INTRODUCCIÓN

La ahora llamada Comunidad Andina de Naciones (CAN) fue establecida como Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino en 1969, en el marco de la estrategia planteada por la CEPAL que buscaba el desarrollo industrial de América Latina mediante el comercio al interior de la región, en detrimento de las importaciones provenientes de los países industrializados, para lo cual proponía la integración.  Los países andinos, Chile, Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador, reconociendo la existencia de diferentes niveles de desarrollo incluso entre ellos, sostenían que la integración subregional les resultaría beneficiosa, aunque la misma fue siempre entendida como un reto.

El propósito del presente trabajo es demostrar a partir de los hechos y la experiencia que el planteamiento del Acuerdo de Cartagena, desde su origen, no podía dar los resultados esperados, dada una multiplicidad de realidades de diverso orden que, en distintos momentos han traído y se puede prever con facilidad que seguirán trayendo desacuerdos entre sus miembros, en una historia marcada por entradas y salidas de los mismos.  Chile, uno de los fundadores del grupo andino, lo abandonó en 1976.  Perú se retiró temporalmente entre 1992 y 1996.  Venezuela, que se había sumado en 1976, se retiró en el 2006.

MARCO TEÓRICO

La idea de la integración económica aparece con fuerza en la Europa de la posguerra. Otros grupos de países, entre ellos los andinos, han seguido el pensamiento integracionista de inspiración europea, que se puede concretar en varias formas de integración graduales.  En un área de libre comercio se eliminan las barreras comerciales, arancelarias y no arancelarias, entre los miembros, pero cada uno tiene la potestad de mantener o establecer barreras para los países que no formen parte del área. En una unión aduanera, además de eliminarse los aranceles entre los miembros, se estipula un arancel externo común, y otras barreras comerciales a países no miembros también son comunes. En un mercado común se suprimen las barreras a los flujos no sólo de bienes, sino también de servicios, capitales y personas, entre los miembros. En una unión monetaria, todos los miembros tienen la misma moneda. En una unión económica, las políticas económicas se definen en conjunto, aunque cada estado conserva su independencia política.

Si se tiene como objetivo la conformación de un mercado común, como es el caso de la Comunidad Andina de Naciones según los términos de lo acordado, se considera que, por lo general, deben crearse órganos supranacionales, los cuales generan el denominado derecho derivado, es decir, emiten normas conforme a las competencias que les han sido dadas por los países miembros mediante los tratados (Richardson, 2011: 273) y que se convierten de cumplimiento obligatorio.  Mientras mayor es el grado de integración, mayor debe ser la participación de los órganos comunitarios. Desde el punto de vista jurídico cuando los estados firman acuerdos o tratados mediante los cuales se obligan, no puede considerarse que se menoscabe su soberanía, pues es en virtud de aquella misma que tiene el poder para libre y voluntariamente obligarse.  Al otorgar mediante un tratado funciones a organismos supranacionales, los estados ceden ciertas competencias porque esperan obtener beneficios que de otra forma no podrían alcanzar.  En un proceso de integración como el de la Comunidad Andina de Naciones es necesario armonizar la supranacionalidad con la soberanía de cada país miembro (Blanco, 2013: 9), pues siempre es posible que alguno de los países considere alguna cláusula lesiva o inconveniente para sus intereses, o que esto suceda con algún segmento de la población, generándose conflictos al interior de los países.

Hasta la actualidad la Unión Europea se puede considerar como el proceso de integración con mayores resultados ya que ha aplicado el principio de supranacionalidad, habiendo generado un derecho comunitario que ha llegado en determinadas materias a reemplazar el derecho interno de los países.  Los países europeos han logrado desarrollar un proceso de integración parcial, basado en lo comercial, que se profundizó mediante la consolidación de instituciones supranacionales.  La Unión Europea ha sido considerada como una muestra de que a pesar de las diferencias entre países con soberanía política, es posible establecer ciertas políticas comunes y una progresiva integración económica, aunque el modelo no se aplique de manera completa, pues no llega a ser una total unión económica y ni siquiera todos los países integrantes han adoptado el euro.

PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN

¿Era posible que los llamados países andinos tuvieran éxito al conformar a fines de los años sesenta una integración económica supranacional que funcionara como tal a lo largo de los años?

MÉTODO

Como queda dicho el presente estudio se basa en los hechos y la experiencia de la trayectoria de la CAN constatable a través de la información difundida y el aporte de algunos autores, empleando un método de investigación cualitativa iterativa o recurrente, mediante el cual se desarrolla un proceso inductivo en el que a la vez que se constata los hechos y se los analiza, se los relaciona con lo ya explicado, profundizando en el contexto hasta arribar con la solidez necesaria a la conclusión que se ubica en las circunstancias recientes, en este caso, de  la Comunidad Andina de Naciones.

El análisis toma como punto de partida y variable fundamental la constatación de un hecho reiterado y habitual en el desenvolvimiento de lo que hoy es la Comunidad Andina de Naciones y en su origen fue el Acuerdo de Cartagena: el incumplimiento por parte de los países miembros de lo que como entidad supranacional ha establecido; siendo frecuente que se den, en cambio, acuerdos comerciales con otros países sin considerar la estructura institucional de la CAN como entidad supranacional, marcándose entonces un matiz de relaciones intergubernamentales hacia dentro del proceso y produciendo el obvio fracaso de la integración conforme a la aspiración inicial. Los motivos se analizan a continuación a la vez que se van anotando los hechos, tomando entonces como variables las realidades económicas, políticas, sociales y culturales de los países miembros, la interacción de cuyas diferencias es la que, en definitiva, produce el resultado que se toma como punto de partida para plantear la pregunta de investigación.

