Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

CUBA, EXTRANJEROS RESIDENTES PERMANENTES Y DERECHOS POLÍTICOS EN EL ÁMBITO LOCAL

1. A MODO DE INTRODUCCIÓN

Desde las civilizaciones antiguas el simple hecho de ostentar la condición de ciudadano, ha posibilitado que el hombre forme parte activa e influyente en la toma de decisiones de la sociedad, ejerciendo así sus derechos políticos. La evolución y desarrollo de la ciencia y con ello de las sociedades han producido un importante proceso de transculturación global en la que juega un papel vital las constantes olas migratorias quedando a consideración de los Estados receptores determinar el tratamiento jurídico y los derechos que les conferirán a estos nuevos miembros de su comunidad que lo han escogido -o se han visto compelidos- para hacer en ellos su vida económica, social...
Cuba como parte de la comunidad internacional se encuentra también bajo la influencia de procesos migratorios, quedando obligada a establecer la condición jurídica de los extranjeros que acoge en el territorio nacional y los requisitos que exigirá para el ejercicio de los derechos cualquiera que sea la naturaleza de los mismos. El contexto legal cubano actual preestablece que para ejercer derechos políticos se necesita ser ciudadano cubano y ostentar la residencia permanente en el país, requisitos que excluyen a los extranjeros residentes permanentes a pesar de estar sometidos a las decisiones adoptadas por las instancias locales de Gobierno y Administración.
En los momentos actuales el país se encuentra inmerso en un arduo proceso de transformación económica, política y social que permita afrontar la crisis mundial y mejorar la calidad de vida de la población, en consecuencia, dicho proceso de reestructuración ha traído consigo la modificación y creación de diversos cuerpos normativos, que al amparo del principio de equiparación, han convertido a los extranjeros con categoría de residentes permanentes en destinatarios directos de su contenido de conjunto con los ciudadanos cubanos, incrementando así la gama de derechos civiles, económicos y laborales que conforman su condición jurídica y que lo vinculan directamente a la nuestra sociedad.
Con relación al tema propuesto en nuestra investigación, si bien es cierto que pueden haberse efectuado un considerable número de ellas1 relacionadas con la ciudadanía, democracia, la condición jurídica del extranjero y el ejercicio de los derechos políticos, así como las formas de ejercicio en nuestro país, enfocadas desde perspectivas sociológicas, filosóficas, culturales, políticas, desde la óptica del Derecho Constitucional e Internacional Privado en este sentido, aún no sobrepasan las expectativas de la academia y la doctrina patria, pues no satisfacen los fundamentos que demuestran la necesidad de que el extranjero sea titular de los derechos políticos en nuestras localidades.
En este sentido, se presenta el artículo en el que nos planteamos como reto fundamentar la necesidad de reformar la Constitución cubana y de modificar la Ley Electoral vigente 2 a fin de otorgar derechos políticos en el ámbito local a los extranjeros residentes permanentes en el país y con ello contribuir al perfeccionamiento de los medios políticos de ejercicio de la democracia participativa en estas instancias de Gobierno y Administración.
El tema de los derechos políticos se considera de los más debatidos y polémicos de la doctrina internacional pues los Estados no han logrado unanimidad de criterios a la hora de establecer a quienes les corresponderá el privilegio de acceder a ellos, y cada uno ha creado las normas que regulan lo referente al tema según sus necesidades y realidades. En tal sentido resulta importante que atendiendo a la realidad cubana se le de un tratamiento diferente a lo que hasta el momento establece la legislación vigente, que no habilita a los extranjeros residentes permanentes para el ejercicio derechos políticos, lo que provoca cierto desamparo de sus intereses, principalmente económicos, que proporciona la nueva situación a la que en virtud de la política del Partido y la Revolución se encuentran sujetos, particular al que se dirigen las presentes líneas en el afán de su reconocimiento y posterior ejercicio.
2. APUNTES HISTÓRICOS SOBRE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA COMO MOTOR DE LA DEMOCRACIA
Pudiera afirmarse que, en el ámbito político, uno de los temas más discutidos es el que gira en torno a la institución de la democracia3 unido al cual ríos de tinta se han escrito con la finalidad de discernir, justificar o defender determinadas posturas políticas o status quo. Y aunque muchos vinculan el momento de su surgimiento en el siglo XVIII, la verdad es que resulta imprescindible remontarnos a la antigüedad para desentrañar sus interioridades intrínsicamente relacionadas con la expresión del poder y la autoridad del pueblo que otorga la posibilidad de que los individuos tengan participación en los asuntos del Estado e influyan así en la toma de decisiones de la sociedad de la que forman parte. Si a ello sumamos las distintitas interpretaciones y configuraciones que ha tenido históricamente el concepto de pueblo4 como forma de organización que aglutina a los sujetos con derecho a ejercer el poder político, lo que ha determinado la disquisición del alcance y contenido de la democracia en diferentes épocas históricas,5 entonces lo que pudiera afirmarse se convertiría en absoluta certeza. No obstante, válido es adelantar que, en lo referente a este tópico, la conciliación entre desideratum y concreción real ha propiciado las más enconadas disertaciones por lo que el sintético recorrido lineal que a continuación se presenta, no es un retrato exacto de la compulsa trayectoria del mismo, so pena de ser excluidos como tópicos de actual preocupación, sino acercamiento vital para el entendimiento de nuestro objetivo.
