreza e a violência sob uma relação simplista de causa e efeito cede espaço ao caráter simbólico da exclusão e do reconhecimento social. Nesses termos, leciona a professora:

A discussão sobre reconhecimento e violência simbólica encaixa-se no paradoxo típico do mundo Ocidental moderno que se traduz no questionamento de como se tornar indivíduo em uma sociedade cada mais de iguais? [...] A exclusão é a diferença pervertida em uma relação de poder que passa a ser traduzida na dominação e no não reconhecimento do outro, logo, é a diferença a serviço da dominação. (DARWICH, 2010, p. 232-233)

Nesse debate, é oportuna a reflexão do cronista Sérgio Rodrigues (2010) sobre as categorias de “diferente” e “diferenciado” em sociedades que têm como referencial simbólico e hegemônico a riqueza econômica e o consumo de bens materiais: “[...] diferente é tudo aquilo que grupos sociais usam para excluir ou subjugar minorias [...]. O diferenciado é o melhor dos iguais, o diferente que deu certo – o diferente que, sendo um de nós, ganha mais dinheiro do que nós.”.
Nota-se, assim, que o critério da diferença e suas categorias relacionam-se à violência simbólica, por retratarem a exclusão dos que fracassam em se adequar ou se opõem à ordem institucionalizada (diferentes) e a inclusão dos que se destacam e têm prestígio pelos bens materiais que ostentam (diferenciados).
Cumpre ressaltar que essa abordagem simbólica da violência foi inicialmente aventada por Pierre Bordieu, que, ao tratar do que ele denominou de poder simbólico, reconheceu a existência de um conjunto de valores que orienta as relações sociais de determinado grupo e, de modo silencioso, legitima a dominação de uns sobre outros. Para o autor, portanto, a violência simbólica corresponderia à:

dominação de uma classe sobre a outra [...] dando reforço da sua própria força às relações de força que as fundamentam e contribuindo, assim, segundo a expressão de Weber, para a domesticação dos dominados. As diferentes classes e fracções de classe estão envolvidas numa luta propriamente simbólica para imporem a definição do mundo social mais conforme aos seus interesses, e imporem o campo das tomadas de posições ideológicas reproduzindo em forma transfigurada o campo das posições sociais. (BORDIEU, 2007, p. 11)

Desta feita, a violência simbólica referida por Bordieu se manifesta de modo não aparente a partir de interações e reações simbólicas entre diferentes atores, em que, de um lado, estão os mandantes, manifestando os seus interesses e, de outro, os mandatários que aceitam e confiam no que estabelecem os primeiros.
Assim sendo, a violência urbana também pode ser abordada sob a lógica do poder simbólico exercido pelo sistema capitalista, que, reforçado pelos meios de comunicação, inclui a sociedade no imaginário do consumo e do individualismo, em que a riqueza e o sucesso material compreendem valores hegemônicos a serem, de qualquer modo, alcançados. E não só isso, incita aqueles que estão excluídos da possibilidade de realizar os valores que norteiam esse imaginário a recorrer a outras vias, inclusive, a da violência anômica, para se apropriarem daquilo que lhes é negado.
Verifica-se, assim, que a violência está longe de ser um fenômeno natural, eis que diretamente relacionado, como consequência inevitável, ao modo de organização capitalista da sociedade, que, com o apoio da atividade midiática, cria um imaginário de valores que terminam por incluir poucos e excluir muitos.
Com relação ao tratamento conferido pela mídia à violência, Muniz Sodré (2006, p. 39) ressalta que, na atualidade, vive-se um estado de violência criado pelos meios de comunicação, que constitui regiões periféricas como foco de anomia, marcados pela crueldade de atos violentos. 
É válido ressaltar que a violência não pode ser confundida com a crueldade. Segundo Bezerra Júnior (2006, p. 51), a violência tem sempre um objetivo, constituindo-se, assim, como um meio de alcançar o fim desejado. A crueldade, por outro lado, corresponderia ao lado obscuro do homem, na medida em que ela se desprende de qualquer propósito, bastando por si só, como se praticada para o meio deleite do seu agente. Muniz Sodré (2006, p. 40), por sua vez, ao tratar da crueldade, concebe esses atos como o “excesso animalesco da violência”, de modo a projetar na animalidade do homem à causa de suas práticas violentas.
Sobre a caracterização ontológica da violência, destaca-se o posicionamento de Aguinaldo de Bastos, Alexandre Cabral e Jonas Rezende (2010, p. 179-181) de romper com a tradição ocidental de justificar a violência pelo estado bestial do homem. Os autores argumentam que a violência decorre da racionalidade humana, como resultado do seu tipo fraco de existência, que precisa, pela negação do outro, garantir a sua autoafirmação. É, então, pela incapacidade de suportar a instabilidade e os riscos impostos pela alteridade que o homem a reduz ao estado de coisa (reificação) e torna a violência uma atitude legítima.
Nesses termos, lecionam os autores:

Violência é violação porque a violação refere-se ao rebaixamento da alteridade ao estado de coisa. É esse estado que torna tudo manipulável ou descartável. Por isso, na experiência da violência, o outro (humano ou não) reduz-se a uma peça que me serve como meio para reforçar a estabilidade vital que é a minha ou como um obstáculo a ser dizimado para que a minha estabilidade existencial não seja colocada em jogo. (BASTOS; CABRAL; REZENDE, 2010, p. 135)

Verifica-se, assim, que a violência está longe de ser um fenômeno simples e de compreensão unitária. Diferentes são as abordagens e os sentidos que podem ser adotados para justificar a sua prática. Apesar disso e em virtude do imaginário criado pelo sistema capitalista e, dentre outros fatores, pela ação da mídia, a violência passa a ser tratada pelo senso comum sob esquemas simplificadores que, além de reduzir e unificar o seu conceito, interferem até mesmo na percepção dos atores envolvidos nas ações desempenhadas pelo Estado para conter a violência, a exemplo das políticas de segurança pública.

Por admitir que, antes de qualquer abordagem sobre o Pro Paz, enquanto política de segurança pública do Estado do Pará, é fundamental tecer algumas noções gerais de políticas públicas, o início desta seção será dedicada à apresentação da definição, etapas e elementos estruturais do processo decisório de política.
Ao final, e uma vez optando em restringir a realidade espacial estudada para o bairro da Terra-Firme em Belém, tem-se a pretensão de verificar o grau de transparência da política (Pro Paz), isto é, a percepção dos principais agentes sociais envolvidos, sobretudo, no que tange às causas da violência e ao reconhecimento da política.

As atividades estatais se desenvolvem em um cenário altamente dinâmico. Diversos agentes, dentre cidadãos, empresas, imprensa e órgãos do governo, interagem na discussão dos problemas sociais, dentre os quais o da violência urbana, impondo ao Estado a necessidade de adequação de suas políticas e processos decisórios a um contexto complexo, permeado por diferentes desafios e necessidades.
Sobre o assunto e mais especificamente sobre a representatividade das políticas, Enrique Saravia (2006, p. 25-26) destaca que, no âmbito público, tem sido crescente o interesse da sociedade em participar das decisões estatais e, com isso, maior tem sido a pressão de grupos sociais por maior transparência nas áreas de ação governamental. O Estado Brasileiro, entretanto, tem apresentado dificuldades de conviver com formas plurais de representação de interesses, negando-se a permitir o acesso desses grupos ao aparelho estatal. Essa resistência, porém, não tem evitado a centralização e o crescimento de demandas sociais junto ao Poder Público.
Leonardo Secchi (2013, p.2) afirma que uma política pública é uma diretriz elaborada com o fito de combater um problema público. E continua:

Uma política pública possui dois elementos fundamentais: intencionalidade pública e resposta a um problema; em outras palavras, a razão para o estabelecimento de uma política pública é o tratamento ou a resolução de um problema entendido como coletivamente relevante.

            Por sua vez, Bárbara Dias (2010, p. 176) trata que:

As políticas públicas necessitam de um programa, não se reduzem a uma ação pública isolada e sim a um conjunto de ações, mais ou menos coerentes entre si, cujos objetivos se reúnem para alcançar o mesmo resultado final. É a integração daquelas ações governamentais dentro de um determinado setor de ação governamental que compõem um programa que pode ser designado com política pública.

            Ignacio Molina (2008, p. 98) ao conceituar políticas públicas diz que: 

Se denomina así en español, al no existir un término específico como el inglés policy, a los programas sectoriales y a las acciones concretas que emanan de las instituciones de gobierno como resultado de la interacción política (...).1

Na verdade, tem-se demonstrado a necessidade de superar análises restritas e limitadas de políticas públicas, que as concebem apenas no aspecto interno do Estado. Nesse sentido, Lenaura Lobato (2006, p. 303) observa que a atuação do Estado, no contexto de formulação de políticas públicas, não se cinge apenas à condição de ator, mas também de arena para onde são conduzidas as demandas sociais:

No nível da formulação de políticas públicas, interagem mutuamente interesses diversos, representados por vários setores, entre eles o Estado. Esse, no entanto, é aí tanto arena quanto também ator, a partir ou para onde são canalizadas demandas e onde não existe como entidade autônoma e homogênea.