ANÁLISIS

Obstáculos en la integración latinoamericana y en la andina en particular

A pesar de las intenciones expresadas de integrarse, la realidad de los países andinos, al igual que sucede en toda Latinoamérica, hace que los intereses de cada país se contrapongan al afán integracionista. Un problema básico es que en toda la región el componente exportable de la producción es en sustancia similar: materias primas y producción agrícola que difiere tan poco entre sí que no resulta complementaria y que además, presenta diferencias de país a país en cuanto a productividad (Molina 2015: 7 y 22).  Existe consecuentemente un elemento de competencia dirigido, por supuesto, a exportar a mercados que no son los de la región: los grandes mercados de los países desarrollados, pues por su tamaño es imposible ignorarlos y ni siquiera resultan suficientemente atractivas las preferencias comerciales que pueden establecerse al interior de la región, y menos aún de una subregión como la andina, que es un mercado comparativamente pequeño, si a cambio de esas preferencias se dificulta el comercio con los países fuera de la subregión.

En los países latinoamericanos se pueden identificar también como factores que han obstaculizado la integración los bajos niveles de educación y de ahorro y la escasa variedad de fuentes de trabajo, así como la tendencia al aislamiento (Jáuregui, 2010).  Esto se suma a que sus exportaciones, en general, se encuentran enfocadas en proveer de materias primas a los países desarrollados y una permanente desconfianza en sus propias instituciones políticas, a las que habitualmente salpican casos de corrupción.  Al tener precisamente poco desarrollo económico e institucional resultan deficientes al generar políticas internas de largo alcance, que les permitirían aprovechar las ventajas de asociarse entre sí.  El bajo nivel de ahorro se puede compensar con inversión de fuera de la región, que se desestimula por la inestabilidad política existente y la consecuente inseguridad jurídica.

Los procesos de integración en América Latina son endebles, con instituciones frágiles ante los vaivenes políticos de los gobiernos de los países miembros, una normativa cuya relevancia se ha visto disminuida por los constantes incumplimientos, reticencia a eliminar barreras no arancelarias al comercio y escaso avance en la formulación de políticas comunes.  El no haber logrado consolidar la integración como se habían propuesto no solo priva a los países latinoamericanos de los beneficios económicos que les hubiera podido representar la misma, sino que la inconsistencia de su política exterior deteriora su imagen ante la comunidad internacional (Sanahuja, 2007: 101).

La escasa interdependencia comercial entre sus miembros ha obrado en contra de la integración andina, al igual que la escasa convergencia en nivel de desarrollo y políticas económicas. La estructura institucional que se ha desarrollado podría ser inadecuada (Malamud, 2005: 14), ya que la supranacionalidad es necesaria pero no suficiente para profundizar la integración, y puede ser vista como excesivamente ambiciosa al no existir las condiciones para hacerlo.  También ha perjudicado el proceso andino de integración la falta de constancia para llevar adelante lo acordado (Correa y Gutiérrez, 1999: 12) y la falta a veces de de un análisis suficientemente exhaustivo de las consecuencias de aquello que se resuelve implementar, lo que ocasiona la necesidad de dar marcha atrás.  Tampoco se ha definido un mecanismo que permita la armonización de las políticas.

Un documento de la propia Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones, producido con motivo de los treinta y cinco años del proceso, ubica entre las principales “debilidades y barreras estructurales” (CAN, 2004: 3) de la integración subregional andina que se mantengan las diferencias económicas entre los países miembros, aquellas que precisamente la integración supuestamente debía ayudar a superar y enfatiza en lo poco que ha representado el intercambio comercial entre los países integrantes de la CAN en relación al total de exportaciones que estos países han hecho al resto del mundo.  El documento también menciona a los “incumplimientos, aplicación de salvaguardias y retaliaciones” (CAN, 2004: 4) que han existido en la trayectoria de la integración andina y que revelan que el proceso no ha marchado como se esperaba, es decir, los retos de los que inicialmente se habló no se han podido superar.

La desconfianza entre los países miembros de la CAN

Mucho influye en el fracaso de la integración andina la vinculación con los gobiernos y el control que tienen, sobre la marcha del proceso, las instituciones de la CAN, pues dicho control es débil, lo que lleva a reiterados incumplimientos de las resoluciones (Gómez, 2010: 39). Distinto ocurre en la Unión Europea, cuyo modelo se copia pero sin adaptarlo suficientemente a la realidad andina, sin considerar las diferencias en cuanto a necesidades, grado de desarrollo y cultura, las cuales se manifiestan en que en la región andina los países tienden a preferir lo intergubernamental a lo supranacional, pues el discurso político usa mucho el concepto de soberanía nacional, y más todavía en el lenguaje antiimperialista.  En la CAN se impone en unos casos lo político sobre lo económico y en otros se da espacio a lo económico pero sin que exista la necesaria estabilidad política y gobernabilidad en los estados para llevar adelante lo acordado.