Las teorías democráticas que se conocen hasta la actualidad matizadas por las peculiaridades socioeconómicas y políticas de cada momento histórico remiten el fenómeno de la participación a los antiguos atenienses que dibujan a una institución que evoluciona en el tiempo desde concepciones restrictivas a otras cada vez más incluyentes. Es en el triunfo de las aspiraciones participativas en la sociedad ateniense de entonces, como sujetos políticos, de demiurgos y geómoros, enfrentada a la excluyente concepción de intervención de los eupátridas, donde se enmarcan las ideas prístinas de este instituto. No podemos dejar de mencionar a los extranjeros 6 que por su condición jurídica los ubicaban en una posición desventajosa frente a los ciudadanos casi en condiciones semejantes a los esclavos, pues se encontraban “desprotegidos sus derechos y su propio ser.” 7 Como en Atenas, la idea de la participación política no era más incluyente en el caso de los romanos cuyo populus se reducía a los patricios y luego a los plebeyos. No obstante el ideal democrático de esta sociedad es considerado como el más cercano al paradigma de la democracia directa, lo que no excluye su construcción simple y primitiva.8
En este contexto, ¿cuál era la realidad del individuo ajeno a estas tierras o extranjero? En el caso romano conforme fue expandiéndose el poderío comercial, militar y político del imperio, sus gobernantes se vieron compulsados a desarrollar un proceso de perfeccionamiento e incremento de los derechos y deberes del extranjero que lo alejaban del inicial desprecio y la falta de derechos hasta llegar a alcanzar la ciudadanía y establecerse una concepción en las premisas bases, de lo que actualmente se entiende por extranjero. Proceso de integración que culmina en el año 212 d.C. bajo el liderazgo del emperador Antonio Caracalla con la Constitutio Antoniniana que hizo extensiva la ciudadanía a todos los súbditos del Imperio Romano -con excepción de los dediticios- ciudadanos que comenzaron a disfrutar de los derechos socio-económicos no así de los derechos políticos reservados en su generalidad a los antiguos ciudadanos.9 Esta ciudadanía romana al alcance de todos resultó un tanto irónica y discriminatoria, pues ante una ciudadanía escalonada ¿dónde quedaba la igualdad entre los ciudadanos? Lo cierto es que la nueva concepción de ciudadanía más que diferencias admitía desigualdad entre sus titulares. 10 No obstante, esta realidad no impidió que autores como Trigo Sánchez11 sostengan que en Roma se ubicó la génesis del principio de igualdad de trato.
Así pudiéramos afirmar que en las principales civilizaciones de la antigüedad, se aprecia que en un inicio los extranjeros eran sometidos a diversas denominaciones, clasificaciones de las que dependían en gran medida la dimensión de los derechos y deberes que se les concedían. De manera general, eran identificados como miserables, errantes sometidos a tratos injustos, abusivos, carentes de derechos políticos y de medios efectivos en la ley para defenderse de la vulneración de sus derechos en las diferentes regiones. Predominó en estos tiempos el recelo con que se les trataba, aún a los residentes, en su relación con las cuestiones del Estado, discriminados por razón de su origen, lo que justificaba, lo difícil que resultaba para un extranjero adquirir la ciudadanía que representaba el pleno goce de los derechos que reconocía el Estado. Esta situación a la que eran sometidos los extranjeros, fue resultado de dos factores importantes: la existencia de una tendencia nacionalista que concedía a los nativos todos los privilegios por el hecho de poseer la condición de ciudadanos; y por otro lado, la influencia de creencias religiosas en algunos de estos pueblos, en los que la religión era considerada un privilegio exclusivo de los nativos, mientras que los extranjeros, al no poder participar en los ritos religiosos, carecían de la protección de los dioses.12
Olvidada por cerca de dos mil años, reaparece la democracia durante el feudalismo, comunidad política donde el rasgo característico de la participación está delimitado por determinadas posiciones y requerimientos educativos o patrimoniales y sólo quienes los poseían estaban “habilitados” para ser partícipes del “juego” político, lo que se explica a partir de las relaciones de vasallaje imperantes, condicionando la división de la sociedad en estamentos. En este sentido, “el individuo participa no como ente específico, sino como parte de un estamento social” abriéndose paso la representación estamental. 13 En esta etapa los extranjeros bajo la denominación de “aubanos” fueron identificados como siervos, sometidos a una serie de limitaciones en su personalidad jurídica. 14 El protestantismo que promulgaba una relación directa entre cristianos y El Creador sentó bases para la idea de igualdad de los hombres lo que unido al desarrollo de los Burgos y sus mecanismos de gestión pública sobre bases de participación política, así como las ideas de los iusnaturalistas 15 condicionaron el florecer de la participación política como agenda del día para la reforma de instituciones y mecanismos que eran desbordados por la nueva sociedad en ciernes.
Entre las ideas de Montesquieu y Rousseau, defensores de la democracia representativa y directa que más han influido en este tema, respectivamente, trascurrió buena parte de los siglos XIX y XX. Un análisis profundo de las mismas nos hace concluir que la viabilidad objetiva de la democracia directa se torna cuestionable y una imbricación de elementos de ambas se hace necesaria. Ellos fueron punto de partida de un largo camino en el que varias teorías aportadas entre otros por las discusiones entre importantes actores del momento como Hamilton, Madison, Jay, Jefferson y Paine Alexis de Tocqueville, se dieron lugar, enriquecidas además por los aportes kelsenianos sobre la iniciativa popular y el referendo al margen del papel ciudadano en el sufragio y jornadas electorales como soluciones idílicas al tema de la democracia directa y representativa como formas de democracia directa al que se había circunscrito las concepciones sobre democracia directa en el momento. Importante pauta marcaron los estudios marxistas, engelianos y leninista sobre la democracia desde el enfoque clasista de los fenómenos políticos como método de ejercicio de la dominación política de unas clases sobre otras, y como consecuencia de ello, la dictadura del proletariado. 16
Las transformaciones que de forma intrínseca trae el capitalismo naciente también repercute en las concepciones de democracia y participación con la ampliación de los sujetos políticos de tales sociedades motivadas por las revoluciones industriales, los procesos migratorios y las revueltas liberales del siglo XIX en la que la lucha por los derechos políticos y la creación de los partidos políticos resultaron sucesos connotables. En tal sentido, vital resultó la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que instituyó como derecho el de la participación política sin distinciones en cuanto a las formas de su ejercicio, sea directa o por representación, si bien la primera de las mencionadas, cedió a la segunda. Paralelo a ello, la conformación de los modernos estados-nación hacía necesaria la definición de las relaciones políticas, jurídicas… existentes entre esta nueva organización política y las personas con las que se relacionaba su andamiaje institucional lo que finalmente se constitucionaliza con la promulgación de la Ley Superior francesa de 179117 la que equiparó el derecho de los extranjeros al de los ciudadanos.
