Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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EL DERECHO INTERNACIONAL Y LOS ESTADOS FRENTE A LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS LATINOAMERICANOS

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1. Los pueblos indígenas ante el Estado y el Derecho

A partir de la invasión española, los pueblos indígenas han visto violados sus derechos permanentemente. Conforme avanzaba la sociedad colonial los pobladores originarios iban sufriendo una creciente disminución de su normatividad como pueblos, y al ser incorporados violentamente a una nueva organización social les fueron expropiados su territorio, sus recursos naturales, su organización político-administrativa y su sistema de creencias. «Sobre los restos de lo que fuera su civilización se construyeron formas de dominación que los subordinaban y expoliaban. Cobró así carta de legitimidad un régimen que se sustentó en la violación de los derechos individuales y colectivos de estos pueblos, hoy comúnmente conocidos como indígenas» (GÓMEZ, 1987).
En efecto: «la colonización -y muy especialmente la americana-, dejando de lado las leyendas, redujo masivamente la población originaria del continente y extinguió muchas etnias, destruyó sus culturas, persiguió sus religiones y sometió a servidumbre a millones de personas. En términos jurídicos contemporáneos se trató de un genocidio» (GOMIZ, 2010). La Independencia de América rompió con ese orden, pero estableció otro que no puede negar su condición de sucesor.
Al respecto, después de celebradas las Cortes de Cádiz1 «el espíritu de rebeldía inspiro las revoluciones independentistas en casi toda América, dirigidas por Bolívar en la parte septentrional del Sur, por Belgrano y por Artigas más abajo y en las regiones del Plata y de Chile por José de San Martín e Hidalgo». Por su parte, Morelos se organizaba en México. Gracias a estas guerras lograron su independencia Buenos Aires, Uruguay, Paraguay, Chile y una gran parte de la Nueva Granada.
Ahora bien, después de tantos años de marginación y sufrimiento por parte de los pueblos indígenas, es lógico preguntarse: ¿cómo pudieron ciertos grupos defender durante tantos siglos una forma de vida considerada durante mucho tiempo como «arcaica, improductiva y estática»? ¿Por qué el episodio de la conquista nunca dejó de ser un constante y doloroso punto de referencia en la memoria colectiva de estos pueblos?
Históricamente, los portadores de la cultura occidental a América solían contestar de forma sencilla a estas preguntas: «Los indios deben conocer la palabra de Dios para transformarse en cristianos». «Cuando los aborígenes sepan leer y trabajar su parcela individual, entonces serán ciudadanos». «Los indios necesitan instrucción técnica para prosperar económicamente». Estas tres propuestas de solución reflejan sucesivamente el ideario de los religiosos en la Colonia, de los republicanos y de los indigenistas modernos (BARIÉ, 2002). «El cristianismo, la ciudadanización liberal y el asistencialismo, ciertamente, transformaron a las comunidades.
Sin embargo no lograron despojar a los indígenas de su sensación de ser y de vivir de un modo diferente. Pese al temor del nacimiento de nuevos Estados atomizados –y otras consecuencias pronosticadas– desde mediados de los años 80 del siglo pasado, Latinoamérica ha presenciado un proceso de reforma o refundación de sus textos constitucionales» (BARIÉ, 2000). En estas nuevas leyes supremas, los pueblos indígenas han sido reconocidos por primera vez en la historia del hemisferio como protagonistas e impulsores de su desarrollo