Es prudente una reflexión sobre si el constante incumplimiento de las normas andinas obedece a que no representan o provienen del consenso de los países miembros, en cuyo interior existe  una gran desconfianza hacia los otros (Arroyave-Quintero, 2008: 314).  Los países andinos tienden a competir entre sí por los grandes mercados y no es fácil que se puedan ver como aliados en el interés por aquellos.  Todos temen que participar en la CAN pueda limitar o entorpecer las relaciones bilaterales con otros países o grupos que puedan conducir a acuerdos comerciales.  Que entre los países andinos pueda ampliarse la zona de libre comercio ya existente parece factible, pero eso está muy lejos de lo que buscaron el Acuerdo de Cartagena y sus reformas.
 
En la línea de defender la continuidad de la CAN algunos consideran que la integración andina puede ser el mejor instrumento para responder a los retos de la globalización y la revolución tecnológica (González y Sánchez, 2001: 208), y sostienen que para adaptarse a la realidad mundial los países andinos podrían, al tratar de conseguir un mayor nivel de competitividad, hacerlo como bloque y no solo desde los intereses de cada país, obteniendo así mejores resultados. Pero quienes sostienen esto reconocen también que se requiere de voluntad política para favorecer la idea de la integración y llegar a acuerdos, lo que en el contexto de los países andinos se ha demostrado como prácticamente imposible.   Además, si bien los procesos de liberalización comercial pueden traer buenos resultados económicos, afectan negativamente el empleo, preocupación fundamental de la población, particularmente en los países menos desarrollados, como los de la subregión andina.

El empleo, tema crítico en la integración

Pero no solo en los países subdesarrollados se presentan problemas. La que se entendía sólida Unión Europea ha tenido que enfrentar las crisis de Grecia y España y sobre todo la decisión plebiscitaria del Reino Unido de salir del proceso de integración.  En el otro lado del Atlántico, en los Estados Unidos de América ha triunfado Donald Trump para la presidencia con un discurso nacionalista y proteccionista, en el que, entre otras cosas, propone reformas al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Según los expertos, su triunfo inesperado, al igual que en el brexit, se da por el apoyo masivo de sectores de la población que se han sentido afectados en sus fuentes de empleo a causa de la inmigración, la relocalización de las empresas, el desarrollo de la robótica y precisamente, por la apertura comercial, siendo este último tema uno de los más usados frente a los electores, mientras que el desarrollo tecnológico ha sido ignorado.

Lo que parece ser el contexto de la reciente decisión plebiscitaria del Reino Unido y de las elecciones estadounidenses, es decir, el problema del empleo, se presenta siempre con mayor gravedad en América Latina, donde  hay que considerar no solo las diferencias de diverso tipo entre los países sino también las marcadas desigualdades económicas internas, las llamadas inequidades. Como señalan Correa y Gutiérrez (1999: 12), uno de los obstáculos en la CAN es la posibilidad de que se cierren empresas y disminuya el empleo como consecuencia de la integración, lo que como ha quedado señalado, es muy cierto no solo para los países andinos sino para cualquier forma de liberalización comercial.

Actualmente en América Latina son las pequeñas empresas, que en la región tienen una baja productividad, las que en cambio junto con quienes trabajan por su cuenta proporcionan cerca de las tres cuartas partes de las plazas de trabajo (OIT, 2015: 7).  Los empleos en las empresas grandes con alta productividad son pocos. Hay que tener en cuenta que las empresas de mayor rendimiento pueden proporcionar mejores condiciones de trabajo, salarios y acceso a la seguridad social, así como pueden ser objeto de mayor control institucional por parte de diversos organismos del Estado, lo que se traduce a la vez en mayor productividad.

América Latina se ha caracterizado por ser una región que posterga la adopción de medidas económicas apropiadas para mejorar de modo sostenible las condiciones de trabajo de su población.  De hecho, en el 2016 hubo un aumento repentino de la desocupación (OIT, 2016: 7). Las referencias al trabajo de mala calidad y sin seguridad social, como el informal o el inestable, son constantes.  Los indicadores parecen mostrar una situación desfavorable; se ha señalado que no solo el crecimiento económico logrado en la última década se ha reducido, como se había previsto, sino que la desaceleración económica se ha convertido en contracción.

Actualmente se habla de la urgente necesidad de aliviar los efectos sociales y laborales de la desaceleración o de la contracción económica en América Latina (OIT, 2016:). Esta preocupación, que ha existido en los países desarrollados al enfrentar las crisis mencionadas en párrafos anteriores, es aún mayor en América Latina, donde además de adoptar medidas de corto plazo para enfrentar dicha contracción, es imperativo combatir los problemas estructurales de la baja productividad y la falta de diversificación productiva, para lo cual se requieren estrategias y planes de largo plazo, que deberían ser fruto del consenso al interior de cada país, lo que resulta difícil dada la realidad política de los países latinoamericanos, como se analiza más adelante.  Si en los países desarrollados la integración se complica porque afecta al empleo, mayor es la dificultad que se presenta en los países latinoamericanos.