En consecuencia, el ideal democrático en las sociedades descritas estaba vinculado a cánones determinados por los niveles de riqueza o patrimoniales, de educación u otros excluyentes lo que unido a las concepciones sobre ciudadanía y participación política de los extranjeros en esas comunidades afianzado por un sistema de valores elitistas, relegaban a las mayorías a meros papeles secundarios en la toma de decisiones políticas. Sin embargo, no puede negarse la transición de una tendencia nacionalista en la Antigüedad que reservaba el ejercicio de la democracia a pequeñas minorías, selectivas, preferentemente ciudadanos o nativos, a una postura más flexible, humanitaria, que cobra relevancia a partir de la Edad Moderna y que bajo la influencia de instrumentos internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, entre otros, así como del principio de igualdad de trato, enriquece la idea de incrementar los derechos, deberes y garantías de los extranjeros durante su estancia en los territorios ajenos al de su país natal, incluso el otorgamiento de derechos políticos, sin la necesidad de adquirir la ciudadanía del Estado receptor, adoptada en la actualidad por un número considerable de Estados.18
El extranjero, visto -desde un sentido negativo o excluyente- como toda persona que no es nacional o ciudadano del país donde se encuentra, pese a acreditar un vínculo político-jurídico con otro Estado o la condición de apátrida, ostenta en el país cuyo régimen de extranjería lo cataloga “foráneo”, un conjunto de derechos, deberes y garantías otorgados por dicho Estado sin menoscabo de su personalidad jurídica y en consonancia con los instrumentos jurídicos supraestatales, cuyo contenido y alcance conforman su condición jurídica en el territorio de que se trate y varía según la categoría migratoria, siendo más privilegiado el extranjero residente permanente, entiéndase por tal a aquella persona natural que no es nacional de un país determinado pero que reside en él con estabilidad y por tiempo indeterminado, con el objetivo de hacer vida económico-social y establecer allí su domicilio, quedando así sujeto a derechos y deberes para con el Estado donde fija su residencia.
Son varios los principios o sistemas acogidos por los diferentes Estados para determinar el establecimiento del régimen jurídico de los extranjeros, V. gr. el sistema del minimun standart internacional o mínimos derechos, el sistema de igualdad de trato, el sistema de la nación más favorecida, el sistema de asimilación, el sistema de equiparación, el sistema de reciprocidad diplomática, legislativa o de hecho. Estos sistemas no suelen comportarse de un modo puro o exclusivo. Es frecuente encontrar en un mismo ordenamiento jurídico matices de varios de ellos según la materia que se regule en cada caso, aunque prevalezca alguno de ellos en la mayor parte de las relaciones de extranjería que en ese contexto han de desarrollarse.19
¿Qué se entiende por extranjero en la legislación cubana?, ¿concede el ordenamiento jurídico cubano derechos políticos a sus extranjeros?, ¿qué sistema aplica el Estado cubano para determinar el estatus jurídico de sus extranjeros, en especial, de los residentes permanentes?, ¿el régimen de extranjería en Cuba está en consonancia con la tendencia internacional contemporánea? Un breve recorrido histórico por las diferentes etapas del constitucionalismo cubano responderán las interrogantes planteadas. 
3. EL EXTRANJERO RESIDENTE PERMANENTE EN CUBA Y SUS DERECHOS POLÍTICOS. VISIÓN HISTÓRICA Y JURÍDICA FORÁNEA
Con la conquista y colonización de la Isla, Cuba se convierte en una colonia de España, de la que emana todo el Derecho, creándose como instancia de poder y organización del Estado los municipios donde se celebraban los cabildos abiertos con la participación de todos los vecinos del lugar.20 La condición legal de vecino correspondía a los españoles con casa abierta y residencia fija en el territorio del propio consejo, esto es, el interesado debía reunir tres requisitos para el ejercicio de la democracia: 1) buena posición económica, 2) ciudadanía española, y 3) residencia permanente. Desde los primeros momentos de la organización política del país se evidencia la siguiente ecuación: (participación política = vecino), si (vecino = ciudadanía + residencia permanente), entonces (participación política = ciudadanía + residencia permanente). Esta fórmula se convirtió en una tradición que ha estado presente hasta la actualidad.
Si bien durante el período la desigualdad entre los ciudadanos peninsulares y los de ultramar no fueron zanjadas, podemos afirmar que al amparo del artículo 23 de la Constitución de Cádiz21 la ciudadanía representaba un invaluable requisito para disfrutar de los derechos políticos, para poder elegir y ser elegidos22 en todas las latitudes de la metrópolis española. La Carta Magna establecía quiénes serían considerados ciudadanos españoles tanto en la propia nación española como en sus colonias, a tal efecto regulaba que esta condición la ostentaban aquellos españoles que por ambas líneas traen su origen de los dominios españoles y están avecindados en cualquier pueblo de los mismos dominios y los españoles que por cualquier línea fueran habidos y reputados por originarios del África si cumplían los requisitos establecidos en el artículo 22. Se consideraba también ciudadano el extranjero que gozando ya de los derechos de español, obtuviere de las Cortes carta especial de ciudadano.23  
El momento histórico que atravesaba la Isla, teniendo en cuenta el interés de la metrópolis por impedir el arribo de extranjeros al territorio 24 paralelo a la inexistencia aún de una conciencia de nacionalidad, término empleado sólo para reconocer a los españoles peninsulares o ultramarinos, no así a sus descendientes nacidos en esta tierra que recibían el nombre de criollos, propició que esta Norma Normarum no se pronunciara en relación a los extranjeros, dejando sin protección legal alguna a aquellos que por determinados motivos pudiesen encontrarse residiendo en Cuba.