2. Los derechos humanos como instrumento  reivindicativo
La promulgación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948 supuso un respaldo jurídico internacional a la lucha indígena contra una situación de violenta injusticia y desposesión que parecía caracterizar a estos pueblos: los indígenas, en tanto que seres humanos, habían de tener los mismos derechos que el resto de ciudadanos de un país, independientemente de su cultura, origen social o creencias. Cualquier afrenta contra los derechos humanos de los indígenas fue considerada más bien un fallo en la implementación de la ley o de falta de infraestructuras adecuadas o insuficientes que un fallo en la conceptualización de la naturaleza misma de los derechos (MORO GONZÁLEZ, 2007).
Sin embargo, «el debate sobre la universalidad de los derechos humanos y su aplicabilidad se ha convertido en uno de los debates más controvertidos. Se critica el predominio cultural de occidente en la filosofía de la declaración universal, la escasa representatividad de la declaración con la realidad internacional surgida después de los procesos de descolonización y la falta de eficacia y aplicabilidad de unos derechos que no se respetan en las tres cuartas partes del mundo» (BARRONDO, 2011).
Pero más allá de las particularidades que se puedan imaginar, dada la enorme diversidad de situaciones que se presentan en los países y en las regiones del mundo, los pueblos indígenas han unificado un conjunto de demandas  relacionadas con el reconocimiento de sus derechos y con su efectivo cumplimiento.
En su Primer Informe ante la Comisión de Derechos Humanos, presentado el 4 de febrero de 2002, el relator especial de las Naciones Unidas hizo una síntesis sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas. El mencionado informe del Dr. Rodolfo Stavenhagen señala: «Las principales cuestiones que se plantean en relación con los derechos de los indígenas se refieren a la tierra, el territorio, el medio ambiente y los recursos naturales; la administración de justicia y los conflictos legales; la pobreza, los niveles de vida y el desarrollo sostenible; el idioma, la cultura y la educación; el gobierno propio, la autonomía, la participación política y el derecho a la libre determinación» (STAVENHAGEN, 2002).
A su vez, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2 (en adelante, IIDH) expresa que la discriminación y marginación de carácter general, sobre todo la que afecta a mujeres y niños, es un problema persistente y que los pueblos indígenas son especialmente vulnerables en situaciones de conflicto civil y de violencia. Por ello propone el reconocimiento constitucional de la existencia de los pueblos indígenas como sujetos específicos del interior de la nación y de los derechos que les corresponden en tanto pueblos; el derecho a disponer de los recursos materiales y culturales necesarios para su reproducción y crecimiento, principalmente a sus tierras y territorios, y el derecho al autodesarrollo material y social y a su plena participación en el desarrollo y en el destino de la nación.
Además, solicita el establecimiento de las condiciones jurídicas y políticas que hagan posibles y seguros el ejercicio y la ampliación de los derechos antes señalados dentro de la institucionalidad de los Estados, en especial aquellos que garantizan el ejercicio de la autoridad desde el nivel local y las formas propias de organización, así como el establecimiento de formas idóneas de administración de justicia y resolución de las  controversias (G. D. I, 2003).

3. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
Un Convenio es un tratado internacional que tiene fuerza de ley para los Estados que lo ratifi can. En el plano internacional, el Convenio 169 de la OIT es en la actualidad el único instrumento jurídico con carácter vinculante que protege y regula los derechos de los pueblos indígenas en diferentes áreas de su interés. Fue adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 1989 y ratificado en América Latina por casi todos los países de la región.
Normalmente, cuando un país ratifica un convenio –en la mayoría de los casos a través de su legislatura– lo incorpora a su sistema jurídico nacional, pero esto no es suficiente, pues para darle aplicación es necesario que el Estado adecue su legislación nacional y lleve a cabo las acciones necesarias en el terreno del desarrollo y administración de la justicia. Por otra parte, el Convenio 169 no es una declaración de los máximos derechos indígenas, sino una norma que se considera esencial y mínima a la cual han llegado los países mediante un consenso a nivel internacional. Incorpora muchas demandas y reclamos indígenas y los convierte en derechos internacionales reconocidos (OIT, 1989).
Los conceptos básicos del Convenio 169 son el respeto y la participación. Respeto a la cultura, la religión, la organización social y económica y a la identidad propia. Su  premisa básica es que los pueblos indígenas son permanentes o perdurables.
Este convenio establece que los indígenas tienen el derecho a ser reconocidos como pueblos dentro de un Estado, con identidad propia y con los derechos que se derivan de su presencia histórica y contemporánea.
Los gobiernos deben asumir, con la participación de los pueblos indígenas, la responsabilidad de desarrollar acciones para proteger los derechos de estos Pueblos y  garantizar el respeto a su integridad.
Además los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados cada vez que se tomen medidas legislativas y programas que les afectan directamente y deben establecer las formas y medios a través de los cuales los pueblos indígenas puedan participar libremente en las decisiones.
Los pueblos indígenas deberán tener el derecho a decidir sus propias prioridades de desarrollo, en la medida en que este desarrollo afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual. También tienen derecho a las tierras o territorios que ocupan y utilizan, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo social, económico y cultural.
Por otra parte, los pueblos indígenas deberán participar efectivamente en la formulación ejecución y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que los afecte directamente.
También se reconoce la existencia del derecho consuetudinario y de las costumbres de las comunidades indígenas y la necesidad de incorporar medidas efectivas de administración de la justicia que aseguren así el pluralismo  legal  necesario para garantizar los derechos humanos de los indígenas como individuos y comunidades. 3
El reconocimiento de la relación especial que tienen los pueblos indígenas con sus tierras también queda establecido en este convenio. El territorio es entendido como el entorno y los recursos naturales, tomando en cuenta que los indígenas tienen un especial interés en la conservación de los derechos naturales y del medio ambiente, como condición básica para su vida.
Con respecto al derecho de propiedad y posesión de las tierras tradicionalmente ocupadas, los gobiernos, según la normativa de este convenio, deberán agilizar los trámites para determinar y deslindar las tierras para garantizar la protección efectiva de los derechos de propiedad y posesión por parte de los indígenas. Por lo que se deberán adoptar procedimientos adecuados para resolver casos pendientes de disputas de tierras.
Cuando los recursos naturales (incluyendo el subsuelo) sean propiedad del Estado, se deberán establecer o mantener procedimientos para consultar a los pueblos indígenas para determinar si estos serían perjudicados, antes de emprender o autorizar la prospección o explotación de los recursos en sus tierras y territorios.
Así mismo, los pueblos indígenas deberán participar, siempre que sea posible, en los benefi cios que traigan tales actividades, y recibir una indemnización por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
Tampoco los pueblos indígenas podrán ser trasladados de las tierras y territorios que ocupan. Se considerarán traslados sólo en situaciones excepcionales y deberán realizarse sólo con su consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa, teniendo el derecho de regresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir las causas que motivaron su traslado y ratificación. Cuando el retorno no sea posible, dichos pueblos deberán recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuya situación jurídica sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente.
También deberá indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido como consecuencia de su traslado, debiéndose  prohibir todo despojo de las tierras de los pueblos indígenas o todo uso no autorizado de ellas por personas ajenas. Los gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones.
Con respecto al sector agrario, los gobiernos deberán buscar dentro de sus programas agrarios, formas de garantizar tierras adicionales a los pueblos indígenas cuando sean insufi cientes para garantizarles los elementos de una existencia normal.
Además, se deberán tomar medidas especiales para garantizar a los trabajadores y trabajadoras indígenas una protección eficaz en su contratación y condiciones de empleo (acceso el empleo, incluido al empleo calificado, remuneración igual, asistencia médica, vivienda, derecho de asociación corno trabajadores).
Los miembros de les pueblos indígenas deberán disponer de programas de formación profesional a un nivel igual que los que se proporcionan a otros miembros de la sociedad. Estos programas, sin embargo, deberán tomar en cuenta las necesidades especiales de los pueblos indígenas y sus comunidades, es decir, su economía, las condiciones sociales y económicas y las necesidades concretas de los pueblos indígenas.
Los programas y servicios de educación deberán aplicarse y desarrollarse con la participación de estos pueblos en la formulación y ejecución de los programas, con el objetivo de transferir progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la realización de esos programas.
En el ámbito de la salud, la seguridad social deberá ser extendida a los pueblos indígenas. Se deberán apoyar servicios de salud adecuados o poner a disposición de los pueblos indígenas los medios que les permitan organizar y prestar tales servicios bajo su propia responsabilidad y control. Además, los servicios de salud deberán organizarse a nivel comunitario. Deberán planearse y administrarse en cooperación con los pueblos indígenas y tener en cuenta sus condiciones económicas, geográficas, sociales y culturales, así como sus propios métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales.
Los gobiernos deberán hacer un esfuerzo especial en la formación de miembros de estos pueblos. Deberán reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación y deberán contar con los recursos necesarios.
Se deberá promover la educación de los niños (a leer y a escribir) en el idioma indígena o en el idioma que más comúnmente se hable en el grupo al que pertenecen. Deberán adoptarse medidas para preservar los idiomas indígenas y promover su desarrollo y práctica.
Un importante objetivo de la educación de los niños y niñas indígenas deberá ser promover el conocimiento y habilidades que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en su propia comunidad y en la comunidad nacional.
Los gobiernos deberán promover medios de comunicación (radio, televisión, prensa) en los idiomas de los pueblos indígenas.
Tomando en cuenta que muchos pueblos indígenas de las mismas culturas comparten fronteras de países, los gobiernos deberán tomar medidas apropiadas, incluso por medio de acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y cooperación entre los pueblos indígenas a través de las fronteras.
Finalmente, los gobiernos deberán reforzar o desarrollar los mecanismos e instituciones con los recursos y el personal necesario, para ejecutar políticas de apoyo a los pueblos indígenas, en la aplicación del Convenio.