Las desigualdades socio-económicas no favorecen a la integración

Todo proceso de integración parece destinado a pasar por dificultades, pero en estos tiempos esta realidad es más evidente, probablemente por efecto de la globalización y sus consecuencias.   Sin embargo, se sostiene aquí, que en el caso de la Comunidad Andina de Naciones, los factores contrarios a la integración la hacían inviable desde sus inicios.  El objetivo fundamental de la integración andina es el desarrollo y el beneficio de sus pueblos, así está definido, no es la simple obtención de resultados en materia económica.  El debate sobre el camino a seguir para el desarrollo de los países se ha centrado en el dilema que opone la concentración de riqueza con su distribución equitativa, dado que deben considerarse los efectos sociales del crecimiento económico (Altmann, 2008: 2).  Por una parte, se ha señalado que los grupos de poder derivados de la concentración de riqueza exacerban la corrupción y degradan las instituciones democráticas, perpetuando y acrecentando los privilegios y las inequidades.  Por otra, estos mismos grupos de poder pueden resultar impulsores del crecimiento nacional. 

En los países latinoamericanos se ha vinculado a las élites políticas y empresariales locales con los intereses de las empresas transnacionales y particularmente de Estados Unidos, como principal inversionista y fundamental destino de las exportaciones. Debido a la importancia de las relaciones comerciales de cada uno de los países andinos con otros de fuera de la subregión y a los intereses dentro de cada país miembro de la CAN, se hace necesaria la complicada tarea de encontrar consensos que a la vez coincidan con los intereses del proceso de integración.  El lograr que un mismo modelo convenga aunque sea en parte a todos aquellos intereses no es algo que se deba considerar en teoría imposible, pero en la práctica es muy difícil, por la diversidad de los intereses en juego existen entre los países andinos y por las profundas brechas socioeconómicas que se dan al interior de cada uno de ellos.
Modificación del acuerdo inicial para adaptarse a la realidad mundial

Inicialmente y conforme a los lineamientos del acuerdo firmado en la ciudad colombiana de Cartagena de Indias, se establecieron programas de industrialización conjunta en ciertos sectores.  Pero este modelo proteccionista de integración rápidamente entró en crisis.  Los países andinos deseaban una mayor apertura comercial.  Como señalan Correa y Gutiérrez (1999: 1), la CAN ha pasado por cambios y transformaciones, pero debemos enfatizar con estos autores que ha tenido crisis como la sucedida entre 1979-1987, y un período de estancamiento entre 1987-1989, del cual se recuperó gracias al modelo de apertura económica, lo que aunque sea tolerable en un proceso de integración, significa de todas maneras un cambio que refleja la existencia de factores externos que están afectando el proceso. En el Acuerdo de Galápagos de 1989 se reflejó precisamente esta situación cuando se abandonó el modelo de desarrollo hacia adentro. Los países andinos decidieron introducir reformas en su proceso de integración para adaptarlo a los cambios en el escenario internacional.

En 1996 se firmó el Protocolo de Trujillo, mediante el cual se modificaba el Acuerdo de Cartagena y se creaba la Comunidad Andina de Naciones.  Aunque la institucionalidad de la integración de la subregión andina viene en su mayor parte de los diez años siguientes a la firma en 1969 del acuerdo inicial, se debe considerar que adquirió su estructura actual al entrar en vigencia en 1997 el Protocolo de Trujillo. Siempre partiendo del modelo de integración europeo, se establecieron instituciones con carácter supranacional.  Se buscó situar a la Comunidad Andina en el contexto internacional como una alianza política con una proyección conjunta.  Pero los países miembros han tenido dificultades para consolidar políticas unificadas que puedan prevalecer sobre los intereses nacionales.  Esta situación se vio exacerbada por las diferencias ideológicas entre los gobiernos.

Los intereses nacionales han prevalecido

En un proceso de integración los mecanismos que protegen la producción nacional tienden a ser gradualmente eliminados para obtener como contrapartida un mayor mercado; al configurar ese mercado ampliado subregional se establece un trato preferente a la producción de los países que se encuentran integrados frente a la de terceros, lo que tendría que ofrecer oportunidades iguales a todos los asociados, pero esto no siempre es así (Pastrán, 2009: 3), ya que las diferencias entre los países que se asocian en un determinado proceso impiden que puedan aprovechar de igual manera el mercado ampliado y más bien, mientras unos se benefician otros se ven afectados negativamente por las restricciones impuestas en el marco de la integración al comercio con terceros países.  Esto se complica más tratándose de los países andinos, con economías no desarrolladas y para los cuales las potencias económicas representan mercados más grandes que la CAN en su conjunto.

Los países andinos no han podido establecer políticas comunes respecto a los aranceles y otros impuestos, dado que no están dispuestos a sacrificar la protección de sus mercados internos con sus particularidades, ni tampoco respecto al manejo macroeconómico, pues sus gobiernos mantienen distintas concepciones en este ámbito, y además existe la complicación de que Ecuador no tiene una moneda propia sino que utiliza el dólar de los Estados Unidos.  Los problemas políticos y económicos al interior de cada país impiden que se avance en el proceso de integración (Molina, 2015: 22).  Cabe mencionar también que Bolivia se ha adherido al Mercosur y en caso de conflicto sus intereses nacionales pueden llevarla a preferir su participación en este último bloque a su condición de miembro de la CAN.