El 4 de julio de 1870 se adopta la primera Ley de Extranjería que regiría en la Isla. Su contenido consagró aspectos importantes como la definición de la categoría “extranjero”, 25 la clasificación migratoria, el conjunto de derechos, deberes y garantías concedidos a estos y la posibilidad de inscripción en el Registro de Extranjeros de los foráneos que residiesen en el territorio cubano y mantuvieran la intención de conservar su ciudadanía de origen,26 particulares carentes de reconocimiento constitucional. Sin regular una definición de la condición migratoria de extranjero residente permanente, estableció la denominación legal de “domiciliados” y precisó condiciones a seguir por los extranjeros para gozar de los derechos y deberes estipulados a los efectos de su permanencia en el territorio nacional.27
Manifestó la intención de equiparar la condición jurídica de los extranjeros domiciliados con la de los nacionales,28 siempre con las debidas restricciones. Una síntesis de los derechos y garantías que otorgaba esta Ley, evidencia cierta flexibilización en los primeros intentos por delimitar la condición jurídica de los extranjeros en la Isla, al conceder de forma limitada facultades políticas a los extranjeros que sirvieran a Cuba en las luchas independentistas. Sin descartar la manifestación del sistema de reciprocidad en el contenido de este cuerpo legal, puede afirmarse que a partir de este momento quedaron sentadas las bases para la utilización del sistema de equiparación como criterio imperante en la determinación de la condición de los extranjeros residentes permanentes respecto a los nacionales hasta la actualidad.
Las Constituciones mambisas escasas en su contenido se limitaron en gran medida a regular la dirección del país en tiempo de guerra. La Constitución de Guáimaro no realiza pronunciamiento alguno en torno a los extranjeros y del sistema electoral establece que solo los ciudadanos de la República mayores de 20 años podían ejercer el sufragio activo y pasivo.29 El texto Constitucional de Jimaguayú promulgado el 16 de septiembre de 1895 dispone en su artículo 20 “Las fincas y propiedades de cualquier clase pertenecientes a extranjeros, estarán sujetas al pago del impuesto en favor de la Revolución, mientras sus respectivos Gobiernos no reconozcan la beligerancia de Cuba”, siendo este el único pronunciamiento que realiza sobre el particular que analizamos.
Es la Constitución de la Yaya la que estrena en nuestro ámbito nacional la regulación de algunos derechos reconocidos a los cubanos y a otras personas que se encontraban en el territorio nacional; además de ello “establecía la posibilidad de que los extranjeros que luchaban al lado de los cubanos adquirieran la ciudadanía cubana, lo que honraba y reconocía el valor de hombres de otros pueblos”.30 Aunque se considera la Constitución mambisa más completa, no otorgó derechos políticos a los extranjeros.
A pesar de las consecuencias que trajo para los cubanos la promulgación de la Constitución de 1901,31 constituyó la primera regulación constitucional del status jurídico de los extranjeros, en esencia, de los residentes. En el título III “De los extranjeros”, artículo 10, instituye el sistema de equiparación para determinar la condición jurídica del extranjero residente,32 dotándolo de iguales derechos civiles que a los nacionales bajo las condiciones y limitaciones establecidas en la ley y en el propio texto constitucional, no así de los privilegios de naturaleza política, 33 según puede apreciarse de la lectura del artículo 38 que por demás impone la doble condición de ser cubano varón y mayor de 21 años para acceder al sufragio, privando del poder de participar en la vida política de la nación, tanto al extranjero como a la mujer.
El contenido de la Constitución no impidió que los extranjeros ejercieran derechos políticos, pues en 1909 se promulgó la Ley Orgánica de los Municipios inspirada en criterios descentralizadores y republicanos, la que admitió que estos sujetos formaran parte de lo que se consideraba en aquel entonces “fuerzas vivas”,34 esto es, que asumieran cargos de concejal a instancia local previa residencia por 5 años en el país, ejercieran una profesión, adquirieran en calidad de propietarios bienes inmuebles, un establecimiento mercantil, fabril o industrial y fueran jefes de familias que pagaran impuestos. Esta normativa constituyó un paso de avance en cuanto a la regulación de la condición jurídica de los extranjeros con categoría de residentes permanentes en la Isla al darles la posibilidad de ocupar cargos públicos e intervenir de esta forma en la dirección de la localidad.
Tras desaparecer el Gobierno de la Pentarquía y asumir la presidencia Ramón Grau, se promulgaron el 14 de septiembre de 1933 los Estatutos del Gobierno Provisional, el cual en el tercero de sus 7 artículos, anunciaba la convocatoria para elegir delegados a la Asamblea Constituyente. De esta forma el 1ro de julio se promulgó la Constitución de 1940, democrática, burguesa, progresista y la más avanzada de América en esos momentos. 35 En esta Constitución, como ha sido tradición por las que le han antecedido, el ejercicio de los derechos políticos se les concede únicamente a los ciudadanos cubanos al amparo del artículo 10. En su Título III denominado “De la Extranjería,” acoge el sistema de equiparación de los extranjeros residentes permanentes y los ciudadanos cubanos respecto al goce de derechos civiles y demás derechos establecidos en el artículo 19 del propio texto constitucional, V. gr. en cuanto a la protección de su persona y bienes, al goce de los derechos fundamentales.