4. Declaración de la ONU sobre los Derechos de los pueblos indígenas

La Asamblea General de la ONU aprobó, el 13 de septiembre de 2007, la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas, un instrumento internacional cuyas negociaciones duraron dos décadas y que protegerá a más de 370 millones de personas pertenecientes a esas comunidades en todo el mundo (ONU, 2007).
Esta Declaración consta de 46 artículos y establece parámetros mínimos de respeto a los derechos de los pueblos indígenas, que incluyen propiedad de la tierra, acceso a los recursos naturales de los territorios donde se asientan, respeto y preservación de sus tradiciones y autodeterminación. El documento también reconoce derechos individuales y colectivos relativos a la educación, la salud y el empleo, siendo uno de los puntos más importantes del texto el referente al apego de los indígenas a la tierra. Varios artículos mencionan su derecho a poseerlas, utilizarlas y desarrollarlas.
Al respecto, la Declaración dispone que los Estados aseguren el reconocimiento y la protección jurídica de esas tierras, territorios y recursos y que no procedan a ningún traslado «sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y equitativa». El texto también hace hincapié en la importancia de la educación bilingüe y apunta a la implementación de medidas especiales para asegurar el mejoramiento continuo de las condiciones económicas y sociales de los ancianos, mujeres y menores, en particular.
Para la ONU, los indígenas tienen derecho, como pueblos o como personas, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos.
Los pueblos y las personas indígenas son libres e iguales a todos los demás pueblos y personas y tienen derecho a no ser objeto de ninguna discriminación en el ejercicio de sus derechos que esté fundada, en particular, en su origen o identidad indígena.
Además los pueblos indígenas tienen el derecho a mantener y fortalecer su propia relación espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado y utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades que a ese respecto les incumben.
Los derechos reconocidos en la presente Declaración constituyen las normas mínimas para la supervivencia, la dignidad y el bienestar de los pueblos indígenas del mundo y  todos los derechos y las libertades reconocidos en la presente Declaración se garantizan por igual al hombre y a la mujer  indígena.
Por último, todos los pueblos indígenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y, cuando existan, costumbres o sistemas jurídicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos.