La priorización de los intereses nacionales a expensas de la integración subregional se ha visto reflejada en la suscripción de acuerdos de libre comercio por parte de unos miembros, dejando fuera a los otros, que debieran ser sus socios, pues la integración subregional es entendida como plataforma para la proyección internacional.  Así, Colombia y Venezuela, cuando esta última era aún miembros de la CAN, firmaron en conjunto acuerdos comerciales con México, con la Comunidad del Caribe y Centroamérica (CARICOM), con Argentina y con Chile, sin la participación de los demás países andinos. Pudieron hacerlo por su poder económico y político al interior de la CAN.  La defensa de los intereses nacionales se han reflejado de un modo distinto, en el caso de la separación que resultó temporal de Perú cuando, en el afán de mantener la liberalización comercial, suscribió acuerdos bilaterales con los que antes habían sido sus socios en la misma Comunidad Andina de Naciones. Ningún proceso de integración puede ser exitoso si los países miembros no están dispuestos no solo a aprovechar los beneficios sino también a superar los retos que plantea, para lo cual deberían tener condiciones políticas favorables y una legislación adecuada (Blanco, 2011: 9).

Desde sus inicios como Acuerdo de Cartagena se planteó en la CAN el establecimiento de un arancel externo común, objetivo que no ha podido lograr plenamente. La industrialización basada en la sustitución de importaciones fracasó, entre otros motivos sobre todo políticos, por la incapacidad de la empresa privada para aprovechar el acceso a un mercado más amplio en condiciones favorables (Pizarro, 2008: 25).  La Comunidad Andina de Naciones paulatinamente fue quedando de lado.   El retiro de Venezuela en el 2006 reflejó algo inocultable: la CAN es un proceso de integración formalmente vigente, pero en la realidad es una asociación débil de países que cada vez y cuando marchan por su cuenta, sin que por ello se dé alguna sanción o exista una consecuencia significativa que se derive del hecho de haber dejado de lado una institucionalidad supranacional cada vez más menguada en su validez por reiterados incumplimientos de lo establecido como norma o decisión legitimada en el papel pero no en los hechos y en el interés de los pueblos.  Apoya a la posición que se sostiene en el presente trabajo, el hecho de que desde que dejó el Pacto Andino en 1976, Chile ha dejado a un lado los acuerdos de integración, y ha firmado acuerdos comerciales bilaterales con una multiplicidad de países de mayor desarrollo, lo que le ha resultado ventajoso.
 
Los tratados de libre comercio han sido la causa de graves conflictos en los procesos de integración sudamericanos (Altmann, 2008: 3).  En el caso de la CAN, las negociaciones de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos habrían motivado la salida de Venezuela.  En cambio, en el MERCOSUR, pese a la oposición de los otros miembros,  Uruguay y Paraguay optaron por negociar con Estados Unidos posibles tratados comerciales y hablaron de abandonar el bloque sudamericano debido a los reducidos beneficios que obtienen de su pertenencia por las diferencias económicas con los comparativamente gigantes Brasil y Argentina.  Se puede establecer que las políticas integracionistas favorecen ampliamente a los países considerados potencias mundiales, pero los países menos desarrollados no obtienen todos los beneficios de dichas políticas por su menor capacidad productiva.

La consolidación como bloque comercial es indispensable para poder continuar hacia el desarrollo de otras etapas del proceso de integración y en esto quizás se refleja de manera más clara que el acuerdo inicial de 1969 no avanza (Casas y Correa, 2007: 605), por los ya mencionados incumplimientos.  Desde finales de los años noventa del siglo veinte se han dado al interior de la Comunidad Andina de Naciones una serie de conflictos que han conducido a que ahora el proceso de integración andino no represente un espacio de desarrollo de interés para ninguno de los países que lo integran o lo han integrado.  Si sumamos estas realidades a la evidenciada trayectoria de la CAN, podemos concluir que desde siempre fue inviable. Para Blanco (2013: 13) este proceso  puede considerarse una utopía y ha perdido legitimidad frente a la población de los países andinos que no siente el beneficio del mismo en cuanto a solucionar sus problemas socioeconómicos (Blanco, 2011: 13).

Las diferencias ideológicas son nocivas para la integración

Según Bell y otros (2010: 23), en lo económico América del Sur está fragmentada, no solo por existir áreas -caribeñas, andinas y del cono sur- que se distinguen por sus  relaciones comerciales, sino porque la fragmentación se da dentro de esas subregiones, sintiéndose el efecto de que en el presente siglo se han establecido claras diferencias en las opciones económicas de los países, pues unos se inclinan más por el libre mercado mientras otros lo hacen por una mayor intervención de Estado.  El informe afirma que grupos de integración “como la Comunidad Andina, Mercosur, el Sistema de Integración Centroamericano y Caricom han sentido los impactos de esas diferencias”.  Añade que en “las crisis de los grupos de integración, las discrepancias ideológicas entre gobiernos latinoamericanos y caribeños se suman a las mutuas distancias y desconfianzas históricas”.

En América Latina se han multiplicado las organizaciones que pretenden constituir procesos de integración o de cooperación entre países pero no alcanzan los objetivos para los que fueron creadas o lo hacen solo parcialmente, lo que indica que si bien la integración ha sido considerada una propuesta interesante en el discurso político latinoamericano, pues se considera que brinda réditos en términos de comunicación con los pueblos a los que se les presenta apariencias formales como éxitos que no son tales (Fausto y Sorj, 2010: 11).  En la práctica los procesos enfrentan obstáculos, cuya presencia depende de la evolución política y económica al interior de cada país, de la geopolítica marcada sobre todo por los intereses de las grandes  potencias, y de la economía internacional. 