Con el Triunfo de la Revolución, el 1ro de enero 1959, y bajo la necesidad de la institucionalización de los mecanismos en los que se apoya el ejercicio del nuevo poder, entra en vigor el 7 de febrero de 1959 la Ley Fundamental considerada una adecuación de la Constitución de 1940 con determinadas modificaciones en sus preceptos para adaptarla a la realidad política que comenzaba a configurarse en el país. Respecto a la regulación de los derechos políticos mantuvo el goce de los mismos en los ciudadanos, sujetos exclusivos del sistema electoral, con potestad para ejercer el voto y desempeñar funciones y cargos públicos.36 La gama de derechos, deberes y garantías que conforman la condición jurídica del extranjero residente en el país quedó determinada al amparo del  sistema de equiparación por el artículo 19 de la Ley, con la concesión a estos sujetos de los derechos civiles establecidos para los ciudadanos cubanos, bajo las condiciones y con las limitaciones impuestas por Ley. 37
El andamiaje institucional del país constitucionalizado el 24 de febrero de 1976 con la promulgación de la Carta Magna de la República de Cuba, consagraba una elemental combinación de la participación directa con la representación política, esta última siempre en función de la primera, como expresara Julio César Guanche: 38
“En el diseño de este texto Constitucional ocupa un valor fundamental la participación, la representación se ubica en lugar secundario: allí donde no alcanza la primera entra en juego el recurso inevitable de la segunda. La virtud y la eficacia de la implementación práctica de este modelo estará en proporción con lograr la participación del mayor número de personas en los cauces que habilita: debe resultar máximamente inclusivo (…)”
La Constitución, que ha sido reformada en tres ocasiones39 no incluyó en su versión original de 1976 ninguna referencia a la condición jurídica de los extranjeros; no obstante el artículo 41 estableció que “La discriminación por motivo de raza, color, sexo u origen nacional está proscrita y es sancionada por ley. Las instituciones del Estado educan a todos, desde la más temprana edad; en el principio de la igualdad de los seres humanos.” Con la reforma de 1992 se adiciona un nuevo capítulo al texto constitucional bajo el nombre de “Extranjería” cuyo contenido puede resumirse a partir del artículo 34 que regula:
“Los extranjeros residentes en el territorio de la República se equiparan a los cubanos:/-En la protección de sus personas y bienes;/ -En el disfrute de los derechos y cumplimientos de los deberes reconocidos en esta constitución, bajo las condiciones y con las limitaciones que la ley fija;/ -En la obligación de observar la Constitución y la ley;/ En la obligación de contribuir a los gastos públicos en la forma y cuantía que la ley establece;/ En la sumisión a la jurisdicción y resoluciones de los tribunales de justicia y autoridades de la República (…)”.
Esta reforma representó sin dudas un avance en el constitucionalismo cubano, modificación que logró finalmente definir el estatus jurídico de los extranjeros a pesar de quedar en suspenso cuál sería la situación que enfrentarían los extranjeros que de encontrarse en el territorio nacional tuvieran una categoría migratoria distinta a la de residente40 y la imprecisión que cometió el legislador de no especificar qué tipo de extranjero residente era destinatario del artículo 34, no obstante, de las normas complementarias al texto constitucional se infiere que los extranjeros residentes permanentes son los destinatarios del contenido de este precepto constitucional. 41 Con ello se reafirma nuevamente el sistema de equiparación de los sujetos que ostentan esta categoría migratoria respecto a los ciudadanos cubanos en materia civil, laboral, entre otras, con la excepción de los derechos de naturaleza política reservados para los cubanos residentes en el país. Así se pronuncia el artículo 11 del Código Civil de 1987 vigente que sustenta la igualdad de trato entre los extranjeros residentes permanentes y los ciudadanos cubanos en cuanto a los derechos y deberes civiles, sin embargo, ha sido cuestionado porque su contenido concierne de modo exclusivo a los extranjeros residentes permanentes, “de este modo se crea un suspenso acerca de qué ha de ocurrir con los demás extranjeros que incluso podrían hasta detentar una residencia temporal en nuestro país. En consecuencia, es evidente que esta norma jurídica sigue un criterio más restrictivo incluso que el que constitucionalmente se estableció”.42
El Código de Bustamante de 1928 constituye otro instrumento legal de nuestro ordenamiento que aborda en su artículo 1 los sistemas de igualdad de trato del extranjero con el nacional y el de reciprocidad, debiendo regir el primero respecto a los derechos civiles y el segundo para las cuestiones de orden público o interés estatal. Luego, en el artículo 2 acoge una posición más tendente a la equiparación de derechos entre nacionales y extranjeros en tanto se reconoce igualdad de garantías individuales, sin sobrepasar los límites que constitucional o legalmente se establezcan, y con la nota aclaratoria desde ese mismo instante de que tales garantías no se hacen extensivas a funciones públicas ni derechos políticos, a menos que el Derecho interno de cada Estado prescriba lo contrario. 43
La Ley No.1313 del 20 de septiembre de 1976, Ley de Extranjería, y su reglamento, el Decreto 27 del 19 de julio de 1978, definen el término extranjero en el artículo 1. Al respecto establecen que se consideran como tal a quienes no siendo ciudadanos cubanos, acrediten ser ciudadanos de otro Estado mediante un pasaporte vigente o documento equivalente expedido a su nombre, concepto que excluye la categoría de apátridas, aun cuando este constituye un supuesto especial de extranjero. Por su parte, la Ley Migratoria No. 1312 de 1976 establece en el artículo 3 inciso d) como residentes permanentes a los extranjeros y personas sin ciudadanía admitidos para establecer su domicilio en Cuba, definición ratificada por el Reglamento de la propia legislación, el Decreto No. 26 de 1978.44
Para comprender a profundidad la regulación de los derechos políticos en el país debemos analizar la Ley No. 72 de 1992, “Ley Electoral”, que regula que todos los cubanos hombres y mujeres mayores de 16 años de edad, que se encuentren en el pleno goce de sus derechos políticos pueden acceder a las elecciones periódicas y a los referendos que se convoquen. 45 La ciudadanía cubana no representa el único requisito  para el ejercicio del sufragio activo, en el artículo 6 del propio cuerpo legal, también se exige la residencia permanente por un período no menor de 2 años antes de las elecciones, de esta forma podemos deducir que el legislador le imprime vital importancia a la residencia para tener participación en la vida política del país. El contenido de la Cata Magna y de la Ley Electoral excluye la posibilidad de acceder al sufragio a un número considerable de personas, que aunque no ostentan la condición de ciudadanos cubanos residen en el país y desarrollan en él su vida social, económica, cultural…
Esta tendencia no puede verse de forma aislada sino como realidad de unos cuantos Estados latinoamericanos que se han asido a la misma con los fines descritos, sobre todo en el contexto del nuevo constitucionalismo latinoamericano que propugna el reconocimiento de tales derechos a los extranjeros que con carácter permanente decidieron residenciarse en sus respectivos Estados, prevaleciendo el sistema de igualdad de trato de los extranjeros con los nacionales en los ordenamientos jurídicos de estos países. De esta forma podemos mencionar el caso de la Constitución de Venezuela de 1999 que expandió considerablemente los institutos de democracia directa con el objetivo explícito de promover una mayor participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. Entre los países latinoamericanos es uno de los que con mayor amplitud recoge la iniciativa ciudadana, la consulta popular y el referéndum.