5 .El nuevo constitucionalismo latinoamericano

Desde fines de la década de 1980, y luego de un periodo marcado por la caída de los regímenes militares, el fin de las guerras civiles y no pocas transformaciones socio políticas, el multiculturalismo constitucional comienza a difundirse en América. (HOPENHAYN, 2002) Pero no hay dudas que este proceso de cambio tuvo como principal protagonista la reivindicación de los derechos humanos y, en el marco de los derechos indígenas, la doctrina de la corte interamericana contribuyo enormemente.
Así, en el marco de nuevas constituciones nacionales, la mayoría de los Estados empieza a tomar en consideración los derechos de los pueblos indígenas.  Un periodo en el cual las Constituciones de toda la región, se decidieron a tematizar una cuestión postergada una y otra vez. Y así, como con la inclusión de los derechos sociales el “constitucionalismo de fusión” o liberal-conservador del siglo XX hizo lugar a la “cuestión social” pospuesta en el siglo anterior, ahora, el “constitucionalismo de mezcla” de finales del siglo XX, retomó la “cuestión indígena” abandonada en los experimentos legales anteriores. Se trataba de recuperar la temática más pospuesta entre las temáticas pospuestas, se trataba de que el constitucionalismo hiciera un intento por recuperar a los excluidos de entre los excluidos. En otras palabras si la primera oleada de reformas constitucionales importantes del comienzo del siglo XX se distinguió por su énfasis en la “cuestión social”, esta segunda de finales de siglo (con todas sus variantes), estuvo muy especialmente marcada por la “cuestión indígena regulando su relación con estos pueblos bajo la influencia de una nueva actitud y política internacional. El establecimiento de gobiernos pluriétnicos desde entonces, es referencia común en la discusión sobre autonomías y autogestión local en gran parte de  la región. (BARIÉ, C. 2005)
Es así que la Constitución de Guatemala de 1986 había reservado la sección tercera de su texto para las comunidades indígenas y en ella hablaba del respeto a las costumbres, tradiciones y lengua de las mismas, de protecciones para las tierras y cooperativas agrícolas de las comunidades y de cuidados especiales contra la discriminación. En 1987, Nicaragua asumiría oficialmente su “naturaleza multiétnica” reconociendo a sus Comunidades de la Costa Atlántica el derecho de "preservar y desarrollar su identidad cultural". Reconoce también "las formas comunales de propiedad de las tierras" y el "uso y disfrute de las aguas y bosques"
La Constitución de Brasil, de 1988, también había mostrado apertura hacia la cuestión indígena, incluyendo, sobre todo, una serie de protecciones especiales para los aborígenes, en el capítulo VIII del texto. Estos casos pioneros fueron seguidos por la aparición en 1989, del Convenio 169 de la Organización internacional del Trabajo, el cual como se dijo, se convirtió desde entonces en el único instrumento internacional de carácter vinculante destinado a dar protección a los derechos de los pueblos indígenas. Dos años después, en 1991 Colombia “reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación,” un año más tarde México declara su “composición multicultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas” Paraguay se autodefine como “país pluricultural y bilingüe” Perú “reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la nación” Argentina delega al Congreso el reconocimiento de varios derechos indígenas.  En 1995 Bolivia se declara "multiétnica y pluricultural" Ecuador se proclama "Estado soberano, independiente, democrático, descentralizado, pluricultural y multiétnico” y Venezuela se refunda como República "multiétnica y pluricultural
Ahora bien, esta segunda oleada de Constituciones abiertas al tratamiento de la “cuestión indígena” fue seguida por otro hecho internacional de carácter fundacional: la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, adoptada por las Naciones Unidas, en el 2007. Este nuevo y fundamental documento resultaría seguido por las Constituciones más avanzadas en la materia, que fueron las primeras del siglo XXI: Las Constituciones de Ecuador del año 2008 y la Constitución de Bolivia 2009 en las cuales aparece como un elemento muy novedoso citado en ambos preámbulos: El buen vivir o sumak kawsay, que puede ser definido como la armonía tanto en las relaciones humanas como en las relaciones con la naturaleza. Se trata de una concepción de vida alejada de los parámetros de la modernidad donde la propia naturaleza se presenta como un novedoso y sui generis sujeto de derecho en estrecha e íntima vinculación con el buen vivir.

6.Reflexiones finales

Es evidente que soplan vientos de cambio en el ámbito de los pueblos indígenas latinoamericanos y el respeto por sus derechos. Aun así, todavía queda un largo y dificultoso camino por recorrer. En primer lugar debemos remarcar que el derecho internacional y los pueblos indígenas, siempre han estado en conflicto. El primero porque es el derecho creado por los Estados para regular sus formas de relacionarse y los segundos porque son culturas diferentes que luchan por mantenerse tal y como son, fieles a sus costumbres y tradiciones, y no quieren ser integradas por las culturas mayoritarias que son las que hacen las normas). Por otra parte, y más allá de lo inclusivos y explícitos que resultan los textos de las declaraciones y convenios internacionales sobre derechos humanos, «no son suficientes para proteger la realidad de unos pueblos que difieren bastante de la realidad para la que esas declaraciones y convenios han sido firmados, pues existen unos derechos específicos a los pueblos indígenas, como los derechos medioambientales y los derechos de autogobierno, que son fundamentales para garantizar la supervivencia de unos pueblos tan amenazados por las apisonadoras del capitalismo occidental» (BARRONDO, 2005)
Por otro lado, y a pesar de que han reformado muchas de sus legislaciones injustas con los pueblos indígenas, los Estados siguen resistiéndose a asumir las obligaciones que requiere proteger a estos pueblos, y lo más grave, muchas de estas nuevas constituciones o reformas no reflejan la realidad que sustentan las demandas indígenas.

Bibliografía

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BARRONDO L, M. (2005) Pueblos indígenas y derechos humanos, vol. 1, Universidad de Deusto, Bilbao

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LOEWENSTEIN, K. (1976) Teoría De La Constitución, Ariel, Barcelona.

MORO GONZALEZ, R. (2007) «Pueblos indígenas y derechos humanos», Revista de fi losofía, Vol. III, Eikasia, Oviedo.

NOLTE, D.(2010) Reformas Constitucionales en América Latina en Perspectiva Comparada: La Influencia de Factores Institucionales, GIGA, Global Institute of and Area Studies.

STAVENHAGEN, R. (2002), «Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas», E/CN.4/2002/97

Recibido: 29/12/2015 Aceptado: 05/01/2016 Publicado: Enero de 2016

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