La presencia reciente en América Latina de organizaciones regionales con claros tintes políticos parece dada por la imposibilidad de los gobiernos latinoamericanos de avanzar en procesos de real integración económica  (Fausto y Sorj, 2010: 12) o tal vez por  su desinterés en hacerlo.  En ese contexto, la razón de ser de CAN está en duda en medio de las nada superficiales diferencias políticas y económicas entre los países que la integran (Gil y Paikin, 2013: 9) y en circunstancias en que lo ideológico adquiere un papel preponderante.  Frente a la Alianza Bolivariana de las Américas (ALBA) o la Alianza del Pacífico, la CAN, desde el punto de vista puramente político, es decir, dejando a un lado lo económico, por su significación y por su historia, carece de importancia.
 
La forma en que se desarrolla la actividad política en América Latina se constituye, sin lugar a dudas, como una permanente amenaza para el éxito de los procesos de integración que pudieran darse. Los liderazgos proclives al caudillismo y siempre en pugna, los desacuerdos sobre modelos económicos y la profunda dificultad para concertar acuerdos mínimos, entre ellos los que concilien las distintas visiones sobre la integración regional, crean graves problemas, especialmente a la CAN.  Según Altmann (2008: 3), América Latina alcanzó la democracia funcional, sin que ello significase una sustancial mejora en su gobernabilidad democrática.

Para que un proceso de integración sea exitoso se requiere de una voluntad política favorable.   En Ecuador, en la última década del siglo XX y la primera del XXI, hubo derrocamientos de gobiernos.  Además, en las relaciones entre los políticos y el pueblo predominaba el clientelismo, la demagogia y el populismo, lo que dificultaba mantener políticas de Estado.  Luego, bajo la denominada revolución ciudadana, Ecuador se unió al ALBA, una iniciativa más política que económica, que ha tenido escaso impacto más allá de promover una ideología común y proyectos de cooperación obstruidos por la crisis interna venezolana.

El ALBA fue creada por el presidente venezolano Chávez como una herramienta política (Martínez, 2014) para enfrentar a los Estados Unidos, entendiendo a la ideología como el factor determinante de la integración.  Maduro ahora continúa con la estrategia de utilizar la integración regional como un instrumento político, sin considerar los perjuicios económicos que pudieren existir.  Desde la salida de Venezuela de la CAN hasta todo el lío reciente armado en el Mercosur, el denominador común es el mismo.  Es así como el chavismo ha manejado la integración en sus largos años en el poder.  Si se sacrifican las consideraciones económicas a las políticas se debilita un proceso que es principalmente económico.

No ayuda en el éxito de los procesos integracionistas la existencia en América Latina de visiones contrapuestas respecto a la conveniencia de profundizar la integración económica conforme al modelo europeo: hay quienes sostienen que es necesario para los países latinoamericanos establecer políticas económicas comunes con el objetivo de aumentar su poder de negociación frente al resto del mundo, mientras que otros consideran adecuado limitarse a la celebración de tratados bilaterales de libre comercio (Vieira, 2010: 3).  Dichos tratados socavan la integración subregional al establecer normas distintas a las comunitarias, además de contener condiciones menos favorables que las alcanzadas por los países en el marco de la Organización Mundial de Comercio (Vieira, 2010: 7).

Los intereses de las potencias no resultan favorables al proceso de integración andino

La política anunciada por la Unión Europea era apoyar los procesos de integración en América Latina inspirados en el modelo europeo (Sanahuja, 2006: 1). Se favorecía un modelo que incluyera instituciones supranacionales y la constitución de uniones aduaneras.  Pero la estructura institucional de la CAN estaba desacreditada, pues al intentar formar la unión aduanera andina no se habían logrado implementar los acuerdos ya alcanzados.  Se pensó que las negociaciones de acuerdos de libre comercio con Estados Unidos y la Unión Europea podrían ser un estímulo unificador.  En realidad ocurrió lo contrario.  Ecuador y Bolivia se retiraron de  las negociaciones conjuntas entre la CAN y la Unión Europea.  Colombia y Perú se enfocaron en suscribir acuerdos comerciales con otros países aunque los otros miembros de la CAN no lo hicieran.  La CAN perdió protagonismo, quedando debilitada. Ecuador se ha sumado muy recientemente al acuerdo con la Unión Europea, ya antes suscrito por Colombia y Perú.  En cambio, Bolivia no ha dado indicios de querer sumarse.
 
Desde sus inicios la posición de Bolivia respecto a la firma de un acuerdo con la Unión Europea se evidenció como la más inflexible (Fairlie, 2010: 24); no lo fue tanto la del Ecuador.  Aunque inicialmente se incorporó a las negociaciones bloque a bloque, es decir entre la CAN y la UE, el gobierno de Evo Morales se retiró cuando comenzaron las discrepancias con Colombia y Perú sobre temas puntuales, y cuando estos firmaron acuerdos bilaterales con el bloque europeo provocó una de tantas crisis al interior de la CAN, sin dejar de acusar a la Unión Europea de ser la causante de la misma.  Bolivia mantiene una postura muy crítica respecto a los Tratados de Libre Comercio, y efectuó señalamientos sobre la destrucción del proceso de integración andino por la intervención de las potencias y sus maneras de negociar acuerdos.