Respecto a los derechos políticos el magno texto venezolano establece en su artículo 64 2do párrafo que el voto para las elecciones parroquiales, municipales y estatales se hará extensivo a los extranjeros o extranjeras que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más de diez años de residencia en el país, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y en las leyes, y que no estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política. 46 Aunque la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no realiza muchos pronunciamientos al respecto, el artículo analizado anteriormente es bastante claro y demuestra la legitimidad del sufragio activo a instancia municipal para los extranjeros que residan en el país, pese a establecer un período largo para el ejercicio de este derecho persiguiendo el ideal de que el nuevo modelo democrático permita que los procesos participativos se desarrollen a plenitud, posibilitando que el ejercicio de la soberanía sea ejercida por parte del pueblo, pueblo al que esos extranjeros desde que deciden establecer su residencia permanente entran a formar parte.
Como una vía de control popular se regula en el artículo 66 el derecho de los electores a la rendición de cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión por parte de los representantes, obligándose a este último a cumplir estrictamente con el programa de gobierno presentado al electorado, así como a mantener una comunicación permanente con quienes lo eligieron, como forma de establecer un constante vínculo entre los mismos. Del análisis de este artículo se infiere que los extranjeros como electores municipales están legitimados para ejercer este mecanismo democrático a esta instancia de gobierno y administración. Podemos considerar además el contenido de la Ley orgánica de Procesos Electorales de La República Bolivariana de Venezuela del 2009, norma que establece que el Registro Electoral es la base de datos que contendrá la inscripción de todos los ciudadanos que conforme a la Constitución y demás leyes complementarias podrán ejercer el sufragio, donde posibilita a los extranjeros residentes permanentes a ostentar dicha inscripción cumpliendo los requisitos procedentes: mayoría de edad (18 años) y haber residido en el país por 10 años o más.47
La Ley de Extranjería y Migración Venezolana del 24 de mayo de 2004 define al extranjero como toda persona que no es nacional del país, establece determinadas categorías migratorias y en tal sentido regula en su artículo 6 apartado 3 que migrante permanente son aquellos que tengan la autorización para permanecer indefinidamente en el territorio de la República. Se pronuncia a favor de la equivalencia de derechos entre extranjeros y nacionales sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y demás normas. 48 A nivel municipal la República Bolivariana, establece cinco instituciones de democracia directa: Iniciativa Legislativa local, Referendos revocatorios y consultivos, Asamblea de Ciudadanos y el Cabildo abierto.49 En el ámbito local, pueden ser sometidas a referendo consultivo las materias de especial trascendencia parroquial, municipal y estatal. Tienen acceso a los mecanismos de democracia local los extranjeros que a esta instancia la Constitución le otorga derecho al voto.
Ecuador a tenor de lo establecido en los artículos 9 y 61 de la Constitución vigente se afilia al sistema de igualdad para regular la condición jurídica de los extranjeros al otorgarles los mismos derechos y deberes que a los ecuatorianos dentro de los que destacan derechos políticos como elegir y ser elegidos, exigir la rendición de cuentas y la transparencia de la información de los sujetos políticos, revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de elección popular, ser consultados, presentar proyectos de iniciativa popular normativa, participar en los asuntos de interés público, desempeñar empleos y funciones públicas con base solo a los méritos y capacidades que éstos posean, y en un sistema de selección y designación transparente, equitativo, pluralista y democrático, además de conformar partidos y movimientos políticos entre otros. 50 Al establecer los requisitos para efectuar el voto resultado del pleno goce de los derechos políticos no se refiere a la ciudadanía sino a la simple condición de persona, con la edad exigida y una situación legal que no le impida el disfrute de este derecho, en este sentido regula que los extranjeros con residencia permanente en el país pueden acceder al sufragio si el período de residencia legal en el país no es menor a los cinco años. 51 Al igual que Venezuela, el ordenamiento jurídico ecuatoriano le imprima mayor valor al factor residencia, por tanto, la ciudadanía no constituye un requisito sine qua nom para el ejercicio de la democracia.
La Ley Orgánica Electoral o Código de la Democracia de Ecuador de 27 de abril de 2009, conforme con su Constitución Política en cuanto a sistema electoral, reglamenta que los extranjeros gozarán del derecho al voto siempre y cuando sean mayores de dieciséis años y tengan no menos de cinco años residiendo en el país con la debida inscripción en el Registro Electoral, inscripción que se hará a voluntad del extranjero si está interesado en ejercer su derecho al sufragio. 52 La Ley No. 1897 del 27 de diciembre de 1971, “Ley de Extranjería”, establece que “es de interés nacional regular y apoyar la inmigración selectiva de extranjeros, sea esta espontánea o dirigida, para propender el desarrollo económico, social y cultural del país”. 53 En tal sentido, favorece a los extranjeros admitidos en el territorio nacional en igualdad de condiciones que los ecuatorianos, salvo las excepciones previstas en la legislación interna del Estado. 54 Considera inmigrante a todo extranjero que se interna legal y condicionalmente en el país, con el propósito de radicarse y desarrollar las actividades autorizadas.55 En el ámbito local, Ecuador solo reserva tres instituciones de participación, dígase: las Iniciativas Populares Normativa, la Consulta Popular en forma de Referendo y la Revocatoria de Mandato.56 Estas pueden ser ejercidas plenamente por todas aquellas personas con el goce de derechos políticos previa inscripción en el registro electoral correspondiente, 57 lo que incluye al amparo del sistema de igualdad a los extranjeros domiciliados que cumplan los requisitos de edad y tiempo de residencia. 