Desse modo, as políticas públicas devem representar, segundo propõe Saraiva (2006, p. 28), o resultado do fluxo de decisões políticas de diferentes grupos de interesses, visando “a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários”.
Isso porque o processo de políticas públicas é complexo e envolve várias etapas 2 que se apresentam, segundo Saraiva (2006, p. 33-34) pela sequência de: a) agenda, momento em determinado pleito social é incluído na lista de prioridades do poder público; b) elaboração, consistindo na identificação do problema potencial ou real; c) formulação, ocasião em que a alternativa mais conveniente é selecionada; d) implementação, baseada no planejamento e na organização dos recursos que a Administração Pública dispõe; e) execução, que compreende o conjunto de ações realizadas para a concretização da política; f) acompanhamento da etapa anterior; g) e avaliação dos resultados produzidos.
É importante ressaltar que, em todos os estágios desse processo, as percepções e os interesses dos atores sociais envolvidos devem ser considerados, sob pena de redundar em processos decisórios simplistas que não refletem a real necessidade dos destinatários da política.
Pela mesma senda, Geraldo Di Giovanni (2009, p. 3), observa que a política pública é “uma forma de exercício do poder nas sociedades democráticas, resultante de uma complexa interação entre o Estado e a sociedade, entendida aqui num sentido amplo”. Ele ainda complementa que é dessa interação que se torna possível definir as situações problemáticas que exigem a intervenção estatal na forma de políticas públicas.
Seguindo a mesma linha de raciocínio, mas sob um enfoque jurídico do termo, Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 37 e 39) vislumbra a noção de políticas públicas centradas em um modelo que contemple de forma coordenada os interesses envolvidos, nos seguintes termos:

Política pública é o programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados (...) visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

Na atualidade, portanto, as políticas sociais demandam características que permeiam a relação política entre o Estado e a sociedade. Trata-se da necessidade de mediar essa relação a partir do exercício pleno da noção de cidadania, como forma de preservação do papel da coletividade na formulação de agendas públicas, de controle estatal e de estabelecer um consenso no plano societário de que bens sociais são direitos de todos e, assim, dever do Estado e de toda sociedade.
Diante disso, não há como negar a complexidade e as especificidades que envolvem o longo processo que vai da proposição à implementação de determinada política pública. Nessas noções introdutórias o que se buscou demonstrar, portanto, é que o conceito de políticas públicas e as etapas que compõem o seu processo decisório, seja em qualquer área de ação governamental, não são elementos imutáveis e estanques. Pelo contrário, as políticas são instrumentos em evolução, cuja realidade a que se refere situa-se ao longo de transformações verificadas nas relações entre Estado e sociedade, mas que cada vez mais está associada aos processos de democratização das sociedades contemporâneas.
De qualquer forma, é possível resumir, com apoio às lições de Di Giovanni (2009, p. 16-25), quatro estruturas que, apesar de se constituírem de maneira peculiar a depender do momento histórico e da visão subjetiva do observador, são considerados pelo autor como elementos comuns de toda política pública: a) a estrutura formal, composta por teoria, práticas e resultados; b) a estrutura substantiva, formada por atores, interesses e regras; c) a estrutura material, composta pelo financiamento, suporte e custos; d) a estrutura simbólica, constituída pelos elementos valores, saberes e linguagem.
Em breve análise das estruturas evidenciadas por Di Giovanni, sobretudo pela importância do tema para a futura compreensão da política de segurança pública selecionada neste estudo e da sua interação com os atores envolvidos, evidencia-se que a estrutura formal indica as relações indissociáveis entre o conteúdo político, cultural e ideológico da intervenção, com o conjunto de prática e de resultados almejados e alcançados.
A estrutura substantiva, por sua vez, é demonstrada, no contexto da concretização de políticas públicas, pela ação dos agentes sociais que, movidos por distintos interesses dentro de um campo institucionalizado de regras, buscam contribuir para a formulação e a implementação de políticas públicas.
A terceira estrutura, denominada material, evidencia, de um modo geral, os aspectos econômicos da política pública, as condições de viabilidade (orçamento, por exemplo) e os suportes materiais, compreendidos no interior da policy ou, no âmbito exterior, no relacionamento com outras políticas correlatas.
E, por fim, a estrutura simbólica, que reconhece que as policies são permeadas por valores e orientadas pela razão (saberes), de sorte que as especificidades das políticas públicas são apresentadas por linguagens específicas que se referem ao modo próprio que atores sociais de uma arena política se relacionam.