A Estados Unidos y la Unión Europea como generadores de posibles conflictos al interior de los procesos de integración latinoamericanos, se ha sumado China, que requiere desde siempre resolver las ingentes necesidades particularmente de alimentos de su población y que, a partir de su importante desarrollo industrial requiere también asegurar el aprovisionamiento de materias primas, especialmente minerales y energía.  En los últimos tiempos el gigante asiático irrumpe como potencia mundial en América Latina, que parece haberse convertido en el principal proveedor de materias primas del mundo.

 En la actualidad China es el primer socio comercial de Chile, Perú, Brasil y segundo socio comercial de Colombia, Uruguay y Venezuela (Zanabria, 2015: 87).  En general, en Latinoamérica las inversiones provenientes de China están ocupando espacios que tradicionalmente han tenido Estados Unidos y Europa, ayudando a sostener el discurso antiimperialista dirigido contra las potencias occidentales que por motivos ideológicos algunos gobernantes mantienen, aunque entre los países antes mencionados ni Perú ni Colombia están en ese caso, en que sí ha estado Ecuador, país en el que China ha tenido en la última década importante participación como prestamista y en algunas inversiones, aunque su principal socio comercial continúa siendo Estados Unidos y  Ecuador acaba de firmar el tratado multipartes con la Unión Europea, adhiriéndose a Perú y Colombia. 

 Imposible en los hechos alcanzar la supranacionalidad

La precariedad de la aplicación del principio de supranacionalidad en la Comunidad Andina de Naciones se evidencia en la no existencia de sanciones ante la falta de acatamiento por países miembros de normas vigentes en el proceso de integración así como también de decisiones del Tribunal de Justicia Andino (Molina, 2015: 8)  El avance de la integración andina se encuentra obstaculizado porque los países miembros siguen las políticas transitorias de sus gobiernos de turno, más que políticas de Estado a largo plazo que tengan entre sus prioridades la integración (Bocanegra, 2012: 9); prefieren defender sus posiciones y prioridades nacionales, sacrificando el propósito de actuar de forma conjunta estableciendo y acatando normas supranacionales que reflejen sus distintos intereses.  Por otra parte, los órganos que componen el Sistema Andino de Integración actúan aisladamente, cuando deberían hacerlo en forma conjunta y con un planteamiento común que guíe adecuadamente el proceso y le permite proyectarse a futuro (Blanco, 2011: 9). El derecho andino está lastimado y disminuido en su real vigencia por los incumplimientos por parte de los miembros; establece obligaciones de los particulares en sus relaciones de intercambio comercial, pero los mismos estados lo limitan, porque está sometido a las políticas coyunturales de cada uno de los países miembros.

De acuerdo con la antedicha normativa es posible que un país miembro negocie de modo bilateral acuerdos comerciales con terceros países sin que por ello se afecte la vigencia de las normas que rigen la integración subregional. En teoría es posible (Parra 2012, p. 50), pero en la práctica concreta de las negociaciones del acuerdo entre los países andinos y la Unión Europea, se dio una situación que no es acorde con un proceso integracionista.  A pesar de ser un tratado de múltiples partes, lo acordado con Colombia, Perú y Ecuador, este último firmante rezagado, tiene para cada uno de los países implicaciones distintas, con características tales, que a partir de aquellas no puede pensarse que existe integración, sino más bien parece una simple casualidad que países vecinos hayan firmado un tratado de libre comercio con la Unión Europea, pero cada cual por su cuenta.  Es decir, muy recientemente no se dan en la CAN muestras de que existe la voluntad de sus miembros de consolidarla, lo que lleva a pensar una vez más, que la Comunidad Andina de Naciones va camino a la desintegración.

Los países andinos tienen regímenes políticos en los que la función ejecutiva tiende a concentrar poder, y ha asumido una función legislativa en temas económicos y técnicos. Esta circunstancia se ha reflejado en el proceso de integración, cuya gestión ha estado fuertemente manejada por las funciones ejecutivas de los países miembros.  El presidencialismo hipertrofiado ha fomentado que se dé prioridad a las políticas de corto plazo que tienden a favorecer la popularidad y, de este modo, ha sido un obstáculo para que se alcancen las metas declaradas de la integración, que requieren una visión de largo alcance.  Blanco (2011: 11) manifiesta que uno de los problemas de la integración andina es que entre los órganos del Sistema Andino de Integración, aquellos con carácter intergubernamental (es decir, el Consejo Presidencial Andino y el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores)  han concentrado poder, en detrimento de los órganos propiamente comunitarios, principalmente el Parlamento Andino, que no tiene en la práctica un poder de decisión vinculante. 
 
En el desenvolvimiento de la CAN se utilizan, en función de la necesidad evolutiva del bloque, las directrices del Consejo Presidencial Andino, que no tienen implicaciones jurídico-institucionales por incumplimiento por no estar dentro del orden jurídico comunitario, lo que además de reflejar que la orientación intergubernamental más que la supranacional es dominante en la integración subregional andina (Contipelli, 2016: 270), debilita de manera muy obvia el proceso de integración donde priman, cabe insistir, los intereses nacionales según los entienden los gobiernos de turno, por sobre los intereses comunitarios que son producto de un acuerdo previo al que tendrían que someterse los países.  Para Arroyave-Quintero (2008: 317) “la Comunidad Andina debe perfilarse como una organización intergubernamental, ya que esto lo dice la tozuda realidad que muestra como los Estados andinos se vienen reafirmando como unidades autónomas preponderantes, que están muy por encima de la organización”.