Con la promulgación de la Constitución Política del Estado Boliviano de 2009 se consagra en el artículo 14 apartado VI en relación al 27 apartado II que los extranjeros podrán ejercer el sufragio en las elecciones municipales conforme a la ley, aplicando principios de reciprocidad internacional.58 Esta Constitución a diferencia de las anteriores no precisa los requisitos que le permitirán a los extranjeros acceder al sufragio, es necesario acudir al contenido de la Ley No. 1984 de 1999, “Código Electoral boliviano”, normativa complementaria de los postulados constitucionales a tenor de la cual los extranjeros para sufragar deberán tener dos años de residencia en el país, previa inscripción en el registro correspondiente. 59
En materia migratoria, la Ley No. 370 del 8 de mayo de 2013 se rige por seis principios fundamentales,60 entre ellos figura el de no discriminación, donde el Estado garantiza tanto a los bolivianos como a los extranjeros el goce de todos los derechos establecidos por la Constitución Política sin distinción por razón del origen. Instituye extranjero a aquella persona que siendo nacional de un Estado no tiene la ciudadanía reconocida por el Estado boliviano, no obstante, disfrutará de las mismas condiciones que sus nacionales y de todos los derechos constitucionales, legales y de los Instrumentos Internacionales en los que el país esté suscrito, de ahí que se presuma la adopción del sistema de igualdad. Dentro del amplio espectro de derechos que reconoce a los migrantes figuran de naturaleza política el de petición, de asociación y sufragio en las elecciones municipales conforme a las leyes específicas en la materia. 61 En el ámbito local, Bolivia solo consagra tres mecanismos que garantizan la participación del pueblo en lo que le es inherente, la soberanía, V. gr. Asamblea de Ciudadanos, Cabildo Abierto y Referendo departamental y municipal. 62 Las normas de este país explícitamente no establecen a cuál de ellas tienen acceso los extranjeros que en él residen, pero consideramos que del ejercicio del sufragio activo municipal al que tienen derecho se derive el acceso a las demás instituciones democráticas que a esta instancia prevén.
Como ha podido apreciarse en el estudio comparado en torno a la condición jurídica de los extranjeros desde la dimensión política en las constituciones representativas del Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano puede concluirse que:

Después de un análisis de los derechos políticos regulados históricamente en nuestro país y en el contexto latinoamericano, teniendo en cuenta que el objetivo fundamental desde la creación de la Ley de Leyes vigente hasta la actualidad, ha sido la de lograr una efectiva participación como eslabón fundamental en el adecuado manejo de la democracia e incorporar mayor número de personas al goce de su ejercicio, es de gran importancia circunscribirnos a cuáles son los derechos de naturaleza jurídica que se ejercen en las localidades cubanas.
4. EL EXTRANJERO RESIDENTE PERMANENTE Y EL NUEVO CONTEXTO CUBANO: CAUSAS Y CONDICIONES PARA EL RECONOCIMIENTO DE SUS DERECHOS POLÍTICOS LOCALES
En el actual contexto mundial de crisis, Cuba intenta llevar adelante el proyecto socialista mediante el perfeccionamiento de su modelo económico con la implementación de una política económica-social que ha conllevado a la promulgación y modificación de varias normativas, disposiciones jurídicas que han coadyuvado al incremento de derechos en los extranjeros residentes permanentes, sea en el ámbito civil como el laboral, de conformidad con el artículo 34 de la Constitución de la República en relación con el artículo 11 del Código Civil y el artículo 9 inciso a) de la Ley 116/13 “Código de Trabajo”, mas realicemos un acercamiento a las principales normativas que demuestran lo expresado anteriormente:

Del estudio de las normas referidas en el epígrafe consideramos que el conjunto de derechos conferidos a los extranjeros residentes permanentes en el país ha ido en el último lustro, in crescendo lo que exige una variación de su estatus político en el ámbito local al convertirse en un sujeto activo de la vida social y económica del país a lo que coadyuvaría trascendentalmente acoger, el sistema de igualdad y no el de equiparación vigente en la actualidad, sellando fisuras en cuanto a la protección y garantía de derechos a estos individuos pendientes por resolver y que hecha por tierra la vocación y espíritu inclusivo y respetuoso de la construcción del proyecto social cubano desde su triunfo.
En ese sentido y en las circunstancias actuales en la que los extranjeros residentes permanentes como los cubanos son destinatarios de normas legales que se promulgan en el país así como de las decisiones de las instancias de gobierno y administración locales, ya no podemos considerar únicamente como sujetos políticos activos en nuestra sociedad a aquellos que detenten la ciudadanía cubana, sino que bajo los presupuestos analizados supra habría de ampliar esta noción a las personas naturales que dentro de una demarcación territorial determinada residan en el mismo de forma permanente. Lo contrario nos pondría en la mira de aquellos que consideran que no existen mecanismos políticos reales que permitan la defensa de los intereses de las personas que libremente han decidido con carácter permanente residenciarse en Cuba alejándonos del expreso mandato constitucional contenido en el artículo 42 de la Lex Superior cubana.
La apreciación de cierta igualdad política entre ciudadanos y extranjeros, “pasa por la necesaria inclusión de este último en los procesos políticos, en la justa medida que sus intereses así lo demanden, ello provocaría un alto nivel de arraigo, beneficioso para el foráneo y un mejor aprovechamiento de la fuerza que se encuentra en su territorio para los Estados, es así que el sujeto se va a convertir en actor político, va a formar parte del Estado y del proyecto social, lo que además tendrá el efecto de convertir al extranjero, en decisor y guardián de sus derechos y de su igualdad en las normas jurídicas.”73
Un buen diseño y uso de los instrumentos de democracia directa puede generar una sana renovación del orden sociopolítico. Flexibilizar el acceso a estas instituciones para que un mayor número de personas influyan en los asuntos públicos, puedan ejercer controles eficaces sobre los funcionarios electos y así complementar adecuadamente la democracia representativa con eficaces fórmulas de participación, hará posible que más intereses puedan ser canalizados a través de ella ampliando la intervención y participación del individuo como contenido principal de la democracia.
En Cuba, el pueblo tiene acceso a la democracia directa -en primer orden- a través de la elección de sus delegados a las Asambleas Municipales del Poder Popular. La Constitución regula que los delegados cumplen el mandato conferido por sus electores en interés de toda la comunidad, de la cual debemos considerar forman parte los extranjeros con categoría de residentes permanentes, teniendo éstos la necesidad imperante de acceder a las audiencias, despachos, asambleas de rendición de cuentas donde formulen planteamientos en virtud de sus necesidades e intereses, tan similares a los de cualquier ciudadano cubano, asistiéndole el derecho de obligar al elegido por la masa a hacer efectivo su trabajo y responder por su gestión, pues este último en el desempeño de sus funciones debe velar por la calidad de desempeño de las entidades de prestación de servicios en la localidad y dar a conocer a la Asamblea y a la Administración del municipio las opiniones, necesidades y dificultades que transmiten sus electores, constituyendo un agente del Estado para contribuir a la resolución de los problemas de la comunidad con el apoyo de esta.
El país debe ir ganando en cuanto a garantizar un mejor uso de los mecanismos de democracia, que no es más que ajustarse a lo que el mundo de hoy y principalmente el pueblo necesita, dándole un mayor protagonismo a las masas en el proceso de toma de decisiones. Esto implica lograr lo que doctrinólogos como Jo Rowlands y John Friedman 74 consideran “empoderamiento”75 a nuestra consideración de ciudadanos y extranjeros residentes permanentes en el ejercicio del poder político del Estado. Es preciso adentrarnos en la adecuada práctica de dicho empoderamiento, teniendo en cuenta que al constituir la capacidad para tomar decisiones en cuestiones que afecten la vida de una persona, implica hacer partícipes de este proceso a aquellos que están fuera de él haciendo viable el ejercicio de la democracia directa.
En los momentos actuales se hace necesario que en materia de derechos políticos respecto a los extranjeros con residencia permanente, la Constitución vigente y demás normativas se atemperen a la realidad desbordante de sus contenidos. En tal sentido proponemos la siguiente modificación de los artículos 131 y 132 de la Constitución:
ARTÍCULO 131.- Todos los ciudadanos, con capacidad legal para ello, tienen derecho a intervenir en la dirección del Estado, bien directamente o por intermedio de sus representantes elegidos para integrar los órganos del Poder Popular, y a participar, con ese propósito, en la forma prevista en la ley, en elecciones periódicas y referendos populares, que serán de voto libre, igual y secreto. Cada elector tiene derecho a un solo voto.
Los extranjeros y personas sin ciudadanía residentes permanentes en el país, domiciliados por tres (3) años ininterrumpidamente,76 se equiparan a los ciudadanos cubanos como electores de los delegados municipales.
Artículo 132.- Tienen derecho al voto todos los cubanos, hombres y mujeres, mayores de dieciséis años de edad, excepto:

Los extranjeros y personas sin ciudadanía que residan de forma permanente en el país gozarán de este derecho en lo que les sea aplicable.
En consecuencia se propone la siguiente modificación de la Ley Electoral:
ARTICULO 5. Todos los cubanos, hombres y mujeres, incluidos los miembros de los institutos armados, que hayan cumplido los dieciséis (16) años de edad, que se encuentren en pleno goce de sus derechos políticos y no estén comprendidos en las excepciones previstas en la Constitución y la ley, tienen derecho a participar como electores en las elecciones periódicas y referendos que se convoquen.
Tienen derecho a participar como electores en las elecciones periódicas a los delegados municipales los extranjeros y personas sin ciudadanía residentes permanentes, domiciliados en el territorio nacional por tres (3) años ininterrumpidamente.77
Estas propuestas que de asumirlas el Estado cubano deberá sustituir el sistema de equiparación por el de igualdad, se limitan al ámbito local -por ser este el escenario principal de las relaciones sociales- como un primer intento para otorgar derechos políticos a los extranjeros y personas sin ciudadanía residentes permanentes en el país, máxime si tenemos en cuenta que Cuba tiene una situación histórico-política compleja en especial, con una potencia como los Estados Unidos -a pesar del anuncio realizado por ambos Gobiernos el 17 de diciembre de 2014 del inicio del diálogo para el restablecimiento y normalización de las relaciones entre ambos países-, y que en la actualidad el ordenamiento estatal socialista atraviesa un “período de prueba” dotado de cambios significativos que deben adoptarse con mesura. No obstante, dada la importancia y relevancia internacional de conceder derechos de esta naturaleza a los inmigrantes, el ideal a seguir está enmarcado en permitirle a estos sujetos el acceso a la democracia en todas las instancias de un Estado según la división político-administrativa del territorio nacional.
5. REFLEXIONES FINALES
En el devenir histórico de la democracia como institución y desde las civilizaciones antiguas la participación política era limitada a aquellos individuos cuya posición social elitista los habilitaba para ello, recaía generalmente en los ciudadanos de dichas comunidades políticas, postura clásica a la que se contrapone una tendencia más flexible, que concede a los extranjeros residentes permanentes el ejercicio de derechos de esta naturaleza en el marco parroquial, municipal y estatal. En Cuba el ejercicio de derechos políticos es una facultad exclusiva de los ciudadanos cubanos que tienen residencia permanente en el país, con capacidad jurídica para ello, quedando excluida cualquier otra persona que no reúna tales exigencias, sin embargo, existe un número creciente de normas que incluyen a los extranjeros residentes permanentes como destinatarios paralelo a las decisiones adoptadas por las instituciones locales de gobierno y administración cuyos efectos repercuten en todos los individuos que residen en dicha demarcación con independencia de ostentar o no la ciudadanía cubana, lo que dibuja una realidad cubana distinta y determina el redimensionamiento de la Ley de Leyes y de sus normas complementarias referente al Sistema Electoral por la importancia que reviste otorgar derechos políticos en el ámbito local a los extranjeros residentes permanentes como miembros activos económica y socialmente del municipio, en correspondencia con la política trazada por los Lineamientos del Sexto Congreso del Partido, en pos del empoderamiento social y de perfección de los mecanismos de participación directa que consagra el texto constitucional cubano.
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