O Pro Paz é um programa estadual de gestão compartilhada de políticas públicas, instituído em 2004 pelo decreto estadual nº. 1.046, com o objetivo de articular, fomentar e alinhar as políticas voltadas para a infância, a adolescência e a juventude em situação de vulnerabilidade social. A proposta é viabilizar ao público-alvo do programa ações de inclusão social e, com isso, garantir direitos, reduzir os índices de violência e disseminar uma cultura de paz no Estado do Pará.
O programa é vinculado à Secretaria de Estado de Segurança Pública e Defesa Social (SEGUP), que, em parceria com outras instituições públicas, entidades privadas e organizações da sociedade civil, desenvolve diversas ações de caráter preventivo em áreas de risco do Estado, dentre os quais o bairro da Terra-Firme, localizado na cidade de Belém/PA.
Diversos são os projetos desenvolvidos pelo Pro Paz: o Pro Paz Cidadania, o Pro Paz nos Bairros, o Pro Paz Juventude, o Pro Paz nas Escolas, o MOVER, o Pro Paz Comunidade, o Pro Paz Integrado, a Fabricação de Ídolos, o Pro Paz Infra, o Pro Paz Arte e Cultura e a Unidade Integrada Pro Paz (UIPP). A seguir serão apresentados, de acordo com as informações disponibilizadas no sítio eletrônico do Pro Paz (http://www.propaz.pa.gov.br/), os principais objetivos e resultados quantitativos de cada projeto.
O Pro Paz Cidadania visa promover o acesso da população a serviços que resgatam a cidadania, tais como a emissão de documentos, assistência jurídica e atendimento médico e odontológico. Em 2012, por exemplo, foram realizados mais de 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) atendimentos em todo o Estado do Pará, incluindo os municípios do Marajó e do Baixo Amazonas.
O Pro Paz nos Bairros, por outro lado, promove, no contra turno escolar, serviços de complementação escolar a crianças, adolescentes e jovens entre 8 e 29 anos de idade. Dentre as atividades do programa estão o reforço escolar, artes, esporte, cultura e lazer, todas desenvolvidas nos pólos da: Universidade Federal do Pará (UFPA), Mangueirão, Instituto de Ensino de Segurança do Pará (IESP) e Universidade Federal Rural da Amazônia (UFRA).
O Pro Paz Juventude já é um projeto voltado a jovens entre 18 e 29 anos, que visa a inclusão dessa parcela da população à condição de cidadãos. A partir da integração de políticas públicas estaduais com as de nível federal voltadas para o mesmo segmento, quais sejam, o Projovem Urbano, o Projovem Trabalhador, o Projovem Prisional e o Projovem Campo, o projeto realiza atividades de formação e de caráter sócio-cultural.
O Pro Paz nas Escolas, por sua vez, busca favorecer a prevenção e a construção da cultura de paz e respeito à diversidade nas escolas públicas estaduais, a partir do desenvolvimento social de crianças, adolescentes e jovens. Nesse projeto, tem-se o objetivo de integrar a comunidade escolar, aproximando as famílias às atividades da escola, e incentivar o compromisso dos pais com a freqüência e o desempenho dos filhos.
O MOVER, Movimento pela Valorização do Estatuto da Criança e do Adolescente, é um projeto dentro do programa Pro Paz que visa articular e integrar os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário às entidades de controle social e às organizações não-governamentais em prol do fortalecimento da rede de proteção à infância e à juventude. Em parceria com a Secretaria de Estado de Justiça e Direitos Humanos (SEJUDH) e a Fundação de Assistência Socioeducativa do Pará (FASEPA), o projeto realiza cursos de atualização em garantia de direitos nos 143 (cento e quarenta e três) municípios do Estado, tendo como alvo, sobretudo, Conselhos Tutelares e Setoriais, para que atuem de modo adequado na proteção dos jovens em vulnerabilidade e privação social. Em 2011, por exemplo, 376 (trezentos e setenta e seis) agentes que atuam na defesa e controle social foram capacitados.
Com apoio da Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS), o Pro Paz Comunidade, pretende fomentar a criação de projetos de inclusão social em associações, ONG´s e outras entidades credenciadas ao programa, para a geração de renda a famílias situadas abaixo da linha da pobreza.
Em parceria com a Secretaria de Estado de Saúde Pública (SESPA), a Fundação Santa Casa de Misericórdia, a Polícia Civil do Estado do Pará e o CPC Renato Chaves, o Pro Paz Integrado visa favorecer o atendimento integral e interdisciplinar de crianças e jovens vítimas de violência e exploração sexual, promovendo a orientação da família e serviços médicos especializados (médico, psicossocial, defesa social e perícia). O projeto dispõe de duas unidades de atendimento em Belém, uma na Santa Casa e outra no CPC Renato Chaves, onde já foram atendidas, em 2011, um total de 13.853 (treze mil, oitocentos e cinquenta e três) jovens.
O projeto Fabricação de Ídolos, por seu turno, tem a proposta de estimular o desenvolvimento físico, social e psicológico de atletas em diversas modalidades, inclusive, semi-olímpicas. De acordo com os últimos dados fornecidos, já eram 145 (cento e quarenta e cinco) atletas atendidos em 2012, dos quais 100 (cem) são do ranking nacional.
Com apoio da Secretaria de Estado de Esporte e Lazer (SEEL), é desenvolvido o Pro Paz Infra que se propõe a revitalizar e construir espaços esportivos e sócios culturais nos municípios do Estado.
Já associado ao contexto cultural, o Pro Paz Arte e Cultura promove ações, dentre oficinas, cursos, exposições e espetáculos, que permitem a criação, a experimentação e a formação artística de jovens artistas.
Por último e mais relacionado à área de segurança pública, o Programa conta com as atividades desenvolvidas no âmbito das denominadas Unidades Integradas do Pro Paz (UIPP), que, prioritariamente, atuam sob a ótica da polícia comunitária3 e em parceria a órgãos da Segurança Pública e Defesa Social, bem como os de Proteção e Promoção Social. Por se tratar de iniciativa voltada diretamente à redução da violência, portanto, relacionada ao objeto deste estudo, optou-se em descrever o projeto em seção própria, a seguir estabelecida.

De acordo com as diretrizes do Programa Pro Paz e em cumprimento ao estabelecido na Resolução nº. 171/2011, do Conselho Estadual de Segurança Pública e Defesa Social (CONSEP) 4, que define diretrizes gerais para as políticas de segurança pública e aprova as linhas de ação para a proteção de crianças e adolescentes no âmbito dessas políticas no Estado do Pará, as Unidades Integradas do Pro Paz de segurança comunitária foram criadas. A primeira, inclusive, foi instalada no ano de 2012 no bairro da Terra-Firme.
Partindo da premissa de que a redução dos índices de violência não necessariamente passa por ações vinculadas ao emprego exclusivo da força policial ostensiva e da filosofia da segurança comunitária, as atividades das UIPP´s decorrem da articulação do Poder Público Estadual e a Comunidade, em que ambos são tratados como protagonistas na resolução dos problemas relacionados à segurança pública.
Na visão de Valdemir Monteiro (2013a, p. 60), servidor do Pro Paz e que expôs as ações do projeto no 7º Encontro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública - 2013, as UIPP´s seriam um modelo inovador de perfil preventivo que promove a integração da polícia e da população e que diretamente provoca a redução dos índices de violência e criminalidade. Ele, ainda, complementa (2013a, p. 60):

As Unidades Integradas Pro Paz – UIPP (...) representam uma das principais maneiras de atuar firmemente na área de prevenção, realizando estudos, identificando áreas de vulnerabilidade social, onde as ações criminosas podem encontrar terreno fértil e identificando a população de risco destas áreas, a fim de que sejam implementadas políticas públicas que visem preparar e amparar o jovem para o desempenho do seu papel na sociedade.

Nota-se, assim, que a iniciativa pauta-se na modificação do relacionamento entre o Poder Público e a comunidade local, de modo a resgatar a confiança da população com o sistema de segurança pública, assim como estimular a parceria dos agentes sociais envolvidos na política, seja como morador, liderança de bairro ou gestor da segurança pública, para a redução da violência, promoção da cidadania, melhora da qualidade de vida e disseminação da cultura de paz.
Para tanto, as UIPP´s são integradas pelas Polícias Civil e Militar, Corpo de Bombeiros, Defensoria Pública e o Programa Pro Paz. As principais ferramentas do projeto consistem, conforme Monteiro (2013a, p. 60), na setorização, análise criminal, policiamento orientado para o problema, encaminhamentos das demandas da comunidade e Núcleo de Mediação de Conflitos. Assim, além de atender as demandas policias, a UIPP promove atividades de esporte, lazer, arte e cultura em um único espaço físico, como também oferece cursos profissionalizantes e presta assistência psicológica e jurídica para a prevenção de conflitos. Em 2013, já era cerca de 650 (seiscentos e cinquenta) crianças, adolescentes e jovens desenvolvendo atividades no espaço físico da UIPP (MONTEIRO, 2013a, p. 61).
De acordo com os resultados do Programa apresentados pela Secretaria Adjunta de Inteligência no ano de 2013 (MONTEIRO, 2013b), os índices de violência e criminalidade no bairro da Terra-Firme em 2012 reduziram em 21,13% em comparação ao ano anterior. Da mesma forma, nos bairros do Guamá e do Barreiro, o índice sofreu uma queda de 7,35% e 39,99% no mesmo período, respectivamente.

Nesta seção serão apresentadas as percepções dos agentes diretamente envolvidos com o programa estudado no Bairro da Terra Firme em Belém/PA. Trata-se de uma apresentação de resultados frutos de uma dissertação de mestrado intitulada “Pobreza e violência urbana: um estudo de caso sobre as políticas sociais e de segurança pública de prevenção e combate à pobreza e à violência, no bairro da Terra Firme em Belém-PA”, realizada pela, hoje, mestra em Desenvolvimento e Meio Ambiente Urbano pela Universidade da Amazônia-UNAMA, Holandina Júlia Figueira de Mello Larrat.
A dissertação analisada abarca uma amplitude de outros temas acerca da violência urbana, mas para os fins do presente estudo, o foco se centrou na análise do Pro Paz e temas correlatos acerca da violência.
Serão analisadas as percepções dos moradores, lideranças do bairro e agentes de segurança pública, com o intuito de verificar a realidade atual e avaliar se o programa Pro Paz é apto a alcançar os resultados pretendidos.

Em importante pesquisa acerca da pobreza e violência urbana na cidade de Belém, especificamente no bairro da Terra-Firme, Holandina Larrat (2013, p. 68) apresenta a percepção dos moradores acerca do nível de violência do bairro, além da proporção dos crimes cometidos, em virtude do número de ocorrências, e as vítimas preferenciais.
A pesquisa demonstra a estarrecedora impressão dos moradores do bairro: 93% dos entrevistados considera o nível de violência alto ou elevado, e apenas 7% relativamente tolerável. Isto é perceptível ao se considerar os crimes mais cometidos, os quais foram assalto à mão armada (40%), tráfico de entorpecentes (23%), latrocínio (15%) , homicídio de jovens (13%) e roubo/arrombamento (8%). O fato das vítimas preferencias serem mulheres adultas (30%), jovens (27%), idosos (17%), homens adultos (16%) e crianças (10%) estimula esta natural preocupação com a violência.
As causas conjunturais e estruturais também foram alvo de pesquisa (LARRAT, 2013, p.70), e os resultados foram extremamente preocupantes, já que a questão da segurança pública foi apontada de forma incisiva. As questões conjunturais apontadas demonstram a descrença populacional nos agentes estatais de segurança, e deve ser alvo de atenção: a falta de policiamento efetivo (32%), a militarização da pobreza da violência (26%), a violência policial (23%), e a corrupção policial (15%).
Já as causas estruturais da violência, apontam, de forma geral, uma ausência de políticas públicas nas áreas de educação, emprego e de segurança, capazes de solucionar as crises sociais da região. Tais políticas devem, de forma integrada, agir em diversos pontos críticos para que a redução da violência se torne uma realidade. O elevado índice de violência (26%), o desemprego urbano estrutural (22%), a falta de infraestrutura de bens e serviços no próprio bairro (16%), a falta de políticas públicas sociais e de segurança pública (12%), assim como o uso de drogas pelos jovens (10%), a baixa escolaridade da população (8%) e a falta de qualificação profissional de jovens e adultos (6%) foram apontadas na pesquisa como as causas estruturais da violência.
Por fim, é importante apresentar dois últimos elementos constantes na pesquisa (LARRAT, 2013, p. 75), quais sejam: a percepção quanto à existência de projetos de segurança pública, e, finalmente, a avaliação do nível de segurança pública.
Verificou-se o conhecimento da população acerca dos vários projetos existentes direcionado à contensão de violência. Os projetos apontados foram Unidade de Integração Pró Paz (UIPP), o Programa Governamental de Política Pública de disseminação da Paz (Pro Paz), o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI) e o Papo Cabeça.
Primeiramente é necessário apontar que os moradores não tem um conhecimento sólido destas medidas.  A UIPP integra as polícias, o Pro Paz, o corpo de bombeiros e outros órgãos do Estado, e visa realizar medidas preventivas com o intuito de gerar uma cultura de paz. Ocorre que para os moradores o UIPP e o Pro Paz são políticas diversas, sendo o primeiro entendido como unidade integrada de polícia pacificadora e o Pro Paz como um programa que atua nos ambientes educativos escolares (LARRAT, 2013, p.76).
A pesquisa, portanto, verificou o seguinte acerca da percepção de programa de política pública: 47% dos moradores apontam a UIPP, 21% reconheceu a presença do Pro Paz/UIPP, 5% Pro Paz, 4% Pro Paz/UIPP/PRONASCI, 3% o Papo Cabeça, e 19% não foram capazes de apontar nenhuma política pública.
A conclusão final não poderia ser outra, além da avaliação negativa que a segurança pública do bairro recebeu por parte dos moradores: 25% dos entrevistados consideraram a segurança pública regular, enquanto que 75% avaliaram como precária.

As lideranças do bairro analisado apontaram diversas causas estruturais e conjunturais que acreditam ser responsáveis pelo elevado nível de violência que assola o bairro da Terra Firme. Tais fatores, como pode ser percebido, estão relacionados e acabam por agir de forma conjunta, ampliando o efeito negativo da violência urbana.
As principais causas estruturais apontadas (LARRAT, 2013, p.80) foram o desemprego estrutural da população; o alto índice de pobreza da maioria do contingente residente no bairro e a falta de infraestrutura de bens e serviços; além da falta de escolaridade mínima da população; a falta de empregos para os jovens; o alto índice de crianças em situações de risco; a fata de escola, creches e cursos profissionalizantes; a desestruturação familiar; o uso de drogas pelos menores infratores; a violência doméstica; desigualdades sociais; falta de estrutura e planejamento familiar.
Já as causas conjunturais (LARRAT, 2013, p.80-81) mais reconhecidas pelas lideranças foram a desestruturação familiar (mais de 50% dos entrevistados), o uso de drogas por jovens ou familiares (quase 40% dos entrevistados), e um conjunto de outros fatores (que juntos foram apontados por 10% dos entrevistados), quais sejam, o alcoolismo, a prostituição, a violência doméstica, e a falta de políticas públicas ligadas à educação, saúde e planejamento familiar.
Os principais tipos de violência apontados na pesquisa (LARRAT, 2013, p.82) foram: assalto a mão armada (40%), narcotráfico (25%), latrocínio (19%), homicídio de jovens (10%), roubo e arrombamento (6%). É preciso atentar na similaridade de respostas entre as lideranças do bairro e os moradores entrevistados, demonstrando a percepção semelhante dos agentes, o que amplia, ainda mais, a relevância dos elementos citados.
Seguindo esta mesma lógica, as principais vítimas, segundo as lideranças do bairro (LARRAT, 2013, p. 83-84), também foram apontadas pelos moradores: as mulheres adultas, os jovens, os idosos e por fim as crianças pequenas.
Não bastando a similaridade entre as percepções, os próprios atos ilícitos praticados se relacionam. Larrat (2013, p.83), com propriedade, aponta que:

Desse modo, os jovens infratores em confronto com a lei, ligados ao narcotráfico e também usuários de drogas, são levados a assaltar geralmente a mão armada para comprar drogas ou roubar para saldar suas dívidas com o narcotráfico. Quando as vítimas reagem ao assalto, isto transforma em latrocínio, ou seja, assalto seguido de morte. O não pagamento das dívidas com o narcotráfico se transforma em um acerto de contas onde a maioria das vítimas são os jovens usuários de drogas, por isso o homicídio juvenil também aparece como um dos principais tipos de violência no bairro.

Em virtude dos alarmantes dados apresentados, é essencial verificar quais políticas públicas são vislumbradas pelos agentes (LARRAT, 2013, p.84-85). Tal realidade é alarmante, vez que apesar de apontados o programa Pro Paz e as UIPP’s como políticas sociais existentes, a maioria das lideranças enfatizaram a ausência de ligação entre as duas medidas, entre elas e a comunidade, o que leva a frustração das ações governamentais. Apesar disto, um pequeno percentual (2%) reconheceu que tais medidas reduziram a violência urbana na área. O fato de que algumas lideranças sequer apontaram a existência de políticas, reforça o posicionamento de elas não terem cumprido seus papéis satisfatoriamente. Ao tratar especificamente do Pro Paz algumas lideranças apontam a incapacidade da medida abarcar todos os jovens da área.
Note-se que o Pro Paz e a UIPP são dois programas distintos na percepção dos entrevistados, da mesma forma que são para os moradores do bairro. Na verdade, conforme já tratado, tratam-se de medidas de um único programa, vez que atuam de forma conjunta. Isto demonstra a ausência de eficiência destes, já que nem moradores e nem lideranças do bairro da Terra Firma tiveram a plena capacidade de identificá-los como políticas públicas integradas.

Para uma análise adequada é importante apresentar também a visão que os gestores de segurança pública possuem acerca da violência e das medidas tomadas, especificamente as relacionadas com o Pro Paz.
Os tipos de ocorrências mais comuns no bairro da Terra Firma são os assaltos à mão armada, o narcotráfico, o homicídio de jovens e violência doméstica. Tais fatores levam o bairro a ser o 13º mais violento da cidade de Belém. Todavia, um grande número de gestores entrevistado (60%) não foi capaz de precisar este índice estatístico (LARAT, 2013, p.87).
O modelo de polícia comunitária é teoricamente implantado, todavia, na prática não é efetivado, vez que a integração entre as polícias e outros órgãos de segurança pública não é uma realidade. Além disso, a postura violenta das polícias, conforme apontado por moradores não se coaduna com tal modelo teórico de policiamento comunitário. Trata-se de uma inconsistência com a estrutura curricular dos policiais, que, segundo 95% dos gestores, contém formação de polícia comunitária (LARRAT, 2013, p. 88-89).
Esta inconsistência é claramente visualizada ao se comparar o posicionamento dos gestores com o das lideranças e moradores do bairro, os quais apontam a truculência policial e a falta de integração como elementos marcantes para a falha do modelo teórico proposto.
É interessante notar que dentro da própria Polícia Militar há resistência à implantação das UIPP’s, pois há uma dificuldade por partes dos policiais em entender que seu papel não é meramente repressor. Além desta dificuldade, 100% dos gestores apontaram a ausência de políticas públicas não policiais para alcançar um efetivo modelo de polícia comunitária, a qual seria uma aspiração antiga da população, além do baixo contingente de policiais para combater as ocorrências efetivadas. Independente disso, os gestores entendem que os índices de violência e criminalidade urbana baixaram após a implantação da UIPP, tanto que no ranking de violência urbana, o bairro da Terra Firme deixou de ser um dos mais violentos para ocupar a 13ª colocação (LARRAT, 2013, p. 93-97).

Por todo o exposto, verifica-se que a violência urbana, apesar de comportar distintos sentidos e eventos, é um conceito usualmente naturalizado e reconhecido mediante esquemas unitários que se limitam a considerar as formas anômicas de violência, maciçamente divulgadas pela mídia.
Essa percepção equivocada e, muitas vezes, simplista da violência, por sua vez, reflete não só na percepção das causas do fenômeno, como também nas políticas públicas desenvolvidas para solucionar o problema.  Em sua maioria, a exemplo do Pro Paz, as políticas de segurança pública e seus objetivos sequer são reconhecidos pelos seus principais destinatários, o que acaba por prejudicar a própria consecução dos fins almejados pelo Estado e pela sociedade. E, apesar do fim louvável e da preocupação do Pro Paz ao propor um programa integrado que não se limite a estabelecer ações repressivas, o programa falha, ao menos no espaço estudado, por não conseguir transmitir aos principais atores sociais envolvidos o grau de transparência necessário para o reconhecimento da sua estrutura e objetivos.
De um modo geral, foi considerada, neste estudo, a opinião dos moradores acerca do nível de ocorrência dos crimes, as vítimas preferenciais, os principais tipos de ocorrência, as causas estruturais e conjunturais da violência, como também os projetos de políticas públicas.
Em seguida apresentaram-se as percepções das lideranças do bairro acerca da violência urbana presente na região estudada, onde foram apontados os principais crimes, as causas conjunturais e estruturais da violência, as principais vítimas, e as politicas sociais e de segurança pública que os sujeitos analisados entendem como existentes. Por fim, o posicionamento dos gestores de segurança pública também foi considerado, tendo estes se manifestado acerca dos tipos de violência mais comum, ranking do bairro da Terra Firme, modelos de policiais dificuldades, entre outros elementos.
Desta maneira, conclui-se que o Pro Paz, ao menos no bairro da Terra Firme, cidade de Belém/PA, não alcança seus objetivos, pois, entre outros fatores, não há integração entre polícia militar e polícia civil; a ação dos policiais ainda é violenta, mesmo tendo estudos de policia comunitária; e inexiste integração do programa com outras políticas públicas existentes, sejam elas de segurança pública, ou não.

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Recibido: 08/01/2016 Aceptado: 16/03/2016 Publicado: Marzo de 2016

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