Desde sus inicios el inconveniente fundamental de la Comunidad Andina de Naciones es la necesidad de encontrar una forma que con justicia haga posible el objetivo de la integración (Córdoba, 2001: 13).  Se trata de que exista liberación comercial entre los países miembros de la integración andina pero sin que esto perjudique el desarrollo particular de cada uno y las estrategias que cada país lleve adelante, lo que se complica más por la carencia de políticas de Estado y lo que Quindimil (2016: 177) llama el “cortoplacismo electoralista”, que impide asumir los beneficios a largo plazo que puede brindar la integración para cada uno de los pueblos.  Para Quindimil (2016: 175) en la CAN existe un conflicto permanente entre supranacionalidad y soberanía; por supuesto, esta lógica se deriva de la manera en que los gobiernos andinos entienden la soberanía: por sus propios intereses de tinte electoral es enemiga de la integración, lo que llevará siempre a crisis, fracasos y frustraciones y, en definitiva, a la inviabilidad del proceso andino de integración.
 
La reciente incorporación de Ecuador al acuerdo de libre comercio con la Unión Europea, que tuvo lugar pese a la oposición de un sector del gobierno ecuatoriano, se da al plantearse los problemas que hubiesen enfrentado los exportadores al carecer tanto de dicho acuerdo como de las preferencias comerciales unilaterales otorgadas. Dicha carencia supone una importante desventaja frente a sus competidores en mercados europeos, incluyendo Colombia y Perú, precisamente sus vecinos y socios de la Comunidad Andina de Naciones.  Mejía (2015: 175) afirma que el escaso éxito de la integración andina se debe, en parte, a la intromisión de potencias extranjeras que han procurado debilitarla, pero reconoce la importancia del comercio con dichas potencias para los países andinos, situación que contribuye a explicar la posición que en el presente trabajo se sostiene. En los hechos y la experiencia de la trayectoria de la CAN existen dos realidades de las que no ha podido escapar: por una parte, son indispensables para los países andinos los mercados de los países desarrollados y a esos países no les interesa negociar con los andinos como bloque y, por otra, en la inevitable competencia por captar los mercados para los andinos el bloque queda a un lado porque al negociar con terceros países no aporta nada a los intereses de cada uno de los países miembros de la CAN.

Con el acuerdo, se otorga para el Ecuador y la Unión Europea una mayor certidumbre en las relaciones comerciales, con respecto a las preferencias unilaterales, que eran temporales, permitiendo una planificación a largo plazo.  En el acuerdo se excluyen de la liberalización productos que resultan sensibles para cada país andino.  Se favorece la inversión europea, que involucraría transferencia tecnológica, lo que fortalecería la capacidad productiva del país. Sin embargo, el acuerdo debería ir acompañado de una normativa interna que propicie la inversión, nacional y extranjera.  Los países andinos deben competir por la inversión extranjera, lo que dificulta establecer una política común en relación con respecto a ella, como correspondería hacer en el marco de la CAN, y como es habitual, la falta de consenso socava la integración.

CONCLUSIONES

La secuencia de lo ocurrido en tiempos recientes con el acuerdo comercial con la Unión Europea, no hace sino ratificar lo que a lo largo del análisis se ha venido constatando que la Comunidad Andina de Naciones como tal ha sido y es inviable, por lo que al responder a la pregunta de investigación corresponde afirmar que no era posible que los llamados países andinos tuvieran éxito al conformar a fines de los años sesenta una integración económica supranacional que funcionara como tal a lo largo de los años, ya que como se ha visto la Comunidad Andina de Naciones ha funcionado recurrentemente como organización intergubernamental y ha tropezado de modo permanente en el intento más bien formal de funcionar como organización supranacional, es decir, como proceso de integración similar al europeo, como era la intención manifestada en el Acuerdo de Cartagena.

Pero esto no significa que no pudieren existir intereses comunes y acuerdos comerciales o de cooperación entre los países andinos, pero esas cuestiones pueden ser abordadas mediante planteamientos específicos y no necesariamente en el marco de una asociación de países que aunque tienen mucho en común, no por ello pueden estar integrados de modo permanente y de tal forma que comprometa sus relaciones comerciales con el resto del mundo, pues la CAN se ha caracterizado por crisis, estancamientos, separaciones y regresos o simples pero importantes incumplimientos, a la vez que ha fracasado en sus objetivos.  Sus resultados positivos no la hacen indispensable, pues se podrían haber obtenido y se pueden obtener a través de acuerdos bilaterales entre los países que la conforman. Termina siendo, desde el punto de vista económico, una burocracia internacional ineficiente y, por otro lado, si de la política se trata, aparece superada por experimentos más ambiciosos como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y ALBA, perdiendo así incluso el significado que en ese ámbito podría tener.

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* Economista, Magister en Finanzas y Economía Empresarial y Especialista en Negociaciones Comerciales Internacionales por la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil. Ha sido docente de la Facultad de Especialidades Empresariales de la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil.

** Abogada y Magister en Educación Superior por la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil. Actual docente de la Facultad de Especialidades Empresariales de la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil.